Die Auswirkungen der Politik der Europäischen Union auf Chinas Regime des geistigen Eigentums
Natalia Wyzycka and Reza Hasmath
English Citation:
Wyzycka, N. and Hasmath, R. (2017) “The Impact of the European Union’s Policy Towards China’s Intellectual Property Regime”, International Political Science Review 38(5): 549- 562.
1 Die Auswirkungen der Politik der Europäischen Union auf Chinas Regime des geistigen Eigentums
Natalia Wyzycka, University of Oxford und College of Europe Reza Hasmath, University of Oxford und University of Alberta
Abstract: Dieser Artikel bewertet die Effektivität zweier großer technischer Hilfsprogramme der Europäischen Union, IPR2 und IP Key, bei der Gestaltung Chinas regionaler
Durchsetzung von geistigen Eigentumsrechten (IP). Es wird argumentiert, dass technische Hilfsprogramme zwar effektiv bei der Beeinflussung des nationalen IP-Rechtsrahmens gewesen sind, dieser jedoch weniger erfolgreich bei der Unterstützung der regionalen Richtliniendurchsetzung war. Dies beruht vor allem auf unterschiedlichen wirtschaftlichen Prioritäten auf der subnationalen Ebene. Der Artikel bewertet außerdem potenzielle
Prioritäten einer zukünftigen technischen Unterstützung im Bereich IP.
Stichworte: Geistiges Eigentum, politische Durchsetzungskraft, Durchsetzung von Rechten am geistigen Eigentum, Richtliniendurchsetzung, IPR2, IP Key, China, Europäische Union
Einleitung
Die Europäische Union (EU) und China sind zwei der größten Volkswirtschaften der Welt und wurden im letzten Jahrzehnt in ein komplexes Geflecht von Handels- und Finanztransaktionen eingebunden. Tatsächlich ist China heute der zweitgrößte Handelspartner der EU, und die EU der größte Partner Chinas. Im Jahr 2013 erreichte der bilaterale Warenhandel ein Volumen von 428,1 Mrd. EUR (European Commission Trade Policy, 2014). Dennoch bleibt das Thema der Verletzung von Rechten des geistigen Eigentums (IP) das Hauptanliegen der EU in China, da es sich zu einem großen Handelsirritationsfaktor entwickelt hat und folglich die Aufsicht über IP zu einem der bedeutendsten Themen in den Beziehungen zwischen der EU und China geworden ist.
Trotz der Tatsache, dass die Rechte des geistigen Eigentums in China seit dessen Beitritt zum World Intellectual Property Office im Jahr 1980 anerkannt und geschützt sind und der rechtliche Rahmen des Landes, der Marken, Urheberrechte und Patente abdeckt, in Übereinstimmung mit den globalen Anforderungen umfassend reformiert wurde – auf Basis des Übereinkommens über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS), das von der
Welthandelsorganisation (WTO), der China 2001 beigetreten ist (Brandt und Rawski, 2008), verwaltet wird – sind Verletzungen des geistigen Eigentums weit verbreitet.1 Im Jahr 2012 gab die EU an, dass China für 64 Prozent der an den europäischen Grenzen beschlagnahmten Fälschungen verantwortlich ist, wobei 28,6 Prozent auf Produkte des täglichen Bedarfs und solche, die für die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher potenziell gefährlich sind,
entfallen. Im selben Jahr bewerteten vier von fünf europäischen Unternehmen, die in China tätig sind, die Durchsetzung der Gesetze und Vorschriften zum Schutz des geistigen Eigentums in China als „unzureichend“ (European Commission Trade Market Access Database, 2014).
Die Durchsetzung von Rechten des geistigen Eigentums außerhalb der EU – angesichts des großen Handelsvolumens insbesondere in China – ist für die EU wichtig, da gefälschte Waren die Umsätze der EU-Exporteure vernichten und den europäischen Markenwert untergraben, während die Verletzung von Patenten die einheimische Innovation in Europa schwächt und
2 damit europäische Unternehmen daran hindert, ihre Geschäfte auf einer fairen Basis zu
entwickeln. Geistiges Eigentum wird heute als „einer der wertvollsten und mächtigsten Vermögenswerte einer wachsenden globalen Wirtschaft“ betrachtet. Patentgesetze sichern die Erträge aus Innovationen, was wiederum „als entscheidend für das langfristige
Wachstumspotenzial einer Wirtschaft angesehen wird“ (Yueh, 2009: 304). Obwohl die weniger entwickelten und weniger innovativen Regionen Chinas kurzfristig vielleicht nicht von einem stärkeren Schutz des geistigen Eigentums profitieren, hat der Wunsch, eine wissensbasierte und technologisch innovative Wirtschaft zu schaffen, in Chinas aktueller nationaler
Entwicklungsstrategie eine entscheidende Bedeutung erlangt. So hat China im 12.
Fünfjahresplan (2011-2015) das Ziel formuliert, bis 2020 eine wissenschaftlich fortschrittliche Nation mit einem eigenen technologischen Know-how zu werden. Begleitend zu diesem Bestreben müssen chinesische innovierende Unternehmen dringend ihr geistiges Eigentum schützen, da viele Rechtsverletzungen im Inland begangen werden, was chinesische Unternehmen in der Folge von weiteren Innovationen abhält.
China und die EU haben komplementäre, aber unterschiedliche Interessen am Schutz von IP- Rechten und deren Durchsetzung. In diesem Sinne hat die EU die Zusammenarbeit mit China im Bereich des geistigen Eigentums durch technische Hilfe schrittweise aufgebaut, und zwar durch drei große Kooperationsprogramme: IPR1 (1999-2004), IPR2 (2007-2011) und IP Key (ab 2013). Dieser Artikel bewertet in großen Zügen die Effektivität der beiden letztgenannten
Kooperationsprogramme bei der Gestaltung von Chinas IP-Durchsetzung. Der Artikel steckt den Rahmen ab für diese Analyse, indem er kurz den Versuch des Transfers und der Verbreitung von Normen nach China über die technischen Hilfsprogramme der EU diskutiert und die Rolle des geistigen Eigentums bei der wirtschaftlichen Entwicklung umreißt. Beide Punkte sind von zentraler Bedeutung, will man verstehen, warum wir derzeit regionale Unterschiede bei der Durchsetzung von IP erleben. Abschließend wird der Artikel erörtern, wie IPR2 und IP Key implementiert wurden, liefert Erklärungsversuche dafür, weshalb diese beiden großen
Programme die regionalen Bedingungen und Einschränkungen nicht richtig berücksichtigt haben sowie die in der Folge zu beobachtenden Konsequenzen dieses Fehltritts.
Kontext
Die ontologische Grundlage von IPR2 und IP Key ist die langfristige Betrachtung, dass eine Transfer-Verbreitung (engl. transference diffusion, Manners, 2002) stattfindet, wenn ein Akteur (in diesem Fall die EU) seine Normen (nach China) durch den Austausch von Waren, Handel, Hilfe und technische Unterstützung verbreitet. In der Praxis ist die technische Unterstützung der EU für China im Bereich des geistigen Eigentums mit einer Reihe von EU-spezifischen Normen und Standards sowie mit finanziellen Belohnungen in Verbindung mit der Androhung von Wirtschaftssanktionen verbunden (Wyzycka und Hasmath, 2016). Obwohl es schwierig ist, analytisch aufzuschlüsseln, welche Reformen in der IP-Politik ausschließlich auf die Initiativen der EU zurückzuführen sind und welche in China selbst entstanden sind,kann mit größerer Sicherheit behauptet werden, dass die technischen Hilfsprogramme der EU das am meisten genutzte Soft-Power-Instrument bei der Gestaltung des europäischen Einflusses auf die chinesische IP-Politik gewesen sind.
Natürlich können wir nicht davon ausgehen, dass die Übertragung von EU-Normen auf China automatisch von Vorteil für China ist. Die Interessen der technologieexportierenden Nationen mit hohem Einkommen und die Interessen der technologieimportierenden und/oder
3 einkommensschwächeren Nationen unterscheiden sich in Bezug auf Patente, Marken und
Urheberrechte erheblich. Bei der Bewertung der Gewinne und Verluste durch den Import von EU-Normen ist es wichtig daran zu denken, dass Chinas Interessen sich trotz seiner zukünftigen Ziele im Bereich der Hochtechnologie wesentlich von jenen der EU unterscheiden. EU-Normen sind in diesem Zusammenhang in erster Linie im Interesse großer, in der EU ansässiger
internationaler Unternehmen und sind selbst innerhalb der EU umstritten. Es gibt ein klares Spannungsverhältnis zwischen den Unternehmen, die Renten aus geistigem Eigentum erzielen, samt den Regierungen, die sie vertreten, und den Unternehmen, deren Wettbewerbsvorteil im Kopieren liegt, und deren Regierungen (siehe Drahos, 2009).
