Monatsthema
4 Die VolkswirtschaftDas Magazin für Wirtschaftspolitik 7/8-2013
In den vergangenen Jahren sind etliche Länder in die Fragilität geraten, welche vorher als stabil galten.
Im Bild: Proteste auf dem Tahrir-Platz in Kairo im Mai 2011. Foto: Keystone
Afghanistan, Somalia oder Sudan sind die üblichen Beispiele, die im Zusammenhang mit «fragilen» Ländern genannt werden. An- haltende Konflikte, Gewalt, extreme Armut, unzureichend legitimierte Regierungen und instabile Staatsführung sind die Herausfor- derungen, welche diese Länder in den letzten Jahren geprägt haben.
Doch nicht alle fragilen Staaten entspre- chen diesem Muster. Heute weisen fast die Hälfte der fragilen Staaten – 23 von 47 – ein mittleres Pro-Kopf-Einkommen aus und ge- hören somit zur Kategorie der Middle Income Countries (MIC).1 Der Aufstieg mehrerer fra- giler Länder mit hohen Einwohnerzahlen in diese Einkommenskategorie – insbesondere Nigeria und Pakistan – bedeutet, dass heute ein wachsender Anteil der Armen in fragilen Ländern mittleren Einkommens zuhause ist.
So wird erwartet, dass ab 2018 Armut vor allem eine Frage der (In-)Stabilität wird.2 Nach neuesten Daten der Weltbank wird vo- raussichtlich nur jeder fünfte fragile Staat bis 2015 die Anzahl seiner von extremer Armut (Einkommen unter 1,25 US-Dollar pro Tag) betroffenen Einwohner halbieren können.
Insgesamt werden fragile Staaten 2015 noch weit von den Millenniumszielen entfernt sein.3
Breiteres Verständnis von Fragilität Fragile Staaten sind sehr unterschiedlich.
Entsprechend schwierig ist die Suche nach einer einheitlichen Definition. Erste Ansätze wie das Konzept der Low-Income Countries Under Stress der Weltbank gingen von einer kausalen Verbindung zwischen Einkommen und Fragilität aus. Spätere Definitionen schlossen Konflikt, Gewalt und institutionel- le Fehlleistungen mit ein. Insbesondere mit dem «arabischen Frühling» wurde das Ver- ständnis von fragilen Staaten noch breiter.
Der 2011 abgeschlossene New Deal for En- gagement in Fragile States ist eine Überein- kunft von mehr als 30 Ländern und interna- tionalen Organisationen mit dem Ziel, die Arbeitsweise der Partner in fragilen Ländern zu verbessern und auf stabile Verhältnisse hinzuwirken. Der New Deal bezeichnet das Vertrauen zwischen Staat und Gesellschaft als Grundvoraussetzung für Entwicklung in
Fragilität – was Entwicklungszusammenarbeit in Ländern mittleren Einkommens bewirken kann
Über 1,5 Mrd. Menschen leben in Ländern, die von Konflikt, Gewalt, und Instabilität geprägt sind. In diesen fragilen Ländern steht der Staat auf unsicheren gesellschaft
lichen Grundlagen, und die Ar
mutsbekämpfung kommt nur schleppend voran. Während Fragi
lität früher fast ausschliesslich im Zusammenhang mit Ländern mit tiefen Einkommen diskutiert wur
de, betrifft dies immer mehr auch Länder mittleren Einkommens.
Jolanda Profos Development Cooperation Directorate, International Network for Conflict and Fragility, OECD, Paris
Martina Schwab Ressort Politik und Diens- te, Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Bern
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5 Die VolkswirtschaftDas Magazin für Wirtschaftspolitik 7/8-2013
90% des Bruttoinlandprodukts ausmachen, sind es in Ägypten nur 1%.6 Vor diesem Hin- tergrund stellt sich die Frage, inwiefern fragi- le MIC finanzielle Hilfe benötigen, da sie ei- gene Mittel für die Armutsbekämpfung einsetzen können. Insgesamt 36% aller Ent- wicklungsleistungen werden in fragilen Kon- texten ausgegeben; 10% der Mittel fliessen an fragile MIC.7
Welche Rolle kann die Entwicklungs
zusammenarbeit spielen?
Entwicklungsagenturen orientieren sich zunehmend am Begriff der Resilienz, also der Widerstandsfähigkeit. Sie setzen sich zum Ziel, widerstandsfähige Strukturen und eine konstruktive und inklusive Beziehung zwi- schen Staat und Gesellschaft zu unterstützen.
