Stellungnahme vom 30. Januar 2006
zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundessonderzahlungsgesetzes
(Stand: 12. Januar 2006)
Der DGB lehnt den Gesetzentwurf ab. Er widerspricht den konjunkturpolitischen Zielen der Bundesregierung, verlangt den Beamtinnen und Beamten sowie den Versorgungsempfänge- rinnen und -emfängern Sonderopfer ab, kündigt den Gleichklang von Tarif und Besoldung auf, gefährdet die Tarifautonomie und wirft die Frage nach den verfassungsrechtlichen Gren- zen ständiger Besoldungskürzungen auf. Der DGB weist ausdrücklich darauf hin, dass der Bund kein Personalkostenproblem hat. Die Personalausgaben des Bundes liegen lediglich bei 11 Prozent des Gesamthaushalts. Es ist deshalb völlig unverständlich, warum hier über- durchschnittliche Einsparungen erfolgen sollen.
Halbierung der Sonderzahlung
Mit dem Gesetz zur Änderung des Sonderzahlungsgesetzes wird die bereits reduzierte Son- derzahlung für Beamtinnen und Beamte sowie Versorgungsempfängerinnen und -empfänger des Bundes halbiert. Zwar wird der Erhöhungsbetrag von 100,- Euro für die Besoldungs- gruppen A 2 bis A 8 ungekürzt beibehalten, die Einschnitte in die individuellen Bezüge blei- ben dennoch insgesamt drastisch (vgl. Tabelle 1):
Tabelle 1 Besoldungs-
gruppe* BSZG
2005 BSZGneu 2006 A 5 1.201 650 A 7 1.299 699 A 10 1.518 759 A 13 2.026 1.013
Eigene Berechnungen
Weder der Erhöhungsbetrag, noch die Befristung der Kürzung bis 2010 machen die Folgen der Änderung erträglich.
Folgen der Öffnungsklauseln von 2003
Als Bund und Länder im Jahre 2003 die so genannten "Öffnungsklauseln" bei Urlaubs- und Weihnachtsgeld (Sonderzahlung) für die Beamtinnen und Beamten einführten, bedurfte es keiner besonderen Fantasie, um zu erkennen, wohin dieser Weg führen würde: Zu einseiti- gen Kürzungen der Beamtenbesoldung, bis hin zur völligen Abschaffung der Sonderzahlun- gen. In Niedersachsen und Sachsen-Anhalt erhalten die Beamtinnen und Beamten oberhalb der Besoldungsgruppe A 8 seit 2005 keine Sonderzahlung mehr. Mit der beabsichtigten Än- derung gewährt auch der Bund nur noch ein Weihnachtsgeld auf unterstem Niveau. Schon die geltende Bundesregelung ist alles andere als üppig und liegt im Mittelfeld der West- Länder (vgl. ausführlich Anhang 1):
A 5: Rang 7 von 17 A 7: Rang 6 von 17
A 10: Rang 6 von 17 (gleichauf mit Hessen)
A 13: Rang 5 von 17 (gleichauf mit Hamburg und Hessen)
(Ranking nach den tatsächlichen Brutto-Beträgen)
Behauptungen, der Bund zahle mehr als die meisten Länder treffen ersichtlich nicht zu.
Mit der Neuregelung fällt der Bund ganz nach hinten. Er geht mit schlechtem Beispiel voran und wird weitere Länder provozieren, ähnliche Kürzungen vorzunehmen. Die vorgeschobe- nen Ziele der Öffnungsklausel, mehr Flexibilität in der Besoldung zu schaffen, entpuppen sich einmal mehr als Kürzungsoffensive auf breitester Font, die für die drohende Föderalisie- rung des gesamten Besoldungs- und Versorgungsrechts nichts Gutes erwarten lässt.
Der vermeintlich einfache Weg, über die Kürzung der Beamtenbesoldung schnell Einsparun- gen ohne Gegenwehr zu erreichen zeigt, wie fantasielos der Bund Haushaltspolitik betreibt und in welch hohem Maße er dabei den politischen Kernzielen und -aufgaben der 16. Legis- laturperiode zuwider handelt.
