Handlungsfelder für eine neue Strategie in Deutschland E-Government-Forschungsplan

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Jörn von Lucke Reinhard Riedl Tino Schuppan Maria Wimmer Martin Wind

Handlungsfelder für eine neue Strategie in Deutschland

E -Government- For schungsplan

Gesellschaft für Informatik e. V.

Fachausschuss Verwaltungsinformatik

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E-Government-Forschungsplan

Strategische Handlungsfelder für Deutschland Strategische Handlungsfelder für Deutschland

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Die Autoren:

Dr. Jörn von Lucke ist Mitarbeiter im Bundesverwaltungsamt in Köln, arbeitet in der Projektgruppe bund.de an der konzeptionellen Weiterentwicklung des Portals und ist zugleich Habilitand an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer.

Dr. Reinhard Riedl leitet die E-Government-Forschungsgruppe innerhalb der IM-Forschungsgruppe am Institut für Informatik der Universität Zürich.

Dr. Tino Schuppan ist Mitbegründer und geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Institute for eGovernment (IfG.CC) an der Universität Potsdam.

Univ.-Doz. Dr. Maria Wimmer ist Wissenschaftlerin an der Universität Linz, Bereich Informatik in Wirtschaft und Verwaltung, und in der Stabsstelle IKT-Strategie des Bundes im Bundeskanzleramt Österreich tätig.

Dr. Martin Wind ist Leitungsmitglied im Institut für Informationsmanagement Bremen (ifi b GmbH) und dort auch für das Themenfeld E-Government zuständig.

Die Publikation kann im Internet unter http://www.gi-ev.de, http://www.ifg.cc und http://www.docs.ifi b.de/egov-plan heruntergeladen werden.

Impressum:

Herausgeber:

Gesellschaft für Informatik (GI), Fachbereich Rechts- und Verwaltungsinformatik Fachausschuss Verwaltungsinformatik (VI)

Sprecher:

Wolfgang Bruns

Bundesanstalt für Wasserbau Dienststelle Ilmenau

Am Ehrenberg 8 98693 Ilmenau

wolfgang.bruns@baw.de Redaktion:

Tino Schuppan, IfG.CC Potsdam.

Layout:

Heidrun Müller, IfG.CC Potsdam.

ISBN ist beantragt.

Bonn, September 2005

Die Erstellung der Publikation wurde vom Institute for eGovernment (IfG.CC) an der Universität Potsdam und dem Institut für Informationsmanagement Bremen (ifi b GmbH) fi nanziell unterstützt.

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Inhaltsverzeichnis

Zur Einführung 5

1. Der neue Staat 7 2. Zeit für Veränderungen 9 2.1 Auswirkungen des Internets 9 2.2 Falsche Versprechungen der Vergangenheit 10 2.3 Technik als Motor 11

3. Perspektiven für zukünftiges Staats- und Verwaltungshandeln 15 3.1 Neue Zugangsformen: Ubiquitär und proaktiv 15 3.2 Neue Produktionsformen: Leistungsnetze 17 3.3 Neue Demokratieformen: Transparenz und Partizipation 19

4. Umsetzungsprobleme und Handlungsbedarf 23 5. Forschungsfelder im E-Government 25 5.1 Monitoring – Adaption – Transfer 25 5.2 Inter-Government Integration 28 5.3 Information und Wissen 29 5.4 Digitale Identität 31 5.5 Personal- und Veränderungsmanagement 33

6. Einfl uss auf die wissenschaftliche Bearbeitung 35 6.1 Wandel des fachlichen Selbstverständnisses 35 6.2 Wandel der Forschungsorganisation 36

7. Maßnahmen zur Forschungsförderung 43 7.1 Aktionsfelder 44 7.2 Finanzierung und erzielte Effekte 49 7.3 Schlussbetrachtung 51

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Zur Einführung

Die Informationstechnologie ist zu einer der wichtigsten Triebfedern für die Modernisierung von Staat und Verwaltung geworden. Dieser Aspekt wird mit der aktuellen E-Govern- ment-Diskussion völlig unzureichend erfasst. Ziel des vorliegenden Doku- ments ist es deshalb, ausgehend von den Potenzialen der Informationstech- nologie notwendige Forschungsfelder für die Neugestaltung von Staat und Verwaltung aufzuzeigen. Denn der Einsatz von Informationstechnologie ist gestaltbar und kann damit durch zukunftsorientierte Forschung anti- zipiert werden. Auf diesen Zusam- menhang hat bereits das im Jahr 2000 vom Fachausschuss Verwal- tungsinformatik der Gesellschaft für Informatik e. V. und vom Fachbe- reich 1 der informationstechnischen Gesellschaft im VDE veröffentlichte Memorandum zum Electronic Go- vernment verwiesen. Darin wurde bereits ein E-Government-Forschungs- plan eingefordert, auf dessen Basis die notwendige Begleit-, Gestal- tungs- und Wirkungsforschung bei der Modernisierung von Staat und Verwaltung unter Nutzung neuer Informationstechnologien geleistet werden kann.* Dafür ist jedoch ge- genwärtig die Forschungslandschaft in Deutschland weder inhaltlich noch organisatorisch vorbereitet, so dass

sie ihre aus gesamtgesellschaftlicher Sicht zugedachte Warn- und Gestal- tungsfunktion nicht ausüben kann. Es gibt zwar eine Verwaltungsinformatik, die jedoch trotz des E-Government- Hypes im deutschsprachigen Raum eine eher randständige Rolle einnimmt und nicht annähernd einen so hohen Stand erreicht hat wie ihr Pendant, die Wirtschaftsinformatik. Einzelne Pro- fessoren, die sich des Themas in der Vergangenheit – ohne immer eine da- für entsprechende Professur zu haben – angenommen hatten, sind in den letzten Jahren emeritiert bzw. pensioniert worden. Heute gibt es in Deutschland auf diesem Gebiet weder eine Profes- sur noch im nennenswerten Umfang wissenschaftliches Nachwuchsperso- nal, um das Thema „Zukünftiges Staats- und Verwaltungshandeln auf der Basis neuer Informationstechnologie“ in der gebotenen Weise und Tiefe interdiszip- linär zu erforschen.

Aus diesem Grund haben die Auto- ren des vorliegenden Dokuments, die sich als Vertreter der jüngeren Wis- senschaftlergeneration verstehen und in der Gesellschaft für Informatik am Fachbereich Verwaltungsinformatik organisiert sind, die Initiative ergriffen und zukünftige Forschungsfelder in zahlreichen Workshops und Konferen- zen diskutiert. Die Ergebnisse dieses Prozesses, der fast ein Jahr gedauert

* Vgl. Gesellschaft für Informatik e.V./Informationstechnische Gesellschaft im VDE (2000): Electronic Government als Schlüssel zur Modernisierung von Staat und Verwaltung. Ein Memorandum des Fach- ausschusses Verwaltungsinformatik der Gesellschaft für Informatik e.V. und des Fachbereichs 1 der Informationstechnischen Gesellschaft im VDE, Bonn, Frankfurt, http://www.uni-oldenburg.de/fb3/lehre/

lenk/aktuell.htm, S. 34.

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Zum Überblick

In den Kapiteln 1 und 2 werden die neuen informationstechnologischen Mög- lichkeiten für die Neugestaltung von Staat und Verwaltung skizziert. Es zeigt sich, dass technologieinduzierte Reformen und damit eine geplante Neugestaltung von Staat heute generell möglich ist, da sich die informationstechnologische und organisatorische Ausgangslage grundlegend geändert hat.

Im Kapitel 3 werden Entwicklungslinien zukünftigen Staats- und Verwaltungs- handelns aufgezeigt, die wir im Zusammenhang mit dem Einsatz von Informations- technologie für elementar halten: Es geht um neue Zugangs- und Interaktionsfor- men für Bürger, wie z.B. proaktive Dienste oder ein von bisheriger fachlicher und örtlicher Zuständigkeit unabhängiger Zugang. Wichtigster Bereich einer zukünfti- gen Neugestaltung sind vernetzte Produktionsformen, die sich mit Informations- technologie effi zient aufbauen und betreiben lassen. Nicht zuletzt lassen sich neue Partizipationsformen realisieren, die eine problemorientierte Einbindung weiter Teile der Bevölkerung unterstützen.

Damit die Informationstechnologie ihre Schubkraft für Staats- und Verwaltungs- modernisierung entfalten kann, sind jedoch Barrieren zu überwinden, die im Ka- pitel 4 dargestellt sind. Im Kapitel 5 werden fünf Forschungsbereiche aufgezeigt, die wir für eine geplante Neugestaltung von Staat und Verwaltung für zentral halten. Denn Forschungsleistungen können dazu beitragen, um die praktische Umsetzung zu unterstützen.

Im Kapitel 6 wird eine Neuausrichtung der Wissenschaft beschrieben, die erforderlich ist, um die Forschungsleistungen in gebotener Qualität auch erbringen zu können. Das betrifft sowohl die Methodik und inhaltliche Ausrichtung als auch die Forschungsorganisation selbst. Abschließend werden in Kapitel 7 Maßnahmen zur Forschungsförderung benannt, die dafür erforderlichen Finanzmittel kalkuliert und der damit verbundene Gesamtnutzen aufgezeigt.