Dazu fördern sie gezielt gesellschaftliche und staatliche Institutionen.
Der Übergang von Fragilität zu Stabilität ist nicht linear. Er braucht Zeit und ist von komplexen Herausforderungen geprägt. In- ternationale Unterstützung kann gerade in dieser Phase eine entscheidende Rolle spie- len, wie Erfolge in Bosnien und Herzegowi- na, Guinea, Nepal, sowie Timor-Leste zeigen.
Doch können externe Schocks diese Fort- schritte in Kürze wieder rückgängig machen.
Deshalb sind gezielte Massnahmen gefragt, damit Länder nicht (wieder) fragil werden.
Konflikte und Gewalt sind die wohl au- genfälligsten Merkmale fragiler Staaten.
Doch die Ursachen liegen oft tiefer: instabile Gesellschaftsstrukturen, ethnische Spannun- gen, mangelnde Teilhabemöglichkeiten am wirtschaftlichen und politischen Geschehen oder Unmut gegenüber autoritären Regimes.
Sie können plötzlich als Krisen oder Schocks zum Ausbruch kommen, wie der arabische Frühling eindrucksvoll zeigt. Auch Umwelt- katastrophen oder wirtschaftliche Ursachen können Schocks erzeugen. So haben steigen- de Getreidepreise 2008 in rohstoffarmen Entwicklungsländern zu einer Nahrungsmit- telkrise und massiven Protesten geführt. Nur wenn die Institutionen und der Zusammen- halt der Gesellschaft stark genug sind, kön- nen solche Schocks ohne Eskalation über- wunden werden.
Schweizer Beitrag für eine verbesserte Widerstandsfähigkeit
Die Schweiz anerkennt die Peacebuilding and Statebuilding Goals und misst dem The- ma Fragilität/Widerstandsfähigkeit in ihrer Entwicklungszusammenarbeit eine hohe Bedeutung bei. Die Direktion für Entwick- lung und Zusammenarbeit (Deza) hat lang- jährige Erfahrung mit fragilen Staaten und fragilen Staaten. Die Peacebuilding and State-
building Goals (PSG) des New Deal benen- nen als wesentliche Faktoren für Stabilität legitime staatliche Strukturen, eine funktio- nierende Justiz, Sicherheit, wirtschaftliche Grundlagen sowie staatliche Einkünfte und Dienstleistungen. Diese sind auch Kern der OECD-Definition von Fragilität und Wider- standsfähigkeit (OECD 2012).
Immer mehr fragile Länder haben ein mittleres Einkommen
Noch vor zehn Jahren standen vor allem einkommensschwache Länder auf der Liste, die dem jährlichen OECD-Bericht über fra- gile Staaten zugrunde liegt. Heute verzeich- net fast die Hälfte dieser Länder ein mittleres Pro-Kopf-Einkommen.4 Seit 2001 sind fragi- le Staaten wie Angola, Nigeria, Georgien, Ka- merun, Kongo (Brazzaville), Sudan, Timor- Leste, Côte d’Ivoire, Pakistan, die Salomon-Inseln und Jemen Middle-Income Countries geworden.5 Es handelt sich damit vor allem um fragile Länder niedrigen Ein- kommens, die reicher werden, ohne Fort- schritte in ihrer Gouvernanz und den struk- turellen Ursachen ihrer Fragilität zu verzeichnen.
Wenn diese Tendenz anhält, wird die Mehrzahl der fragilen Staaten in Zukunft nicht mehr einkommensschwach und von Entwicklungsgeldern abhängig sein. Wäh- rend Entwicklungsgelder in einkommens- schwachen fragilen Staaten wie Liberia bis zu
In Mio. Personen Fragil Nicht Fragil
1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
Quelle: Chandy (2013) / Die Volkswirtschaft Grafik 1
Armut in fragilen und stabilen Ländern, 1990–2030
Anzahl von Armut betroffener Personen, offizielle Schätzungen und Baseline-Szenario
Kasten 1
Fragilität und Reichtum an Ressourcen Sieben der fragilen Länder, die in den letz- ten zehn Jahren zu MIC geworden sind, ver- danken ihr Wachstum im Wesentlichen Roh- stoffen wie Öl, Tropenholz oder Gold. Gerade in Ländern mit grossen Rohstoffvorkommen bleibt das Vertrauen zwischen Staat und Ge- sellschaft und die Legitimität der staatlichen Strukturen oft eine Herausforderung. Roh- stoffe bilden eine bedeutende Einnahmequel- le für den Staat, die andere Steuereinnahmen oft bei weitem übersteigt. Entsprechend ist der finanzielle Anreiz für die Regierung klein, in den Contrat Social zu investieren. So kön- nen Rohstoffvorkommen zur Quelle von Kor- ruption, Staatsstreichen, Gewalt und Men- schenrechtsverletzungen werden, statt sozia- len Wohlstand und Fortschritt zu fördern. Zu- dem führt das Fehlen eines funktionierenden Steuersystems auf die Länge zu einer Abhän- gigkeit vom Rohstoffexport und entsprechen- der Exponierung gegenüber volatilen Roh- stoffpreisen.