Erschwerend – und was den chinesischen Fall relativ einzigartig macht – ist die Art und Weise, wie politische Entscheidungen in einer Nation umgesetzt werden. China ist ein autoritäres und staatskorporatistisches Regime, aber es ist deutlich dezentralisiert (Hsu und Hasmath, 2013).
Diese Eigenschaften mögen widersprüchlich erscheinen. Wie Landry (2008) ausführt, würde man erwarten, dass China eine stark zentralistische Nation ist, da es sich um ein
Einparteiensystem handelt, doch der Grad der Dezentralisierung ist in der Tat ähnlich wie bei einer föderalen Demokratie. Die Dezentralisierungspolitik, die vor allem mit wirtschaftlicher Effizienz begründet wird, ermöglicht den lokalen Regierungen die Kontrolle über zahlreiche Politikbereiche (Mertha, 2005a; 2005b) und wird begleitet von einer lokalen politischen Experimentierfreude (siehe Hasmath, 2014). Da die wirtschaftliche Entwicklung der
verschiedenen Regionen in China außerordentlich unterschiedlich ist (Naughton, 2007), führt dies zu einer ungleichmäßigen Umsetzung der Politik der zentralen Ebene auf der lokalen Ebene.
Von einem anderen Standpunkt aus betrachtet, ist die Situation des geistigen Eigentums in China ähnlich wie in anderen Entwicklungsländern. Grob gesprochen sehen Industrienationen geistiges Eigentum als ein notwendiges Werkzeug an, um weitere Innovationen zu fördern, während Entwicklungsländer geistiges Eigentum als Einschränkung der Verbreitung von Informationen und ein Hemmnis für ihre wirtschaftliche Entwicklung betrachten. China und andere Entwicklungsländer wie z. B. Brasilien und Indien sind bestrebt, die Verbreitung von Technologie und Wissen auszuweiten, um mit den entwickelten Nationen Schritt halten zu können. Der Schutz des geistigen Eigentums ist dabei zu einer Quelle des Streits zwischen den Industrie- und Entwicklungsländern geworden. Industrienationen und fortgeschrittene
Volkswirtschaften haben das größte Interesse daran, ihr geistiges Eigentum und ihre Innovationen zu schützen, da ihre wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit vor allem von
Innovation, Kreativität und Markenexklusivität abhängt. Als Beweis: Im Jahr 2010 machten die IP-intensiven Industrien der EU 26 Prozent aller Arbeitsplätze (35 Prozent der Arbeitsplätze mit indirekter IP-Beteiligung) und 39 Prozent der gesamten EU-Wirtschaftstätigkeit aus, während 90 Prozent der EU-Exporte aus IP-intensiven Industrien stammen (Europäisches Patentamt und Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt, 2013).2 Im gleichen Atemzug lässt sich sagen, dass weniger entwickelte Nationen wie China dazu neigen, bei Verletzungen von Rechten des geistigen Eigentums ein Auge zuzudrücken, um bestimmte wirtschaftliche Ziele zu erreichen, und daher besorgt sind, dass ein stärkerer Schutz des geistigen Eigentums ein Hindernis für ihre wirtschaftliche Entwicklung sein könnte, was das Tempo betrifft (Schiappacasse, 2004).
Es genügt wohl zu sagen, dass die Sorge aller beteiligten Akteure legitim ist und durch endogene Wachstumstheorien verstärkt wird, die beschreiben, wie Investitionen in Innovation und Wissen (z.B. Subventionen in Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten) signifikant zu Wirtschaftswachstum und Entwicklung beitragen können (siehe die bahnbrechenden Arbeiten von Arrow, 1962; Romer, 1986). Es besteht ein gewisser Zusammenhang zwischen dem Niveau
4 des Schutzes von geistigem Eigentum und dem Niveau der wirtschaftlichen Entwicklung einer Nation. Genauer gesagt unterscheidet sich die Korrelation zwischen wirtschaftlicher
Entwicklung und Schutz des geistigen Eigentums von entwickelten (innovierenden) und sich entwickelnden (imitierenden) Nationen, wobei sich Rechte des geistigen Eigentums auf die Innovationsrate in entwickelten Nationen positiv, auf die Innovation in Entwicklungsländern jedoch negativ auswirken (siehe Gould und Gruben, 1996; Ginarte und Park, 1997; Schneider, 2005; Falvey et al, 2006a, 2006b). Daher mag China – als Entwicklungsland, das sich in letzter Zeit auf Fälschungen als Form der wirtschaftlichen Aktivität verlassen hat – nicht sofort von einem stärkeren IP-Schutz profitieren, und dieses Bewusstsein mag wiederum Chinas Zögern erklären, alle seine IP-Verpflichtungen gegenwärtig durchzusetzen.
Ein China, regionale Disparitäten
Was in Bezug auf geistiges Eigentum in China am auffälligsten ist, ist die Ungleichheit bei der regionalen Durchsetzung. Erklärt werden kann dies anhand der Struktur der chinesischen Wirtschaft, die durch eine ungleichmäßige regionale Entwicklung und große
Einkommensunterschiede gekennzeichnet ist.3 Die Provinzen entlang der Südostküste (Perlflussdelta), der Ostküste (Unterer Jangtsekiang) und in der Nähe des Golfes von Bohai (Peking-Tianjin-Liaoning) sind die wohlhabendsten und am stärksten industrialisierten, während die Regionen im Hinterland weniger entwickelt sind. Die ärmsten Provinzen (z.B. Tibet,
Qinghai, Ningxia und Hainan) tragen kaum 0,5 Prozent zum Gesamt-BIP bei, während die wohlhabenden Provinzen (z.B. Guangdong, Jiangsu und Shandong) mehr als 10 Prozent beitragen.
Chinas große wirtschaftliche Disparitäten haben zu starken regionalen Unterschieden beim Schutz des geistigen Eigentums geführt. Firmen in Chinas entwickelten Küstenregionen neigen zu einem aktiveren Nutzen und Schutz ihres geistigen Eigentums, während die weniger
entwickelten Hinterlandregionen sich mehr auf die Verletzung von geistigem Eigentum als eine Form der wirtschaftlichen Aktivität verlassen und daher zögern, ihren Schutz des geistigen Eigentums zu stärken. Bei der Analyse des chinesischen Falles kommen Maskus et al. (1998) zu dem Ergebnis, dass es starke positive Korrelationen zwischen dem BIP und den
Patentanmeldungen pro Kopf sowie dem BIP und den Markenanmeldungen gibt, die bei 0,61 bzw. 0,81 liegen, wobei reichere Provinzen mehr Patente und Marken pro Person anmelden als arme Provinzen, mehr Produkte entwickeln und innovativ sind und dadurch das regionale Wirtschaftswachstum steigern, was potenziell zu interregionalen Streitigkeiten über die Verletzung und Durchsetzung von IP führt. Betrachtet man also die Entwicklung der IP-
Beziehung auf subnationaler Ebene, so wird deutlich, dass es regionale Unterschiede gibt und die Faktoren, die für IP entscheidend sind, mit unterschiedlichen wirtschaftlichen Faktoren
verbunden sind.
Nach fast dreieinhalb Jahrzehnten rasanten Wirtschaftswachstums und umfangreicher
Strukturreformen nutzt die chinesische Wirtschaft zunehmend fortschrittliche Technologien. Die Gesellschaft verlagert sich langsam auf höherwertige Waren und Dienstleistungen, während die Unternehmen immer mehr Wert auf Markenbekanntheit, Qualitätsimage und Produktinnovation legen. In einem solchen Umfeld ist der Schutz des geistigen Eigentums eine wichtige
Voraussetzung für die weitere wirtschaftliche Entwicklung. Auch scheint auf nationaler Ebene die chinesische Zentralregierung endlich die Notwendigkeit eines effektiven IP-Systems zu erkennen, während bei chinesischen Unternehmen das Bewusstsein wächst, dass der Zugang zu
5 ausländischen Technologien von der effektiven Durchsetzung von IP-Rechten abhängig ist.4 So zeichnen sich erhebliche wirtschaftliche Interessen zugunsten eines stärkeren
Schutzrechtssystems ab. China hat in letzter Zeit relativ große Steigerungen der
Innovationstätigkeit erlebt. Zwischen 2003 und 2012 verzeichnete China einen Anstieg der inländischen Patentanmeldungen um 900 Prozent.5 Im Vergleich dazu erlebten die USA, die die größte Menge an geistigem Eigentum in der Welt besitzen, zwischen 2003 und 2012 einen Rückgang der Patentanmeldungen um 7 Prozent (Reuters, 2014).6 Der außerordentliche Anstieg der Zahl der angemeldeten Patente ist exponentiell mit dem Volkseinkommen gewachsen (Yueh, 2009). Es scheint daher, dass China eine Entwicklungsnation ist, die von einem stärkeren Schutz des geistigen Eigentums profitieren könnte, sowohl durch die Förderung inländischer
Innovationen als auch durch eine verstärkte Verbreitung von Technologien aus fortgeschrittenen Nationen (Breitwieser und Foster, 2012).
