Veröffentlichungsreihe des Internationalen Instituts für Vergleichende Gesellschaftsforschung (IIVG)/Arbeitspolitik
des Wissenschaftszentrums Berlin
IIVG/dp87-230
Technologiefolgeabschätzung und -bewertung:
Entwicklungen. Kontroversen~ Perspektiven von
Frieder Naschold
Berlin, Dezember 1987
ISSN 0724-5084
Publication series of the International Institute for Comparative Social Research/Labor Policy
Wissenschaftszentrum Berlin Steinplatz 2, D 1000 Berlin 12
030/313 40 81
Abstract
Bei der Diskussion um die Kontrolle und Gestaltung der technologischen Entwicklung bildet die Technikfolgeabschätzung und -bewertung (TA) einen vieldiskutierten Ansatz. Der Beitrag gibt zunächst eine kurzen Überblick zum Stand der internationalen Entwicklung und wissenschaftlichen Diskus- sion, um so einen systematischen Referenzpunkt in diese Debatte einzufüh- ren. Im Zentrum der Diskussion stehen drei Grundelemente von TA: analyti- sche Konzeption und Methodik (Technikprognose, Wirkungsanalyse, Policy- Analyse), Institutionalisierung von TA, Öffentlichkeit und Partizipation im TA-Prozeß. Vor diesem Hintergrund untersucht der Beitrag neuere Ent- wicklungstendenzen von TA in der Bundesrepublik bis hin zum vorläufigen Scheitern der Institutionalisierung am Deutschen Bundestag. Der Beitrag hebt insbesondere auch neuere, gleichsam lIextraparadigmatische" Entwick- lungen von TA hervor, die in der bundesrepublikanischen TA-Diskussion bislang zu wenig beachtet worden sind.
Technologiefolgeabschätzung und -bewertung: Entwicklungen, Kon- troversen, Perspektiven
In seiner Sitzung vom 13.11.1986 stellte der Deutsche Bundestag in einem Grundsatzbeschluß den Aufbau einer ständigen Einrichtung fUr die Techno- 1ogi efol geabschätzung und -bewertung (im wei teren :TA) vor lãufig zurück.
Der Bundestag sei gegenwärtig nicht in der Lage, das Feld der Technolo- giefolgeabschätzung in seiner vollen Bedeutung zu erkennen und richtig anzupacken, kommentierte der Vorsitzende der Enquête-Kbmm;ssion
diese Beschlußlage.
Die Entwicklung auf Bundesebene unterscheidet sich deutlich von den TA- Bemühungen auf Bundesländerebene, wie die Beispiele Nor,drhein-Westfalen, Hessen oder auch Baden-WUrttemberg zeigen. Nimmt man den EG/OECD-Raum zum Vergleich, dann fallen die Unterschiede noch gravierender aus: In Staaten wie Schweden, Frankreich und Niederlande u. a. sind in den letzten Jahren Durchbrüche bei der Institutionalis;erung von TA erzielt worden. Die EG plant, zusammen mit der niederländischen Regierung, eine europäische TA- Konferenz für 1987, die der Verbreitung von TA dienen soll. In Japan ar- beiten zwei zentrale Ämter und eine Vielzahl von Kommissionen an der Ent- wicklung eines Langfrist-Szenarios zur technisch-ökonomischen Umstruktu- rierung der japanischen Wirtschaft. Und die UNESCO hat für 1986/87 ein weitrei chendes Programm vorgelegt und Workshops für di e Umsetzung von
"social technology assessment" in Ländern der Dritten Welt organisiert (vgl. Naschold et al., 1986). Diese wenigen Beispiele zeigen zweierlei:
TA ist in den letzten Jahren wieder einmal ein Modetrend geworden. Doch jenseits dieser politischen Konjunktur gilt auch, daß die vielfältigen Bestrebungen ganz unter-seht ed lieher politi scher Systeme zur Err; chtung von TA-Funktionen noch niemals so weit gediehen sind wie gegenwärtig.
GegenUber diesen internationalen Entwicklungstendenzen droht die Bundes- republik, zumindest auf der nationalen Ebene des politischen Systems, den Anschluß und auch eine mögliche Ge~taltungsrolle zu verlieren.
In den folgenden AusfUhrungen 5011 der Entwicklungsstand von TA in der Bundesrepublik aus einer international vergleichenden Perspektive unter- sucht werden. DarUber hinaus geht es darum, auf Entwicklungen aufmerksam zu machen, die bis1ang in der Mainstream-Debatte der Bundesrepublik zu
wenig Beachtung gefunden haben. Ich werde zunächst eine historische Ver- ortung der gegenwärtigen TA-Aktivitäten (l.) und eine eher systematische Skizze der Grundelemente und Grundprobleme von TA (2.) vornehmen, um dann eine erste Einschätzung der Arbeiten der Enquête-Kommission (3.) zu geben und abschließend auf einige extraparadigmatische Entwicklungen im Feld von TA zu verweisen.l
1 Historische Trends in der Entwicklung von TA
Wie in einer Vielzahl vergleichbarer Politikfelder waren die USA auch in Sachen TA 1ange Zeit Vorreiter der internat iana 1en Entwi ck 1ungen (vgl.
die entsprechenden Texte bei Dierkes, Petermann, von Thienen,1986). Wie das in den sechzi ger Jahren entwi eke lte "planni ng-programmi ng-budget- ingll-System auf dem Feld der Wirtschaftspolitik verstand man TA als In- strument zur Binnenrationalis'ierung des politisch-administrativen Sy- stems: als Frühwarnsystem für die Exekutive und als Kontrollinstrument fUr die Legislative. Die Institutionalisierung von TA wurde in den USA bereits 1973 mit der Gründung des Office of Technology Assessment (OTA) vorläufig abgeschlossen. Die Hauptaufgabe der OTA liegt in der entschei- dungsprozeßori enti erten Erste 11ung IIanalyttscher Studi enII • Dank sei ner stark ausgeprägten "tn-housev-Kapaz ität hat es mittlerweile seinen festen Platz im US-amerikanischen Regierungsprozeß gefunden. Im internationalen Raum bildet das OTA-Model1 das Leitbild für die weitere Entwicklung von TA. Insbesondere gilt dies fUr die Ausrichtung auf das Zentrum des poli- tisch-administrativen Systems, die szientivistische "Dominanz der Exper- ten" und der analyti sehen Studi en, den hochsel ektiven Bezug zu gesell- schaftlichen Gruppen und Bewegungen.
In Japan versteht sich TA als integraler Bestandteil des politischen Pla- nungs- und Steuerungssystems . Auch die japani sche Var; ante von TA kann auf eine lange Tradition verweisen. Institutionalisiert ist sie im we- sentlichen in zwei Regierungsstellen, dem Council for Science and Techno- logy sowie der Agency für Industrial Science and Technology, die dem Amt des Ministerpräsidenten sowie dem MITI, also den beiden Steuerungszentra- len im politischen System, zugeordnet sind (Johnson 1982; prognos 1983).
,
Dem Text liegt ein Vortrag des Verfassers aus Anlaß der zehnten Vdr- lesung zur Erinnerung an Hugo Sinzheimer vom 18.11.1986 in Frankfurt zugrunde. Der Verfasser dankt insbesondere Herrn H. Simitis für Kritik und Anregung.TA ist somit nicht parlamentarisches Kontroll-, sondern ausschließlich ein Steuerungsinstrument der Regierung i~ technisch-~konomischen Umstruk- turierungsprozeß des Landes. Wirtschaftspolitische Steuerung ist in Japan wesentlich eine von der Regierung moderierte Abstimmung zwischen W,rt-
schaftsverbänden , Großunternehmen und Forschung. Von daher 1i egt der Schwerpunkt von TA nicht so sehr in der Erarbeitung von Studien als in der Formulierung eines gemeinsamen langfrlstigen Orientierungsrahmens für Handlungsprogramme.
Die europäische Situation läßt sich wohl em besten durch vier Entwick- lungstrends kennzeichnen:
(1) In den siebziger Jahren überwiegen letztlich ergebnislose Debatten zur Institutionalis;erung von TA. Es finden sich andererseits aber auch eine Reihe interessanter und vielversprechender Entwicklungen und Anwendungen von konkreten TA- Instrumenten. Di e Gutachter und Di skus sion zur Fert; gungsautomat; si erung oder di e Kontroversen zur Kernenergie in der Bundesrepublik wie in SchWeden, die Telematik- Diskussion in Frankreich und etwa auch die Flexibilisierungsdebatte in Italien sind Indizien hierfür.