Hier kann Entwicklungszusammenarbeit ansetzen, indem sie die Rechenschaftspflicht zwischen Staat und Bevölkerung fördert, z.B.
durch mehr Transparenz bezüglich der Staats- einnahmen oder durch die Stärkung der Zivil- gesellschaft. Das Seco unterstützt verschie- dene Initiativen im Zusammenhang mit dem Rohstoffabbau.a
a Projektbeispiele im Rohstoffbereich: www.seco-coope- ration.admin.ch, Über uns, Dossiers, Projektbeispiele Rohstoffe.
1 OECD (2013). MIC sind Länder mit einem Pro-Kopf-Ein- kommen zwischen 1006 und 3975 USD.
2 Chandy (2013).
3 IBRD/World Bank 2013.
4 OECD (2013).
5 OECD (2012).
6 OECD (2013), OECD/DAC-Statistiken.
7 OECD (2013).
Monatsthema
6 Die VolkswirtschaftDas Magazin für Wirtschaftspolitik 7/8-2013
kann die Verknüpfung von humanitärer Hilfe mit Entwicklungsprojekten für ihr En- gagement nutzen.
Das Staatssekretariat für Wirtschaft (Se- co) arbeitet seinerseits vor allem mit Län- dern mittleren Einkommens.8 Somit ist das Thema aufgrund der geschilderten Trends für seine wirtschaftliche Entwicklungszu- sammenarbeit zunehmend relevant. Zudem spielen MIC angesichts ihrer Bevölkerungs- zahl, ihres Wachstums, ihrer internationalen Bedeutung und ihres zukünftigen Entwick- lungspfades eine Schlüsselrolle bei der Be- wältigung globaler Risiken. Ihre Wider- standsfähigkeit gegenüber globalen Risiken
ist daher essenziell für die globale nachhalti- ge Entwicklung.
Stärkung von Wirtschaft und Gouvernanz Die wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung des Seco hat zum Ziel, nach- haltiges Wachstum in Partnerländern zu fördern, um Armut und Ungleichheiten zu lindern.9 Dazu unterstützt das Seco die Inte- gration von Schwellen- und Entwicklungs- ländern in die Weltwirtschaft sowie die Stär- kung ihrer Wettbewerbsfähigkeit, damit sie z.B. Handelseinnahmen und ausländische Direktinvestitionen generieren und diese Ressourcen für die nachhaltige Entwicklung einsetzen können. Auch wenn sich wirt- schaftliche Integration langfristig positiv auf alle Länder auswirkt, ist eine offene Wirt- schaft gleichzeitig negativen externen Ein- flüssen stärker ausgesetzt. Zudem profitiert nicht die gesamte Bevölkerung eines Landes gleichermassen von der wirtschaftlichen Öffnung, was Ungleichheiten und interne Spannungen verschärfen kann. Um dies abzufedern, braucht es widerstandsfähige Strukturen. Die Unterstützung des Seco in Entwicklungsländern trägt dazu bei, ihre Wi- derstandsfähigkeit besonders in den Berei- chen Wirtschaft und Gouvernanz zu stärken.
Stabile volkswirtschaftliche
Rahmenbedingungen und Institutionen Stabile volkswirtschaftliche Rahmen- bedingungen und Institutionen sind unab- dingbar für die Widerstandsfähigkeit eines Landes. Dazu gehören zum Beispiel Bud- getstabilität, gesunde öffentliche Finanzen und eine verantwortungsvolle Schuldenver- waltung. Sie verleihen dem Staat Spielraum für finanz- und geldpolitische Massnahmen, damit auch Wirtschaftskrisen leichter zu überwinden sind.