Die weniger entwickelten Regionen Chinas wie Hainan, Gansu, Yunnan oder Heilongjiang sind besorgt, dass die verschiedenen Kosten, die mit der Einführung eines IP-Regimes verbunden sind, wie z.B. institutionelle und administrative Kosten, Gebühren für Rechtsverfahren, die Infrastruktur, Rent Seeking, ineffektive Doppelinvestitionen in Forschung und Entwicklung (z.B.
Patentwettläufe), fehlende Mittel zur Entwicklung von jeglichem IP oder unzureichende durch inländisches IP generierte Einnahmen ihre regionalen Wirtschaften belasten und dazu führen könnten, dass sie negativ und unverhältnismäßig von einem erhöhten IP-Schutz betroffen wären (Maskus, 2000). Da geistiges Eigentum zu potenziellen wirtschaftlichen Schäden führen kann – insbesondere in Chinas Entwicklungsregionen – muss das System im Rahmen einer kohärenten und umfassenden Reihe von politischen Initiativen gestärkt werden, die die Effektivität eines Schutzes am geistigen Eigentum in verschiedenen Regionen unter Berücksichtigung ihres wirtschaftlichen Entwicklungsstandes optimieren.
Aktueller Stand der Durchsetzung von geistigem Eigentum in China
Trotz der bestehenden IP-Vorschriften und der Verpflichtung der Zentralregierung, das Problem der IP-Verletzungen anzugehen, waren die Durchsetzungsmaßnahmen bisher unzureichend, um als wirksame Abschreckung zu dienen (siehe Lin und Connor, 2008), zudem unterscheiden sich die Durchsetzungsniveaus der chinesischen Regionen (siehe Alford, 1995; Dimitrov, 2009;
Massey, 2006). Zu den Faktoren, die die Durchsetzung der Politik der zentralen Ebene auf lokaler Ebene in China untergraben, gehören die Dezentralisierung des chinesischen Staates, der administrative Rang und die relative Macht der Provinzregierungen, die geringe rechtliche Durchsetzbarkeit, die Unterordnung der Gerichte, die mit zu wenig Mitteln ausgestatteten Durchsetzungsbehörden, die weit verbreitete Korruption und ein anderes Verständnis von IP- Verletzungen.
Obwohl nur wenige autoritäre Regime zur Dezentralisierung neigen, wie zuvor bereits angedeutet, zeigt sich, dass China eine der am stärksten dezentralisierten Nationen der Welt ist.
Die chinesische Verwaltung unterscheidet zwei Arten von politischen Beziehungen. Die eine basiert auf verbindlichen Anordnungen, die andere auf unverbindlichen Anweisungen. Da der größte Teil des bürokratischen Systems (xitong) nach unverbindlichen Anordnungen dezentraler Führungsbeziehungen arbeitet, um bei der Umsetzung der Politik die Sensibilität für lokale Gegebenheiten zu gewährleisten, bleibt das politische System Chinas weitgehend dezentralisiert.
Folglich ist es der bürokratische Apparat, der entscheidet, ob Macht vertikal oder horizontal ausgeübt wird und wo gegebene Entscheidungen durchgesetzt werden.
6 Darüber hinaus hat jede Einheit innerhalb des politischen Systems Chinas einen
administrativen Rang, wobei die Bürokratien der Provinzen denselben Rang haben wie die Ministerien der Zentralregierung (Lawrence und Martin, 2013). Die Ränge beeinflussen die Interaktion zwischen den Behörden, und da Einheiten mit gleichem Rang einander keine verbindlichen Befehle erteilen können, verzerren sie das politische System, um eine effektive Koordination zwischen den Behörden zu erreichen, und untergraben oft die Autoritätslinien.
Daher gilt: „Je niedriger der Rang, desto unwahrscheinlicher ist es bei gleicher Ausgangslage, dass die Verwaltungseinheit in der Lage sein wird, eine bestimmte Richtlinie durchzusetzen.“
(Mertha, 2007: 4). In der Praxis haben die Ministerien Schwierigkeiten, die Provinzen zur Umsetzung von Maßnahmen zu zwingen, die die Provinzbehörden als Beeinträchtigung ihrer Interessen ansehen könnten.
In Bezug auf das Gerichtssystem verlässt sich die chinesische Regierung übermäßig auf die administrative Durchsetzung des geistigen Eigentums anstelle einer gerichtlichen Durchsetzung.
Da geistiges Eigentum und andere kommerzielle Fälle als zivilrechtliche und nicht als strafrechtliche Vergehen angesehen werden, zögern die Verwaltungsbehörden, die Fälle zur strafrechtlichen Verfolgung zu übergeben. Es wird geschätzt, dass nur 1 Prozent der Fälle von geistigem Eigentum in China gerichtlich behandelt werden. Auch weil bei administrativer Durchsetzung unangemessen kleine Bußgelder gegen IP-Verletzer verhängt werden, ist sie möglicherweise nicht als Abschreckung geeignet.
Darüber hinaus bleiben die Gerichte in China unter der Kontrolle der Kommunistischen Partei Chinas (KPCh) und sind der Gerichtsbarkeit der lokalen Regierungen unterstellt. Obwohl die KPCh sich verbal stark für die Rechtsstaatlichkeit eingesetzt hat, hält die Partei ihre
Mitglieder weiterhin über dem Gesetz, und die Justizbehörden können nicht ohne die
Zustimmung der Partei ermitteln. Die Partei lässt die Unabhängigkeit der Justiz nicht zu und besteht darauf, dass die Parteikommissionen für Politik und Recht die Arbeit der Polizei, der Staatsanwaltschaft und der Gerichte überwachen. Die Kommissionen sind befugt, im Interesse der Partei zu intervenieren, wodurch die Autorität des Gesetzes weiter untergraben wird. Chinas Justizsystem ist daher nicht unabhängig (Alford, 1995), was zu einem geringen Vertrauen in das Justizsystem und zu dessen Unfähigkeit, Entscheidungen durchzusetzen, führt. Die Gerichte können andere Behörden oft nicht zwingen, Urteile zu vollstrecken, und wenn ein Unternehmen in einer Provinz der Verletzung von geistigem Eigentum für schuldig befunden wird, kann es schwierig sein, das Gerichtsurteil in einer anderen Region zuzustellen und zu vollstrecken.
Lokale Regierungen, die die Finanzen kontrollieren, von denen die Gerichte abhängen, können sich oft dafür entscheiden, jene Gerichtsurteile zu ignorieren oder aufzuheben, die mit ihren wirtschaftlichen Zielen oder anderen Prioritäten in Konflikt stehen, voreingenommene lokale Gerichte können lokale Firmen gegenüber außenstehenden bevorzugen (Mertha, 2007).
Chinesische Verwaltungseinheiten und die Gerichte sind stets knapp bei Kasse und müssen schwierige Entscheidungen treffen, welche Aufgaben der von oben erlassenen politischen Direktiven sie erfüllen und welche sie ignorieren sollen. Wie bereits erläutert, variieren die Prioritäten bei der Umsetzung von Region zu Region. Zu den wichtigsten gehören jedoch fast immer die Steuererhebung, die wirtschaftliche Entwicklung und die Reduzierung der Armut.
Ressourcenknappheit scheint also ein wichtiger Grund für die laxe Durchsetzung von IP zu sein und hat sich durch den zunehmenden Druck auf die Regionen, eigene Einkommensquellen zu finden und damit eine Politik des Wachstums um jeden Preis zu verfolgen, noch verschärft.
Obwohl ein Gesetz erlassen wurde, das die Leistung der Provinzen nicht nur anhand des Wirtschaftswachstums, sondern auch anhand des Ausmaßes, in dem geistiges Eigentum
7 geschützt wird, angibt, wird der BIP-Faktor immer noch als viel wichtiger angesehen als der Schutz des geistigen Eigentums. Daher können mächtige politische Institutionen manchmal Interessen an der Entwicklung bestimmter Industriesektoren haben, die mit dem Schutz des geistigen Eigentums kollidieren. Aus Angst vor den Auswirkungen auf die lokale Wirtschaft zögern lokale Beamte bei der Ergreifung von Maßnahmen zur Durchsetzung von Vorschriften bezüglich des geistigen Eigentums und verstecken mitunter die Fertigungsstraßen für
Fälschungen an anderen Orten (siehe Bergsten et al, 2009). Wir können also davon ausgehen, dass Chinas Ziel letztlich Innovation und Produktion ist, nicht IP. Die Durchsetzung und
Auslegung bestimmter IP-Kriterien ist dem Dienst an internen chinesischen Zielen untergeordnet und wird die chinesische Politik stets begünstigen.
Lokaler Protektionismus und weit verbreitete Korruption wirken sich ebenfalls negativ auf den Schutz des geistigen Eigentums aus. Menschen, die im öffentlichen Sektor arbeiten, sind schlecht bezahlt, und wenn die Gehälter der Richter zu niedrig sind, treibt sie das zur Korruption.
