Zusammenfassung
Im Kampf gegen den Klimawandel scheint 2015 ein Wen- depunkt gewesen zu sein: In diesem Jahr einigte sich die Welt auf das erste universelle Klimaabkommen, und die Vereinten Nationen verabschiedeten die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung. Das Pariser Abkommen umzuset- zen heißt, die globale Erwärmung auf unter 2° C zu begren- zen, angestrebt werden 1,5° C. In der Praxis bedeutet das die radikale Dekarbonisierung unserer Wirtschaftssysteme und grundlegende Veränderungen in der Finanzwelt:
„Green finance“ ist das Schlagwort.
Green finance – ein positiver Wandel auf dem Weg der Weltwirtschaft zu Nachhaltigkeit – steht für die Finanzie- rung öffentlicher und privater Investitionen und staatlicher Politiken, die grüne Initiativen stärken. Ihre zwei Hauptauf- gaben sind die Internalisierung externer Umweltkosten und die Reduzierung der Risikowahrnehmung, um umwelt- freundliche Investitionen zu fördern.
Die wichtigsten Akteure der Entwicklung von green finance sind Banken, institutionelle Investoren und internationale Finanzinstitutionen wie Zentralbanken und Aufsichtsbe- hörden. Einige setzen politische und regulative Maßnah- men für einzelne Anlageklassen um, die das Finanzsystem ökologisch nachhaltiger machen sollen, z. B. Vorgaben für die prioritäre Kreditvergabe, Verzinsung unter Marktniveau durch Zinssubventionierung oder eine präferentielle Zent- ralbankrefinanzierung.
Der tatsächliche Finanzbedarf für grüne Investitionen wird sehr unterschiedlich eingeschätzt.
Eines steht jedoch fest: Die öffentliche Hand hat längst nicht genug Geld dafür. Daher besteht großer Bedarf an privatem Kapital.
Die Mobilisierung von Kapital für grüne Investitionen wird jedoch durch verschiedene mikroökonomische Hürden be- hindert, etwa Probleme bei der Internalisierung von Um- weltkosten, Informationsasymmetrien, geringe Analyseka- pazitäten und eine unklare Definition von „grün“. Es beste- hen Fristeninkongruenzen zwischen langfristigen grünen Investitionen und den eher kurzen Zeithorizonten der Spa- rer und vor allem der Investoren. Finanzielle und umwelt- politische Konzepte sind oft nicht aufeinander abgestimmt.
Und viele Regierungen sagen nicht klar, wie und inwieweit sie die grüne Transformation fördern.
Fünf Maßnahmen tragen entscheidend dazu bei, den An- teil privater Mittel an grünen Investitionen zu erhöhen: Ers- tens muss ein Umfeld geschaffen werden, in dem Rechts- staatlichkeit, das Geschäftsklima und ein Investitionsre- gime green finance fördern. Zweitens muss klar definiert werden, was genau green finance ist. Drittens würden Of- fenlegungsstandards und -regeln die Entwicklung grüner Kapitalanlagen fördern. Freiwillige Prinzipien und Leitlinien für grüne Finanzierung müssen für alle Anlageklassen, Bankkredite, Anleihen und gesicherte Anlagen, umgesetzt und überwacht werden. Viertens müssen freiwillige Leitli- nien, die unzureichend sein können, durch finanzielle und regulative Anreize ergänzt werden. Fünftens sollten Finanz-, Umwelt- und Regulierungspolitik, wie in China, besser ko- ordiniert werden.
Analysen und Stellungnahmen 14/2016
Green Finance: Akteure, Herausforderungen und Politikempfehlungen
Green Finance: Akteure, Herausforderungen und Politikempfehlungen
Green Finance: Was ist das und wozu brauchen wir es?
Die Umsetzung des Klimaabkommens und die längst über- fällige Transformation unserer Wirtschaftsweisen fordert von den Akteuren des Finanzsektors enorme Anstrengun- gen. Leider stellt das jetzige Finanzsystem nicht die erforder- lichen Mittel bereit. Das liegt vor allem an den externen Kos- ten der CO2-Emissionen, die nicht angemessen bepreist sind.