6 hat, sind im vorliegenden Dokument

zu einem strategischen Forschungs- plan für Deutschland zusammenge- fasst. Dabei wird kein Anspruch auf Vollständigkeit erhoben, sondern es werden bewusst Schwerpunkte ge- setzt.

Die Autoren wünschen sich, dass durch dieses Dokument das Thema

Informationstechnologie und staat- licher Wandel – nicht zuletzt von Geberorganisationen – die nötige Aufmerksamkeit erfährt. Damit soll die Voraussetzung geschaffen werden, den längst fälligen wissenschaft- lichen Diskurs auf angemessenem Niveau in Gang zu setzen, um der praktischen Entwicklung endlich zum Durchbruch zu verhelfen.

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1. Der neue Staat

Seit mehr als einem Viertel jahr hun- dert erhofft man sich durch den Ein- satz von Informations- und Kom mu ni- ka tions techno logien (IKT), öffentliche Verwaltungen reformieren zu können.

Bislang vergeblich, denn Kosten und Komplexität von Verwaltungsstruktu- ren wuchsen stetig weiter. Die jüngs- te Verheißung einer technologieindu-

zierten Verwaltungsreform nennt sich

„E-Go vern ment“, wobei der Begriff mittlerweile in der Praxis wie Wissen- schaft übernutzt ist. Diese sprachli- che Übernutzung darf jedoch nicht damit gleichgesetzt werden, dass neue elektronische Prozesse bereits in der Praxis umgesetzt wären. Im Gegenteil, es scheint sich nichts am Trend zu noch aufwendigeren Ver- waltungsstrukturen zu ändern.

Doch die technologische und organisatorische Ausgangslage hat sich mittlerweile grundlegend geändert, so dass ganz neuartige öffentliche Leis- tungsstrukturen möglich sind. Denn die technische und organisatorische Integration kann zur Implementierung von Leistungsnetzen im öffentlichen Sektor genutzt werden, welche we-

der organisatorische noch räumliche Grenzen kennen und fl exibel an die Bedürfnisse der politischen Stake- holder angepasst werden können.

In einer integrierten Leistungsland- schaft gewinnt zudem die stetig stei- gende Rechengeschwindigkeit eine neue Bedeutung, weil sie auch intelligente Dienste ermöglicht (z.B.

beim Information Mining in Data &

Document Warehouses). Damit kann beispielsweise die in den Verwal- tungssystemen vorhandene Informa- tion effektiver für die Wirtschafts- und Sozialpolitik genutzt werden – bei gleichzeitig wesentlich effi zienterer Kontrolle der Einhaltung der Daten- schutzbestimmungen.

Konkret kann die Optimierung der Vorgangsbearbeitung durch digitale Integration die Redundanzen in der Behördenarbeit überall dort beseiti- gen, wo sie nicht vom Gesetz vorge- schrieben sind und dem Qualitätsma- nagement dienen. Durch die damit einhergehende Verbesserung der Datenqualität kann zudem die Kor- rektheit (bzw. Rechtmäßigkeit) der Leistungserbringung gesteigert werden, bzw. können Verwaltungspro- zesse vermehrt automatisiert werden.

Dadurch wird eine radikale Kostenre- duktion bei gleichzeitiger Steigerung der Leistungsqualität möglich.

„„ Die Informationstech- „ „

nologie eröffnet ganz

neue Möglichkeiten,

Staat und Verwaltung

zu gestalten.

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schung der Verwal tungs informatik zu investieren: Anknüpfungspunkte dafür bilden die fünf Untersuchungs- bereiche „Monitoring – Adaption – Transfer“, „Digitale Identität“, „E- Government Integration“, „Wissens- management“ und „Personal- und Veränderungsmanagement“. Nur mit angemessener Forschungsleistung in diesen fünf Kernbereichen kann die notwendige Basis geschaffen werden, das technisch-organisatorische Potenzial zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit und Standor- tattraktivität Deutschlands in Zukunft zu nutzen.

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1. Der neue Staat

Dies eröffnet zahlreiche Möglich- keiten zur Neugestaltung des Staa- tes, wozu allerdings alt her ge brach te Sichtweisen, Arbeitsprozesse und Arbeitsmethoden überwunden werden müssen. Zwar existieren in allen beteiligten Wissenschaftsdisziplinen innovative Ideen, denen Praktiker durchaus ihre Machbarkeit beschei- nigen, aber nur im aufeinander abgestimmten Zusammenspiel werden sie etwas grundlegend verändern können – und dieses ist bislang kaum erforscht.

Wir schlagen deshalb vor, jetzt in die interdisziplinäre Grundlagenfor-

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dernisierung genutzt werden, hängt von Politik und Verwaltung selbst ab.

Diese sind dabei nicht auf sich selbst gestellt, sondern können und sollten sich ent sprechender Expertise be- dienen. Eine solche Expertise bietet die „Verwaltungsinformatik“, die inter-

disziplinär positioniert ist und sich mit dem Einsatz der Informationstechnik, den daraus erwachsenden Optionen für die Gestaltung von Verwaltungs- organisationen und -prozessen sowie der Umsetzung solcher Konzepte beschäftigt. Die wissenschaftliche Grundlagenforschung in der Ver- waltungsinformatik zeigt Erfolg ver- sprechende Strategien für die Über- windung des Beharrungswillens der Behörden und für umfassende Ver- waltungsoptimierungen auf. Gleich- zeitig minimiert sie das Risiko eines unrefl ektierten Konzepttransfers aus der Wirtschaftsinformatik, der zu nicht beabsichtigten und unerwünschten Folgen führen kann – beispielsweise

2. Zeit für Veränderungen

2.1 Auswirkungen des Internets

Die Informations- und Kommuni- kationstechnik (IKT) bietet nicht nur völlig neu artige Möglichkeiten zur Organisation öffentlicher Leistungs- erstellung. Sie sorgt auch selbst für erhebliche Veränderungen und einen anhaltend starken Reformdruck. Als global verfügbare Technologie für Da- tenaustausch, Information und Kom- munikation intensiviert das Internet den Wettbewerb der Volkswirtschaf- ten. Neben anderen gehören auch der Grad an Effi zienz und Effektivität von öffentlichen Verwaltungen mit zu den wichtigsten Standortfaktoren, die auf der Basis von IKT erheblich gesteigert werden können. Damit liegt in der IKT nicht nur das Potenzial die Or- ganisation von Staat und Verwaltung entscheidend zu verbessern, sondern auch die Qualität eines Landes als Wirtschaftsstandort und damit auch die Lebens- und Arbeitsbedingungen der Bürger zu beeinfl ussen.

Anders als beispielsweise bei der Steuer- und Währungspolitik liegt in der öffentlichen Verwaltung die Ge- staltungshoheit noch überwiegend bei den nationalen Akteuren in Politik und Verwaltung. Das bedeutet: Ob und wie die Möglichkeiten moderner Technologien zur Verwaltungsmo-

„„ Es fehlen Baupläne und „ „

Architekten, um das

neue E-Government-

Haus zu bauen.

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Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass in der Vergangenheit zwar immer wieder Hoffnungen for- muliert worden sind, dass IKT weit reichende Reformen ermögliche und auch anstoße, dass diese Erwartun- gen jedoch stets enttäuscht wurden.

Leistungsfähigkeit und Entwick- lungsgeschwindigkeit der Technik werden regelmäßig sowohl über- als auch unterschätzt. Neue technische Entwicklungen haben vielmehr Ent- scheidungsträger dazu veranlasst, zunächst nur jene Probleme in der Verwaltung anzugehen, die vor dem Hintergrund der aktuellen Entwick- Reformer im öffentlichen Sektor

benötigen einen langen Atem. Bei- spielsweise wird in Niedersachsen derzeit ein Gesetz vorbereitet, das die Einführung der Doppik in den Kommunen bis zum Jahr 2012 verlangt. Den zähen Debatten über Kameralistik oder Doppik folgten Pilotprojekte zur Einführung der dop- pelten Buchführung und schließlich die Vorgaben der Landesgesetzge- ber. Letztlich liegen zwischen dem Beginn der Debatte über ein „Neues Steuerungsmodell“ und dem end- gültigen Übergang zu einem neuen System also über 20 Jahre!

2. Zeit für Veränderungen

wenn E-Business-Konzepte von Be- hörden übernommen werden, ohne dass die großen Unterschiede zwischen den Aufgaben von Behörden und den Zielen von Unternehmen be- rücksichtigt werden. In Grundlagen- forschung und E-Government-Praxis hat sich aber auch gezeigt, dass es noch viele offene Fragen gibt, deren Beantwortung kritisch für den Erfolg eines zukünftigen Wandels ist – insbesondere in jenen Bereichen, in denen sich technische und nicht- technische Wissensdisziplinen über- schneiden.

In den letzten Jahren haben der Reformwille und die Bereitschaft

zur Veränderung in der Verwaltung erheblich zugenommen, wenngleich eine gewisse Reformmüdigkeit festzustellen ist. Es fehlen häufi g Baupläne und hinreichend konkrete Umset zungs konzepte, so dass die Modernisierung an der durch das Zusammenwirken zahlreicher technischer und organisatorischer Fragen hervorgerufenen Komplexität zu scheitern droht. Bevor wir uns inhaltlich mit dem Forschungsbedarf be- schäftigen, wollen wir im Folgenden aufzeigen, dass technologiebasierte Reformen in den kommenden Jahren tatsächlich möglich sind.