Es scheint, dass lokale Beamte sogar mit IP-Sündern kollaborieren, was erklären würde, wie Waren im Wert von Milliarden von Dollar den Zoll an lokalen Häfen umgehen und ins Ausland verschifft werden.
Dazu kommt abschließend noch, dass viele chinesische Industrien nur unzureichend
entwickelt sind, um hochwertige Luxus-Hightech-Produkte selbst herzustellen. Das Geschäft mit der Verletzung von Rechten des geistigen Eigentums mag daher attraktiv erscheinen. Es
verursacht praktisch keine Werbekosten, die Produkte werden von den getäuschten Verbrauchern gekauft und die verwendeten Materialien sind billiger, da sie von geringerer Qualität sind, was zu einer hohen Gewinnspanne führt. Darüber hinaus scheint die Akzeptanz von IP durch
Unternehmen und Bürger manchmal mangelhaft zu sein. Wenn eine Person eine gefälschte DVD kauft oder einen Film oder einen Song illegal aus dem Internet herunterlädt, ist das eine Form des Eigentumsdiebstahls, aber dieses Konzept wird vom chinesischen Durchschnittsverbraucher immer noch kaum verstanden. Folglich ist die Durchsetzung des Schutzes des geistigen
Eigentums in China ohne entsprechende Ausbildung der Bevölkerung besonders schwierig.
Insgesamt scheinen Chinas IP-Politik und -Haltung sorgfältig kalibriert zu sein, um kurz- und mittelfristige interne Interessen anstelle von langfristigen nationalen Zielen zu berücksichtigen.
In dem Bestreben, bis 2020 die „Nummer eins in der Welt“ bei Forschung und Entwicklung zu werden und durch die Förderung einheimischer Innovationskapazitäten auf der technologischen Leiter aufzusteigen, scheint sich China bewusst zu sein, dass der Schutz des geistigen Eigentums entscheidend ist, um dieses mittel- bis langfristige Ziel zu erreichen. Gleichzeitig weiß China, dass Technologietransfer kurz- bis mittelfristig sowohl auf legalem Wege (z.B. durch Joint Ventures und andere Partnerschaften) als auch über illegale Kanäle (z.B. mittels Diebstahl von Geschäftsgeheimnissen oder unzureichendem Schutz vertraulicher Informationen, die zu Ausschreibungszwecken, in Zertifizierungs- oder Standardisierungsprozessen zur Verfügung gestellt werden) sowie die Nachahmung ausländischer Marken und Patente dazu beitragen können, die Verwirklichung einer langfristigen wirtschaftlichen Entwicklung auf der Grundlage von Innovation und neuer Technologie zu beschleunigen. Entsprechend folgt der Kampf gegen Produktfälschungen und unautorisierte Kopien der gleichen Logik. Solange diese Praktiken, vor allem wenn sie in einem industriellen Ausmaß betrieben werden, in einigen Provinzen soziale Stabilität durch Einnahmen und Beschäftigung garantieren können, werden die lokalen Regierungen die Durchsetzungsmaßnahmen sorgfältig mit dem Gebot der Aufrechterhaltung eines stabilen Arbeitsmarktes abwägen.
8 Folglich spiegelt Chinas Haltung gegenüber seinen Handelspartnern die Zweideutigkeit wider, dass ein echtes Interesse und Bemühen, seine IP-Umgebung kontinuierlich zu verbessern, mit einem unterschiedlichen Maß an Toleranz für Handlungen verbunden ist, die normalerweise gemäß der IP-Gesetzgebung als illegal gelten. Bei gerichtlichen Entscheidungen, in
Interpretationen und Stellungnahmen werden Konzepte wie sozialer Zusammenhalt, Inklusivität und Koexistenz regelmäßig angeführt, um eine Rechtfertigung für die Nichtanwendung zentraler IP-Rechtsprinzipien in jenen Fällen zu liefern, in denen ausländische und inländische
Unternehmen auf dem chinesischen Markt um ähnliche Marken oder Patente konkurrieren.
Auswirkungen der technischen Hilfe der EU
Angesichts der politischen und administrativen Dezentralisierung Chinas, der unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklung in den Regionen und der daraus resultierenden Schwierigkeiten, den politischen Kurs der nationalen Ebene auf subnationaler Ebene durchzusetzen, lohnt es sich zu fragen, wo die Idee der EU-Transfer-Verbreitung in Form von technischer Hilfe angesiedelt ist. Es hat den Anschein, als hätte die Transfer-Verbreitung durch EU-China-
Kooperationsprogramme zum Thema des geistigen Eigentums den rechtlichen Rahmen auf nationaler Ebene begünstigt und die Einstellung der chinesischen Regierung zu geistigem
Eigentum und innovationsgetriebenem Wachstum positiv beeinflusst. Allerdings scheint es nicht gelungen zu sein, bis zu den lokalen Regierungsebenen komplett durchzudringen.
Um China bei der Entwicklung seines Rechtsrahmens für geistiges Eigentum und der Umsetzung seiner Politik zu unterstützen, hat die EU schrittweise eine Zusammenarbeit mit China im Bereich des geistigen Eigentums aufgebaut (Kaminski, 2009). Die EU kann ihre Bedenken in Bezug auf Angelegenheiten des geistigen Eigentums über eine Reihe von Kanälen vermitteln. Zum Beispiel findet seit 2004 der EU-China-Dialog zum geistigen Eigentum in Form von strukturierten jährlichen Gesprächen über geistiges Eigentum in Brüssel und in Peking zwischen dem Generaldirektor des Handelsministeriums (MOFCOM) und dem Direktor der GD TRADE statt, um politische Diskussionen und Orientierungen zu ermöglichen und beiden Seiten die Gelegenheit zu geben, Informationen über multilaterale und bilaterale Angelegenheiten des geistigen Eigentums sowie über nationale Gesetzgebung und Praktiken auszutauschen und Defizite und Verbesserungsvorschläge zu ermitteln (Europäische Kommission, 2013). Um auf diesen Gesprächen mit gezielteren technischen Diskussionen aufzubauen, wurde 2005 die EU- China-Arbeitsgruppe für geistiges Eigentum ins Leben gerufen, die zweimal im Jahr mit dem stellvertretenden Generaldirektor des MOFCOM und dem Referatsleiter der GD TRADE stattfindet und an der die Industrie und andere Rechteinhaber beteiligt sind. Die EU hat außerdem einen Informationsdienst – China IPR Helpdesk – eingerichtet, der europäischen Klein- und Mittelbetrieben beim Schutz und der Durchsetzung ihrer IP-Rechte in China helfen soll. Diese Projekte wurden in erster Linie durch die technische Hilfe der EU für China in Form von IPR1, IPR2 und IP Key unterstützt, die die Flaggschiffprogramme der technischen und rechtlichen Zusammenarbeit der EU mit China waren und zu den effektivsten Instrumenten zur Beeinflussung des chinesischen Rechtssystems für geistiges Eigentum zählen (Zhang et al, 2011).
Die erste Runde des europäischen Programms für eine technische Unterstützung im Bereich der Rechte des geistigen Eigentums, das Projekt zum Schutz der Rechte des geistigen Eigentums (IPR1), lief zwischen 1999 und 2004 und förderte erfolgreich den Schutz des geistigen
Eigentums in der chinesischen Gesetzgebung, um das Rechtssystem weitgehend an
9 internationale Standards anzugleichen und bei der Erfüllung der TRIPS-Verpflichtungen des Landes zu helfen. Als das IPR1-Programm entworfen wurde, war China gerade dabei, die WTO- Mitgliedschaft anzustreben. Aus diesem Grund konzentrierte sich das IPR1-Programm darauf, die IP-Gesetze mit den Anforderungen des WTO-Beitritts in Einklang zu bringen. IPR1 war also hauptsächlich mit Folgendem beschäftigt: (1) einer Gesetzgebung, die die Schaffung und
Verbesserung des chinesischen Rechtsrahmens, von IP-Rechtsgesetzen und -Vorschriften beinhaltet, einschließlich aller Aspekte des Straf-, Patent-, Marken- und Urheberrechts sowie geografischer Angaben und zivilrechtlicher und administrativer Verfahren; und (2) dem
Kapazitätsaufbau, der darauf abzielt, die tatsächlichen technischen und personellen Kapazitäten in jenen Verwaltungs- und Rechtsinstitutionen aufzubauen, die am Schutz von IP-Rechten in China beteiligt sind.
Im Jahr 2007 starteten die EG und China gemeinsam das zweite Projekt zum Schutz der Rechte an geistigem Eigentum (IPR2). Aufbauend auf dem Erfolg von IPR1 konzentrierte sich IPR2 auf die Umsetzung der Gesetze und deren Durchsetzung. Es sollten rechtliche Verfahren und interne Systeme für zivil-, straf- und verwaltungsrechtliche Verfahren zur Durchsetzung von Rechten des geistigen Eigentums in allen Regionen und Jurisdiktionen entwickelt werden.