Außerdem subventionieren die meisten Länder die Nutzung fossiler Energieträger, was Investitionen in neue Energien und Energieeffizienz unattraktiv macht. Die beste Lösung, die korrekte Bepreisung von CO2-Emissionen durch den Ab- bau der Subventionierung fossiler Brennstoffe und die Ein- führung eines Emissionshandelssystems oder von CO2- Steuern, hat nur begrenzt Wirkung gezeigt. Bisweilen sind Mittel für grüne Investitionen verfügbar, aber es fehlt an ge- eigneten Projekten, oder die Mittel werden nicht angemessen alloziert. Folglich müssen wir unser Finanzsystem anpassen.
Green finance umfasst drei Elemente: 1) die Finanzierung öf- fentlicher und privater grüner Investitionen, einschließlich vorbereitender und Kapitalkosten, in den Bereichen (i) Um- weltgüter und -dienstleistungen, zum Beispiel Wasserma- nagement oder der Schutz von Artenvielfalt und Landschaft, und (ii) Prävention, Minderung und Anpassung von und an Umwelt- und Klimaschäden, etwa durch Staudämme oder Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz; 2) die Fi- nanzierung staatlicher Politik, auch operativer Kosten, die die Durchführung von Umweltprojekten oder Initiativen zur Minderung von Umweltschäden oder zur Anpassung daran fördert, beispielsweise Einspeisetarife für erneuerbare Ener- gieträger; 3) die Komponenten des Finanzsystems, die spezi- ell mit grünen Investitionen zu tun haben wie der „Grüne Klimafonds“ oder Finanzierungsinstrumente für grüne Inves- titionen wie grüne Anleihen und strukturierte grüne Fonds, einschließlich ihrer spezifischen gesetzlichen, wirtschaftli- chen und institutionellen Rahmenbedingungen.
Allgemeine Herausforderungen für green finance Selbst unter Berücksichtigung der großen Bandbreite des geschätzten Finanzbedarfs für grüne Investitionen können staatliche Quellen die grüne Transformation nicht finanzie- ren. Daher besteht großer Bedarf an privatem Kapital, doch private grüne Finanzierungen sind weiterhin knapp. Ursa- chen sind eine Reihe mikroökonomischer Hürden, z. B.
Probleme bei der Internalisierung von Umweltkosten, In- formationsasymmetrien (z. B. zwischen Investoren und Schuldnern), unzureichende Analysekapazitäten bei Emit- tenten und Investoren, Fristeninkongruenzen und das Feh- len einer anerkannten Definition von „grün“ (G20, 2016).
Die uneinheitliche Definition von green finance lässt Raum für „Greenwashing“. Der Begriff bezeichnet z.B. irreführen- de Angaben von Emittenten zum umweltfreundlichen Charakter ihrer Anlagen. Zudem passt der kurzfristige Zeit- horizont von Sparern und Investoren nicht zur langfristigen Natur grüner Investitionsvorhaben, die oft über mehr als ein Jahrzehnt laufen. Über diese allgemeinen Herausforde-
rungen hinaus behindern die spezifischen Probleme einzel- ner Akteure die Ausbreitung von green finance.
Wichtige Akteure und ihr Instrumentarium
Eine Anzahl maßgeblicher Finanzintermediäre und -institutionen treiben green finance voran, darunter Ban- ken, institutionelle Investoren, internationale Finanzinsti- tutionen (IFI), Aufsichtsbehörden und Zentralbanken. Vor allem Aufsichtsbehörden und Zentralbanken können gro- ßen Einfluss auf das Tempo der Transformation des Fi- nanzsystems nehmen, da das gesetzliche und Aufsichtsre- gime den Rahmen für das Finanzsystem stecken.
Banken
Das Vermögen des Bankensystems spielt im internationa- len Finanzsystem eine wichtige Rolle, denn es stellt einen bedeutenden Teil des globalen Vermögens dar. Vor allem Schwellen- und Entwicklungsländer haben viele Maßnah- men ergriffen, um Mittel zur Finanzierung einer nachhalti- gen Entwicklung zu mobilisieren und grüne Finanzierung im Bankensystem zu verankern (Alexander, 2014), darunter Vorgaben für die prioritäre Kreditvergabe und Verzinsung unter Marktniveau durch Zinssubventionierung. Allerdings bergen diese Instrumente z. B. das Risiko, dass Finanzmittel fehlgeleitet werden, und können überdies fiskalische Prob- leme verursachen (UNEP, 2015). Die Risiken müssen bei der Ausgestaltung berücksichtigt werden.