2.2 Falsche Versprechungen der Vergangenheit

10

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lung auch technisch lösbar erschei- nen. Als Ergebnis sind Partiallösun- gen entstanden, die auf Partialpro- bleme zugeschnitten sind. Dadurch haben sich öffentliche Verwaltungen im Dickicht der IT verstrickt, statt ihr eigenes Dickicht mit IT zu lichten.

Manche Zukunftsvisionen der Verwaltungsinformatik, wie beispielsweise die einer umfassenden Daten- integration, sind mittlerweile fast drei Jahrzehnte alt.

Viele der heute formulierten Zukunfts- prognosen haben somit den Charakter von Déjà-vu-Erlebnissen. Keine dieser Versprechungen ist bisher auch nur an- nähernd realisiert worden, so dass wenig Hoffnung für eine technologiebasierte Verwaltungsreform besteht. Warum also sollen die jüngsten technologischen Entwicklungen diesmal die Tradition der Nicht-Veränderung durchbrechen?

2.3 Technik als Motor

In den letzten Jahren zeichnen sich technologische Veränderungen ab, die tatsächlich dazu führen kön- nen, dass in den nächsten 15 Jahren die öffentlichen Verwaltungen jenen Wandel durchmachen, der einst für die späten siebziger Jahre prognosti- ziert wurde. Dazu einige illustrierende Beispiele:

Die wachsende Verarbeitungs- geschwindigkeit wird in Zukunft den Einsatz „dummer” Data-Mining-Al- gorithmen, z.B. zur Unterstützung politischer Entscheidungs prozesse, ermöglichen, so dass sich einzelne Politiker, soweit politisch gewollt, von den parteieigenen Informati- onsfi ltern emanzipieren können.

Gleiches gilt für andere Entschei- dungsträger, Journalisten und engagierte Bürger.

Das semantische Web (Seman- tic Web) wird in der öffentlichen Verwaltung die inhaltliche Vernet- zung des reichhaltigen Informa- tionsangebots unterschiedlicher Behörden durch integrierte und standardisierte Begriffsysteme ermöglichen. Dies erschließt das ganze Potenzial der technischen Vernetzung zur Kostenreduktion und Qualitätssteigerung.

Die auf modernen Architektur- prinzipien und Designpatterns (Auf- teilung in Schichten, Ebenen und Komponenten, MVC – Model View Controler, SOA/POA – Service/

Process Oriented Architecture etc.) basierenden Software-Frameworks und Entwicklungsumgebungen werden noch wesentlich fl exibler werden. Die dazugehörenden Ent-

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wicklungswerkzeuge werden viel umfassender und fehlerfrei den Entwicklungsprozess unterstützen, so dass ein effektives Design auf höherer Abstraktionsstufe möglich und die Implementierungskosten stark verringert werden. In der Folge verbessert sich die Nachhal- tigkeit der technischen Lösungen in zweifacher Hinsicht: Einerseits wird eine interdisziplinäre Zusam- menarbeit beim Software-Architek- turdesign möglich und andererseits wird das Re-Design vereinfacht.

Dadurch sinken die fi nanziellen und zeitlichen Kosten für Prototy- pen, die Kosten für die umfassende Umsetzung und Instandhaltung sowie die Kosten für die Anpassung an neue Anforderungen.

Zusammenfassend sind es die drei klassischen Themenbereiche Schnelligkeit, Intelligenz, Abstraktion in denen der technische Fortschritt in den nächsten Jahren die Regierungs- und Verwaltungsarbeit grundlegend verändern wird. Dadurch werden eine effektive Informationssuche in den Verwaltungsquellen, eine effektive In- tegration unabhängiger Vorgänge in unterschiedlichen Verwaltungsorga- nisationen und ein kostengünstiges Experimentieren mit prototypischen Lösungen ermöglicht. Die implizit vorhandenen Informationen können im öffentlichen Sektor im politischen

Entscheidungsprozess explizit genutzt, die Redundanz in den Verwal- tungsvorgängen verringert und die Daten qualität er höht werden. Eine nachhaltige Modernisierung wird möglich, weil Neue rungen nicht mehr an den Kosten für die technische Implementierung scheitern werden.

Durch Kosten einsparungen und Qua- litätssteigerungen bei der Leistungs- erbringung wird Freiraum für tatsäch- liche Veränderungen geschaffen.

Traditionell wird betont, dass der IKT-Einsatz zur Verbesserung bestehender Abläufe und Organisationen

eingesetzt werden sollte. Das kann falsch sein, denn die Opti mie rung eines Arbeitsplatzes, einer Abteilung oder einer Organisation muss nicht zwangs läufi g zu einer Verbesserung der gesamten öffentlichen Leistungs- erbringung führen. Da her schlagen wir vor, Arbeitsweisen in engem Zu- sammenhang mit Institutionen vor dem Hintergrund der technischen

12

„ „

„„ Die neue Informationstechno-

logie bietet eine Allgegenwart

von Daten und Prozessen

(„anything goes“). Informatik-

konzepte wurden so weiter-

entwickelt, dass grundlegen-

de Reformen möglich sind.

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Möglichkeiten, einer idealtypischen Aufgaben erfül lung und den realen Rahmenbedingungen zu überdenken und neu zu „erfi nden“. Es handelt sich dabei um die Doppelattribution von Technik. Technik kann Organisationen verändern und Organisationen kön- nen die Technik selbst verändern, wie das Beispiel „SOA – Service Oriented Architecture“ zeigt. In Bezug auf das Internet hat der amerikanische Sozio- loge Manuel Castells dazu treffend ausgeführt: „Weil unsere Praxis auf Kommuni kation beruht und weil das Internet die Art und Weise transfor- miert, wie wir kommuni zieren, hat diese neue Kommuni ka tions technologie tief greifende Auswirkungen auf unser Leben. Andererseits verändern wir, wenn wir mit dem Internet arbeiten,

das Internet selbst. Aus dieser In- teraktion entsteht ein neues sozio- technologisches Muster.“^*

Aktive Gestaltung des anstehenden Wandels in unseren öffentlichen Institutionen erfordert erstens, die technologischen Optionen zu er- kennen und unter Berück sich tigung organisatorischer, kultureller und wirtschaftlicher Rahmenbedin- gungen umzu setzen. Es erfordert zweitens, Lösungen zu entwickeln, die dem speziellen Bedarf und Cha- rakter des öffentlichen Sektors gerecht werden. Aus dieser Perspek- tive heraus ist es auch erforderlich, selbstbewusst Anforderungen an die technologische Weiterentwick- lung zu formulieren.

* Manuel Castells (2005): Die Internet-Galaxie. Internet, Wirtschaft und Gesellschaft. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 13.

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3. Perspektiven für zukünftiges Staats- und Verwaltungshandeln

Einige Trends zukünftigen Staats- und Verwaltungshandeln sind heute bereits in ersten Konturen erkennbar. Um einen Eindruck von den sich abzeichnenden Ver ände- rungs möglichkeiten und -notwendigkeiten zu vermitteln, ist es unserer Ansicht nach er for derlich, stärker als bisher die Rolle der Technik als Motor für Veränderungen im öffent lichen Sektor in den Vordergrund zu rücken. Das wird deutlich, wenn man von Szenarien ausgeht, die im Folgenden für unterschiedliche Bereiche exemplarisch skizziert werden.

3.1 Neue Zugangsformen: ubiquitär und proaktiv

Die technische Konvergenz wird dazu führen, dass heute noch iso- liert arbeitende tech nische Systeme weiter zusammenwachsen. Diese Konvergenz, die wir beispielsweise im privaten Bereich in der Unterhal- tungselektronik, Telefonie, Fotografi e und beim PC beo bachten können, wird im professionellen Umfeld zur Ent ste hung neuer, leistungsfähiger Infrastrukturen führen. Im Anwen- dungsfeld der öffent lichen Verwaltung werden interne Datenhaltung und In- formationsangebote für Externe aus ein und demselben System gespeist.

Die Präsentation der Inhalte wird sowohl an die Rollen der jeweiligen Adressaten als auch an die Eigen- schaften der jeweils genutzten End- geräte angepasst.

Dabei kann und soll in vielen Fäl- len nicht auf persönliche, telefoni- sche oder schriftliche Anlauf stellen verzichtet werden. Die Frage des

Zugangs spielt letztlich auch keine herausragende Rolle mehr, wenn eine technisch vernetzte und effi zient gestaltete Leistungs orga ni sation vorliegt. Vielmehr kann in den jeweiligen Fenstern nach außen das Leistungs- spektrum erweitert und umstrukturiert werden, so dass Bürger und Unter- nehmen nur eine Anlauf stelle für die verschiedensten Angelegenheiten kennen müssen. Dabei lassen sich aus Adressatensicht nicht nur fach- liche, sondern auch territoriale Zu- ständigkeitsverteilungen verändern.

Bürger und Unternehmen können – sofern es sich nicht um eine für die ausschließlich elektronische Erledi- gung vorgesehene Leistung handelt – frei wählen, über welchen Vertriebs- kanal und von welcher Stelle aus sie ihre Angelegenheiten erledigen wollen.

