Abschätzung der Wirkung des höheren Regelsatzes auf die Ausgaben

Mit einem höheren Regelsatz erhöhen sich die Leistungen an die Haushalte bzw. Be-darfsgemeinschaften (BG), die aktuell Leistungen nach dem SGB II beziehen. Das waren gemäß Haushaltsplan des Bundes für das Jahr 2008 Leistungen für das Arbeits-losengeld II¹⁰⁴. in Höhe von 20.880 Mio. €. Die Ist-Ausgaben zu diesem Haushaltstitel für 2008 belaufen sich auf 21.623 Mio. €¹⁰⁵. Sie würden sich bei einer Erhöhung des Regelsatzes für Alleinstehende im Jahr 2008 um 24 € von 361,81 auf 385,97 €¹⁰⁶, das entspricht einer Erhöhung um 6,68 %, und einer prozentual gleich hohen Veränderung der Regelsätze für alle anderen Regelbedarfsstufen, um etwa 1.394 Mio. € erhöht haben (im Verhältnis zu den Ist-Ausgaben um 1.444 Mio. €).

Hinzu kommen möglicherweise weitere Leistungen an Bedarfsgemeinschaften, die auch zuvor bereits leistungsberechtigt waren, ihren Anspruch jedoch nicht geltend ge-macht haben. Nach Analysen des IAB (Bruckmeier/Pauser/Riphahn/Walwei/Wiemers 2013) nehmen etwa 40 % der an sich – entsprechend einer modellmäßigen Simulati-on der Leistungsberechtigung anhand der Angaben vSimulati-on Haushalten zu ihrer

Einkom-104 Erläuterung gemäß Haushaltsplan http://www.bundesfinanzministerium.de/bundeshaushalt2008/pdf/epl11/

s1112101.pdf: „Erwerbsfähige Hilfebedürftige erhalten nach § 19 SGB II als Arbeitslosengeld II Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts einschliesslich der angemessenen Kosten für Unterkunft und Heizung sowie unter den Voraussetzungen des § 24 SGB II einen befristeten Zuschlag nach dem Bezug von Arbeitslosengeld.

Des Weiteren fallen hierunter auch das Sozialgeld nach § 28 SGB II für nicht erwerbsfähige Angehörige, die mit erwerbsfähigen Hilfebedürftigen in Bedarfsgemeinschaft leben. Darüber hinaus werden für Bezieher von Arbeitslosengeld II Sozialversicherungsbeiträge gezahlt. Die Leistungen für Unterkunft und Heizung werden durch die kommunalen Träger erbracht.“ Die gesamten Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende umfassen gemäss Haushaltsplan des Bundes 2008 34.894.500.000 €. Darin enthalten sind neben den AlG II-Leistungen Kosten der Beteiligung des Bundes an den II-Leistungen für Unterkunft und Heizung in Höhe von 3,9 Mrd. €, Verwaltungskosten für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende (3,6 Mrd. €), Leistungen zur Eingliederung in Arbeit (6,4 Mrd. €) sowie sonstige Ausgaben (114.500 €).

105 Bundeshaushalt 2010, Seite 1324 des pdf-Dokumentes mit dem Gesetzentwurf, der im Internet einsehbar ist.

http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/002/1700200.pdf.

106 Der tatsächliche Regelsatz für Alleinstehende betrug im Jahr 2008 351 € pro Monat. Hier geht es um die Wir-kungen aus dem Vergleich zweier fiktiver Berechnungen, die auf den Ergebnissen der EVS 2008 aufbauen.

Danach hätte der Regelsatz für einen Alleinstehenden bei Anwendung der Regelsatzverordnung 2006 365,56 € und bei Anwendung des RBEG 2011 361,81 € betragen (Tabelle 18). Bei Anwendung der Regelsatzverordnung 2006 und bei Berücksichtigung nur der verfassungsgemäß zwingenden Änderungen hätte sich ein Regelsatz von 385,97 € ergeben, ein Mehr gegenüber der unveränderten Berechnung von 20,41 € (Tabelle 19). Gegenüber dem rechnerischen Ergebnis bei Anwendung des RBEG 2011 von 361,81 € beläuft sich das „Mehr“ auf 24,16 €. Die Auswirkungen dieses „Mehr“ werden hier untersucht.

mens- und Vermögenssituation – Leistungsberechtigten ihren Anspruch nicht wahr.