Institutionelle Investoren
Es ist unstrittig, dass institutionelle Investoren wie Renten- und Staatsfonds, sowie Versicherungen den Löwenanteil der Billionen USD beisteuern müssen, die für die Finanzierung grüner Investitionen nötig sind. Allerdings steht diese Inves- torengruppe vor einigen Hürden: Grüne Investitionen sind normalerweise nicht in den relevanten Benchmarks von Ra- ting-Agenturen enthalten, da es sie noch nicht lang genug gibt. Zudem können sie meistens nicht in größerem Umfang getätigt werden, da zu wenig Einzelprojekte existieren. Und wenn institutionelle Investoren in langfristige nachhaltige Vorhaben investieren wollten, hindert die herrschende Regu- lierung sie oft daran bzw. sie bietet ihnen nur wenige Mög- lichkeiten, da vorsichtige, konservative Investitionsstrate- gien gefordert sind.
Internationale Finanzinstitutionen
Sollen Zahl und Umfang von Investitionen in grüne Pro- dukte und Projekte spürbar zunehmen, müssen Pilotmaß- nahmen den Weg ebnen. IFI können die grüne Transforma- tion auf dreierlei Weise fördern: Erstens sollten sie Pionier- arbeit bei der Erprobung neuer Wege der Finanzierung nachhaltiger Entwicklung leisten: Sie verpflichten sich frei- willig, bei ihren Entscheidungen über Investitionen deren Klimarisiken und CO2-Fußabdruck mit einem fiktiven
„Schattenpreis“ für Kohlenstoff zu berücksichtigen. Zwei- tens sind IFI für die Mobilisierung und Umlenkung privaten und institutionellen Kapitals in grüne Investitionen wich- tig, da sie innovative Instrumente wie grüne Anleihen be-
Kathrin Berensmann / Nannette Lindenberg
reitstellen. Drittens sind IFI prädestiniert für eine Koalition grüner Finanziers, die globale finanzielle Governance so re- formieren soll, dass sie nachhaltige Entwicklung unter- stützt (Lindenberg, 2016). Da IFI oft verschiedene Ziele und Instrumente haben, besteht eine Hauptschwierigkeit in einer einheitlichen Definition für green finance, die „Gre- enwashing“ verhindert.
Zentralbanken und Aufsichtsbehörden
Außer IFI könnten Zentralbanken und andere Aufsichtsbe- hörden Finanzmärkte mit geeigneten politischen Konzepten und Regeln zu mehr Nachhaltigkeit bewegen. Gerade sie sind gefordert, die grüne Transformation zu unterstützen (Alexander, 2014). Gerade kurzfristige Gewinne treiben das Finanzsystem an. Deshalb zählt ein chronischer Mangel an Investitionen in langfristige und nachhaltige Vorhaben zu den drängendsten Problemen, zu deren Lösung Finanzauf- sichtsbehörden beitragen könnten. Bankenstresstests und Standards für Sorgfaltsprüfungen in Banken und Finanzinsti- tutionen könnten Klimarisiken stärker gewichten, um das In- vestitionsverhalten zu beeinflussen. Zudem können grüne Finanzrichtlinien und -vorschriften Wettbewerbsverzerrun- gen, Folge der höheren Kosten grüner Finanzaktivitäten, verhindern.
Grüne aufsichtsrechtliche Regulierung ist ein wirksamer He- bel für grüne Investitionen. Es gibt jedoch viel mehr Beispiele für grüne Politiken und Regulierungen. So müssen Investo- ren in vielen Ländern – z. B. Australien, Brasilien, Dänemark, Frankreich, Kanada, Neuseeland, den Niederlanden, Norwe- gen, Schweden und dem Vereinigten Königreich – mit ihren Finanzinformationen Daten über ökologische, soziale und Governance-Aspekte veröffentlichen (UNEP, 2015).
Ein Hauptproblem grüner Regulierung im Finanzsektor ist die unzureichende Koordinierung finanzieller und umwelt- politischer Ansätze. Viele Finanzministerien haben Bank- aufsichtsbehörden noch kein Mandat erteilt, Banken und Finanzinstitutionen zur Offenlegung ihrer Umweltrisiken zu verpflichten. Was das betrifft, sind China und Peru Ausnah- men und in gewisser Weise Wegbereiter: Sie haben ihre Umwelt- und Finanzministerien und ihre Bankenregulierer u. a. durch den Austausch von Informationen und Daten ko- ordiniert und die Einführung von Umweltgesetzen geprüft (Alexander, 2014).