Zukünftig könnte die vollständi- ge elektronische Erledigung jedoch

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3. Perspektiven für zukünftiges Staats- und Verwaltungshandeln

zur Regel werden. Alle Adressaten werden über die entsprechende Ausstattung verfügen, so dass schon aus Gründen der Wirtschaftlichkeit manche Verwaltungsangelegenhei- ten sogar ausschließlich elektronisch erledigt werden können. Angebote von Verwaltungen im Internet werden Teil eines aufeinander abgestimmten Verbunds der E-Government-Por- tale sein, so dass der Zugang über eine beliebige Website irgendeiner Behörde erfolgen kann. Avatare und Intelligente Agenten unterstützen dabei den Nutzer, indem sie ihn durch kompliziertere Verfahren führen und die Verbindung zum Back Offi ce her- stellen, so dass der Einstiegspunkt beliebig gewählt werden kann.

Ereignisgesteuerte (Intelligente) Agenten und Avatare

Bürger können so genannte intelligente Agenten beauftragen, bestimmte Aufgaben zu erledigen.

Dazu hinterlegen die Bürger Daten, die die Agenten benötigen, um für sie Informationen zu beschaffen, aufzubereiten und gegebenenfalls zu verteilen. Die Qualität moderner Informationsretrieval- und Informati- onsmining-Methoden ermöglicht es, dass Software selbständig, d.h. ohne große Interaktion mit dem Benutzer, nach Infor mationen sucht. Dadurch wird auch dem unerfahrenen Nutzer die effektive Informations suche, dem

erfahrene Benutzer eine hocheffi ziente Suche ermöglicht. Beispielsweise kann ein digitaler Agent mit E-Go- vernment-Diensten interagieren, auf Fristabläufe oder Veränderungen hinweisen, bei Versteigerungen mit- bieten, Bescheide entgegen nehmen oder bestimmte An ge bote durchsu- chen. Auch bei Transaktionen können Fehleingaben durch Benutzerführung ver mieden (z.B. als Hilfe bei der Da- teneingabe, bei der Bedienung usw.) und der Dialogablauf gesteuert werden.

Neben einem textgesteuerten, interaktiven Dialog mit Anwendungs- systemen und realen Menschen ist auch eine Einbeziehung von Ava- taren denkbar. Avatare sind virtuelle Personen mit menschlichem Erschei- nungsbild, die als Vorgangs assis ten- ten Nutzer durch Antragsprozesse führen und Fragen situationsbezogen beantworten können. Insbesondere bei komplexen und für Bürger schwer verständ lichen Fragestellungen, bei Anmeldungen und Genehmigungen können Avatare eine große Unter- stützung be deuten. Sie informieren, unabhängig von Öffnungszeiten und Ort, audiovisuell über ihre Möglich- keiten und führen dann durch das Antragsverfahren. Dadurch entlasten sie das Personal in der Verwaltung von direkten Bürger anfragen und verringern den Nach bereitungs aufwand bei der Antragsbearbeitung.

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Proaktive Dienste

Bei proaktiven Diensten erbringt eine Verwaltungsbehörde auf der Basis personen be zogener Daten von sich aus Verwaltungsleistungen für die Bürger. Die Leistungsverwal- tung wird dabei automatisch tätig, unabhängig von An trä gen oder vom Tätigwerden des Betroffenen oder Benutzers. Diese Angebote eignen sich insbesondere für Verlän ge- rungen von Genehmigungen oder Ausweisen. Es sind auch Hinweise auf Fristabläufe möglich, bei denen gleich ein vor bereitetes und voraus- gefülltes (elektronisches) Formular zur Verlängerung versandt wird.

Gleichfalls kann proaktiv über Pläne und Gesetzes entwürfe unterrichtet

oder auf Förderungs möglich keiten hingewiesen werden, falls die begrün- dete Sorge besteht, dass nicht alle Berechtigten einen Antrag stellen und bereit ge stellte Mittel deswegen nicht abgerufen werden. Auch komplexere Hinweise wie grund stücks bezogene Hochwasserprognosen oder fachlich geeignete Arbeitsplätze für Arbeits- suchende sind für Betroffene von großem Nutzen. Für die Verwaltung ergibt sich durch proaktive Dienste der Vorteil, dass sich über mäßige Belastungen vermeiden lassen, da prognosti zierte Nach frage spitzen frühzeitig gekappt werden können oder ihnen mit proaktiver Personal- planung begegnet werden kann.

Bürgern wiederum bleibt Ärger mit Frist über schrei tungen erspart.

3.2 Neue Produktionsformen: Leistungsnetze

Leistungsnetze sind institutionelle Arrangements, die zu mehr Effi zienz und Effektivität führen sollen und in der Verwaltungswissenschaft schon seit längerem, weit gehend los gelöst vom IKT-Einsatz, unter dem Gover- nance-Begriff diskutiert werden. Auf der Basis neuer IKT sind über den bloßen Datenaustausch hinaus völlig neuartige organi sa to rische Vernet- zungsoptionen denkbar: Denn neue- re Anwendungen können für bislang noch unbekannte For men der inter- organisatorischen Arbeitsteilung

genutzt werden, mit denen sich Effi zienz- und Effektivitätspotenziale realisieren lassen. Ganz unter schiedliche öffentliche, halb öffentliche oder auch private Leistungsträger können in ein elektronisches Leistungsgefl echt eingebettet werden, in dem sie ohne institutionelle und räumliche Restrikti- onen kooperieren. In solchen elektronischen Leistungsnetzen verwischt zunehmend die Unterscheidung in Front und Back Offi ce, da sich viele Front und Back Offi ces gleichzeitig gegenseitig Teilleistungen zuliefern.

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Vorbedingung dafür ist, dass zuvor eine so genannte Government Ap- plication Integration (GAI) realisiert wurde, die unter anderem auch eine integrierte Vorgangsverwaltung inklu- sive einer konsequenten, integrierten digitalen Dokumentation ermöglicht.

Erst auf der Basis einer klaren Inte- grationsstruktur auf technischer, semantischer und prozessualer Ebene lassen sich umfassende Vernetzungs- vorhaben realisieren. Wir schließen

daraus, dass die Forschung sich mit der digitalen Integration von Verwal- tungssystemen beschäftigen muss.

Dabei spielt die Integration auf der semantischen Ebene eine zentrale Rolle, da die Nutzbarmachung der jeweiligen (Prozess-)Informationen von den Netzwerkpartnern insbesondere zur Steuerung erforderlich ist.

Spezialisierung und Individuali- sierung bei der Leistungsgestaltung sind insgesamt gleicher maßen erreichbar auf der Basis neuer In- formationstechnologien. Die neuen Leistungsstrukturen haben nur noch wenig gemeinsam mit der traditionel- len Staatsorganisation: Es entstehen

umfassende Informations- und Pro- zessproduktionsnetzwerke, in denen miniaturisierte Leistungsteile aus den jeweils besten institutionellen Quellen

„on demand“ bezogen werden kön- nen.

Aber auch bestehende Leistungs- netze können auf der Basis kollabo- rativer Plattformen besser koordiniert werden, insbesondere wenn viele Kooperationspartner beteiligt sind, wie beispielsweise im Katastrophen- schutz. Freiwillige Helfer, Feuerwehr, Polizei, Technisches Hilfswerk, Ret- tungsdienste müssen ihre Leistungen teilweise ad hoc aufeinander abstim- men, so dass Informationstechnolo- gie die Effektivität der Hilfe wesentlich steigern kann.

Damit Leistungsnetze praktikabel und ökonomisch verträglich etabliert werden können, ist zusätzlich die kri- tische Überprüfung bestehender Re- gelungen und Verfahren erforderlich.

Aus dieser Perspektive ist Bürokra- tieabbau kein Ergebnis, sondern eine Voraussetzung für E-Government.

Dabei können auch IKT selbst zum Bürokratieabbau beitragen: Durch standardisierten und (teil-)automatisierten Datenaustausch zwischen Verwaltungen und Unternehmen wird es möglich, den Interaktionsaufwand zwischen Staat und Wirtschaft zu reduzieren. Für viele Unternehmen ist die öffentliche Verwaltung oftmals

18

„„ Die öffentliche „ „

Leistungserbringung

wird zunehmend in infor-

matisierten Leistungs-

netzen stattfi nden.

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Daten zulieferer und Datenabnehmer.

Verwaltungen werden zum Bestand- teil von privaten Produktionsketten, wenn beispielsweise die Bundesan- stalt für Material forschung und -prü- fung bei der Automobilproduktion die Genehmigung für einen neuen Werk- stoff erteilt. Dagegen werden Unter- nehmen zum Datenzulieferer für die Ver waltung, wenn das Kraftfahrtbun- desamt die Fahrzeugidentifi kations-

3.3 Neue Demokratieformen: Transparenz und Partizipation

Bürger werden sich über par- tizipative Plattformen in politischen Diskussions- und Selbst- organisationsprozessen einbringen können. Diese schaffen Zugang zu öffent lich zugänglichen Infor- mationen und Bibliotheken, informieren über laufende politische Entscheidungsprozesse, bieten Dis- kussionsforen, helfen bei der Bildung von Interes sens gruppen und Bürger- initiativen, erleichtern die politische Kontrolle von Verwaltungs aktivitäten und erleichtern die Durchführung von Meinungs umfragen und Abstim mun- gen.

Statt die Staats-, Demokratie- und Politik verdrossenheit größerer Teile der Bevölkerung zu akzeptieren, fordern sie die Bürger aktiv zur Mit- gestaltung des Gemeinwesens auf.