(2) Seit den frUhen achtiziger Jahren ist Bewegung in den TA-Prozeß ge- kommen: Allein in den letzten vier Jahren wurde in nicht weniger als fUnf europäischen Ländern TA institutionalisiert. Dabei haben sich im wesentlichen vier institutionelle Varianten herausgebildet: TA a 1s verwa ltungsi nterne oder parl ament ar ische Ei nri chtung (wi e etwa in Frankreich und Dänemark); ~nabhän9ige TA-Institute (wie in Hol- land oder Österreich); sowie Verbundmodelle (wie sie in Schweden eingerichtet wurden).
(3) Ni cht zu übersehen i st auch di e zunehmende Bèdeutung der EG-Ebene für die TA-Institutionalisierung: in Form der Anregungsfunktion und Netzwerkb'¡ 1dung des Programmes "Forecasti ng and Assessment in Science and Technology" (FAST) und in Form der direkten ·Koordination von TA-Zentren in Europa.
(4) Von besonderem Interesse können auch - im Zuge der praktischen Er- fahrungen .. "neuere Wandlungen im TA-Paradigma" sein (vg1. European lA-Congress 1986). Zielt das traditionelle TA-Konzept letztlich auf
ein Frühwarnsystem ab und akzentuiert es die Risiko- und Konsequenz- dimension der technischen Entwicklung~ so richten sich neuere Ent- wicklungen verstärkt auf ein "constructive TAli im Sinne einer "Kon- trolle und Gestaltung der Technologieentwicklung". Diese Variante von TA betont insbesondere die demokratische Öffnung von Entschei- dungsprozessen in Form koll ekti ver Di skussi ons- und Lernprozesse.
Auch wenn der Erfolg solcher Umorientierungen noch offen ist, so ha- ben sie jedenfalls die Diskussion erheblich über den Rahmen des US- amerikanischen OTA-Modells hinausgeführt.
Die Entwicklung von TA in der Bundesrepublik ist gegenwärtig durch die fehlgeschlagene parlamentarische Institutionalisierung gekennzeichnet. Im europäi sehen Kontext ist di eses Scheitern als ei n geradezu erheb 1icher Rückschlag anzusehen. Ein Vergleich der internationalen TA-Konferenz 1982 in Bann, veranstaltet vom BM! und BMFT, und der für 1987 vorgesehenen Konferenz, gemeinsam organisiert von der niederländischen Regierung und der EG, vermag diese Entwicklung zu verdeutlichen. Neben der parlamenta- rischen Institutionalisierung hat ein solcher internationaler Vergleich allerdings auch die anderen Formen von TA zu berücksichtigen. Das negati- ve Bild der TA-Entwicklung in der Bundesrepublik wird dadurch etwas abge- mildert. Für die Bundesrepublik ist dann die langjährige und recht weit- reichende Institutionalis;erung von TA und BMFT sowie eine Vielzahl funk- tional-äquivalenter TA-Praktiken im Wissenschaftssystem zu vermerken. Be- sonders auffällig sind aber auch, wie bereits angeführt, Entwicklungen in ei n; gen Bundesländern und Verbänden. Im Vergl eich zum Aus 1and we; sen Nordrhein-Westfalen, Hessen sowie auch Baden-Württemberg prägnante Pro- gramme, Praktiken und umsetzungsreife Entwürfe auf; Verbände, insbesonde- re einige Einzelgewerkschaften, haben eine weithin bekannte wie anerkann- te Tradition im Bereich der Technologiefolgeabschätzung und -bewertung.
Aus diesen knappen historisch-vergleichenden Anmerkungen zur internatio- nalen TA-Entwicklung möchte ich ein kurzes Resümmee ziehen:
(1) Hinsichtlich TA haben die USA in ihrer historischen Pionierrolle lange Zeit eine Leitfunktion ausgeübt. Angesichts des Entwicklungs- sprungs in Europa und einer Reihe eigenständiger Innovationen bilden die US-Erfahrungen heute wesentlich nur noch ein, wenn auch sehr be- deutsames Referenzmodell.
(2) Das US-ameri kani sehe Referenzmode 11 1iegt weni ger in der spezi fi- sehen Form der Institu~ional,isierung begrUndet. ~ies nicht zuletzt wegen der unterschiedlichen Formen von Regierung und politischem Sy-
stem. Der Referenzcharakter besteht vor allem im Wissensmodell als einem wesentlichen Teil des TA-Instrumentariums. Auch die paradigma- tischen Wandlungstendenzen in Richtung eines IIconstructive TAli haben daran grundsätzlich nur wenig geändert.
(3) In der BRD findet eine enorme Breitenentwicklung von TA-Aktivitäten statt , auf Länder- und Verbandsebene sf nd qer-ade auch in verglei- chender Per-spektive interessante Neuerungen hervorgebracht worden.
Trotzdem: Der Fehlschlag in der parlamentarischen Institutionalisie- rung von TA wird wahrscheinlich weitreichende RUckwirkungen zur Fol- ge haben.
(4) Die bi,sherigen Erfahrungen haben immer wieder auf drei Problemberei- che verwiesen, die die jeweils zentralen Knotenpunkte in allen TA~
Entwicklungen darstellen: Die wissenschaftliche Konzeption und Me- thodik von TA; die Insitutionalis;erung von TA; Öffentlichkeit und Parti'zipation an TA. Bis heute haben sich, eine "kl-ar-e Problemhierar- chie und, entsprechende Problemdefinitionen herauskristallisiert: Die wissenschaftlichen Probleme bei TA gelten im Prinzip als erkannt und werden den Raut; nen des Wi ssenschaftssystems zur Bearbe'itung zuge- schoben; d;-e Frage des Institutionalisierung von TA gilt als zentra- ler Problembereich der öffentlichen Diskussion und als kritischer Enticheidungspunkt des politischen Willensbildungsprozesses; die Frage von Öffentlichkeit und Partizipation ist eine meist latent ge- haltene Dimension, die jedoch letztlich die größte Sprengkraft zu besitzen scheint.
Im nächsten Abschnitt möchte ich fUr diese drei Probleme in systematisie- render Absicht den jeweiligen "st ate of the ar-t" umschreiben. Ich ver- spreche mir davon die Herausarbeitung eines analytischen Referenzmaßsta- bes, um so den Vorschlag der Enquête-Kommiss;on einschätzen zu können.
2 Grundelemente und Grundprobleme bei TA
Die Geschichte von TA ist auch die Geschichte kontroverser Definitionen.
Eín enger Begriff versteht unter TA wesentlich Risikoanalyse und -progno- se; ein weiter gefaßtes Konzept versteht TA als Mittel der Alternativen- bildung und als politisches Entscheidungsinstrument. Ähnlich kontrovers wird der Verwendungscharakter von TA eingeschätzt: Einmal wird TA als neutrales Instrument angesehen; ein anderes Mal wird sie als Ausdruck und Med"ium einer spezifischen soziokulturellen Interessenkonstellation inter- pret iert. Mei nes Erachtens zei gt a11e Erfahrung und di e entsprechende Diskussion, daß TA bei allen praktischen Anwendungen eine relativ "offene Verwendungsstruktur" (von Thienen, 1986) besitzt und prakti sch wi e kon- zeptionell immer die drei oben genannten zentralen Probleme aufweist.