Ein weiterer, für die Regulierung von Umweltrisiken maß- geblicher multilateraler Akteur ist der Finanzstabilitätsrat (Financial Stability Board – FSB). Er hat die Aufgabe, die globale Finanzstabilität zu fördern, indem er die Erarbei- tung behördlicher, aufsichtsbezogener und anderer Finanz- sektorstrategien koordiniert. Die Finanzminister und Zen- tralbankgouverneure der G20-Staaten beauftragten den FSB damit, öffentliche und privatwirtschaftliche Teilneh- mer zu versammeln, die die Rolle des Finanzsektors bei der grünen Transformation bewerten und Finanzstabilität vor dem Hintergrund der grünen Transformation untersuchen sollen.
Kasten 1: Grüne Anleihen
Finanzmarktakteure betrachten grüne Anleihen als eines der wichtigsten Instrumente der Klimafinanzierung. Der Anlei- hemarkt mit länger laufenden Schuldtiteln von Regierungen, Regionen, Kommunen und Privatunternehmen wird vor al- lem genutzt, um illiquide Aktiva in handelbare, durch Wert- papiere gesicherte Vermögenswerte zu verwandeln. Da An- leihen die größte einzelne Anlageklasse im Finanzsystem sind, lassen sich potenziell viele grüne Anleihen herausgeben.
Die NGO Climate Bonds Initiative, die sich für das Wachstum des „Green-Bond-Marktes“ engagiert, schätzt, dass die Aus- gabe 2016 auf 100 Mrd. USD ansteigen könnte.
Einerseits haben grüne Anleihen Vorteile für grüne Projekte und Investoren, denn sie stellen eine zusätzliche Finanzie- rungsquelle für grüne Investitionen dar. Zudem ermöglichen sie Investoren die Langfristfinanzierung grüner Projekte. An- dererseits sind grüne Anleihen mit einigen Schwierigkeiten verbunden. Die Kennzeichnung einer Anleihe als „grün“ ver- ursacht Kosten für eine administrative Zertifizierung, Über- prüfung und Überwachung, was zu „Greenwashing“ führen kann. Dem können Investoren aber nur durch das Einholen weiterer Informationen entgehen. Für eine externe Überprü- fung wird eine sogenannte „Zweitmeinung“ und ein detail- liertes Rating der Anleihe benötigt. Die Bewertung grüner Anleihen durch Rating-Agenturen steht noch am Anfang:
Agenturen sollten ein kontinuierliches Monitoring garantie- ren (Berensmann, Dafe, & Lindenberg, 2017).
Was ist zu tun?
Privates Kapital für grüne Investitionen lässt sich nur in ei- nem Umfeld mobilisieren, das green finance fördert. So kön- nen Rechtsstaatlichkeit, das Geschäftsklima sowie das Inves- titionsregime grüne Investitionsentscheidungen erleichtern.
Besonders wichtig ist, dass sich die öffentlichen und privaten Akteure des gesamten Finanzsystems abstimmen.
Auch allgemeine Maßnahmen können eine Zunahme grüner Privatinvestitionen fördern. Regierungen sollten green fi- nance durch Stärkung des zugehörigen Strategierahmens fördern, vor allem die Ziele nachhaltiger Entwicklung (SDGs) und das Abkommen von Paris (G20, 2016). Mit klaren politi- schen Signalen könnte das ein Anreiz für Akteure der inter- nationalen Finanzmärkte sein, die SDGs und das Pariser Ab- kommen umzusetzen.
Der aktuelle G20-Vorsitz gibt Deutschland Gelegenheit zur Fortführung der chinesischen Bemühungen, eine klar defi- nierte grüne Finanzagenda zum Thema der G20 zu ma- chen. Die Welt muss die grüne Transformation fortsetzen.
Gespräche der 20 wichtigsten Nationen der Welt über die grüne Agenda am Laufen zu halten, könnte gerade jetzt entscheidend sein. Finanz-, Umwelt- und Regulierungspoli- tik sollten, wie in China der Fall, besser koordiniert werden.
Die Finanzministerien sollten Bankenregulierer beauftra- gen, die Umweltrisiken des Finanzsektors zu überwachen.