Sie zeigen interessierten Bürgern

Möglichkeiten auf, wie sie selbst Ein- fl uss auf Ent schei dungen und Struk- turen nehmen und etwas zur Lösung der an stehenden Probleme beitragen können. Durch eine stärkere Ein- bindung der Bürger, insbesondere der bisher kaum in politische Ent- scheidungsprozesse einge bundenen Bevölkerungsteile, kann auch auf deren Erfahrungen und Anregungen bei der Entscheidungsfi ndung zurück- ge griffen werden. Zudem werden sich Bürger der gegen seitigen Ver netzung wieder stärker bewusst und es erhöht sich die Transparenz der politischen Dis kus sions und Entscheidungspro- zesse. Mit partizi pations fördernden Plattformen könnte so das Vertrauen der Bürger in Politik und Verwaltung (wieder) gestärkt und ein Beitrag zur Weiter entwicklung der Gesell schaft geleistet werden.

nummern, die bei der Automobilpro- duktion vergeben werden, abrufen kann. Das heißt, mit bereits heute vorhandenen Technologien kann

„Bürokratie“ viel einfacher verarbeitet werden, so dass nicht mehr nur aus- schließlich deregulierende Rechtsan- passungen für einen Bürokratie abbau sorgen müssen.

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Echtzeitinformation, auch für politische Entscheidungsträger

In den IT-Systemen der Verwaltung ist eine enorme Menge an Informatio- nen über Gesellschaft und Wirtschaft versteckt, ohne dass diese explizit genutzt werden. Durch entsprechende Aufarbeitung und Auswertung derartiger Informationen lässt sich die politische und administrative Ent- scheidungsfi ndung unterstützen und substantiell verbessern. Je doch sind hier einerseits Transparenz der Infor- mationshaltung und andererseits gere- gelte Zugriffsrechte zur informationel- len Gewaltenteilung und zur Einhal- tung der Datenschutz anforderungen notwendig.

Trotz teilweise vorhandener Infor- mationsfreiheitsgesetze ist die Trans- parenz öffentlicher Verwaltungen heute eher gering, nicht nur in der Be zie hung zu den Bürgern, sondern auch in Bezug auf die Informationsbe- dürfnisse von Exe kutive und Legislati- ve. Die Möglichkeiten der politischen Entscheidungsträger, sich ad hoc zu informieren, sind ebenfalls gering und die der Wähler noch beklagenswerter.

Zwangsläufi g ha ben gestreute oder zufällig auftauchende Fehlinforma- tionen schwerwiegende Folgen. Es ist paradox, dass die Politik zur ge- sellschaftlichen Steuerung, trotz der scheinbaren staatlichen Allgegenwart, mit quantitativ und qualitativ schlech- teren Informationen als Wirtschafts-

unternehmen umgehen muss. Dies scheint uns auf lange Sicht und an- gesichts der vorhandenen besseren Möglichkeiten politisch inakzeptabel.

Notwendig ist, dass Informations- systeme eingesetzt werden, die das vorhandene Informationspotenzial nutzen und eine weit gehend opti- male (wenn auch nicht notwendiger- weise eine maximale) Transparenz für die verschiedenen Nutzergruppen bieten. Diese Transparenz sollte nur dort ein ge schränkt werden, wo dies vom Gesetz verlangt, aus arbeitspsy- chologischen Gründen erforderlich oder für einen benutzerfreundlichen Zugang erforderlich ist.

Mit Echtzeitinformationssystemen könnten die vorhandenen Informatio- nen in einem Data-Warehouse aufbe- reitet und präsentiert werden, so dass eine schnelle und kostengünstige Beantwortung von ad hoc gestell- ten Fragen möglich wird. Wie dies am effektivsten geschieht, wie alle Stakeholder in die relevanten Ent- scheidungsprozesse eingebunden und unsere repräsentative Demo- kratie durch mehr Elemente direkter Demokratie ergänzt werden können, ist derzeit noch weit gehend zu erforschen. Die erfolgreiche Gestaltung eines integrierten Informationszugangs erfordert die Durchführung von unterschiedlich angelegten Forschungs- projekten, längeren Serien von Ex- perimenten und zentralen Beiträgen

20

(23)

von Informatikern, Politologen und Verwaltungs wissenschaftlern.

Echtzeitinformationssysteme für politische Entscheidungsfi ndung sind ein kritischer Wettbewerbsfaktor.

Wer schlechter informiert ist, kann schlechter politisch gestalten. Dies gilt sowohl für den Nachtwächterstaat als auch für den extensiven Sozial- staat. Auf kom mer zielle Lösungen zu warten, erscheint nicht zwangsläufi g sinnvoll, weil einerseits diese zur globalen Nutzung entworfen werden und

nicht die politische und die administrative Kultur eines Landes berücksichti- gen und weil andererseits aufgrund der vielen Unwägbar keiten und der hohen Heterogenität und Multidiszi- plinarität des Themas eine Investition in kommerzielle Forschung im großen Stil ökonomisch derzeit wenig Sinn macht. Abhilfe schaffen hingegen internationale, aber auch intensive nationale Forschungsanstrengungen, trotz aller Schwierigkeiten, die dabei zu überwinden sind.

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(25)

4. Umsetzungsprobleme und Handlungsbedarf

Obwohl E-Government in den letzten Jahren zunehmend politische Aufmerksam- keit er fah ren hat, sind wir noch weit entfernt von einer fl ächendeckenden praktischen Umsetzung eines neuartigen Regierens und Verwaltens auf IKT-Basis. Dafür gibt es eine Reihe von Ursachen, die technischer, organisatorischer, mental-kultureller oder rechtlicher Natur sind und unterschiedlich zusammenwirken.

Fehlende Organisationsvor- stellung

E-Government wird häufi g noch auf das Internet und Internet transaktionen reduziert, wenngleich die eigentliche Gestaltungsarbeit bei der Entwick- lung neuer „Produktionsverfahren“

für öffentliche Leistungen liegt. Dabei werden Verwaltungsmodernisierung und E-Government oft als getrennte Handlungsebenen betrachtet, obwohl sich technische Innovationen häufi g erst zusammen mit der Organi sation realisieren lassen. Insgesamt bestehen zu wenig konkrete Vorstellun- gen darüber, wie das Regieren und Verwalten im Informationszeitalter stattfi nden könnte und sollte. Häufi g sind neue Technologien sogar bereits vorhanden. Es fehlen aber greif bare Zukunftsszenarien für einzelne An- wendungsfelder, die es noch syste- matisch zu erschließen gilt.

Strukturelle Umsetzungshemm- nisse

Innovative E-Government-Lösun- gen erfordern nicht nur organisati- onsübergreifende Gestaltungsansät- ze, sondern auch organisations über- greifende Kooperationen bei der Um- setzung dieser Vorhaben. Das ist in föderalen Strukturen wie in Deutsch-

land besonders schwer zu realisieren, da Verwaltungen über eine hohe organisatorische Selbständigkeit verfügen. Nach wie vor werden iso- lierte Projekte, die auf die Probleme innerhalb einer Organisation fi xiert sind, umgesetzt und es entstehen suboptimale Insellösungen, denen dann die Interoperabilität fehlt, so dass der Weg zu innovativen Leis- tungsnetzen versperrt wird. Dagegen drohen groß angelegte Kooperati- onsprojekte an der scheinbar unver- einbaren (Macht-)Interessens vielfalt der beteiligten Akteure und an ihrer Komplexität zu scheitern. Damit befi ndet sich die innovative Projektum- setzung in einem ernsten Dilemma.

Lösungs vorschläge sind abgestufte Projektvorhaben, die verstärkt auf die strukturelle Abstim mung und Ko- ordinierung der beteiligten Akteure abzielen. Eine besondere Rolle könn- te hier eine „Connective Leadership“

erfüllen, die die verschiedenen technischen und organisatorischen Berei- che und Ebenen horizontal, vertikal und diagonal vernetzt (Innen – Au- ßen; Technik – Organisation – Poli- tik; Fachanwendung – Infrastruktur;

EU – Bund – Land – Kommune).

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4. Umsetzungsprobleme und Handlungsbedarf

Mental-kulturelle Barrieren

In Politik und Verwaltung ist in man- chen Bereichen eine aus gesprochene Technikaversion festzustellen. Tech- nologieeinsatz wird häufi g mit einem Verlust an persönlichen Kontakten gleichgesetzt, was auf ein mangeln- des Tech nik verständnis schließen lässt. Dabei haben Technologien schon immer die Rolle des Menschen in der Arbeits- und Freizeitwelt verän- dert, nicht erst mit Verbreitung des Internets. Technologien selbst sind als gestaltbar zu begreifen und in Einklang mit der Gesellschaftsent- wicklung in all ihren Ausprägungen zu bringen. Deshalb sind Veränderungs- strategien bei der Einführung neuer Technologien zu entwickeln, die einen gestaltungsorientierten Umgang ermöglichen. Die allgemeine Diskus- sion über den Technologieeinsatz erinnert nicht selten an die Denkwelt der „Maschinenstürmer“ des frühen Industriezeitalters.

Rechtliche Hemmnisse

Auch rechtliche Hemmnisse haben in der Vergangenheit zur unnötigen Verkomplizierung von Arbeitsprozes- sen beigetragen, so dass es heute mit unter schwierig ist, E-Government umzusetzen. Jedoch ist das Recht als solches nicht als feststehende Größe, sondern wie die Technologie selbst im Rahmen verfassungs recht licher Vor- gaben als gestaltbar zu betrachten.