Darüber hinaus wurden rechtliche Fragen behandelt, die auf die Verbesserung des chinesischen Rechtsrahmens in Bezug auf IP-Gesetze, den Aufbau von Kapazitäten, den Zugang zu
Informationen insbesondere für die Nutzer von IP und Verwaltungsbeamte, Schulungen und spezielle Bereiche wie Verwaltungs- und Strafverfahren, Zivilverfahren und Unterstützung für Rechteinhaber abzielen.
IPR2 endete 2011 und wurde sowohl von chinesischen als auch von EU-Stakeholdern als relativ erfolgreich angesehen. Es vermittelte China wohl ein besseres Verständnis für die Bedeutung der Förderung des Schutzes des geistigen Eigentums für die technologische Entwicklung, und mit den Worten der Europäischen Kommission (2013: 3) hat es „die Bedeutung von IP-Fragen innerhalb seiner innenpolitischen Agenda erhöht“. Aus einer
detaillierten Analyse, die von einheimischen chinesischen Anwälten erstellt wurde, ging hervor, dass das EU-China-IPR2-Programm in hohem Maße zur „Sachkenntnis und Mentalität der Menschen“ beigetragen hat, die direkt an der Durchsetzung von geistigem Eigentum in China arbeiten (Zhang et al, 2011). Die im Rahmen von IPR2 durchgeführte Schulung hat offenbar die Sichtweise der Vollzugsbeamten erweitert und ihre Fähigkeit zum Umgang mit tatsächlichen Fällen verbessert, Es wird auch berichtet, dass sie einen positiven Einfluss auf die IP-bezogenen Regelsetzungsprozesse in Bezug auf Transparenz und Offenheit hatte. Im Anschluss an das Projekt haben chinesische Gerichte und Behörden eine größere Anzahl von gesetzesähnlichen Vorschriften, gerichtlichen Auslegungen und Durchführungsrichtlinien erstellt. Die Kontakte und die Entschlossenheit, die im Rahmen des EU-China-IPR2-Projekts aufgebaut werden, bieten europäischen Unternehmen und Verbänden die Möglichkeit, sich in den Gesetzgebungsprozess einzubringen und zur Schaffung eines IP-freundlichen Umfelds in China beizutragen. Das Projekt wurde von europäischer und chinesischer Seite hoch eingeschätzt und als „Meilenstein für die Zusammenarbeit zwischen der EU und China beim Schutz und der Durchsetzung von Rechten des geistigen Eigentums“ (IPR2, 2011) gefeiert. Es muss daher anerkannt werden, dass China seit seinem Beitritt zur WTO in relativ kurzer Zeit enorme Fortschritte gemacht hat und viele Grundsätze des EU-Ansatzes in Fragen des geistigen Eigentums übernommen hat, was ebenfalls auf positive Resonanz in der Industrie gestoßen ist. Auf diese Weise ist die IPR2- Initiative ein Beispiel für ein erfolgreiches Programm zum Aufbau von Kapazitäten, durch das die Prioritäten der EU im Bereich des geistigen Eigentums und die besten Praktiken der EU in
10 ganz China gefördert werden. Das IPR2-Projekt von 2007 bis 2011 kann somit als ein nützliches Beispiel für die normative Übertragung und die strategische Natur des Engagements in den internationalen Beziehungen zwischen der EU und China gesehen werden.
Nach dem Erfolg der Soft Power der EU im Rahmen ihres technischen Hilfsprojekts IPR2 und weil die Rechte des geistigen Eigentums weiterhin eine immens wichtige Rolle im Handel zwischen der EU und China spielen, standen ab 2013 die technischen Hilfsaktivitäten der EU in China unter der Schirmherrschaft eines neuen Projekts, A Key to Sustainable Competitiveness (IP Key). IP Key wurde entwickelt, um sowohl die dauerhaften Themen anzugehen, die eine stärkere Berücksichtigung und Unterstützung benötigen, z. B. Durchsetzungs- und
Überwachungsmechanismen, als auch die weniger gut verstandenen politischen
Rahmenbedingungen, die das gesamte „Umfeld, in dem ausländische Technologieinhaber operieren und in China erfolgreich sein können“, wie die einheimische Innovation, bestimmen (Europäische Kommission, 2013: 2). Es ist wichtig zu beachten, dass kein
Finanzierungsabkommen mit China unterzeichnet wurde und IP Key ausschließlich von der EU finanziert wird, weshalb es nicht als bilaterales Projekt betrachtet werden sollte. Demnach haben die EU und China zwar vereinbart, ihre Zusammenarbeit im Bereich des geistigen Eigentums durch die gemeinsame Durchführung von Aktivitäten von beiderseitigem Interesse zu verstärken, aber das Ziel von IP Key ist eher eine Partnerschaft als eine China gewährte Entwicklungshilfe und bloße technische Unterstützung, und es ist mehr auf die Sicherung der strategischen Interessen der EU ausgerichtet. In Anbetracht der Tatsache, dass das IP-Key-Projekt einseitig von der EU finanziert wird, ohne dass China wie bei früheren Projekten einen finanziellen Beitrag leistet, könnte dies darauf hindeuten, dass China der Meinung ist, die meisten seiner Ziele durch die früheren technischen Hilfsprogramme bereits erreicht zu haben und mit deren Ergebnissen weitgehend zufrieden zu sein. Mit anderen Worten: IP Key soll eher der
europäischen Industrie helfen und der Erfüllung einer entsprechenden Rechtsdurchsetzung in China dienen, anstatt das chinesische Rechtssystem zu reformieren.
Das Hauptinteresse der EU am Schutz des geistigen Eigentums in China besteht nun darin, gleiche Wettbewerbsbedingungen zu haben. Die EU möchte sicher sein, dass ein europäisches Unternehmen, wenn es in den vermeintlich offenen Markt Chinas eintritt, auf einer fairen Basis agieren kann und mit der gleichen behördlichen und regulatorischen Behandlung in Bezug auf den Schutz von geistigem Eigentum rechnen kann. Die EU erwartet daher, dass sowohl die nationale Regierung als auch die Provinzregierungen eine neutrale Rolle einnehmen, wenn ein ausländisches Unternehmen seine Aktivitäten in China ausbauen möchte, egal in welchem Sektor, und dass alle Unternehmen in Bezug auf geistiges Eigentum gleich behandelt werden.
Daher konzentriert sich die EU durch IP Key „auf die Notwendigkeit, auf dem Gebiet des
Schutzes des geistigen Eigentums in China zum Nutzen der europäischen Industrie einzugreifen“
(Europäische Kommission, 2013: 2). Die Verlagerung des Schwerpunktes auf die primäre Sicherung der EU-Interessen und auf die Verteidigung der EU-Wirtschaft ist wahrscheinlich darauf zurückzuführen, dass die Chinesen bereits viel bei den beiden Vorgängerprogrammen profitiert haben und nicht mehr so lange „angelernt“ werden müssen, da IPR1 und IPR2 auf die Bedürfnisse Chinas ausgerichtet waren. Die Auswahl der neuen Aktivitäten sowie der Art und des Themas der Zusammenarbeit sollte daher letztlich für die EU gewinnbringend sein. IP Key scheint dafür ein guter Übergang zu sein, da es sowohl beiderseitige als auch EU-Interessen unterstützt, doch es ist zu erwarten, dass in nachfolgenden Programmen die EU-Interessen weiter in den Vordergrund treten werden.
11 Die wahrscheinlich größte Errungenschaft der EU hinsichtlich einer Transfer-Verbreitung in China ist, dass es auf der zentralen Ebene der chinesischen Verwaltung, insbesondere des MOFCOM, eine zunehmend positive Einstellung zum geistigen Eigentum zu geben scheint.
