Avalik väärtus ja selle mõõtmine

Legitimatsiooni üks vorm on koostöö. Mida rohkem teeb organisatsioon koostööd sidusrühmadega, seda suurem on vahetatud informatsiooni hulk. Mida mahukam on infovahetus, seda kattuvamad on arusaamad ja ootused. Infovahetuse käigus saavad paika huvigruppide vajadused, väärtused ja tõekspidamised. Neid arvesse võttes moodustab organisatsioon enda ümber võrgustiku „tihedatest“ sidusrühmadest. Kui koostöö toimib halvasti, jäävad sidusrühmad „hõredaks“. Sellised juhul tekib vähem jagatud norme ja suureneb tõenäosus sidusrühmade konfliktseteks ootusteks organisatsiooni suhtes (Oliver 1991, Scott & Lane, 2000: 54 kaudu).

Rahvusringhäälingu kõrge usaldusväärsus ei ole peegeldus legitiimsusest. Legitiimsus on kellegi veendumuse väljendus, et institutsioon tegutseb vastavuses moraaliprintsiipidega.

Usaldus tähendab aga institutsiooni toimimist vastavuses normatiivsete ootustega (Käärik, 2010).

1.3.2 Avalik väärtus ja selle mõõtmine

Vastureaktsioonina avalikus sektoris rakendatud ärisektori juhtimismeetoditele (new public management) sündis avaliku väärtuse kontseptsioon, mis hindab juhtimise edukust vastavalt loodavate avalike väärtuste kasvule või kahanemisele ühiskonnas. Moore’i (1995, Lee, Oakley ja Naylor, 2011 kaudu) traditsioonilises käsitluses tähendab avalik väärtus (public value) üksnes ja ainult avalikust teenusest saadavat lisahüve, mis tekib tänu avalike teenistujate teatud praktikatele. Avalik väärtus võib olla uus teenus, aga võib olla ka avaliku institutsiooni suhtes tõusnud usaldus.

Meediasse tõi avaliku väärtuse mõiste BBC, mis on enamikul juhtudel avaliku meediateenuse arengutes suunanäitajaks. Käesoleva aastatuhande alguses kasvas kriitika ja surve avaliku meediateenuse printsiipidest kaugenenud BBC aadressil sedavõrd suureks, et organisatsioonil polnud muud võimalust kui tegutsemisalused põhjalikult ümberhinnata. Lähtuvalt uue meedia keskkonnast uuestisõnastas BBC (2006) oma rolli avaliku väärtuse looja doktriini (building public value) kaudu. Avaliku väärtuse loomise üks ideedest oli taastada kontakt auditooriumiga.

Kuni 2016. aasta lõpuni kehtiva BBC (2006) seaduse järgi on loodaval ühiskondlikul väärtusel viis tüüpi:

14 a) demokraatlik väärtus, mis tekib kodanikukultuuri toetamisega usaldusväärsete ja

erapooletute uudiste kaudu

b) kultuuriline väärtus, mille aluseks on kohaliku talendi toetamine ja esiletõstmine c) hariduslik väärtus, mis saavutatakse õppimisvõimaluse pakkumisega igaühele d) sotsiaalne väärtus, mis tekib sotsiaalse sidususe ja sallivuse propageerimisega

e) globaalne väärtus, mis kaasneb maailma kõige usaldusväärsemate uudiste tootja staatusega ja Briti kultuuri paremiku vahendamisega.

Collins (2007) seostab BBC avaliku väärtuse doktriini jõustamist kolme põhjusega: a) avaliku meediateenuse rahastamise legitiimsuse kindlustamine, kui auditoorium uue meedia keskkonnas fragmenteerub; b) trend avalik-õigusliku meediasisu kvaliteedi ja eristatavuse langusele võrdluses erameediaga; c) avalik-õigusliku ringhäälingu ambitsioon tulla uue meedia turgudele takistab konkurentsi, innovatsiooni ja pluralismi.

Ehkki hilisemates hinnangutes peetakse avaliku väärtuse kasutamist „kilbina“ BBC poolt

„oportunistlikuks ja retooriliseks“ (Lee jt, 2011), laienes mõiste kasutamine uue meedia levides üle Euroopa. Sellest kujunes „universaalne“ õigustusviis avalik-õiguslikule süsteemile, mis vajas kaitset erameedia ees, kes süüdistas multiplatvormiliseks muutunud avalik-õiguslikku ringhäälingut turu moonutamises.