Diese Gestaltungssicht wird von Ver- wal tungs juristen häufi g nicht gesehen

und verstanden, so dass auch hier ein Umdenken erforderlich ist. Die Frage ist nicht, warum etwas mit bestehen- den Gesetzen nicht vereinbar ist, sondern wie man sowohl technische als auch rechtliche Erneu erun gen harmonisiert und in Einklang bringt, um innovativen Leistungsstrukturen zum Durch bruch zu verhelfen.

Technische Mängel

Die heutigen Technologien er- möglichen bereits viele innovative Organisations ansätze. Es gibt kaum noch technische Restriktionen. Trotz- dem weisen heutige Technologien immer noch zahlreiche Defi zite auf, wie mangelnde Einfachheit, Modula- risierung oder Skalierbarkeit. Diese Anforderungen sind heute keineswegs selbstverständlich, so dass beispielsweise auch die Nutzerak- zeptanz zum Teil sehr gering ist. Auf- grund der Besonderheiten des öffent- lichen Sektors ist auch eine technisch orientierte Forschung gefragt, um den spezifi schen Anforderungen insbesondere hinsichtlich Identifi kation, Interoperabilität, Sicherheit und Ver- trauen, Einfachheit, Skalierbarkeit, Benutzbarkeit gerecht zu werden.

Um die aufgezeigten Defi zite zu überwinden und damit die praktische Umsetzung zu erleichtern, kann die Forschung einen wesentlichen Bei- trag leisten. Wie dieser insgesamt aussehen könnte, wird im Folgenden aufgezeigt.

24

(27)

5. Forschungsfelder im E-Government

Die gegenwärtige Forschungslandschaft wird den Anforderungen des künftigen Re- gierens und Verwaltens kaum gerecht. Das betrifft die inhaltliche, die organisatorische wie auch die methodische Ausrichtung. Dabei ist das Ziel klar: Entwickelt werden müs- sen Baupläne für elektronische Leistungsstrukturen, mit denen Organisations- und IT-Architekturen zukunftsorientiert und kompatibel gestaltet werden können. Dazu ist es im ersten Schritt erforderlich, sich von dem derzeit in der physischen Organisati- onswelt bestimmten Denken bewusst zu lösen, um Verwaltung überhaupt neu denken zu können. Darauf aufbauend kann die Umsetzbarkeit von neuen organisations- technischen Modellen ins Blickfeld genommen werden. Erst wenn hinreichend konkrete Zukunftsszenarien vorliegen, ist es möglich, die entscheidenden Organisations- und Akteurskonstellationen zu bestimmen, die eine Umsetzung in föderalen Mehr ebenen- systemen ermöglichen und erleichtern. Hierzu müssen Umsetzungsstrategien für eine erfolgreiche Einführung dieser Systeme entwickelt werden, aus denen die Wechsel- wirkungen zwischen Technologie, Organisationsgestaltung und Akteursverhalten klar hervorgehen und die in eine praktische Verwertbarkeit überführt werden können. Dafür schlagen wir fünf Kernbereiche interdisziplinärer Forschung vor, die im Folgenden nä- her beschrieben werden.

5.1 Monitoring - Adaption - Transfer

Der Technikeinsatz birgt sowohl Chancen als auch Risiken, die früh- zeitig erkannt werden müssen, um ihnen entgegenzusteuern. Zu den Chancen zählen vor allem

mehr Transparenz für Bürger, Unternehmen und Verwaltung,

eine direkte Kommunikation,

mehr Einklang zwischen Daten- schutz und Sicherheit sowie

effektivere und effi zientere Mög- lichkeiten für Forschung und Ent- wicklung.

Zu den Risiken zählen dagegen

die falsche Hoffnung, mensch- liche Intelligenz oder emotionales Beurteilungsvermögen durch Ma- schinen ersetzen zu können, und in der Folge

manipulierte Entscheidungsun-

terstützungssysteme,

der Verlust wichtiger sozialer Fähigkeiten,

die Verführung, schnell unausge- reifte Konzepte umzusetzen, und in der Folge

in Softwarebeton zementierte Fachverfahren in Staat und Ver- waltung,

(28)

5. Forschungsfelder im E-Government

26

implizite Gestaltung zukünftiger Bürgerrechte und -freiheiten.

Nicht nur die Chancen, sondern auch die Risikobewältigung legt eine intensive, auch empirisch ausge- richtete Forschung dringend nahe.

Einerseits schafft der technische Fortschritt beträchtliche neue Gefah- ren für Sicherheit, Freiheit und Fair- ness im Staat, denen nicht durch ein Laissez-faire oder die Delegation der Forschungsverantwortung an Pro- duktentwickler begegnet werden darf.

Andererseits bestehen neue Möglich- keiten, durch die auch die Forschung zügiger und freier vorwärts schreiten kann, so dass sich Resultate schnel- ler umsetzen lassen. Durch perma- nentes und strukturiertes Monitoring lässt sich auch eine unabhängige Beurteilungsinstanz für gutes E-Go- vernment aufbauen. Auf diese Weise könnten Forschungsaktivitäten nicht nur einen Bei trag zur Sanierung der Staatshaushalte leisten, sondern auch gute Produkte würden von einer Art wissenschaftlicher Zertifi zierung profi tieren. Aber nicht alle benötig ten tech nischen Lösungen werden von der Industrie entwickelt. Hier muss ein Markt der Innovation im öffentli- chen Sektor aufgebaut werden, was wiederum innovative Pioniere mit Ri- sikobereitschaft erfordert.

Aufgrund der bescheidenen For- schungslage existieren gegenwärtig nur vage Abschät zungen zu den

Chancen und Risiken. Widerstand und Verweigerung entschärfen die Risiken keineswegs, sondern schwä- chen lediglich die wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit Deutsch lands.

Andere Staaten haben längst die sich bietenden Chancen ergriffen. Eine bewusste Verzögerung kann von Fall zu Fall sinnvoll sein. Dies gilt aber nur, wenn die Zeit umso intensiver für Forschung und Entwicklung genutzt wird.

Die realen Chancen werden unser Vorstellungsvermögen überschreiten.

Nicht eine schnellere Bearbeitung durch den Sachbearbeiter, sondern virtuelle Leistungsstrukturen durch verteilt sitzende Bearbeiter im richtigen Kontext und mit den richtigen Informa tio nen werden die Kosten dra- matisch reduzieren und die Qualität der Verwaltungstätigkeit beträchtlich steigern können.

Wenn die Forschung und Entwick- lung dazu Wesentliches beitragen möchte, muss sie sich mit den Tech- nologien und mit deren Anwendun- gen gleicher maßen beschäftigen. Sie sollte in die Lage versetzt werden, diese Entwicklung zu prägen und zu begleiten (Forschung, Entwicklung, Monitoring), sie an die verwaltungs- politischen Vorgaben anzupassen (Adaption) und den Transfer in die Verwaltungspraxis aktiv zu unterstüt- zen.

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Die Entwicklung der im E-Govern- ment nutzbaren Tech no lo gien wird bereits durch die EU-Kommission mit viel Engagement vorwärts getrieben.

Das ersetzt jedoch keine nationalen Forschungsaktivitäten, da die Erfor- schung der Nutzbarkeit der neuen Tech no logien für ganz konkrete Anwendungsfelder erforderlich ist.

Dies sollte durch die inter diszi plinäre Forschungs arbeit mehrerer Experten erfolgen, die in ihren jeweiligen Ge- bieten fachlich bestens ausgewiesen sind.

Grundlegend kann die Frage gestellt werden, warum die Verwal- tungsinformatik als eigene Forschung erforderlich ist und sich nicht das Wis- sen des E-Business für die öffentliche Verwaltung nutzen lässt. Gründe da- für liegen u.a. in

unterschiedlichen Aufgaben im Vergleich zum privaten Sektor,

unterschiedlichen Akteuren und Stakeholdern,

wesentlich höheren Qualitätsan- forderungen sowie

hohen Anforderungen an die Nutzung der Technologien, die das Gestaltungs potenzial für eine fundamentale Reorganisation des öffentlichen Sektors bereitstellen sollen.

Insgesamt sind nicht nur Wissens- defi zite abzubauen, sondern völlig neue Wege zur Technologiegestal-

tung und -adaption zu beschreiten:

So ermöglichen neue Formen des Software-Engineerings ein Design auf höherer Abstraktionsstufe, so dass eine erforderliche interdiszip- linäre Zusammenarbeit vereinfacht wird. Eine effi ziente prototypische Software-Entwicklung erlaubt auch einen neuen experimentellen For- schungszugang. In Zukunft wird man umfassende Lösungs konzepte entwerfen können und sich dabei trotzdem von der Dominanz der Software-Entwicklungs prozesse emanzipieren, die bisher im Fall eines multidisziplinären Designs besonders schwerfällig und teuer waren. Mit den künftigen Soft- ware-Frameworks wird es auch möglich sein, nicht in Informatik ausgebildete Spezialisten in den Designprozess einzubinden und mit Software-Prototypen ausgiebig zu experimentieren. Ideen aus der Verwaltungs wissenschaft können künftig bereits in der Konzeption ex- perimentell einbezogen und über- prüft werden. Das Risiko eines plan- losen Entstehens neuer Großrech- nersysteme und Fachverfahren, deren Entwicklung immer einfacher wird, lässt sich deutlich verringern.