China hat erkannt, dass der Schutz des geistigen Eigentums der Schlüssel zu einer innovativen Wirtschaft ist. Dies hat der EU geholfen, in Fragen der Zusammenarbeit mit ihrem chinesischen Amtskollegen Fortschritte zu erzielen, und hat zu positiven Entwicklungen für in China tätige europäische Unternehmen geführt (European Commission Trade Market Access Database, 2014). So haben beispielsweise auf dem letzten EU-China-Gipfel 2013 sowohl die europäische als auch die chinesische Führung die Bedeutung des geistigen Eigentums in den bilateralen Handelsbeziehungen bekräftigt (European Union Press Releases Database, 2013). Dies wurde in der strategischen Agenda für die Zusammenarbeit zwischen der EU und China bis 2020
gefestigt, in der die Notwendigkeit einer Verstärkung des Dialogs über geistiges Eigentum klar dargelegt wird, um „die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Fälschungen“ und der unbefugten Nutzung von geistigem Eigentum zu verstärken und „das neue Programm für technische Zusammenarbeit in dieser Hinsicht voll auszuschöpfen“ (Europäischer Auswärtiger Dienst, 2014). Darüber hinaus wurden während des Gipfels eine Reihe von Vereinbarungen unterzeichnet, insbesondere das „Verwaltungsabkommen für die Zusammenarbeit im Bereich des geistigen Eigentums“, das dem IP KEY-Programm entspricht. Auf chinesischer Seite wurde nach der dritten Plenarsitzung des 18. Zentralkomitees der KPCh (November 2013) eine
politische Erklärung veröffentlicht, die Handel und geistiges Eigentum im Allgemeinen unterstützt und stärkt. Chinas neuestes Strategiepapier zur EU erkennt die Notwendigkeit an,
„die bilaterale Zusammenarbeit und multilaterale Koordination zwischen den jeweiligen Zollbehörden bei der Durchsetzung von Rechten des geistigen Eigentums zu verbessern und zu intensivieren ... [und] einen breiteren Austausch über die Rechte an geistigem Eigentum und technische Standards zu fördern und das Niveau der Zusammenarbeit zwischen China und der EU im Bereich des geistigen Eigentums weiter anheben“ (Ministerium für Auswärtige
Angelegenheiten der Volksrepublik China, 2014).
Ungeachtet des Wandels auf nationaler Ebene und der positiven Einstellung bleibt auf subzentraler Ebene noch viel zu tun, da es seit langem eine Diskrepanz zwischen der zentralen und der provinziellen Ebene in Bezug auf eine effiziente Durchsetzung gibt (European
Commission Trade Market Access Database, 2014). Trotz der positiven Anzeichen und der anhaltenden Bemühungen Pekings betrachten die EU-Industrien geistiges Eigentum weiterhin als ein Thema, das für die gesunde Entwicklung ihrer Unternehmen in China von großer Bedeutung ist, und sind besonders besorgt über Probleme im Zusammenhang mit dem Kopieren ihrer Technologie und der unerlaubten Nutzung von geistigem Eigentum im Allgemeinen. Da die Rechtsstaatlichkeit in China politischen Entscheidungen untergeordnet ist, bleiben ernsthafte Bedenken hinsichtlich der verfahrensrechtlichen Aspekte des Systems in Bezug auf die spezifische Kompetenz der Richter auf lokaler Ebene, das allgemeine Problem der Korruption und die schlechte Qualität von Patenten für Erfindungen.7 Dies stimmt mit den Ergebnissen dieses Artikels überein, in dem die größten Hindernisse für die Umsetzung der Politik auf lokaler Ebene identifiziert wurden. In Anbetracht des andauernden Kampfes um die tatsächliche
Durchsetzung der Politik auf lokaler Ebene und die regionale Ungleichheit scheint es daher der Fall zu sein, dass die Übertragung von Normen durch die EU nicht bis zu den lokalen
Regierungsebenen durchgedrungen ist. Obwohl die technischen Hilfsprogramme mit der von Europa geleiteten juristischen Ausbildung und den Übungen zur Bewertung der rechtlichen Rahmenbedingungen in China sowie dem Wissensaustausch und dem gegenseitigen Lernnutzen
12 Initiativen sind, die auf gegenseitige Wertschätzung stoßen und bei der Unterstützung der IP- Politik auf nationaler Ebene in China äußerst erfolgreich waren, scheinen sie die
Durchsetzungsprobleme auf subnationaler Ebene nicht gelöst zu haben.
Die regionale Durchsetzung wäre die nächste Priorität und das Hauptaugenmerk der EU, denn die laxe Durchsetzung auf lokaler Ebene schadet der europäischen Industrie. Auch wenn IP Key nicht speziell für die Förderung des geistigen Eigentums auf lokaler Ebene konzipiert wurde, könnte die Förderung der Durchsetzung auf Provinzebene eines der wichtigsten Ergebnisse sein, die die EU aus dem Projekt ziehen könnte. Wie bereits aufgezeigt, sind die wichtigsten Themen, die die EU im Hinblick auf die Durchsetzung möglicherweise untersuchen muss, die Rolle der Verwaltung, die Leistungsfähigkeit der Richter und das Zusammenspiel mit der Zentralbehörde sowie, im Hinblick auf den legislativen Bereich, die Verbindung zwischen zentralen und lokalen Behörden. Es ist von grundlegender Bedeutung, gute Richter und eine Verwaltung zu haben, die die Bedeutung des geistigen Eigentums kennt, und gute Richtlinien für die Gerichte zu haben, die diese durchsetzen können. In einigen Provinzen, vor allem in den weniger entwickelten Hinterlandregionen, ist das Niveau der Durchsetzung jedoch so niedrig und die lokalen Behörden sind dermaßen autonom, dass die EU den Prozess der technischen Hilfe von Grund auf neu beginnen muss, indem sie Aktivitäten zum Aufbau von Kapazitäten startet.
Es wurden bereits einige Anstrengungen unternommen, um das Problem der Durchsetzung auf lokaler Ebene anzugehen. Im August 2013 fanden die ersten dezentralen Sitzungen der IP- Arbeitsgruppe auf lokaler Ebene in Peking, Shanghai und Guangzhou statt, und die Bemühungen wurden 2015 in anderen Städten fortgesetzt (European Commission Trade Market Access
Database, 2014). In den Gesprächen wird untersucht, wie die Zusammenarbeit mit der
Permanent Structure des MOFCOM unter Verwendung des neuen IP KEY-Programms gestaltet werden könnte. Im Dezember 2012 wurde ein neues Zivilprozessrecht verabschiedet und 2014 die strafrechtliche Durchsetzung weiter untersucht (European Commission Trade Market Access Database, 2014). Um dieses Problem weiter anzugehen, haben sich die EU (GD TAXUD) und China darauf geeinigt, ihren Intellectual Property Rights Action Plan fortzusetzen, dessen Hauptziele darin bestehen, die Zusammenarbeit zwischen Zoll und Wirtschaft zu stärken, den Informationsaustausch über Beschlagnahmungen im Zusammenhang mit geistigem Eigentum zu intensivieren und auch die Koordination von Zoll und Polizei in China zu verbessern.
Wir müssen jedoch bedenken, dass all diese positiven Entwicklungen auf nationaler Ebene möglicherweise nicht nur das Ergebnis der technischen Hilfe der EU und der Initiativen zum Aufbau von Kapazitäten in China sind, sondern sich auch direkt mit Chinas eigenem Interesse an der Förderung einer nachhaltigen wirtschaftlichen Entwicklung und eines innovationsgetriebenen Wachstums überschneiden. Der Rahmen der technischen Hilfe der EU überschneidet sich mit den chinesischen Prioritäten und erleichtert die Entwicklung der Macht der EU als Fähigkeit, andere zu befähigen. Mit seinem Ziel, bis 2020 eine innovative Wirtschaft zu werden, wie im 12.
Fünfjahresplan skizziert, bewegt sich China auf ein höheres Niveau der Technologie- und Innovationskapazität zu, und so ist es auch im Interesse Chinas, sein eigenes geistiges Eigentum zu schützen. Mit der Zeit, wenn Chinas Innovationen zunehmen, werden sich die Interessen der EU wahrscheinlich zunehmend mit den Interessen Chinas zum Schutz des geistigen Eigentums überschneiden, wodurch die Zusammenarbeit effektiver werden wird. Daher sind die positiven Entwicklungen möglicherweise nicht nur auf den Einfluss der EU an sich zurückzuführen, sondern auch auf Chinas interne Politik zur Entwicklung einheimischer Innovationen.
Die EU sollte daher ihre Einflussmöglichkeiten nicht überschätzen. Gleichzeitig haben die Programme zur technischen Zusammenarbeit aber zumindest dazu geführt, dass sich China der
13 Bedeutung des geistigen Eigentums sehr bewusst ist, und allein die Tatsache, dass es zur
Zusammenarbeit bereit ist, ist ein Zeichen des Fortschritts. Auch die EU braucht diese Zusammenarbeit im Bereich des geistigen Eigentums, da sie hilft, die Interessen der EU zu wahren. Daher sollte die Durchsetzung auf lokaler Ebene die nächste Priorität und das Hauptaugenmerk der EU sein. Ab nun wird die EU größere Anstrengungen in den weniger entwickelten Hinterlandregionen Chinas unternehmen müssen, wo der Schutz des geistigen Eigentums noch hinterherhinkt. Es ist dies eine herausfordernde Aufgabe, da es scheint, dass ein starker rechtlicher Rahmen für den Schutz von geistigem Eigentum und dessen Durchsetzung immer mit den lokalen Prioritäten der Chinesen übereinstimmen muss. Obwohl die Chinesen Fortschritte machen wollen, werden sie sich nur in ihrem eigenen Tempo bewegen und ihre wirtschaftlichen Ziele sorgfältig kalibrieren.