2.1 Wissenschaftliche Konzeption und Methodik von TA
Zur Einschätzung des wissenschaftlichen Instrumentariums, also der szien- tivistischen Komponente bei TA ist zuallererst auf die US-Entwicklung zu verweisen. Vier methodische Entwicklungsstadien von TA lassen sich in den USA unterscheiden. In den Anfängen von TA ging es um die Erweiterung des klassischen ökonomischen Kosten-Nutzen-Kalküls und um den Einbezug nicht-ökonomischer Faktoren - also um eine sozialwissenschaftlieh erwei- terte Kosten-Nutzen- bzw. Risikoanalyse. Im weiteren Verlauf wurde der Schwerpunkt auf eine umfassende Identifikation und Analyse der gesamten Bandbreite der direkten wie indirekten, manifesten wie latenten sozialen,
ökonomí sehen, öko 1agi sehen Effekte der techno 1agi sehen Entwi ck 1ung ge- legt. Dieses Vorgehen kann als ein "synoptí scher" und "komprehensi ver"
Ansatz von TA bezeichnet werden. Der wissenschaftlichen Plausibilität ei- nes solchen Ansatzes standen jedoch erhebliche Durchführbarkeits- wie po- liti sche Akzeptanzprob 1eme gegenüber wi e die grundsätzl ichen Fragen der Prognostizierbarkeit technisch-sozialer Entwicklung. Das analytische Pen- del schlug dann auch um: Im Vordergrund standen nun eher hochselektive Analysen zur Identifizierung von Risikokonstellationen. Dieses Vorgehen wurde als "contingency planning", "crisis avoidance" und "policy options analysis" konzipiert. Die vierte und gegenwärtig vorherrschende Entwick- ltmgsphase setzt bei der Konzepti on "Identifi zierung von Risikokonste 1- lationen" an, verbreitert diese Analyse jedoch dann im Sinne einer "in-
tensiven Umfassenheit". Darüber hinaus wird zunehmend versucht, den Pro- zeBcharakter politischer Entscheidungen in der Analytik der Studien zu berücksichtigen, also prozeduale Rationalität der Politik und substan- tielle Rationalität der Wissnschaft enger miteinander zu verbinden. Diese Standardform gilt unabhängig von der andauernden Kontroverse, ob TA-Stu- dien eher technologie-, problem- oder projektinduziert "anzulegen" sind
(Paschen, 1986). TA-Analytik hat sich somit konsequent vom reinen "risk assessment II zur "policy"-Analyse, also in Richtung einer Ei nbet tunç so- zio-ökonomischer Wirkungszusammenhänge in die politische Struktur der Ge- sell schaft und dem entsprechenden Aufri ß von Handl ungsalternati ven wet-
terentwickelt~ TA-Analytik umfaBt jetzt in ihrer entwickelten Standard- form drei Komponenten: Techno 1agi eprognose, Wi rkungsanalyse und "pol i- cy"-Analyse.
Bei näherer Betrachtung dieser Entwicklungsphasen in der wissenschaftli- chen Analytik von TA zeigt sich auch, daß den verschiedenen Konzeptionen jeweils unterschiedliche Modelle des Zusammenhangs von "Technik und Ge- sellschaftll zugrundeliegen. Ursprünglich gingen dieTA-Studien von rela- tiv einfachen und einsinnigen Wirkungsketten zwischen Technik und Gesell- schaft aus. Mit dem zweiten Analysetyp von TA werden dagegen interdepen- 'dente lind
muH
ifaktori ell e Wi rlcungszusammenhängeunterste 11t. In jüngsten Entwi ck 1ungen ei ner prozeßori enti erten TA wi rd darüber hi naus auch der Kern des vorherrschenden positi vi st ischen Erkenntni sparadi gmas in Frage gestellt.So unterschiedlich die vier Analysetypen und die ihnen zugrundeliegenden Verständnisse des'Zusammenhangs von Technik und Gesellschaft zunächst er- scheinen, gehen sie doch alle von einer Modellvorstellung von Wissen- schaft und Praxis aus, die man als das Prognose-Empfehlungsmodell ("pre-
dtct ton-prescr tpt ton-node l") bezeichnen könnte. Dieses Modell ist drei- stufig angelegt:
(a) Die Aufgabe der wissenschaftlichen Analyse liegt in der Identifizie- rung undPrognose von techni sehen und gesell schaft 1iehen Entwick- lungstrends;
(b) aus der Differenzierung von prognostiziertem Ist-Stand zu politisch vorgegebenem oder unterstelltem normat iven So 11-Zi el fa 1gen sod ann wissenschaftlich begründete Alternativentwürfe;
(c) darauf basierende Empfehlungen bilden zentrale Entscheidungsprämis- sen des praktischen Handelns.
Natürlich ist die TA-Praxis komplexer als diese szientivistische Kern- struktur. Deshalb betonen auch neuere TA-Applikationen die Bedeutung al- ternativer Entwicklungsszenarien anstelle (un)bedingter Prognosen sowie den Prozeßcharakter von TA im Sinne einer zeitlichen Abfolge einzelner TA-Studien. (Beide Entwicklungen werden deutlich an den von der Enquête- Kommission des Deutschen Bundestages in Auftrag gegebenen exemplarischen TA-Studien.)
Die mit diesem vorherrschenden Modell von TA-Studi en ei nhergehenden me- thod; schen Grundprob 1eme sind weiterhi n bekannt und anerkannt. Ich ver- weise nur auf drei durchgängige Probleme: Das Prognoseproblem, das sich mit der Abwendung von einsinnigen Wirkungsketten zwischen Technik und Ge- sellschaft (natürlich noch mehr beim Abgang von Kausalitätskonzepten) ra- di ka 1is;ert (vg1- lAB 1980/3); das informati one 11e "Kontroll dil emma", wo- nach Auswirkungen ein
er Technologie eigentlich erst zu einer Zeit erkennbar werden, wenn die Technologie sich sehon so verfestigt hat, daß Umgestaltungen nur noch sehr schwer und sehr begrenzt möglich sind (Co11ingride 1980); das (Ois)- aggregationsproblem, d. h. das bisher nicht befriedigend gelöste Problem einer adäquaten Aggregierung zwischen Betriebsebene und volkswirtschaft- licher Gesamtrechnung. Auf diesen Standardsatz methodischer Probleme bei TA folgen in der Regel Standardreaktionen: Der Verweis solcher Probleme in die Verarbeitungsroutinen des wissenschaftlichen Systems als die vor- herrschende Reaktion; vereinzelte Tendenzen zum paradigmatischen Wandel, etwa im Sinne der oben genannten "konstrukt í ven TA" (s , hierzu 4); die Relativierung der szientivistischen Komponente und die Akzentuierung des Institutionalisierungsproblems als zentralem Engpaß bei TA als einem pragmatisch naheliegenden Reaktionstyp.
2.2 Institutionalisierung yon TA
Nach den ergebnislosen Bemühungen im Anschluß an die OTA-Gründung 1973 in den USA steht in den achtziger Jahren die Institutionalisierung von TA wieder im Zentrum der politischen und wissenschaftlichen Debatte. Zwei durchaus unterscheidbare Fragen sind dabei aufgewbrfen:
(1) Soll anges icht s des bestehenden Ana lyse-Potent ials überhaupt ei ne neue, funktional spezifizierte TA-Einrichtung gegründet werden?
(2) Im positiven Fal1e: Was sind die wesentlichen Leitlinien für die konkreten institutionellen Spezifikationen (vgl. den sehr instrukti- ven Überblick bei Böhret 1982)?
Überprüft man in den bekannten Beispielfällen die relevanten Positionen und Argumentationen, so zeigt sich - für komparative Analysen durchaus
beeindruckend - efn relativ klar spezifizierbarer Satz an Konstellatio- nen. Ich möchte diese Konstellationenkurz illustrieren, indem ich sie mit den grundsätzlichen Gegenpositionen zu einer Institutionalisierung von TA konfrontiere. Im Kern handelt es sich jeweils um vier Gegenargu- mente zur Institutionalis;erung von TA:
(a) Die Diskrepanz zwischen analytischem Anspruch und praktischer Reali- tät bei TA sei so groß, daß eine Insitutionalisierung weder erforderlich noch zweckmäßig sei;
(b) dieselbe Schlußfolgerung wird aus dem Argument gezogen, daß schon im Status qua quantitativ wie qualitativ hinreichende Analysekapazität vor- handen sei: Es gehe dann allenfalls noch um die Effektivierung des Status quo;
(c) eine Institutionalisierung von TA führe zu einer weiteren bürokrati- schen Instanz und bürokrat; sehen Vorkehrungen und damit zu anstei genden Regulierungskosten;
(d) eine Institutionalisierung von TA verstärke gesellschaftlich indu- zierte Barrieren im technologischen Innovationsprozeß.