Im Ergebnis wird daher den The- men Adaption und Transfer – auch aus Kostengründen – eine zentrale Bedeutung zukommen müssen.

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Bislang bedeutete Interoperabilität im Verwaltungsbereich meist nur die Möglichkeit, Daten sätze auszutau- schen. Dies war oft mit kostspieligen Medienbrüchen verbunden. Das Potenzial der Interoperabilität kann aber erst genutzt werden, wenn alle Verfahrens arten als Prozesse innerhalb von Organisationen und über Organisations grenzen hinweg verknüpft werden. Dann würden an verschiedenen Orten die gleichen Informations zugriffsmöglichkeiten bestehen, lediglich eingeschränkt durch eine Defi ni tion der Zugriffsrechte auf Rollenbasis. Dies verlangt nach einem

automatisierten und sicheren Informa- tionstransfer zwischen einzelnen Ver- waltungsvorgängen, der eine interne Integration und eine organisations- übergreifend gültige digitale Identität voraussetzt. Nach einem modernen Architektur verständnis kann dies am einfachsten auf der Basis einer Serviceorientierten Architektur (SOA) oder einer Prozessorientierten Ar-

„„ „ „

28 5. Forschungsfelder im E-Government

5.2 Inter-Government Integration

Von besonderer Bedeutung sind die Integrations architekturen, mit denen die zahlreichen digitalen Informa- tionsinseln in Verwaltungen vernetzt und integriert werden können. Die technische, semantische und organisatorische Interoperabilität ermöglicht eine Zu sam menarbeit über Organisa- tionsgrenzen hinweg. Sie reduziert die Kosten für eine Zu sam menarbeit wesentlich. So könnten wir von den inkompatiblen Groß rechner architekturen vieler Behörden wegkommen, die neue Formen der Arbeitsteilung behindern. Daten- und Prozessinte- gration bilden die Voraussetzung für Effi zienz und Effektivität steigernde öffentliche Leistungs netze, deren praktischer Ein satz und konzeptio- nelle Entwicklung bisher noch am Anfang steht.

Es gibt zwei Möglichkeiten, Inter- operabilität zu erreichen: Entweder richten sich alle nach einem Akteur aus, wie dies in vielen privatwirt- schaftlichen Produktionsketten üblich ist, oder alle potentiellen Partner akzeptieren gemeinsame Standards.

Wir beschäftigen uns im Folgenden mit der zweiten Möglichkeit, die von uns vom heutigen Standpunkt aus als politisch realisierbarer eingeschätzt wird.

Die Integration auf unter-

schiedlichen Ebenen bildet

die zentrale Voraussetzung

für die Umsetzung neuer

Leistungsnetze.

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chitektur (POA) erfolgen, die keine globale Datenintegration und keine globale Integration der Anwendungen erfordern. Beide setzen aber eine allgemein akzeptierte Ontologie und Dokumentenstandards für den Trans- fer vertrauenswürdiger Informationen voraus. Der Vorteil einer solchen In- tegration liegt darin, dass von einer Standardisierung der Dienste ausge- gangen wird, nicht von der darunter versteckten Standardisierung der Daten und Workfl ows.

Leider ist eine SOA-basierte Inter- operabilität im Verwaltungsbereich wesentlich schwieriger zu realisieren als in der Wirtschaft. Denn neben den Heterogenitäten von Daten und Anwendungsschnittstellen müssen auch die Unterschiedlichkeiten der Verwaltungskulturen, Verwaltungs-

verfahren, Prozesse und Gesetze in verschiedenen Regionen und Län- dern überbrückt werden, wozu eine intensive Forschung auf diesem Ge- biet erfolgen muss. Das Thema der Interoperabilität erscheint uns gerade aufgrund des technischen Fortschritts bei Software-Plattformen, beispielsweise durch die mit der Business Process Execution Language (BPEL) einfach zu reali sie ren den Workfl ow- implementierungen, von besonderer Bedeutung. Hier zeich net sich schon heute ein gewaltiges Potenzial ab, das bis zu einer Neugestaltung der Behördenstruktur reicht; jedoch mit dem heutigen Wissens- und Erkennt- nisstand noch nicht ernsthaft realisiert werden kann. Ein interdisziplinärer Forschungsverbund muss diese Lü- cken dringend schließen.

5.3 Information und Wissen

Die Verwaltung ist im Besitz einer großen Menge an Informationen und Wissen, von denen traditionell Vieles als so genanntes Dienst- oder Erfahrungswissen in den Akten und Archiven und vor allem bei den Mitar- beitern der Verwaltung vorliegt. Nicht umsonst werden die Sachbearbeiter in der Verwaltung oft als Wissensar- beiter par excellence verstanden.

Im Zuge der Informatisierung wird es erforderlich und möglich, Informa-

tionen zu digitalisieren und damit bestimmte Wissensanteile elektronisch verfügbar zu machen. Dies betrifft einerseits die Aufbereitung von simplen Informationen zur Erbringung öffentli- cher Leistungen, und geht bis hin zu intelligenten Anwendungssystemen für die durchgängige elektronische Abwicklung von Verwaltungsverfah- ren. Erfolgreiches Wissensmanage- ment kann jedoch erst dann erreicht werden, wenn Verwaltungsmitarbeiter

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mit ihrem eigenen Wissen einbezogen und dabei die auf sie einströmenden Informationen berücksichtigt werden.

Das heißt, eine Digitalisierung allei- ne macht eine intelligente Be- und Verarbeitung von Wissen und Infor- mationen noch nicht möglich. Denn es sind nicht nur technische, sondern auch soziale, psychologische und kontextuelle Aspekte in ihrem Zu- sammenspiel zu beachten, so dass es beim Wissensmanagement um die Gestaltung eines sozio-technischen Gesamtsystems geht. Erst dann kann erfolgreiches Wissensmanagement in der Verwaltung gelebt werden und den erwarteten Nutzen bringen.

Als Basisanforderung werden jedoch Strukturierungskonzepte gebraucht, um die Informationsfl ut zu bewältigen. Es müssen die In- formationsmengen im Internet oder in verteilten Fachanwendungen und Registern strukturell aufgearbeitet und zugänglich gemacht und dabei das in den Köpfen der Mitarbeiter vorhandene Wissen eingebunden werden. Vor allem ist der Aufbau einer E-Government-Ontologie gefordert, um unterschiedliche Begriffl ichkeiten aufeinander abzustimmen und über organisatorische Grenzen hinweg ein gemeinsames Verständnis auf- zubauen. Mit einer derartigen Struk- turierung des Feldes und der einzelnen Wissenskomponenten kann

individual- und gruppenbezogenes Wissensmanagement durch Mitar- beiterportale und Plattformen für den Wissensaustausch unterstützt werden. Die oben diskutierte Inter- operabilität ist deshalb dringend um die Dimensionen Semantik und Orga- nisation zu erweitern.

Informations- und Wissenszugriff stehen im engen Zusammenhang mit Verwaltungsvernetzung, Adaption, Interoperabilität, Zugriffsrechten und Rollenmodellen sowie Personal- und Veränderungsmanagement. Dabei

geht es um den Zugriff und die Ver- fügbarkeit der Informationen, die ungenutzt schlummern, sowie um den Transfer und die Teilung von Wis- sen und Informationen. Dazu gehört die Übertragung von alten auf neue Systeme, von ausscheidenden auf neu hinzukommende Mitarbeiter, von der Verwaltung zur Entscheidungsfi n- dung in Politik und Gesellschaft, vom isolierten internen in einen globalen Wissens- und Informationsraum. Im

„ „

„„ Über die Digitalisierung

hinaus sind innovative

Strukturierungskonzepte

auf semantischer und orga-

nisatorischer Ebene erfor-

derlich, um die Informati-

onsfl ut zu bewältigen.

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5.4 Digitale Identität

Die neuen Sicherheits- und Ver- trauenstechnologien ermöglichen es, über das Internet Verwaltungsleistun- gen anzubieten. Bürger können sich den Gang zur Verwaltung sparen.

Die behördeninterne Vorgangsbe- arbeitung könnte auf die in anderen Behörden gesammelten Datenbe- stände und Informationen zugreifen, ohne dass große Kosten entstehen.

Voraussetzung ist aber eine organisa tions übergreifende und global nutzbare digitale Identität, die in un-

terschiedlichsten Kontexten in Wirt- schaft und Verwaltung den Zugriff auf die vorhandenen Dienste ermöglicht.

Die Forschung hat gezeigt, dass das Management der digitalen Iden- tität von der Diensterbringung ge- trennt werden muss. Bisher werden digitale Identitäten als Summe der personenbezogenen Daten einer Person verstanden. Die Teilmenge solcher Daten heißt Teilidentität. Eine Sonderrolle spielt jene Teilidentität, die als vertrauenswürdiger Reprä- Ergebnis erfordert ein umfassender

Wissensmanagementansatz die In- tegration von Wissen in die täglichen Arbeitsabläufe, die Integration von Wissens- und Prozessmanagement, die Integration in ein organisations- bezogenes Wissensrepository sowie die Integration in die dazugehörigen Lern- und Ausbildungskonzepte der Mitarbeiter. Dafür ist ein auf Informa- tions- und Wissensmanagement ab- gestimmtes architekturelles Konzept erforderlich. Dabei können Visuali- sierungskonzepte die Wissensverar- beitung der Sachbearbeiter sowie der Bürger erleichtern.