Dabei handelt es sich im Durchschnitt über die vom IAB berechneten Varianten 1 und 4 um schätzungsweise 2.225.000 von 5.730.000 anspruchsberechtigten Bedarfs-gemeinschaften mit einer durchschnittlichen Nichtinanspruchnahmequote von 38,8 % (und einer korrespondierenden Inanspruchnahmequote von 61,2 %). Für die Nichtinan-spruchnahme von Leistungen werden unterschiedliche Gründe vermutet. Zum Einen wird angenommen, dass die Betroffenen keine detaillierten Berechnungen potenzieller Ansprüche vornehmen, sondern eher gefühlsbestimmte Entscheidungen – nicht plötz-lich, sondern im Rahmen eines Prozesses – treffen. Dabei seien Unkenntnis, Scham, Resignation, Scheu vor Behörden dominant. Zum Anderen deuten neuere Untersu-chungen aber auch auf ein erhebliches Gewicht eher „rationalen“ Verhaltens hin, das der Nichtinanspruchnahme zugrunde liegen könnte: Ablehnung der aus „Aktivierungs-maßnahmen“ folgenden Zumutungen, die großen Hürden – die auch mit materiellen Kosten verbunden sind – des Antragsverfahrens, aber auch geringe Leistungsansprüche und kurze Bezugsdauern.¹⁰⁷

Die Schätzung der Zahl der zuvor die Leistungen nicht in Anspruch nehmenden Haus-halte, die nun – ermutigt durch höhere Leistungsansprüche – die Leistungen mögli-cherweise doch geltend machen, ist mit hohen Unsicherheiten verbunden. Nach den Ergebnissen von Bruckmeier und Wiemers (2013) führt eine Erhöhung des Leistungs-anspruchs um 100 € pro Monat zu einer Erhöhung der Wahrscheinlichkeit der Inan-spruchnahme um 7,6 Prozentpunkte. Bei einer Proportionalität der Wirkungen würde eine Erhöhung des Leistungsanspruchs (Regelsatzes) um 24 € pro Monat die Wahr-scheinlichkeit der Inanspruchnahme von durchschnittlich 61,2 % um 1,8 Prozentpunkte auf 63 % erhöhen. Die Zahl der die Leistungen in Anspruch nehmenden Bedarfsge-meinschaften würde sich um 103.000 erhöhen.

Für die Schätzung der durchschnittlichen Höhe der Leistungen, die an diese Bedarfs-gemeinschaften fließen, werden ebenfalls Schätzergebnisse des IAB verwendet. Der modellmäßige SGB II-Leistungsanspruch der Bedarfsgemeinschaften, die ihre An-sprüche nicht durchsetzen, beträgt im Median 155 € pro Monat oder 1.860 € pro Jahr.

Er ist damit deutlich geringer als der der Haushalte mit SGB II-Leistungsbezug mit im Median etwa 500 € pro Monat.¹⁰⁸ Bei den genannten Beträgen handelt es sich um „äqui-valenzgewichtete“ Beträge. Sie sind mit einer durchschnittlichen Äquivalenzziffer zu multiplizieren, um zu den Leistungsansprüchen je Bedarfsgemeinschaft zu gelangen.

Unter der Annahme, dass die durchschnittliche Äquivalenzziffer 1,4 beträgt, werden daraus 217 € pro BG und Monat bzw. 2.604 € pro BG und Jahr. Dieser Betrag erhöht sich entsprechend der angenommenen Regelbedarfserhöhung um 6,68 % auf 2.778 €.

Bei 103.000 zusätzlichen Bedarfsgemeinschaften mit Leistungsbezug resultieren aus

107 Vgl. zu aktuellen Ergebnissen über mögliche Ursachen der Nicht-Inanspruchnahme Frick/Groh-Samberg 2007 auf der Basis des SOEP 2002, dort Kapitel 6. Zum gleichen Ergebnis eines hohen Gewichts der „rationalen“

Gründe kommt auch Whelan 2010 für Kanada.