Hi nter di esen Argumentati onen steht mei st ei n gestaffe ltes Bollwerk von Interessenlagen mit entsprechenden Problemdefinit;onen: In parlamentari- schen Politiksystemen, gekennzeichnet durch die funktionale Verflechtung von Regi erung und Mehrheitsfrakti onen, ist ei ne vor all em am Parl ament
ausgeri chtete und mit Zugr1 ffsrechten der Oppositi on verknüpfte Inst i- tutionalisierung nur schwerlich und mit erheblichen Einschränkungen durchzusetzen: Weil die Einführung einer parlamentarischen TA-Instanz in schwer kalkulierbarer Weise die Interessennetze des bestehenden AusschuB- systems verändert, zeichnen sich alle parlamentarischen Systeme - unab- hängig von der Konfliktlinie Regierung - Opposition - durch einen IIKon- servativismus des Status quoll aus.
sich auch im Wissenschaftssystem,
Analoge Interessenvernetzungen finden das darauf antizipativ reagiert. In vielen Ländern haben sich gerade di e etab1ierten Wi ssenschaftsorgani sa-
tionen gegen di e Ei nführung funkti onal spezifi zierter TA-Ei nri chtungen gewandt.2 Erheb1iche Bedenken werden darüber hinaus in den beobachteten Fällen meist von seiten der Wirtschaftsverbände erhoben, in deren Argu- mentationen vor allem das Regulierungs-, BUrokratie- und Akzeptanzproblem in den Vordergrund gestellt wird. Ist die Grundsatzfrage der Institutio- nalisierung jedoch einmal prinzipiell geklärt, dann stehen die Auseinan- d(~rsetzungen um die institutionellen Spezifikationen im Vordergrund. Böh- ret hat im internationalen Vergleich siebenundzwanzig Formen von TA-In- stitutionalisierungen mit ihrem jeweiligen Wissenschafts-, Politik- und Verwaltungsmodell untersucht. Ich möchte diese Vielfalt auf vier insti- tutionelle Grundformen reduzieren:
(1) Das OTA-Modell, als besonders prominente Institutionalisierungsvari- ante, beinhaltet eine groBe zentralstaatliche Amtslösung, eine star- ke lIin-housell-Kapazität sowie eine ausgeprägte Expertendominanz.
(2) Das Sekretariatsmodell, so anfängliche Diskussionen in der BRD oder Erfahrungen in Schweden und Japan, hat bei geringer lIin-housell-Kapa- zität die Hauptaufgabe, die Arbeit bestehender TA-Einrichtungen und gesellschaftlicher Gruppen zu effektivieren und zu koordinieren.
(3) Das Kommissionsmodell, auch hier können die schwedischen, japani- schen und britischen Erfahrungen herangezogen werden, sieht die we- sentliche Aufgabe in der Zusammenführung von gesellschaftlichen Gruppierungen und Vertretern aus Politik, Verwaltung, den Sozialpar- teien und Wissenschaft.
2 siehe auch di e grundsätzl iche Skepsi s gegenüber ei ner neuen TA-Ei n- richtung von seiten der Max-Planck-Gesellschaft (MPG) anläßlich des Symposiums der Enquête-Kommission in Berlin im Oktober 1986.
(4) Das Sachverständigenmodell, das sich in den Diskussionen fast aller Länder findet, hebt insbesondere auf ein autonomes Wissenschaftsmo- dell als Kernelement von TA ab.
Welches sind die wichtigsten Determinanten in den jeweiligen Selektions- prozessen? Und welche brauchbaren Kriterien bei der Einschätzung der un- terschiedlichen Formen der Institutiona1isierung können angeführt werden?
Selbstverständlich gibt es keinen universalen Bestand operationalisierba- rer Kriterien. Es lassen sich aber immerhin einige kritische Dimensionen im Entwick1ungsprozeß von TA aufzeigen, von denen m. E. drei Aspekte wi chti g sind. Die forma1e Struktur des po 1itischen Systems, besonders sein präsidialer oder parlamentarischer Charakter und der reale Grad po- liti scher Zentral isierung von Partei en und Interessenverbänden ist von unmittelbarer Relevanz für den Institutionalisierungsprozeß. Offenkundig wird aber auch die Bedeutung der politischen Kultur: Partizipative Kul- turen wi e ;n Schweden oder in den Niederl anden fUhren mei st zu ganz an- deren Institutionalisierungsformen als experten- und wissenschaftsorien- tierte politische Kulturen wie ;n Frankreich oder in den USA. Von ähnlich kritischer Bedeutung ist die Frage, inwieweit die Funktion von TA vor al- lem in der Verbesserung der Informationsfunktion des politischen Systems oder wesent 1ich in verbesserten Steuerungsstrukturen hi nsi cht 1ich der technisch-ökonomischen Entwicklung gesehen wird. Eine Alternative, die natürlich in enge~ Zusammenhang mit der Struktur und Kultur des politi- schen Systems und dem gese 11schaftspo 1itischen Kräfteverhä1tni s steht.
Gerade diese Dimension bildet die wohl entscheidende Bestimmungsgröße hinsichtlich des Ausmaßes an "in-house"-Kapazität und des Verknüpfungsmo- dus zwischen Wissenschaft, Politik und gesellschaftlichen Gruppen und da- mit der Frage von Öffentlichkeit und Partizipation bei TA.3
2.3 Öffentlichkeit und Partizipation bei TA
Während die Fragen der wissenschaftlichen Methodik und Konzeption als re- lativ abgeklärt betrachtet werden können, wird heute allgemein die Insti- tutionalisierung von TA als wichtigste kontroverse Frage angesehen. Das weitestgehend ungeklärte, latent gehaltene, jedoch hochexplosive Problem 3 Als Beleg mag die unterschiedliche Stellung der vier Parteien in Sachen
"in-house"-Kapazi tät im Rahmen der Beratung der Enquête-Kommi ssi on in der BRD dienen, einem der wenigen zentralen Konfliktpunkte.
ist m. E. aber die Frage von Öffentlichkeit und Partizipation im TA-Pro- zeß. Vordergründig geht es bei diesem Problemkomplex von TA zunächst um Fragen der Funktion und Rekrutierung von Beiträgen für die einzelnen TA- Studien und für die zentrale TA-Einrichtung. Weiterhin geht es um die Pu- blikationsrechte von Studien, die Einbeziehung dezentraler Gruppierungen bei den Studten, die Organisation eines "natí onal en Dtaloqs" und die plu- ralistische Vertretung der gesellschaftlichen Gruppierungen. So gestellt erscheint die Frage nach Öffentlichkeit und Partizipation im TA-Prozeß zwar sicherlich nicht leicht zu lösen, aber keinesfalls dramatisch. Doch Öffentlichkeit und Partizipation in der TA reduzieren sich, um bei der Diskussion in der BRD zu beginnen, natürlich nicht auf die Frage, wieweit der BOloder der DGB vertreten sind oder die Presse zugelassen ist. Und der Konsens in Sprachspielen wie "Net zwerkbildunq", "Dezentr-elí sí erunq",
liTA als sozialer Prozeß" u.v.a.m., ist in hohem Maße ein dilatorischer Formelkompromiß, hinter dem durchaus gegensätzliche Positionen und Sicht- weisen enthalten sind. Denn die Diskussion und Auseinandersetzung um Öf- fentlichkeit und Partizipation in der TA verweist auf tiefgreifende ge- sellschaftspolitische Konfliktlinien. Zum einen könne sich, so die hin und wieder geäußerten Befürchtungen, TA als ein offener, kompetitiv ange- legter Diskussionsprozeß bei breiter, dezentraler gesellschaftlicher Par- tizipation zunehmend zu einer extraparlamentarischen plebiszitären Bewe- gung ausweiten und, in regionalisierter Form im Sinne eines radikalisier- ten Netzwerkansatzes, auch zur Herausforderung zentralstaatlicher und po- litischer Strukturen beitragen. Zum anderen könne eine öffentlich und partizipativ angelegte TA darüberhinaus zugleich auch IIZU einem System gesamtgesellschaftlicher Mitbestimmungll (Brief von Dr. Langmann, Präsi- dent des BOI an den BT-Präsidenten vom 24.07.1986) fUhren und sich damit zu ei nem Element einer "vor-ausdenkenden pol iti schen Techni kgestaltung (Enquête-Kommiss;on 1986, S. 14 f.) auswachsen.