Für das Wissensmanagement der öffentlichen Verwaltung sind eine Reihe von spezifi schen Problemen zu lösen. Hierbei geht es nicht nur

um Wissen für die Erstellung von Ver- waltungsleistungen, sondern auch um die Steuerung und Entwicklung der Gesellschaft, wozu wiederum Information und Wissen „on demand“

qualitätsgerecht erforderlich sind. Die Verwaltungsinformatik taucht hier in einen Bereich ein, der in dieser Form weder in der reinen Informatik, der Informationswissenschaft, der Wirtschaftsinformatik noch in den Or- ganisations- und Wirtschaftswissen- schaften vorliegt. Gerade das Thema Information und Wissen ist ein inter- disziplinärer Forschungsbereich, bei dem die Kompetenzen der Verwal- tungswissenschaft, Informatik, Infor- mationswissenschaft, Recht, Organi- sations- und Betriebswirtschaft sowie Sozialpsychologie gefragt sind.

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sentant einer Person genutzt werden kann, etwa bei der Interaktion mit digitalen Diensten. Aus Sicht der unterschiedlichen Akteure gibt es einen großen Bedarf nach global nutzbaren digitalen Repräsentanten, wobei hier unter schied liche und teilweise widersprüchliche Vorstellungen bestehen. Beispielsweise sind Banken – entgegen den ursprünglichen An- forderungen des Bankgeheimnisses – mittlerweile gesetzlich verpfl ichtet, alle Daten eines Kunden miteinander verknüpfen und auswerten zu kön- nen. Wie alle politischen, juristischen, ökonomischen, kulturellen, sozialen und psychologischen Anforderungen

der verschiedenen Stakeholder im öffentlichen und im privaten Sektor gleichzeitig erfüllt werden können, ist derzeit noch völlig unklar. Offensicht- lich gibt es keine globalen Lösungen.

Die sich in Entwicklung befi ndlichen und die bereits entwickelten natio- nalstaatlichen Lösungen entsprechen nicht den Ansprüchen einer globalen Identität, da sie nicht einmal unterein- ander interoperabel sind.

Eine bestmögliche Lösung ist si- cher nicht möglich, da jede Variante ihre unerfreu lichen Defi zite aufweist.

Wir haben lediglich die Wahl, ob wir demokratisch entscheiden wollen, welche Eigenschaften die staatlichen Lösungen haben und wann sie im- plementiert werden sollen. Ansonsten wird hier die Wirtschaft aktiv werden.

Eine wissenschaftliche Ignoranz dieser Fragen würde uns um die Mög- lichkeit bringen, auf demokratischem Wege politische Antworten zu fi nden und uns zwangsläufi g der Zufällig- keit des Marktes ausliefern. Darum erscheint es uns not wendig, dass die Wissenschaft ein klares Bild der Zu- sammenhänge liefert und die Kon se- quenzen der Lösungen frühzeitig auf- zeigt. Eine Beschränkung auf die einfachsten Aufgaben des Identitätsma- nagements reicht nicht aus. Vielmehr müssen die gesamten zukünftigen Aufgaben untersucht werden. Derzeit ist dies selbst bei den einfachen The- men wie der Ermächtigung noch nicht erfolgt. Überzeugte Datenschützer lehnen eine konsequente Umsetzung des Datenschutzrechts in nichttrivia- len Fällen ab, weil diese angeblich nicht realistisch seien. Erste Fallstu- dien und prototypische Realisierun- gen zeigen jedoch bereits, dass sich nichtverfolgbare und trotzdem ver- trauenswürdige anonyme Identitäten realisieren lassen. Daraus schließen wir, dass eine intensive Forschung

„„ „ „

Die neuen Zugangswege

und informatisierten

Leistungsnetze erfordern

global nutzbare digitale

Identitäten zur Identifi zie-

rung.

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5.5 Personal- und Veränderungsmanagement

Die neuen Leistungsstrukturen können nur mit qualifi zierten und motivierten Mitarbeitern umgesetzt werden, denn die Veränderungen und Anwendungen setzen ein hohes Maß an Fach- und Erfahrungswissen voraus. Es ist deshalb unverzichtbar, die Beschäftigten in den Behörden zu motivieren, damit sie die Innova- tionen mitgestalten und mit der In- formationstechnik umgehen können.

Selbstverständlich müssen Sachbe- arbeiter ebenso wie Führungskräfte in E-Government-Projekte eingebunden werden. Zudem muss genügend Zeit und Freiraum bestehen, damit sich alle Beteiligten mit den neuen Ansätzen vertraut machen können.

Hierzu ist eine Qualifi kationsoffen- sive für Beschäftigte im öffentlichen Dienst erfor der lich, die der Aktivie- zur digitalen Identität ein Gebot des

politischen Verantwortungsbewusst- seins ist. Dies entspricht dem Interes- se wichtiger Wirtschaftsbranchen, die sich selbst an der Förderung dieser multidisziplinären Forschung beteili- gen können.

Persönliche Daten gewinnen erst durch ihre Integration bzw. Vernet- zung an Wert. Dabei gibt es zwei Interes senten mit teilweise konträren Vorstellungen. Der Bürger will seine Verpfl ichtungen digital erledigen und seine Rechte digital nutzen, Zugriff auf alle seine Daten haben, gleichzeitig aber so wenig wie möglich von seiner Privatsphäre preisgeben. Die Verwaltung möchte bürger bezo gene Daten nur einmal erheben, dann auf manuelle Nach bearbeitungen verzichten können und sie dennoch möglichst aktuell und umfassend

zur Verfügung haben. EU-Richtlinien und die Datenschutzgesetze regeln diesen Kon fl ikt. Die IT ermöglicht es, beidseitig kompatible Lösungen zu implementieren, bei der Informationen ohne Medienbrüche und Verwaltungs- kosten verteilt und gleichzeitig Daten vor unberechtigtem Zugriff geschützt werden.

Digitale Identitäten werden von den Bürgern selbst verwaltet. Im elektronischen Kontakt mit Behörden werden sie aufgefordert, die für einen Sachverhalt relevanten Informa tionen zu übermitteln, damit die Behandlung ihres Anliegens sachgemäß erfolgen kann. Generell gilt dabei: Je mehr Zugriffsrechte auf seine Daten ein Bürger der Verwaltung von sich aus gewährt, desto mehr kann er von proaktiven Diensten profi tieren.

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rung, Motivierung und Gewinnung von Medienkompetenz dienen sollte.

Entsprechende Programme im Rah- men von Aus- und Weiterbildung müssen auf die zukünftigen Anfor- derungen an Verwaltungsmitarbeiter, Führungskräfte und Politiker in ihren neuen Rollen ausgerichtet werden.

Es ist der Umgang mit der neuen

Technik, den neuen Prozessen und den neuen Arbeitsweisen zu erlernen, wenn Innovationen nachhaltig wirken sollen. Die Qualifi zierungsoffensive sollte auch die Bürger mit einschlie- ßen, damit sie Aufgaben vermehrt in Selbstorganisation übernehmen kön- nen. Außerdem kann so das Entste- hen neuer sozialer Gräben zwischen

„Internet-Kundigen“ und „Internet- Unkundigen“ verhindert oder sogar geschlossen werden. Dies zeigt insbesondere das Beispiel der Seh- behinderten und Blinden, deren Be- nachteiligung bei der Internetnutzung durch engagierte Blindenverbände stark reduziert wurde. Ein ähnlich bedeutendes Potenzial ergibt sich für die soziale Integration von Einwan-

derern der zweiten und dritten Gene- ration, die über die Heranführung an IKT-Anwendungen gefördert werden könnten.

Zur Sicherung der Zukunft einer eigenständigen, ökonomisch unab- hängigen, souve rä nen Verwaltung sollte verstärkt in die Ausbildung künftiger Spezialisten der Ver wal- tungs informatik investiert werden.

Die Forschung kann hier zur Entwick- lung ganz neuer, auf die zukünftige Leistungsgestaltung und staatliches Handeln abgestimmte Curricula beitragen. Erforderlich ist es deshalb, auf die jeweiligen Zielgruppen abgestimmte und nachhaltige Lernkon- zepte zu entwickeln. Denn der bestehende Fachkräftemangel muss rasch über wunden werden; nicht zuletzt, um auch die Abhängigkeit der Ver- waltung von Unternehmens beratern zu verringern. Ein besonders hoher Bedarf besteht hier bei der akademi- schen Ausbildung im graduierten und postgraduierten Bereich.

Es stellt sich mittlerweile die ernsthafte Frage nach Beschäfti- gungsmodellen für die Zukunft. An- stellungsgarantien durch leistungso- rientierte Entlohnung ohne Pen sions- verpfl ichtungen zu ersetzen, reicht nicht aus, um aus hochgradig hierar- chi schen Behörden attraktive Arbeit- geber zu machen. Im Gegenteil, es entstehen derzeit Beschäftigungs-

Handlungsfelder für eine neue Strategie in Deutschland E-Government-Forschungsplan

Jörn von Lucke Reinhard Riedl Tino Schuppan Maria Wimmer Martin Wind