Erinevad sidusrühmad on andnud avaliku väärtuse kontseptsioonile viimase 20 aastaga mitmeid funktsioone. Kaasaegses Euroopa ringhäälingus on see vahend „ülevalt-alla“

juhtimisstiili kasutamiseks, justkui „tõestamise või õigeks tunnistamise rituaal“ (Bardoel ja Brants, 2003, Bardoel ja d’Haenens, 2006 kaudu), mille ehedaim näide on avaliku väärtuse test (Donders ja Moe, 2011).

Avaliku väärtuse kontseptsiooni vastuvõtmise või kohandamise (siin leidub erinevaid vaateid) protsessi mõjutavad mitmed tegurid. Esiteks kohalike sidusrühmade ja seaduseloojate suhe Euroopa Liitu, mis seab kommunikatsiooniaktis (Euroopa Komisjon, 2009) meediapoliitika tingimuseks avaliku teenusest tõusva tulu, kuid teeb seda piisavalt ebatäpselt, et tõlgendajatele jääb võimalus anda sellele oma sisu ja funktsioonid. Teiseks meediaturu iseloom, mis jaotab riigid Hallini ja Mancini (2004) järgi meedia ja valitsuse vahelist suhet vaatlevasse kolme mudelisse: liberaalne, demokraatlik-korporatiivne ja pluralistlik polariseerunud (lisaks Terzise pakutud neljas, Ida-Euroopa post-kommunistlik mudel). Kolmas tegur on meediaturu kogusuurus, sest väikestel turgudel on avalik-õigusliku ringhäälingu roll piiratud ressursside ja ekspordi, suurema tootmiskulu ja lokaalse keeleruumi tõttu eriti tähtis. Neljas tegur on

15 avaliku väärtuse kontseptsioonile omistatud erinevad tähendused, mis võivad üksteisega totaalsesse vastuollu minna. Näiteks küsimus ülevalt alla või alt üles suhtest avalik-õigusliku institutsiooni ja auditooriumi vahel (Van den Bulck ja Moe, 2014: 61-62).

Poliitiline võitlus, mis saadab avalik-õigusliku ringhäälingu üleminekut avalik-õiguslikuks meediaks, inspireeris Davist ja Westi (2008) eristama kolme lähenemist seoses avalike väärtustega.

a) väärtuste võimendamine: suurema hulga väärtuste ühendamine organisatsiooni joondamiseks keskkonnaga, milles ta tegutseb; ilmneb avalik-õigusliku institutsiooni loomisel või laiendamisel (värskemaid näiteid on Taiwan)

b) väärtuste säilitamine: pärandina saadud igikestvate väärtuste kaitsmine ja usk nendesse; ilmneb rahastuse vähendamise või katkestamise puhul (värskemaid näiteid Kreeka)

c) väärtuste kokkutõmbamine: mõnede varem hoitud väärtuste väljapraakimine, mida seostatakse tuumkompetentsile või põhiülesannetele keskendumisega (ja loobumisega laienemast uue meedia turule, värskemaid näiteid on Saksamaa).

Siiani ebaõnnestunud avaliku väärtuse mõiste üheselt määratlemine muudaks avalik-õigusliku ringhäälingu asetuse selgitamise üldises meediaruumis lihtsamaks. Tänapäeval näib mõiste kasutusel olevat peamiselt Euroopa Liidu konkurentsiseadusest tulenevate nõuete rahuldamiseks. Paremini põhjendatud pole ka avalik väärtus kui ettekääne uue meedia kursile toetuse pälvimiseks või kui instrument avaliku rahastuse küsimise legitimeerimiseks. Valitsev olukord võimaldab avalik-õigusliku ringhäälingu teemat müstifitseerida, sest mõistel avalik väärtus puudub sügav ja selge tähendus.

Valitsuse kui vahendaja ning digitaliseerumisega kaasnenud uus strukturaalne vorm koos infovoo olemuse ja mahu muutumisega ei tee niigi keeruliselt hinnatava avalik-õigusliku ringhäälingu töö tulemusena tekkiva avaliku väärtuse mõõtmist lihtsamaks. Martin ja Lowe (2014) järgi on küsitavusi ja probleeme palju. Missugune mõõdupuu võtta aluseks ja kas seda saab ümber arvutada rahasse? Kas reitingud peegeldavad programmi kaudu tekkinud vastuvõtja rahuolu või teadmuse määra? Kuidas hinnata avalik-õigusliku ringhäälingu jälgimisest sündiva tolerantsuse, sotsiaalse sidususe jmt sügavust? Missugune on avalik-õigusliku ringhäälingu tegelik jõud ja mõju probleemide lahendaja ja protsesside käivitaja rolli haaramisel?