Das Konfliktpotential von Partizipation und Öffentlichkeit, hier an der deutschen bundesrepublikanischen Diskussion kurz illustriert4, hat mehr oder went ger auch die Entwi ck 1ung ;n anderen Ländern ;n diesem dritten Problembereich von TA geprägt. Angesichts des Konfliktpotentials dieses Problembereiches nimmt es kaum Wunder, daß die Themen IIÖffentlichkeit und Par-tizí patton" - auch im internationalen Vergleich - meist nicht gründ- 4 vgl. zuletzt wiederum die Stellungnahmen auf dem Symposium der En-
quête-Kommission, Berlin Oktober 1986.
lich diskutiert, eher dethematisiert und überwiegend sehr restriktiv ge- regelt wurden. Vorherrschend sind das OTA-Modell mit seiner Konzentration auf den Experten-Konsens oder das japanische Modell mit seiner Ausrich- tung auf einen Eliten-Konsens. Ausnahmen und somit den Gegenpol bilden Länder wie Schweden oder die Niederlande mit einer erheblich weiter aus- holenden Einbeziehung gesellschaftlicher Gruppen und kollektiver Diskus- sionsfunktionen im TA-Prozeß. Aus dem Rahmen des vorherrschenden OTA-Mo- dells fallen aber auch Entwicklungen wie in Nordrhein-Westfalen oder das geplante "Hessische Forum für Informationstechnik und Gesellschaft".
Nimmt man alle Entwicklungen zusammen, dann zeigt sich, daß Diskussion wie Praktiken hinsichtlich Partizipation und Öffentlichkeit weit hinter dem Entwicklungsstand in Sachen Institutionalis;erung zurückstehen.
3 Zum Bericht der Enquête-Kommission des Deut~chen Bundestages
Seit 1973 - in auffälligem Zusammenhang mit der OTA-Gründung in den USA - werden in der Bundesrepublik TA-Konzepte und ihre Institutionalisierung diskutiert. Dies belegt allein die Vielzahl von Grundsatzdebattten im Plenum des Deutschen Bundestages von 1973, 1975, 1979 und zuletzt 1986, von Entschließungen und Beschlüssen in den FachausschUssen des Bundesta- ges, einer Reihe von Enquête-Kommissionen und unabhängigen TA-Kommissio- nen. Auch sind in anderen Ländern diese Auseinandersetzungen kaum so in- tensiv und ausfUhrlich geführt worden wie gerade in der Bundesrepublik.
Von daher liegt die Interpretation einer fast unaufhaltsamen evolutionä- ren Entwicklung in Richtung TA-Verbreitung und -Institutionalisierung na- he (Umweltbundesamt (Hg.) 1983).· Die Intensität der Debatte sollte aber nicht darüb~r hinwegtäuschen, daß diese Ehtwicklung auch eine Geschichte verlorener Schlachten und verfehlter kritischer Schwellenwerte ist, wie am Schi cksa 1 der Enquête-Kommi sst onen zur Kernenergi e und zu den neuen Kommunikationsmedien deutlich wird. Die Vorgänge um die letzte Enquête- Kommission zur Institutionalisierung von TA liefert dafUr das beredteste Beipiel.
Am 13.05.1985 hatte sich - nach über zehnjährigen Vorarbeiten - die En- quêt e-Kommí sst on des Deutschen Bundestages "Ei nschätzung und Bewertung von Technikfolgen; Gestaltung von Rahmenbedingungen der technischen Ent- wicklung" konstituiert. Nach intensiven Beratungen legte die Kommission
dem Bundestag am 19.07.1986 ei ne einhe 11ig gefaßte Besch 1ußempfeh 1ung vor: "Zur Unterstützung von Beratungen und Entscheidungen über technikbe- zogene Gestaltungsaufgaben wird eine Beratungskapazität für das Parlament in Form ei ner vom Bundestag ei nzusetzenden 'Kommt ssi on zur Abschätzung und Bewertung von Techni kfo1qen ' in Verbi ndung mit einer ständi gen wi s- senschaftlichen Einheit als Organisationseinheit der Verwaltung des Deutschen Bundestages eingerichtet". Für die Einlösung dieses Beschlusses ist eine Änderung der Geschäftsordnung des Bundestages erforderlich. Wei- terhin sind Kosten in Höhe von rund 10 Mio. DM für die notwendige perso- nelle und soziale Infrastruktur veranschlagt. Geplant ist eine Anlauf- phase von bis zu vier Jahren.
Der Beschluß des Bundestages vom 13.11.1986 machte diesen bisher weitest- gehenden Versuch zur Institutionalisierung von TA im Deutschen Bundestag zunichte. Hintergrund dieses Vorgangs sind wachsende finanzielle, verfas- sungsrechtliche und verfassungspolitische Bedenken in fast allen Fraktio- nen. Wichtiger jedoch: Der politische und auch außerparlamentarische Wi- derstand gegen weiterreichende Festlegungen in Sachen TA hatte sich for- miert. Das prägnanteste Beispiel: In einem Brief des Präsidenten des BOI, Herrn Dr. l.angmann, an den Bundestagspräsidenten wurde vorgetragen: liDie jetzt von der Kommi ssion unterbreiteten Vorsch 1äge werden nach unserer Auffassung den Erfordernissen einer besseren Information und Beratung der Legislative über die Folgen neuer Techniken nicht gerecht. Insbesondere das vorgesehene Lenkungsgremi um aus Par 1amentari ern und Vertretern ge- sellschaftlich relevanter Gruppen droht, die Grenzen zwischen wissen- schaftlicher Politikberatung, Interessenartikulation gesellschaftlicher Gruppen sow; e polit ischer Bewertungs- und Entschei dungsverantwortung zu verwischen. Das Modell einer "partizipativen" Technikfolgenabschätzung erhöht die Gefahr, daß sich über den Weg der TA ein System gesamtgesell- schaftlicher Mitbestimmung entwickelt."
Nicht zuletzt durch das Veto des BOI wurde die Entwicklung von TA wieder einmal gestoppt. Ob und in welcher Weise die Diskussion in der neuen Le- gislaturperiode wieder aufgenommen wird, ist gegenwärtig noch völlig of- fen. Der Ablauf zeigt allerdings nachhaltig, daß es dem Deutschen Bundes- tag bislang nicht gelungen ist, seine eigene Steuerungskapazität mittels TA zu modernisieren.
Im nächsten Schritt will ich die Béschlußempfehlung der Kommission kurz darstellen. Der Vorschlag zur Institutionalisierung enthält vier Kompo- nenten:
(l) Ei ne IIKomm; ssi on zur Abschätzung und Bewertung von Techni kfo 1gen".
Anstelle der Bildung eines neuen Bundestagsausschusses fUr TA oder der Funktionserweiterung eines bestehenden Ausschusses entschied sich die Enquête-Kommission für die Errichtung einer Bundestagskom- mission über den Weg der Änderung der Geschäftsordnung. Diese Kom- mission, nach einem pragmatischen Verbundmodell mit Abgeordneten und Experten besetzt, ist das zentrale poli ti sche Steuerungsorgan mit Empfehlungskompetenz im TA-Prozeß.
(2) Eine "ständige wissenschaftliche EinheitlI. Die Kommission entschied sich für eine relativ kleine "f n-housev-Kapazf tät , die zudem als 1I0rganisationseinheit der Verwaltung des Deutschen Bundestages", also als interne Lösung konzipiert wurde. Diese beiden Empfehlungen bildeten mit die strittigsten Punkte im Beratungsprozeß.
(3) "Beiräte". Sie sollen die einzelnen Programmfelder "konzeptionell"
und beratend begleitenIl (Drucksache 10/5844, S. 21). Sie setzen sich aus Mitgliedern des Bundestages sowie "Vertretern relevanter und be- troffener gesellschaftlicher Gruppen" zusammen und bilden gleichsam das partizipative und öffentliche Element der TA-Institution.
(4) PrGgramm- und ProzeBstruktur von TA. Nach Vorstellung der Kommission sollte die TA als vierjähriges Legislaturperiodenprogramm und als Abfolge einer Reihe von TA-Schritten organisiert werden.
Eine erste Ei nschätzung der Kommi ssi onsergebni sse bezi eht sich auf di e konzeptionelle Seite der BeschluBfassung, weniger auf ihre politischen Durchsetzungsbedingungen. Schon im Expertensymposium der Kommission liDas Parlament und die Herausforderung durch die Technik" vom 30.09. bis 01 .10.1986 in Berl in wurde ei n durchaus repräsentati ves Me; nunqsbi1d deutlich: Hinsichtlich der Grundstruktur und -philosophie des Vorschlages bestand weitgehend Konsens, darüberhinaus wurden eine Reihe weitergehen- der Vorstellungen entlang derselben TA-Logik entwickelt, so insbesondere
von seiten des DGB, der SPD und der Grünen. Eine zurückhaltende, skepti- sche Einschätzung vermittelte der Vertreter der MPG; eine Ablehnung kam von Seiten des BOI.