Widerspruch zur Konjunkturpolitik der Bundesregierung
Ziel der Koalition aus SPD und CDU/CSU im Bund ist der Abbau der Arbeitslosigkeit. Zu die- sem Zweck möchte sie mit „gezielten Maßnahmen“ die Konjunktur in Fahrt bringen. Die ge- zielte Kürzung der Sonderzahlung bewirkt aber das genaue Gegenteil. Unmittelbar betroffen sind mehr als eine Million Menschen, die gerade das verlieren, was die Bundesregierung laut Koalitionsvereinbarung zu stärken hofft, nämlich jegliches Verbrauchervertrauen. Der DGB hält die Einkommensminderung deshalb für ein konjunkturpolitisch falsches Signal. Nach Aussagen der Wirtschaftsforschungsinstitute hat die Bundesrepublik kein in sich selbst tra- gendes Wachstum der Wirtschaft. Der Präsident des Statistischen Bundesamtes Hahlen spricht von einer „labilen und nicht stabilen Entwicklung der Wirtschaft“. Insbesondere die Binnenkonjunktur lahmte in 2005, wie das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin konstatierte. Auch für 2006 prognostiziert das Institut, dass vom Konsum keine tra- genden Wachstumsimpulse ausgehen werden: „In der Grundtendenz bleibt der private Kon- sum schwach“ (DIW-Wochenbericht 1/2-2006).
Die Sonderzahlung dient in besonders hohem Maße dem privaten Konsum. Die Kürzung führt zu Einnahmeverlusten vor allem im Einzelhandel, die diesen im Weihnachtsgeschäft 2006 empfindlich treffen könnten.
Vor diesem Hintergrund ist die erneute Kürzung der Sonderzahlung völlig verfehlt. Statt der erhofften Einsparung von 500 Millionen Euro kann sich die Kürzung als Bumerang erweisen, der die konjunkturelle Entwicklung beeinträchtigt und zugleich die Haushaltskonsolidierung gefährdet, weil Steuerrückflüsse ausbleiben.
Um einer ehrlichen Debatte willen, müsste die Bundesregierung im Übrigen zunächst darle- gen, welchen Umfang der Netto-Einsparbetrag überhaupt ausmacht. Die Sonderzahlung unterliegt der Einkommensversteuerung und fließt deshalb zum Teil an den Staat zurück. Als vorwiegend dem Konsum dienendes Einkommen gibt es weitere Rückflüsse aus der Um- satzsteuer, die sich künftig ebenfalls vermindern. Diese Wirkungen hat die Bundesregierung im Gesetzentwurf nicht dargelegt.
Wenn, wie vom DGB befürchtet, die Kürzung des Bundes den Auftakt zu einer weiteren Kür- zungsrunde auch bei den Ländern bildet, dürfte dieser Aspekt noch an Bedeutung gewinnen.
Im ungünstigsten Fall würden die Einsparungen des Bundes bei seinen eigenen Beamtinnen und Beamten durch Steuermindereinnahmen aus den Besoldungskürzungen der Länder, die weit mehr Beamtinnen und Beamte beschäftigen, aufgewogen oder sogar übertroffen wer- den.
Erneutes Sonderopfer der Beamtinnen und Beamten
Die Betroffenen werden zum wiederholten Male deutlich stärker belastet, als die Bürgerinnen und Bürger insgesamt. Die Minderung der Pendlerpauschale und der Wegfall der Eigen- heimzulage sind an dieser Stelle nicht zu bewerten, treffen aber die Beamtinnen und Beam- ten genauso, wie alle anderen Arbeitnehmer. Die geplante Mehrwertsteuererhöhung würde bei ihnen ebenfalls voll durchgreifen, wobei sie, anders als die Arbeitnehmerinnen und Ar- beitnehmer, keinen teilweisen Ausgleich durch die Senkung der Beiträge zur Arbeitslosen- versicherung erhalten. Die Einkommen werden durch die Maßnahmen zusätzlich stark ge- mindert. Umso schwerer wiegt aber, dass die bisherigen Beiträge der Beamtinnen und Be- amten zur Haushaltskonsolidierung schlichtweg ignoriert werden.
Mit der Einführung des Bundessonderzahlungsgesetzes wurde das bis dahin als Sonderzu- wendung bezeichnete Weihnachtsgeld bei den aktiven Beamtinnen und Beamten auf etwa 60 Prozent eines Monatsbezugs reduziert. Ohne diese Änderung würde das Niveau im Jahr 2006 noch 82,14 Prozent betragen. Bei den Versorgungsempfängerinnen und -empfängern fiel die Absenkung noch stärker aus. Sie erhalten seitdem nur noch etwa 50 Prozent eines Monatsbezuges.