Schlussfolgerung
Chinas rasante wirtschaftliche Entwicklung und sein Beitritt zur WTO im Jahr 2001 waren der Ansporn für größere Reformen seiner Gesetze zum Schutz des geistigen Eigentums, einem Prozess, der in den 1980er Jahren begann, als solche Gesetze kaum erkennbar waren. Seitdem hat China Gesetze eingeführt, die jeden Aspekt des IP-Schutzes abdecken. Es gibt jedoch einen Unterschied zwischen dem Vorhandensein geeigneter Gesetze und deren effektiver
Durchsetzung. Der Bereich des geistigen Eigentums ist komplex, und der bürokratische Mechanismus, der für die Durchsetzung des geistigen Eigentums in China verantwortlich ist, insbesondere auf lokaler Ebene, ist ebenso verworren. Obwohl Chinas Einparteiensystem scheinbar Peking die absolute Kontrolle über alle Regierungsebenen gibt, ist die Fähigkeit der Hauptstadt, ihren Willen einseitig in ganz China durchzusetzen, in Wirklichkeit sehr begrenzt.
Das liegt vor allem daran, dass das chinesische politische System stark dezentralisiert ist und den lokalen Regierungen ein hohes Maß an Autonomie einräumt. Lokale Regierungen wiederum, die ihre eigenen wirtschaftlichen Prioritäten haben, entscheiden sich für eine selektive Durchsetzung der IP-Gesetze, da sie befürchten, dass ein starker IP-Schutz ihre soziale und wirtschaftliche Stabilität gefährden würde. Daher gibt es trotz der Bemühungen der Zentralregierung, das Ausmaß der Verstöße gegen den Schutz von geistigem Eigentum zu reduzieren, erhebliche Unterschiede in der regionalen Durchsetzung der Politik. Diese politischen und administrativen Kontextfaktoren sind relativ einzigartig für Chinas institutionelles Umfeld. Dennoch kann die zwischen der EU und China stattfindende Entwicklung in Sachen geistigen Eigentums für andere Entwicklungsländer die versuchen, die Verbreitung von Technologie und Wissen auszuweiten, um mit den Industrienationen gleichzuziehen, als Fallbeispiel lehrreich sein; mit dem Vorbehalt, dass der Import von EU-Normen – die in erster Linie für EU-Länder und -Unternehmen
konzipiert sind – für China und/oder andere Entwicklungsländer mit abweichenden Normen nicht unbedingt von Vorteil ist.
Während sich die europäische Wirtschaft zunehmend auf geistiges Eigentum als grundlegenden Wert zu stützen scheint, ist China im Kampf um den globalen Schutz des geistigen Eigentums nun ein zentrales Schlachtfeld, wobei geistiges Eigentum ein „Eckpfeiler des innovativen Wachstums“ sowie ein „bedeutender Schwerpunktbereich in den Beziehungen zwischen der EU und China“ ist (European Union - China Trade Project, 2014). Die EU, die aufgrund von großen finanziellen Verlusten infolge von IP-Diebstahl in China frustriert ist, hat eine langfristige Zusammenarbeit und einen Dialog über IP mit China aufgebaut und versucht nun, ihre IP-Normen durch technische Hilfsprogramme auf China zu übertragen. Die
14 Anwendung der normativen Transfer-Verbreitung durch technische Hilfe ist zu einem
bestimmenden Merkmal der bilateralen Handelsbeziehungen zwischen der EU und China geworden. China hat allmählich die Bedeutung des Schutzes von geistigem Eigentum und die Notwendigkeit, seine einheimischen Innovationen zu verbessern, erkannt. Darüber hinaus hat seine zunehmend positive Haltung gegenüber geistigem Eigentum der EU geholfen, ihre Zusammenarbeit mit China voranzutreiben und zu positiven Entwicklungen für europäische Unternehmen geführt. China hat politische Erklärungen veröffentlicht, die Handel und geistiges Eigentum unterstützen und stärken, während die EU-Politikpapiere Chinas die Notwendigkeit anerkennen, die bilaterale Zusammenarbeit und die multilaterale Koordination zur Durchsetzung von geistigem Eigentum zwischen den jeweiligen Zollbehörden zu verbessern und zu
intensivieren, einen breiteren Austausch und technische Standards zu fördern und das Niveau der Zusammenarbeit zwischen der EU und China im Bereich des geistigen Eigentums weiter
anzuheben. Diese positiven Ergebnisse der Zusammenarbeit deuten darauf hin, dass die technischen Hilfsprogramme der EU, insbesondere IPR2 und IP Key, zu den effektivsten Instrumenten bei der Beeinflussung von Chinas Rechtssystem für geistiges Eigentum gehörten.
Doch obwohl es durch den externen Druck der normativen Macht der EU gelungen ist, Peking dazu zu bewegen, zufriedenstellende Gesetze und Vorschriften in Bezug auf geistiges Eigentum zu erlassen, greift die tatsächliche Durchsetzung von geistigem Eigentum in der Domäne von Chinas komplexer Bürokratie und lokalen Regierungsbeamten zu kurz. Die Bemühungen der EU waren erfolglos, das Problem der Durchsetzung auf lokaler Ebene
anzugehen, was vor allem auf die Trennung zwischen Zentrum und lokaler Verwaltung in China, die häufige Unterordnung der Rechtsstaatlichkeit unter politische Entscheidungen und
übergeordnete wirtschaftliche Prioritäten zurückzuführen ist, insbesondere in den weniger entwickelten Regionen. Um die Durchsetzung des geistigen Eigentums auf lokaler Ebene zu fördern und die Reichweite der normativen Macht der EU zu erweitern, muss die EU die Mängel bei der Rechtsdurchsetzung und die Komplexität der subnationalen Verwaltungs- und
Rechtssysteme in China verstehen. Eine erfolgreichere EU-Strategie könnte daher einen Prozess zur Überprüfung der Umsetzung auf allen Regierungsebenen erfordern, was wiederum
voraussetzen könnte, dass die EU ihre Reichweite in die chinesischen Provinzen erhöht und politische Beziehungen außerhalb der relativ reichen Regionen Chinas pflegt.
15 Anmerkungen
1 Das TRIPS-Abkommen betont drei Hauptaspekte: (1) einen Mindeststandard für den Schutz des geistigen Eigentums, (2) innerstaatliche Verfahren und Rechtsmittel zur Durchsetzung von Rechten des geistigen Eigentums und (3) die Beilegung von Streitigkeiten zwischen WTO- Mitgliedern in Bezug auf die Erfüllung der TRIPS-Verpflichtungen. Das Abkommen gilt für alle WTO-Mitglieder, auch für China. Interessant ist die Tatsache, dass TRIPS den WTO-
Mitgliedern nicht vorschreibt, identische Regeln zum Schutz des geistigen Eigentums zu implementieren, abgesehen von der Mindeststandardbestimmung. Dies bedeutet, dass die Mitgliedsstaaten die Freiheit haben, die angemessenen Regelungen zur Umsetzung des IP- Schutzes innerhalb ihres eigenen Rechtsrahmens zu bestimmen. Diese Praxis ist möglicherweise eine der Hauptursachen für die Unterschiede zwischen den Nationen beim Schutz des geistigen Eigentums.
2 Die OECD schätzt den internationalen Handel mit Fälschungen im Jahr 2007 auf 250 Milliarden US-Dollar. Andere Quellen behaupten, dass die Verluste näher an 650 Milliarden USD pro Jahr liegen und dass 2,5 Millionen Arbeitsplätze aufgrund von Fälschungen und der unerlaubten Nutzung von geistigem Eigentum in den G20-Staaten verloren gehen (siehe Schiappacasse, 2004).
3 In Anlehnung an Hasmath und Hsus (2014: 950) Arbeit über das Engagement von Staat und Gesellschaft in China, kann man ein Argument der „strategischen Ignoranz“ für regionale Unterschiede bei der Durchsetzung von geistigem Eigentum vermuten. Die Inkonsistenz
zwischen der Politik der Zentralregierung und der lokalen Regierungen in Bezug auf den Schutz des geistigen Eigentums kann nämlich nicht nur eine Frage der fehlenden
Durchsetzungsmöglichkeiten (für die Zentralregierung) auf lokaler Ebene sein, sondern kann bis zu einem gewissen Grad auf die strategische Entscheidung der Zentralregierung zurückgeführt werden, absichtlich über IP-Verletzungen auf lokaler Ebene nicht informiert zu sein.
4 Obwohl der Zustrom ausländischer Direktinvestitionen (ADI) nach China groß ist, zögern Industrienationen und Manager ausländischer Unternehmen, Forschungs- und
Entwicklungseinrichtungen, sich in China anzusiedeln, und transferieren möglicherweise ältere Technologien nach China (die mindestens fünf Jahre hinter den Neulandinnovationen
zurückliegen), aus Angst vor widerrechtlicher Verwendung und Patentverletzung (siehe Maskus und Fink, 2005).