Ich möchte als Referenzpunkt für die Einschätzung der Vorschläge den oben skizzierten Diskussionsstand von TA (vgl. o. S. 5 ff.) wählen. Der Vor- schlag der Enquête-Kommission ist danach zweifellos ein - längst überfäl- liger - Schritt in die richtige Richtung und steht grundsätzlich im Ein- klang mit der internationalen Diskussion zum Problem. Er enthält darüber hinaus auch einige interessante Teillösungen, wie z. B. das Verbundmodell von Parl amentari ern und Wi ssenschaft im Steuerungsorgan der Kommi ssi on.
Von demselben Referenzpunkt aus gemessen fällt aber auch auf: Der Vor- schlag der Kommission bildet letztlich eine Art von Mini-Ausgabe des OTA-Modells, adaptiert an die bundesrepublikanische Politikstruktur. Ins- besondere bei der vorgesehenen "in-house"-Kapazität wird dergrundsätzli- che Kompromißcharakter des Vorschlages deutlich. Die Empfehlung läßt ins- gesamt ein eigenständigeres, innovatives Profil vermissen. Darüber hinaus drängt sich bei näherer Betrachtung der Eindruck auf, daß die Probleme der Grundphilosophie des OTA-Modells, nicht jedoch seine zweifellos gege- bene Attraktivität übertragen werden sollen. Ich nenne exemplarisch vier Kritikpunkte, die entweder direkt in dem Strukturvorschlag enthalten sind, sich zumindest jedoch aus seiner Grundphilosophie ergeben. (Am Ran- de nur sei noch auf die enorme Divergenz zwischen den Höhenflügen zur Be- gründung der Empfehlung und dem Kern der Empfehlung selbst hingewiesen.)
(l) Die "in-house"-Kapazität wurde, begründet mit dem Bürokratieargu- ment , im Verhältni s zur externen Vergabemögl ichkei t recht begrenzt gehalten. Zwar wollte die Kommission insgesamt über das Sekreta- riatsmodell oder eine Instanz der traditionellen Studienvergabe hinauskommen. Auch sprachen sich die Minderheitsfraktionen an diesem Punkt für die volle llbernahme des OTA-Modells aus. Der Druck zur Kompromißbildung in Richtung Mehrheitsfraktionen und in Richtung Führungsspitze des Bundesministeriums für Forschung und Technologie (BMFT) ließ jedoch nur eine sehr begrenzte personelle Größenordnung zu. Wie diese Einrichtung die für erforderlich gehaltenen Aufgaben der Eigenforschung, der Auftragsvergabe und des Projektmanagements, cler Auswertung und Dokumentation sowie der öffentlichen Kommunika- tionsfunktion in qualitativer und quantitativer Hinsicht bewältigen
kann, ist bei Anlehnung empirischer Vergleichsmaßstäbe nicht nachzu- vollziehen. Die OTA-Erfahrungen wie auch die Erfahrungen der bundes- repub 1ikan; schen Pro jektt rëqer , z . B. des Kernforschungszentrums Karl sruhe oder der Deutschen Forschungs- und Versuchsanstaltfür Luft- und Raumfahrt (DFVLR), legen erheblich andere Größenordnungen der "in-house"-kapazität nahe.
(2) Die Kommission sieht TA wesentlich in den Studien begründet und die- se wiederum als Prozeß an.' P~ozeß wird hier als zeitliche und sach- 1iche Abfolge von Stud; en verstanden und nicht etwa als gese 11- schaftspolitische Entwicklung, bei denen die Studien das analytische Element neben anderen Wissensarten und Diskursformen darstellen. Da- mit hält sich die Kommission in den Grenzen des szientivistischen und expertendami nierten Wi ssensverständni sses des "predi cti on-and- prescription"-Modells.
(3) Aus der begrenzten ";n-house"-Kapazi tät und dem analyti sehen Wi s- sensverständnis der Empfehlung folgt weiterhin, daß das Schwerge- wicht der Empfehlung auf der Technikfolgenabschätzung liegen soll, nicht jedoch auf der präventiven Technikgestaltung. Aufbau- und Ab- lauforganisation des institutionellen Arrangements lassen zudem eine akttve Gestaltungsfunkti on und den sozi alen Prozeßcharakter ei ner weiterreichenden TA-Konzeption kaum zu.
(4) Nach den Vorstellungen der Kommission bilden Beiräte, zugeordnet zu den einzelnen Programmfeldern, Veröffentlichungen und Anhörungen den partizipativen und öffentlichen Kern der Empfehlung. Dieses Konzept entspricht auch weitgehend den Vorstellungen des OTA-Modells. Damit sind jedoch Öffentlichkeit und Partizipation letztlich wieder auf Expertenzirkel von Wissenschaft und Verbänden beschränkt. Ungeklärt und ungelöst bleibt somit, wie ein solches zentralistisches Modell verknüpft werden soll und kann mit den noch eher dezentral angeleg- ten Elementen des Po 1it; kprozesses sowie den ebenfa 11s dezentralen Elementen des F- und E-Prozesses. Insgesamt sehe ich somit eine er- hebliche Gefahr, wichtige neuere Anstöße aus der europäischen Dis- kussion zu überqehen und sich die Nachteile des OTA-Modells einzu- handeln, ohne seine Vorteile übernehmen zu können.
4 Extraparadigmatische Entwicklungen in der Technikfolgenabschätzung und -bewertung
Erinnern wir uns noch einmal an das Anliegen von TA: Der Anstoß und der innere Antrieb für die gesamte TA-Debatte liegt in der frühzeitigen und adäquaten Erfassung und gegebenenfall s Steuerung sowi e Gestaltung der komplexen und langfristigen technologischen Entwicklungsprozesse und ih- rer Folgen. Dazu soll die Wissenskomponente im politischen Entscheidungs- prozeß erweitert und gestärkt werden, und zwar durch die Produktion einer spezifischen zusätzlichen Wissenschaft und Politik. Das "prediction-and- prescription"-Mode11 mit seiner Kombination von Technikprognose, Wir- kungsanalyse und "policy"-Analyse und seiner Kopplung von zentralisierter Wi ssenschaftsprodukti on und zentral isiertem Politi kprozeß hat sich al s die vorherrschende TA-Konzeption und -Praxis herausgebildet. Diese Theo- rie und Praxis von TA ist sicherlich für eine ganze Reihe gesellschaftli- cher Problemtypen adäquat. Sie weist jedoch, wie oben erörtert, charakte- ristische Schwachstellen auf: Die Schwierigkeiten von Prognose und Wir- kungsanalysen bei ganz neuen unstrukturierten Problemlagen; die Begrenzt- heit professi one 11er Kompetenz bei Bewertungs- und Umsetzungsprozessen ; das informationelle und partizipative Kontrolldilemma; die Spannung zwi- schen einem Folgen- versus Gestaltungsansatz. Ich habe im Laufe meiner Ausführungen bereits extraparadi gmati sehe Entwi ckl ungen in der TA ange- deutet. Abschließend sollen nun einige dieser Praktiken und theoretischen Begründungszusammenhänge aus vier Politikfeldern kurz skizziert werden.
(1) Im Bereich der Fertigungstechnologien transformieren komplex und 1angfri sti 9 angel egte Innovat; onsprozesse di e bestehenden "Desi gn- Hierarchien" (Abernathy) des Produkts und des "technischen Regimes"
des Produktionsprozesses. Das analytische wie das Erfahrungswissen über diese Entwicklungen, erst recht über die gesellschaftlichen Folgewirkungen, ist sehr begrenzt und wird erst langsam und mühsam aufgebaut. Diesem begrenzten Wissen steht ein hoher Gestaltungsbe- darf gegenüber. In einer solchen Situation mag der klassische TA-An- satz zwar in mancher Hinsicht von Nutzen sein, doch werden die be- reits angedeuteten Grenzen überdeutlich.