Schon dieser Einschnitt war Teil einer Haushaltskonsolidierung mit einem über Jahre fortwir- kenden Einspareffekt. Das Haushaltsbegleitgesetz 2004 wies als Beitrag der Beamtinnen und Beamte folgende Beträge aus:
Auszug aus dem Regierungsentwurf BT-Drs. 15/1502, S. 18
Zur Begründung hieß es:
Damit tragen die Betroffenen im Jahr 2006 bereits einen Sparbeitrag von 440 Millionen Euro, der jetzt noch um zusätzliche 500 Millionen erhöht werden soll. Es ist völlig unverständlich, wie diese Tatsache durch die Bundesregierung einfach ignoriert werden kann. Schon für das Jahr 2007 muss vor diesem Hintergrund die nächste Kürzung und damit ein weiteres Son- deropfer befürchtet werden. Dies gilt umso mehr, als sich bei der Arbeitszeit der Bundesbe- amtinnen und -beamten gleiches abspielt: Die Wochenarbeitszeit wurde 2004 von 38,5 auf 40 Stunden erhöht und soll ab März 2006 um eine weitere Stunde auf 41 Stunden ausgewei- tet werden. Auch an dieser Stelle werden geleistete Sparbeiträge vorsätzlich ignoriert.
Gleichklang von Tarif und Besoldung
Die Bundesregierung verabschiedet sich endgültig vom Gleichklang von Tarif und Besol- dung. Der im Jahre 2005 mit Bund und Kommunen abgeschlossene Tarifvertrag für den öf- fentlichen Dienst (TVöD) sieht eine bis einschließlich 2006 unveränderte Sonderzahlung von 82,14 Prozent und ein Urlaubsgeld vor. Ab 2007 wird es eine nach Entgeltgruppen gestaffel- te Sonderzahlung im Dezember geben. Dabei wird selbst in den höheren Entgeltgruppen ein Niveau von 60 Prozent nicht unterschritten. Statt einer linearen Anpassung der Bezüge er- halten alle Tarifbeschäftigten in Bund und Kommunen in den Jahren 2005 bis 2007 eine Einmalzahlung von je 300,- Euro.
Den Beamtinnen und Beamten hingegen werden die Bezüge schon wieder gekürzt. Die Einmalzahlung wurde ihnen bisher nicht gewährt und es erscheint höchst fraglich, ob sie jemals in ihren Genuss kommen werden. Im Ergebnis fallen sie im Jahr 2006 unter das Be- soldungsniveau des Jahres 2002 und dies trotz der drei linearen Besoldungsanpassungen von 2003 und 2004 (vgl. Tabelle 2).
Tabelle 2
Index Besoldungsentwicklung
2002 2005 2006
A 5 100,00 101,27 98,87 A 7 100,00 100,60 98,94 A 10 100,00 101,36 99,07 A 13 100,00 101,70 99,28
Eigene Berechnungen
Damit lebt eine Sorge wieder auf, die mit Abschluss des TVöD zunächst unbegründet er- schien. Es droht die ernst zu nehmende Gefahr, dass das Beamtenrecht wiederum als Brechstange verwendet werden soll, um jüngst abgeschlossene Tarifverträge auszuhebeln.
Der DGB spricht sich unmissverständlich für den Grundsatz des Vorrangs des Tarifs aus und erwartet von der Bundesregierung die Rückkehr auf den Pfad der besoldungs- und tarifpoliti- schen Vernunft.
Regelungen bei den Postnachfolgeunternehmen
Die Änderungen des Bundessonderzahlungsgesetzes können mittelbar und unmittelbar auch die Regelungen für die Beamtinnen und Beamten bei den Postnachfolgeunternehmen tan- gieren. Der DGB fordert die Bundesregierung deshalb auf, der Besonderheit Rechung zu tragen, dass die Sonderzahlungen aus der Wertschöpfung der Postnachfolgeunternehmen, zu denen die dort beschäftigten Beamtinnen und Beamten erheblich beitragen, finanziert werden.
Der Bundeshaushalt würde durch eine Veränderung der Regelungen bei den Postnachfolge- unternehmen keine direkte finanzielle Entlastung erfahren, aber eine indirekte Belastung durch Steuerausfälle.
Es ist daher aus den genannten Gründen durch die Bundesregierung und den Gesetzgeber sicherzustellen, dass den Beamtinnen und Beamten keine materiellen Kürzungen widerfah- ren bzw. das Beschäftigungsbündnis bei der Deutsche Telekom AG gefährdet wird.
Verfassungsrechtliche Grenzen
Schließlich wirft der Gesetzentwurf die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit ständiger Be- soldungsabsenkungen auf.