108 Bruckmeier/Pauser/Riphahn/Walwei/Wiemers 2013, Tabelle 33 auf S. 96.

den vorstehenden Überlegungen entsprechend den gesetzten Annahmen überschlägig zusätzliche Ausgaben in Höhe von ca. 286 Mio. €.

Darüber hinaus sind Transferbeziehende zu berücksichtigen, die erst infolge der Re-gelbedarfserhöhung dem (somit erweiterten) Einkommensbereich unterhalb der (neu-en) SGB II-Schwelle angehören und anspruchsberechtigt werden. Berechnungen der Veränderung der Zahl der Anspruchsberechtigten infolge höherer Regelsätze durch das IAB (Feil/Wiemers 2008) führen zu dem Ergebnis, dass bei einer Erhöhung des Regelsatzes um 69 € pro Monat die Zahl der Bedarfsgemeinschaften um 788.000¹⁰⁹ zunehmen würde. Bei dem hier untersuchten Effekt einer Erhöhung der Regelbedarfs-stufe 1 um 24 € – das ist ein gutes Drittel des von Feil und Wiemers zugrunde gelegten Mehrbetrags (Faktor 0,3478) – und gleicher relativer Erhöhung der weiteren Regelbe-darfsstufen ergeben sich unter der Annahme einer proportional geringeren Wirkung etwa 274.000 zusätzliche Bedarfsgemeinschaften. Analoge Berechnungen mit dem SOEP-basierten Mikromodell der Prognos führen zu einer ähnlich hohen Zunahme der anspruchsberechtigten Bedarfsgemeinschaften im Falle einer Regelbedarfserhöhung um 6,63 % (317.000 neue Bedarfsgemeinschaften). Das spricht dafür, dass die Annah-me der Proportionalität der Wirkung in Abhängigkeit von der Höhe der Veränderung des Regelsatzes näherungsweise zutrifft.

Unklar ist jedoch der Anteil der Haushalte, die – bei nun gegebener Leistungsberechti-gung – die Leistung tatsächlich in Anspruch nehmen würden, und die Höhe der emp-fangenen Leistungen. Es handelt sich um Haushalte mit eigenen Einkommen, die höher sind als der zuvor (bei um 24 € niedrigerem Grundsicherungsniveau) aus dem SGB II ableitbare Bedarf. Die neuen Anspruchsberechtigten verfügen also über verhältnismä-ßig hohe anrechenbare Einkommen, so dass sowohl die Quote der Inanspruchnahme als auch – bei Inanspruchnahme – die durchschnittliche Leistungshöhe sehr viel ge-ringer ausfallen würden als bei den insgesamt anspruchsberechtigten Haushalten des Status quo. Bei einer – notwendigerweise gegriffenen – Verdoppelung der Nichtin-anspruchnahmequote auf 78 % und einer – ebenfalls gegriffenen – Halbierung des durchschnittlichen Anspruchs je Bedarfsgemeinschaft, der für diejenigen in verdeckter Armut berechnet wurde (2.778 € p. a.), ergeben sich überschlägig 60.000 zusätzliche Bedarfsgemeinschaften, die die zustehenden Leistungen in Anspruch nehmen, mit ei-ner durchschnittlichen Leistungshöhe von 1.389 € pro Jahr, also gut 83 Mio. € zusätz-liche Ausgaben für Leistungen infolge einer Erhöhung der Regelleistung um 24 € pro Monat.

Zusammengefasst resultieren für das Jahr 2008 unter den gesetzten Annahmen direkte zusätzliche Ausgaben infolge einer Erhöhung des Eckregelsatzes um 24 € pro Mo-nat und gleicher relativer Erhöhung der Regelsätze für weitere Haushaltsmitglieder in

109 Die Zahl der insgesamt hinzukommenden Bedarfsgemeinschaften ist bei Feil/Wiemers nicht angegeben. Es wird hier unterstellt, dass es sich dabei um die Zahl der Bedarfsgemeinschaften handelt, die Leistungen für Kosten der Unterkunft beziehen.

Höhe von 1.444 € + 286 € + 83 € = 1.813 Mio. €. Dabei unterliegen die beiden kleineren Teilbeträge besonders großen Schätzunsicherheiten.

5.4.2 Abschätzung der Mindereinnahmen bei der Einkommensteuer