5 Die Zunahme der Patentanmeldungen könnte eine direkte Folge der verbesserten Wirksamkeit des Schutzes von geistigem Eigentum sein. Wenn der Schutz des geistigen Eigentums
eingeschränkt ist, neigen Unternehmen dazu, sich anderen Möglichkeiten zum Schutz ihres geistigen Eigentums zuzuwenden (z. B. Geheimhaltung). Verbesserungen im Schutz des geistigen Eigentums könnten einige Unternehmen dazu veranlasst haben, sich Patenten zuzuwenden, um ihr geistiges Eigentum zu schützen.
6 Auch wenn sich die Ausgangsniveaus in den USA und China deutlich unterscheiden, kann es von Vorteil sein, die prozentualen Zu- und Abnahmen von Patentanmeldungen zu vergleichen, anstatt absolute Zahlen zu liefern, da andere Komponenten wie die Bevölkerungsgröße nicht aufeinander abgestimmt sind und sich nur schwer in absoluten Zahlen vergleichen lassen.
7 Von der European Union Chamber of Commerce in China (EUCCC) wurde berichtet, dass die Qualität der Patente in der Tat niedrig ist und daher die tatsächliche Innovationsstärke Chinas überbewertet zu sein scheint (siehe Prud‘homme, 2012). Eine spezielle Task Force zur
16 Patentqualität hat die Ursachen für die schlechte Qualität von Patenten im unzureichenden
Zusammenspiel von legislativen, administrativen und judikativen Institutionen sowie in der Unfähigkeit der Unternehmen, das Patentsystem anzuwenden, ausgemacht (siehe European Commission Trade Market Access Database, 2014).
17 Literaturverzeichnis
Alford, William P. (1995) To Steal a Book is an Elegant Offense: Intellectual Property Law in Chinese Civilisation. Stanford: Stanford University Press.
Arrow, Kenneth J. (1962) The Economic Implications of Learning by Doing. The Review of Economic Studies 29(3): 155-173.
Bergsten, Fred C., Freeman, Charles, Lardy, Nicholas R. and Mitchell, Derek J. (2009) China’s Rise: Challenges and Opportunities. Washington: Peterson Institute for International
Economics.
Brandt, Loren and Rawski, Thomas (2008) China’s Great Economic Transformation.
Cambridge: Cambridge University Press.
Breitwieser, Anja and Foster, Neil (2012) Intellectual Property Rights, Innovation and Technology Transfer: A Survey. The Vienna Institute for International Economic Studies Working Paper 88.
Dimitrov, Martin K. (2009) Piracy and the Sate: the Politics of Intellectual Property Rights in China. Cambridge: Cambridge University Press.
Drahos, Peter (2009) Cooperation, Trust and Risk in the World’s Major Patent Offices. Science and Public Policy 36(8): 641-647.
European Commission (2013) Bilateral Interactions with China. DG Trade Working Paper.
European Commission Trade Market Access Database (2014) Barrier Fiches Result: Intellectual Property Rights, available at:
http://madb.europa.eu/madb/barriers_details.htm?barrier_id=095243.
European Commission Trade Policy (2014) Nations and Regions: China, available at:
http://ec.europa.eu/trade/policy/nations-and-regions/nations/china/.
European Union – China Trade Project (2014) Cross-cutting Policies: Intellectual Property Rights, available at: http://www.euctp.org/index.php/en/44-components/cross-cutting- policies/intellectual-property-rights-ipr.html.
European Union Press Releases Database (2013) 16th EU-China Summit (Beijing, 21 November 2013), available at: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1099_en.htm.
European External Action Service (2014) Joint Statement: Deepening the EU-China Comprehensive Strategic Partnership for mutual benefit, available at:
http://www.eeas.europa.eu/statements/docs/2014/140331_02_en.pdf.
European Patent Office and Office for Harmonisation in the Internal Market (2013) Intellectual property rights intensive industries: contribution to economic performance and employment in the European Union. Industry-Level Analysis Report.
Falvey, Rod, Foster, Neil and Memedovic, Olga (2006a) The Role of Intellectual Property Rights in Technology Transfer and Economic Growth. Vienna: United Nations Industrial
Development Organization Working Paper.
Falvey, Rod, Foster, Neil and Greenaway, David (2006b) Intellectual Property Rights and Economic Growth. Review of Development Economics 10(4): 700-719.
Ginarte, Juan C. and Park, Walter G. (1997) Determinants of Patent Rights: A Cross-national Study. Research Policy 26: 283-301.
Gould, David M. and Gruben, William C. (1996) The Role of Intellectual Property Rights in Economic Growth. Journal of Development Economics 48(2): 323-350.
18 Hasmath, Reza. (2014) White Cat, Black Cat or Good Cat: The Beijing Consensus as an
Alternative Philosophy for Policy Deliberation? The Case of China. University of Oxford Department of Social Policy and Intervention Barnett Papers in Social Research 14-02: 1-19.
Hasmath, Reza and Hsu, Jennifer (2014) Isomorphic Pressures, Epistemic Communities and State-NGO Collaboration in China. The China Quarterly 220: 936-954.
Hsu, Jennifer and Hasmath, Reza. (2013) The Chinese Corporatist State: Adaptation, Survival and Resistance. New York and Oxford: Routledge, 2013.
IPR2 (2011) About IPR2, available at: http://ipr2.org/aboutipr2.html.
Kaminski, Tomasz (2009) ‘China’s Regional Policy and the Influence of the EU Assistance.
European Spatial Research and Policy 16(1): 93-114.
Landry, Pierre W. (2008) Decentralized Authoritarianism in China: The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era. Cambridge: Cambridge University Press.
Lawrence, Susan V. and Martin, Michael, F. (2013) Understanding China’s Political System.
Congressional Research Service 7-5700.
Lin Yasong and Connor, Marco T. (2008) And Overview of the Judicial Protection of Patents in China. Journal of Intellectual Property Law and Practice 3(3): 163-173.
Manners, Ian (2002) Normative Power Europe: A Contradiction in Terms? Journal of Common Market Studies 40(2): 235-258.
Maskus, Keith E. (2000) Intellectual Property Rights and Economic Development. Case Western Reserve Journal of International Law 32(3): 471-506.
Maskus, Keith E. and Fink, Carsten (2005) Intellectual Property and Development: Lessons from Recent Economic Research. New York: World Bank and Oxford University Press.
Maskus, Keith E, Dougherty, Sean M. and Mertha, Andrew (1998) Intellectual Property Rights and Economic Development in China. Paper delivered at the conference Southwest China Regional Conference on Intellectual Property Rights and Economic Development, Chongqing, 15-18 September.
Massey, Joseph (2006) The Emperor Is Far Away: China's Enforcement of Intellectual Property Rights Protection. Chicago Journal of International Law 7(1): 231-237.
Mertha, Andrew C. (2005a) China’s “Soft” Centralization: Shifting Tiao/Kuai Authority Relations. The China Quarterly 184: 791-810.
Mertha, Andrew C. (2005b) The Politics of Piracy: Intellectual Property in Contemporary China. New York: Cornell University Press.
Mertha, Andrew C. (2007) Enforcement of Intellectual Property Rights. University of Oxford The Foundation for Law, Justice and Society in collaboration with The Centre for Socio-Legal Studies, Rule of Law in China Publications 1.
Ministry of Foreign Affairs of the People’s Republic of China (2014) China's Policy Paper on the EU: Deepen the China-EU Comprehensive Strategic Partnership for Mutual Benefit and Win-win Cooperation, available at:
http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1143406.shtml.
Naughton, Barry (2007) The Chinese Economy: Transitions and Growth. Cambridge: MIT Press.
Prud’homme, Dan (2012) Dulling the Cutting Edge: How Patent-Related Policies and Practices Hamper Innovation in China. European Chamber of Commerce Report, August 2012.
19 Reuters (2013) Shift in Influence of G20 Nations, available at:
http://thomsonreuters.com/business-unit/science/pdf/infographic-shift-in-influence-of-G20- nations.PDF.
Romer, Paul M. (1986) Increasing Returns and Long-Run Growth. Journal of Political Economy 94(5): 1002-1037.
Schiappacasse, Mikhaelle (2004) Intellectual Property Rights in China: Technology Transfers and Economic Development. Buffalo Intellectual Property Law Journal 2(164): 164-185.
Schneider, Patricia Higino (2005) International Trade, Economic Growth and Intellectual Property Rights: A Panel Data Study of Developed and Developing Nations. Journal of Development Economics 78: 529-547.
Wyzycka, Natalia and Hasmath, Reza (2016) What Drives Contemporary EU-China Strategic Engagement? Working Paper.
Yueh, Linda (2009) Patent Laws and Innovation in China. International Review of Law and Economics 29: 304-313.
Zhang Hui, Liu Aijie, Ai Hong and He Jing (2011) Evaluation Report Project Results 3, 4 & 5 – Overall Enforcement. ZY Partners, Beijing, June 2011.