Diese Problemlage gab in Ländern wie der Bundesrepublik und Schweden seit Mitte der siebziger Jahre den Anstoß fUr neuartige TA-Konzepte und -Praktiken (vg1. Gustavsen 1981; Naschold 1986). Der entwick- lungspolitische Ansatz lag bei den dezentralen Innovationsprozessen auf der Ebene des Unternehmens und der Unternehmensverbände. Statt genereller Aussagen und Prognosen geht es um die Entwicklung von Mo- dell- und pilotprojekten. Dazu wurden neue dezentrale Organisations- formen im und um das Unternehmen herum in VerknUpfung mit zentralen Vorgaben aufgebaut. Diese Organisationsformen wurden im Hinblick auf Belegschaften, Betriebsräte und Gewerkschaften auf ein erheblich er- weitertes Partizipations- und Öffentlichkeitspotential angelegt. Die Wissenschaftskomponente wurde Uber wissenschaftliche Begleitfor- schung organi siert: Interdi szi plinäre Teams untersuchen prozeßbe- gleitend bestimmte Engpässe im EntwiCklungsprozeß und vermitteln diese Ergebnisse zurUck in den Entwicklungsprozeß. Die Verbreitung solcher Ergebnisse erfolgt nicht einfach in der klassischen Form der Genera 1isierung von Einze 1befunden. Der Wi ssens- und Erfahrungs- transfer erfolgt nicht mittels analytischer Generalisierung, sondern durch komplexe Diskussions- und Lernprozesse - stimuliert über den Modellversuch. TA ist somit ein sozialer Prozeß, organisiert in Form von Mode 11versuchen mi t parti zipat iven und öffent 1ichen Organi sa- tionsformen, hoher Gestaltungskomponente und einer Wissenskomponente
in Form prozeßbegleitender Studien.
(2) Eine derart strukturierte TA hat sich nach den o. g. Erfahrungen als effekti ve Organi sati onsform fUr die Identifi zí erung wi e prozeßnahe Gestaltung von Fragen der Produktionsorganisation und -techik, von Kosten und Produktivitätsaspekten sowie arbeitsbezogener Belastungs- und Qualifikationsprobleme erwiesen. Bei besonders komplexen und langfristig angelegten Problemlagen, so beispielsweise bei den so- zialen Konsequenzen flexibel automatisierter Arbeitssituationen greift dieses Konzept und zumal natürlich die klassische TA in dop- pelter Weise zu kurz: Solche sozialen Probleme können im Rahmen ei- nes Modellversuches mit Begleitforschung schon deshalb gar nicht va- lide und verläßlich identifiziert werden, weil innerhalb der zeitli- chen und sachlichen Grenzen des Modellprojektes selten signifikante Strukturveränderungen im Untersuchungsfeld festzustellen sind. Je länger andererseits der Zeitraum ausgedehnt wird, um so größer wird
die Gefahr, daß sich die sozio-technische Konfiguration verfestigt und es immer schwieriger wird, sie überhaupt noch zu gestalten. Ei- nen Ausweg aus diesem Kontrolldilemma bildet ein Instrument, das man a'ls "antizipatorische" bzw. "präventive Regulierung" bezeichnen könnte. Dies soll kurz am vieldiskutierten Problem der Teleheimar- beit dargestellt werden (vgl. Kubicek 1985; Simitis 1984). Als kri- tische soziale "Folgeprobleme" gelten hier insbesondere die soziale Isolation und die sozio-ökonomische Sicherung im Arbeitsverhältnis.
TA in der Form präventiver Regulierung zielt dann - anstelle des analytischen Studien-Ansatzes - auf folgende soziale Prozesse: Ver- ständigung über kritische wie unerwünschte Problemlagen; Spezifizie- rung von erwünschten Mindestbedingungen; Festlegung solcher Mindest- bedingungen in Schutzrechten, die dann Rahmenvorgaben für die so- zio-technische Entwicklung sind; Monitoring dieser Entwicklung und gegebenenfalls Kurskorrektur in der Regulierung. Ein solcher Prozeß antizipatorischer Regulierung bildet im Kern einen wissenschaftlich unterstützten Komplex von Verhandl ungen über sozi ale Mi ndeststan- dards der technischen Entwicklung. Hinsichtlich des oben spezifi- zi erten Kontroll di 1emmas erschei nt doiese Strategi e für solche Pro- blem1agen fruchtbarer als die klassische Prognose-Wirkungsforschung oder das Modell der Begleitforschung im Pilotprojekt.
(3) Eine erheblich andere Problemstellung findet sich im Schnittfeld von technisch-ökonomischer Entwicklung im Arbeitsprozeß, arbeitsbeding- ten Erkrankungen und dem Arbeitsschutz. Der international dominante Verarbeitungsmodus im Arbeitsschutz basiert auf drei Prinzipien:
(a) szientivistische Wissensbasis, die u. a. an Kausalitätsvorstel- lungen der Laborforschung orientiert ist und z. B. bei der Fest- legung von Grenzwerten auf stark vereinfachende Modelle der Ar- beitssituation zurückgreift;
(b) Transformation dieses Wissens über zentralisierte Politikprozes- se in eine Hierarchie abstrakter Regelungen, dem System der Un- fallverhütungsvorschriften sowie gesetzlichen Regelungen;
(c) Subsumtion betrieblicher Einzelfälle unter dieses Regelwerk und daraus folgende betriebliche Handlungsanweisungen. Dieser tradi- tionellen Philosophie zufolge sind Probleme des Arbeitsschutzes
der lokalen Handlungsorientierung. Lokale Aktionsprogramme, also wesentlich Probleme der wissenschaftlichen Messung, die dann im politischen Prozeß interpretiert werden, um so geeignete Schlußfolgerungen fUr die betrieblichen Probleme zu ziehen.
Diese Konzeption läßt sich sicherlich auf eine Vielzahl klassischer Arbei tsschutzprob 1eme erfo 1grei ch anwenden: Jedoch ist ;n di esem Konzept in Gestalt der Kluft zwischen abstrakt wissenschaftlich be- grUndeter Rechtsnorm und konkretem lokalen Handeln der Betroffenen ein schwerwiegendes Problem eingeschlossen. Dieses Problem ver- schärft sich radikal: Im Zuge der technisch-ökonomischen Umstruktu- rierung entsteht "Neuland fUr den Arbeitsschutz": Abstrakte, infor- matisierte Belastungskomplexe mit hohen, völlig ungeklärten Syner- gie-Effekten, die Zunahme arbeitsbedingten Streß' und psychosomati- scher Gesundheitsbeeinträchtigungen mit hoher subjektiver Komponente sind einige Beispiele fUr dieses "Neuland". GegenUber dieser Pro- blemkonstellation geraten die traditionellen Verarbeitungsmodi des Arbeitsschutzes ins Hintertreffen. Und auch vielfältige BemUhungen, mit klassischen TA-Ansätzen die neuartigen Problemlagen zu identifi- zieren und die Folgewirkungen zu bewältigen, greifen zu kurz.
In ei ner solchen Situatíon mUssen Erfahrungen aus dem schwedi schen und norwegischen Arbeitsschutz Beachtung finden, die bei einem radi- kal anderen Arbeitsschutzprinzip, dem Lokalitätsprinzip nämlich, an- setzen (vg1. Gustavsen/Hunnius 1981). Dieses Lokalitätsprinzip ist durch drei Grundsätze charakterisiert:
Neben dem Expertenwissen kommte es entscheidend auf die Mobili- sierung des lokalen Erfahrungswissens der Belegschaften an, also auf ihr Kontextwi ssen unter be 1astenden Arbe; tss ituationen und ihre eigene Subjekterfahrung im ArbeitsprozeB.
Statt genereller, abstrakter Regeln und der Subsumtion von Ein- ze 1fäll en liegt der Schwerpunkt von Arbeitsschutzpo 1iti ken ;n nicht an zentralen Normen orientierte technische Meßprogramme bilden den Kern von Arbeitsschutzaktivitäten.
Damit einher geht eine veränderte Politikstruktur im Verhältnis zentraler Steuerung und betrieblicher Basiseinheit. Zentrale po- litische Vorgaben betreffen nicht mehr ein detailliertes hierar-
chisches Regelwerk und dessen Sanktionierung. Sie begründen vielmehr eine umfassende Verpflichtungsklausel und gleichzeitig breite Handl ungskompetenzen für di e 1oka 1en Akteure. Zentra 1- staatliche Vorgaben betreffen danach wesentlich den organisato- ri schen Rahmen des 1oka 1pol iti schen Entschei dungsprozesses und die Bereitstellung von Dienstleistungsangeboten.
Das Verhältnis von traditionellen und neueren Prinzipien im Arbeits- schutz und damit von unterschiedlichen Strategien der TA ist natür- lich eine noch offene Frage. Alle bisherigen Erfahrungen und theore- tischen Begründungszusammenhänge zeigen jedoch, daß Lokalitätsprin- zipien wichtige innovative Entwicklungslinien in der TA darstellen.