Die Begründung bleibt in dieser Frage formal. Die Bundesregierung beruft sich einzig darauf, dass die Sonderzahlung in der Form eines 13. Monatsgehalts jederzeit abgeschafft werden könne. Das mag zutreffen, das Bundesverfassungsgericht hat aber gleichfalls entschieden, dass zur Beantwortung der Frage, ob die Alimentation der Beamtinnen und Beamten ausrei- chend ist oder nicht, die Sonderzahlung und das Urlaubsgeld in die Berechnung einzubezie- hen seien (BVerfG 99, 300 (321)). Die Bundesregierung hat eine ernsthafte Prüfung der Auswirkungen auf die individuellen Einkommen und auf das Alimentationsgebot nicht im An- satz vorgenommen. Hier besteht erheblicher Nachbesserungsbedarf.
Wie oben dargelegt bleibt die Besoldungsentwicklung der Beamtinnen und Beamten hinter dem Niveau des Tarifbereichs zurück. Dies gilt auch im Vergleich mit den allgemeinen wirt- schaftlichen Verhältnissen, die neben den Tarifabschlüssen maßgeblich für die Besoldungs- und Versorgungsanpassungen gemäß § 14 Abs. 1 BBesG sind. Zwar ist die tarifliche Ent- wicklung im öffentlichen Dienst wie in der Privatwirtschaft in den vergangenen Jahren eher von moderaten Anpassungen geprägt, keinesfalls aber von einer generellen Absenkung der Bezügehöhe.
Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, bei der Vielzahl der Faktoren, die der Gesetzgeber aus Anlass der ihm von der Verfassung abverlangten Entscheidung über die Anpassung der Beamtenbezüge zu berücksichtigen habe, komme den Leistungsverpflich- tungen gegenüber den sonstigen Beschäftigten des öffentlichen Dienstes besondere Bedeu- tung zu. Hinter deren materieller Ausstattung dürfe die Alimentation der Beamten, die unter denselben Voraussetzungen Zugang zu öffentlichen Ämtern hätten und denen prinzipiell die Ausübung hoheitlicher Befugnisse vorbehalten sei, nicht greifbar zurückbleiben (BVerwG 2 C 34/01).
Vor diesem Hintergrund bestehen verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Kürzung der Sonderzahlung.
Anhang 1: Weihnachtsgeld der Beamtinnen und Beamten geordnet nach Besoldungsgruppen und Betrag (Euro)
Dienstherr**
Besoldungs-
gruppe* NRW Bremen Bayern Saarland SLH Hamburg Bund Ba.-Wü.*** Hessen*** Brandenbg.
A 5 1.546 1.523 1.354 1.284 1.284 1.211 1.201 1.173 1.101 1.090
Sachsen Rh.-Pf. Meck.-Vorp. Thüringen*** Bund II**** Berlin Nieders. Sachs.-Anh.
1.025 918 852 764 651 640 420 120
Besoldungs-
gruppe* Bayern SLH Hamburg Saarland NRW Bund Ba.-Wü.*** Hessen*** Bremen Brandenbg.
A 7 1.447 1.339 1.319 1.319 1.317 1.299 1.278 1.199 1.099 1.090
Sachsen Rh.-Pf. Meck.-Vorp. Bund II**** Thüringen*** Berlin Nieders. Sachs-Anh.
1.025 1.000 928 700 645 640 420 120
Besoldungs-
gruppe* Bayern Hamburg Saarland SLH Ba.-Wü.*** Bund Hessen*** Rh.-Pf. Bremen NRW
A 10 1.771 1.670 1.670 1.619 1.618 1.518 1.518 1.266 1.265 1.265
Sachsen Brandenbg. Meck.-Vorp. Bund II**** Berlin Thüringen*** Nieders. Sachs.-Anh.
1.200 1.090 1.029 759 640 421 0 0
Besoldungs-
gruppe* Bayern SLH Ba.-Wü.*** Saarland Bund Hamburg Hessen*** Rh.-Pf. NRW Bremen
A 13 2.195 2.162 2.160 2.094 2.026 2.026 2.026 1.690 1.689 1.520
Sachsen Meck.-Vorp. Brandenbg. Bund II**** Berlin Thüringen*** Nieders. Sachs.-Anh.
1.500 1.212 1.090 1.013 640 562 0 0
* Eigene Berechnung, Beamtin/er, Stufe 6, unverheiratet, ohne Kinder, Grundgehalt und Allgemeine Zulage ** Länder einschl. Kommunen
*** monatliche Auszahlungsweise, zusammengerechneter Betrag **** Planung ab 2006