16 Avalik-õigusliku ringhäälingu läbipaistvuse saavutamise ettekäändel on rakendatud ex ante ehk avaliku väärtuse teste eeldatavate mõjude uurimiseks seoses avalik-õigusliku ringhäälingu laienemisega interaktiivsetele platvormidele (Van den Bulck ja Moe, 2012).

Nagu avaliku väärtuse doktriin on ka doktriini toimimise kontrollimehhanismi arendanud BBC (Martin ja Lowe, 2014). Avaliku väärtuse testi metoodika seisneb organisatsiooni juhtkonna esitatud olulisemate teenuse muutmise ettepanekute kahesammulises hindamises.

Briti avaliku ringhäälingu juhtorgan BBC Trust annab hinnangu muudatusettepaneku kooskõlale avaliku teenuse printsiipidega. Muudatusettepaneku mõju turu perspektiivist hindab kommunikatsiooniregulaator Ofcom. Hinnangutest lähtuvalt kiidetakse muudatusettepanek heaks või lükatakse tagasi.

Selle hindamise pooldajad arvavad, et avaliku väärtuse test determineerib avaliku sektori tegutsemisulatuse legitiimsuse uue meedia turgudel ning kindlustab ühiskondliku väärtuse loomise teenusega, mida rahva raha eest pakutakse (Martin ja Lowe, 2014).

Avaliku väärtuse testi kriitikud toovad välja mitmeid asjaolusid, mis seavad sellise hindamise tulemused kahtluse alla. Mansell (2011) leiab, et avaliku väärtuse test taandab indikaatoriteks väga mitmesuguseid subjektiivseid hinnanguid, mida tavakodanikud väidavad end meediasisu puhul väärtustavat. See toob kaasa mitmeid metodoloogilisi probleeme ning kõige selle tagajärjel muutub avaliku rahastamise õigustamine pigem raskemaks.

Testi funktsionaalsus ja efektiivsus on seatud kahtluse alla teiselgi põhjusel. Collinsi (2011) järgi kaasneb avaliku väärtuse testiga pikk, kulukas ja paljuski rituaalne verifitseerimise protseduur, mis muudab küsitavaks testi majandusliku mõistlikkuse. Pealegi näitab kogemus, et tagasilükkamisi esineb pigem harva.

Avaliku väärtuse mõõtmine ei saagi õnnestuda, kui keskenduda individuaalse või tarbija kasu/rahulolu modelleerimisele; kui piirata seda ainult kasulikkuse või börsiväärtuse käsitlemisega (Trappel, 2014). Teisalt kõlavad eesmärgid nagu auditooriumi vajaduste rahuldamine liiga lihtsustatult. Radoslavov (2014) leiab, et avalik-õiguslik ringhääling ei pea üksnes püüdlema legitiimsuse suunas, vaid selgelt eristama end muudest avalikke hüvesid ja teenuseid pakkuvatest meediavormidest.

Kokkuvõtvalt võib öelda, et avaliku väärtuse mõõtmine ei saagi olla lihtne ülesanne. Leidub vähemalt kaks argumenti, mis seda takistavad. Esiteks: lahknevad nägemused sellest, mis on ja miks eksisteerib avalik-õiguslik ringhääling; ja teiseks: mõiste avalik väärtus liiga avar sisu.

17 Kui avalik-õigusliku ringhäälingu ja temalt eeldatud avaliku väärtuse loomise tõlgendamised saavad kõikuda n-ö kogu spektri ulatuses, kandub subjektiivsus edasi ka mõõtmisele.

On tõsi, et regulatsioon võib olla kuitahes üksikasjalik ja täpne, sisaldab dokument alati tõlgendusruumi huvigruppide jaoks, kes leiavad, et avalik finantseerimine määrab avalik-õigusliku ringhäälingu just nende huvide teenistusse. Ebakonkreetse seaduse tulemus on avalik-õiguslik „ebamäärasus“. See on olukord, kus huvigruppidel on võimalus vaidlustada rahvusringhäälingu iga liigutus nii, nagu on rahvusringhäälingul võimalus neid valideerida.

Küsimus on, kas legitiimsus sellest võidab või kaotab?