(4) In der klassischen Konzeption von TA hat die Wissenschaft die Fak- tenbasis zu erarbeiten und die Politik die Bewertung zu vollziehen.
Es handelt sich um einen sequentiellen Prozeß, wobei die wissen- schaft 1iche Informat ion der po 1itischen Bewertung vorgelagert ist.
Die Erfahrungen in der Forschungs- und Technologiepolitik, so etwa im Bereich der Fertigungstechnologien und des Programms "Humanisie- rung der Arbeit II verrnitte1n a11erdi ngs ei n anderes Bil d di eser Ar- bei tsteil ung: Bereits bei der "Abschät zunq" der Faktenbasi s wi rd deut 1ich, daß wi cht ige Eckwerte bei der Inf'ormationsgewi nnung und -verarbeitung von der Politik konstitutiert bzw. rekonstruiert wer- den. Es gi bt nur selten ei n "fundameritum inconcussum" der Wi ssen- schaft. Damit kehrt sich auch die Sequenz von Wissenschaft und Po- litik um. "Abschät zunq" und "Bewer tunq" von Technologiefolgen wird zu einem "assessnent-Lhrouqh-po licy", einem "po licy-as-assessment "
(Dankbaar). Ähnliche Beobachtungen lassen sich bei der Evaluations- komponente im TA-Prozeß (Forschungsinstitut der Friedrich-Ebert- Stiftung u. a. 1982) machen. Im klassischen TA-Konzept bedeutet Eva- luierung die wissenschaftliche ex-post-Überprüfung anhand eines ex- ante-Standards. Die empirische Forschung zeigt hingegen, daß die re- ale Funktion von TA meist weit mehr in der Stimulierung und Organi- sierung von Prozessen der "communication, clarification and consen- sus" liegt als in ihrer szientivistischen Funktion. Generalisiert man di ese Erfahrungen mit ei nem solchen "ü-C-Cvapprcach" von TA, dann wird die Bedeutung gesellschaftlicher Diskurse und Lernprozesse als Grundstrategie von TA deutlich. Diese Relevanz läßt sich wie
folgt begründen: Demokratische politische Entscheidungsprozesse sind auf ei n Mi ndestmaß gemei nsamen Real itätsverständni sses angewi esen.
Deshalb sind eine gemeinsame qualitative Situationsdiagnose und -in- terpretation eine Vorbedingung gemeinsamer Handlungen. Im Rahmen der Informationssuche und des Ausstausches von Informationen geht es deshalb im Kern um die Konfrontation wie um den Abgleich von Perzep- tionen, Interpretationen und Erwartungen. Die kritische Frage geht dann nicht nach dem Wahrheitsstandard des Wissenschaftssystems, son- dern zielt auf die Adäquanzkriterien in der Organisierung dieser so- zialen Prozesse. Vorherrschend ist hier die Organisation eines "na- tionalen Dialogs·· als Abbild des Macht- und Interessenspektrums. Be- kannte Beispiele sind natürlich die konzertierte Aktion in der Bun- desrepublik oder die nationalen Dialoge im Rahmen der japanischen Technologiepolitik. Es spricht nun einiges dafür, daß diese Organi- sationsform der Diskussionsfunktion nicht sehr effizient ist im Hin- blick auf soziales Lernen. Erste empirische Untersuchungen zur Effi- zienz unterschiedlicher Formen des gesellschaftlichen Dikurses wei- sen aber darauf hin, daß die Kriterien eines "demokratischen Dia- logsII zugl eieh auch Maßstäbe recht effi zienter Organi sati onswei sen darstellen.5 An Kriterien dieser Art wird im Rahmen von Technologie- programmen gearbeitet. Sie zielen insbesondere ab auf Kriterien für symmetri sche Austauschprozesse , Bedi ngungen und Mögl ichkeiten von aktiver' Partizipation, Gleichheitsbeziehungen der Beteiligten und Legiti mat ionsbedi ngungen von Erfahrungen und Argumenten (Gustavsen
1986; Wittrock 1986).
Weitere Erfahrungsberichte und Beispiele aus anderen Politikbereichen zu extraparadigmatischen Weiterentwicklungen von TA können natürlich vorge- legt werden. Ich verweise z. B. noch auf das Aktionsprogramm IIArbeit und Techni kII der IG-Meta 11 mit sei ner Verbi ndung von Such- und Gesta 1tungs- funktionen, von professioneller Kompetenz und kontextnahem Erfahrungswis- sen, von betrieblich dezentralen und zentralen organisationspolitischen Mei nungs- und Will ensbil dungsprozessen . A 11 di ese Erfahrungen signal isie- ren jedenfa 11s konvergi erende Sti chpunkte ei ner erweiterten Theori e und Praxis von Technologiefolgeabschätzung und -bewertung: TA in der Form ei- ner IIpolicy as assessmentll oder als antizipatorische Regulierung; TA als 5 Diesen Hinweis auf empirische Überprüfung unterschiedlicher Dis-
kursformationen verdanke ich Kerstin Rehnström, Stockholm.
Organisationsmodus eines demokratischen Diskurses oder als Realisierungs- weise von Lokalitätsprinzipien. Es kann hier weder um die Konstruktion von "e lternat iven", geschlossenen TA-Modellen noch um das gegenseitige Ausspielen von unterschiedlichen TA-Ansätzen noch um übereilte histori- sche Synthesen gehen. Zur Debatte steht die Öffnung eines wohl vorschnell verengten TA-Konzeptes und ei ner restri kt i v angelegten TA-Praxi s sowi e di e Aufnahme breiter Erfahrungen und theoreti scher Rekonstrukti onsver- suche bei der Gestaltung der technisch-ökonomischen Entwicklung.
j
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Forschungsschwerpunkt
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Sozialpolitische Umvertei1ung und Regulierung der Arbeit. 21 S.
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Thesen zum Podium I d. 23. Deutschen
Soziologentages in Hamburg, Okt. 186. 15 S.
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F1exibi1isierungskonzeptionen und ihre Aus- wirkungen auf Arbeitsanforderungen und Be- lastungen. 50 S.
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Über Persona1einsatzkonzepte und Arbeitsan- forderungen bei neuen Techniken. 27 S.
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in japanischen Automobi1unternehmen.
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Hrsg. und übersetzt von Gesine Foljanty-Jost, 68 S.
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Die spanische Automobilindustrie.
Historische Entwicklung, gegenwärtige Struktur und aktuelle betriebliche Um- bruchtendenzen der Arbeit. 65 S.
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IIVG/dp86-209
Barbara Maria Köhler/Rupprecht Thorbecke:
Struktur und Wirksamkeit von Selbsthilfe- gruppen . 48 S.
Su ng -Jo Pa r k :
Entwicklungstrends der Automobilindustrie in Korea: Beschäftigung, Arbeitsbeziehun- gen, Technologischer Stand
- Folgt Korea dem japanischen Vorbild? - 75 S.
Rolf Rosenbrock:
AIDS und präventive Gesundheitspolitik. 41 S, IIVG/dp86-208
IIVG/pre86-210
IIVG/dp86-211 Ben Dankbaar:
New Technologies, Management Strategies and the Quality of Work. 25 S.
IIVG/dp86-212 Susanne Kitscha:
Perspektiven der sUdkoreanischen Automobil- und Automobilzulieferindustrie. 45 S.
IIVG/dp86-213 Werner Maschewsky:
Krankheit - biologisches oder soziales Geschehen? 38 S.
IIVG/dp86-214 Heidrun Abromeit/Gerhard Himmelmann/
Ulrich JUrgens (Hg.):
Steuerungsinstrument öffentliche Wirtschaft?
Beiträge zu einer Tagung derSektion Politik und Okonomie der DVPW, 238 S.
IIVG/dp86-215 Ulrich JUrgens:
- Zum Beispiel die Qualitätskontrolle - Der Wandel in den Regulierungsformen von Arbeit in der Automobilindustrie. 26 S.
IIVG/dp86-216 Rainer Dombois:
La produccion automotriz y el mercado del trabajo en un pais en desarrollo, 127 S.
IIVG/dp86-217 Heinz Leymann:
BewuBtseinsbildung in Schweden - Das päda- gogische Problem des Aktivierens an Arbeits- plätzen, 57 S.
IIVG/pre86-218 Ulrich JUrgens:
Entwicklungstendenzen in der Weltautomobil- industrie bis in die 90er Jahre, 80 S.