Ebenso notwendig wäre eine transparentere Definition, was green finance ist, um „Greenwashing” vorzubeugen. Für alle Anlageklassen, Bankkredite, Anleihen und gesicherte Anla-
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Green Finance: Akteure, Herausforderungen und Politikempfehlungen
gen für institutionelle Investoren, müssen freiwillige Prinzi- pien und Leitlinien für green finance umgesetzt und über- wacht werden. Freiwillige Leitlinien allein schaffen indes kei- ne „grüne Transformation des Finanzwesens“; finanzielle und regulative Anreize müssen sie ergänzen.
Außerdem sollten Regierungen, IFI und die Privatwirtschaft gemeinsam Capacity-Building-Plattformen ausbauen. Dort können die Effekte der grünen Transformation für Kreditrisi- ken erörtert und geeignete Risikomodelle und Trainings er- arbeitet werden. Gute Beispiele solcher Plattformen sind das Sustainable Banking Network und die Grundsätze für ver- antwortungsbewusstes Investment (G20, 2016).
Zusätzlich zu diesen allgemeinen Politikempfehlungen soll- ten alle wichtigen Akteure in diesem Bereich zur Weiter- entwicklung von green finance beitragen:
Banken sollten grüne Finanzierungsinstrumente forcie- ren, vor allem Vorgaben für die prioritäre Kreditvergabe und für Kapitalanforderungen anpassen. Banken und Finanzinstitutionen sollten ihre systemischen Umwelt- risiken offenlegen (Alexander, 2014). Diesbezüglich sollten die G20-Länder als gute Beispiele vorangehen.
Alle institutionellen Investoren sollten in ihrem Jahres- bericht darlegen, auf welche Weise ihre Investitionspo- litik ökologische, soziale und Governance-Faktoren einbezieht, und ihren CO2-Fußabdruck offenlegen.
Eine Hauptrolle bei der Mobilisierung privater grüner In- vestitionen spielen IFI, die Umweltrisiken mit risikomin- dernden Instrumenten und Garantien abfedern können.
Ebenso können sie grüne Projekte in entsprechenden Fi- nanzprodukten bündeln. Darüber hinaus können IFI, vor allem multilaterale Entwicklungsbanken, den Aufbau ei- nes Marktes für grüne Finanzprodukte maßgeblich un- terstützen (Lindenberg, 2016).
Um für Finanzstabilität zu sorgen, sollten Zentralbanken die potenziellen Folgen von Umweltdegradation, Klima- wandel und Rohstoffknappheit für zum Beispiel die Preisstabilität einschätzen und Umweltwirkungen in ihre Berichterstattung aufnehmen. Zudem könnten sie mit AAA-bewertete forderungsbesicherte Wertpapiere als Si- cherheiten für Zentralbankdarlehen an Banken anerken- nen (Alexander, 2014).
Auch Aufsichtsbehörden sollten Umweltrisiken beach- ten. Finanzregeln wie Basel III und Solvency II sollten hinsichtlich der Kapital- und Liquiditätsanforderungen an grüne Investitionen Ausnahmen zulassen.
Ob sich die ambitionierten Klima- und Nachhaltigkeitsziele erreichen lassen, hängt stark von der Entschlossenheit ab, mit der diese Akteure die Verbreitung von green finance vorantreiben.
Literatur
Alexander, K. (2014). Stability and sustainability in banking reform. Are environmental risks missing in Basel III? Cambridge: University of Cam- bridge, Institute for Sustainability Leadership.
Berensmann K., Dafe, F., & Lindenberg, N. (2017). Demystifying green bonds. In S. Boubaker, D. Cummings, & D. Nguyen (Eds.) Sustainable investing and financial markets. Edward Elgar, i.E.
G20, Green Finance Study Group. (2016). G20 Green Finance Synthesis Report.
Lindenberg, N. (2016). Coordinating the willing. D+C Development and Cooperation e-Paper, 7/2016, 38-39.
UNEP (2015). The financial system we need: Aligning the financial system with Sustainable Development. Genf: Autor.
Mit finanzieller Unterstützung des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)
Dr. Kathrin Berensmann Wissenschaftliche Mitarbeiterin
Dr. Nannette Lindenberg Wissenschaftliche Mitarbeiterin Abteilung “Weltwirtschaft und Entwicklungsfinanzierung“
Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
Abteilung “Weltwirtschaft und Entwicklungsfinanzierung“
Deutsches Institut für Entwicklungspolitik (DIE)