In diesem Zusammenhang fördert das Se- co die gute Regierungsführung in Entwick- lungsländern und die Stärkung von Instituti- onen (Zentralbanken, Finanzkontrolle, Steuerverwaltungen, Wirtschafts- und Fi- nanzministerien). Es unterstützt Reform- prozesse im öffentlichen Finanzwesen und fördert die Transparenz und Rechenschafts- pflicht z.B. im Umgang mit Einkünften aus dem Rohstoffabbau. Das Seco begleitet Part- nerländer auch bei Reformen in der Steuer- politik und -verwaltung, damit sie ihre eige- nen Ressourcen besser mobilisieren können.
Die Steuerabgeltung der Bürger und – im Gegenzug – die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen, festigen den Gesellschafts- vertrag (Contrat Social) zwischen Staat und Bevölkerung. Schliesslich unterstützt das Seco seine Partnerländer auch in der Bereit- stellung einer funktionierenden Basis in-
8 Schwerpunktländer Süd: Ägypten, Ghana, Indonesien, Kolumbien, Peru, Südafrika, Tunesien, Vietnam; Ost: Al- banien, Aserbaidschan, Bosnien-Herzegowina, Kosovo, Kirgistan, Mazedonien, Serbien, Tadschikistan, Ukraine.
9 Zur ausführlichen Darstellung der Ziele, Strategie und thematischen Schwerpunkte der wirtschaftlichen Ent- wicklungszusammenarbeit des Seco, vgl. Botschaft über die internationale Zusammenarbeit 2013-16, S. 2613- 2659. Die Beschreibung der Massnahmen des Seco in diesem Artikel beruhen weitgehend darauf.
10 SECO (2012).
11 Vgl. dazu den Artikel auf S. 34 ff.
12 Dies wurde bereits in den OECD Fragile States Principles festgehalten, vgl. OECD (2007).
13 Vgl. dazu den Artikel auf S. 8 ff.
Sub-Sahara-Africa
D.R. Kongo
D.R. Kongo Äthiopien
Äthiopien Malawi
Malawi Madagaskar
Madagaskar Indien
Bangladesh
Bangladesh Niger
Mosambik
Mosambik Nepal
Nepal Uganda
Uganda Tansania
Tansania Usbekistan
Usbekistan Indonesien
Indonesien Philippinen
Philippinen
Vietnam
Indien
China
China Brasilien
Brasilien Südafrika
Südafrika Nigeria
Niger
Nigeria Pakistan
Pakistan Vietnam
Südasien Ostasien und Pazifik Europa and Zentralasien Lateinamerika und Karibik 2005 Failed States Index
BIP pro Kopf (in USD, logarithmische Skala) 120
110
100
500 Mio. Arme
100 Mio.
25 Mio.
10 Mio.
90
80
70
60
500 1000 5000
Vietnam Vietnam
2010 Failed States Index 120
110
100
90
80
70
60
500 1000 5000
m
Quelle: Gertz, Chandy (2011) / Die Volkswirtschaft Grafik 2
Verteilung von Fragilität und Armut, 2005 und 2010
Monatsthema
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ländern. Um deren Auswirkungen zu ver- mindern und die Resilienz der Länder zu er- höhen, gehen die Globalprogramme von Seco und Deza globale Risiken wie Wasser- knappheit oder Klimawandel an.11 Das Seco begleitet zum Beispiel Massnahmen, um Ur- sachen der Klimaerwärmung zu bekämpfen und ein klimafreundliches Wachstum zu er- möglichen. Ein Beispiel ist die Verbreitung von ressourceneffizienteren Produktionsme- thoden in Partnerländern. Zudem hilft es Entwicklungsländer bei Versicherungen ge- genüber Risiken aus Naturkatastrophen, da die entstehenden Kosten die Kapazitäten des Staates oft übersteigen.
Zusammenspiel aller involvierten Ämter
Geberländer, die sich zum Ziel setzen, Entwicklung, Gouvernanz und Sicherheit in fragilen Staaten zu stärken, sollten die Res- sourcen aller ihrer Ministerien auf gezielte und koordinierte Weise dafür einsetzen. Das heisst zum Beispiel, ihre Entwicklungs-, Wirtschafts- und Sicherheitspolitik gegen- über fragilen Staaten in Einklang zu brin- gen.12 Die Schweiz setzt einen solchen Ansatz im Nordafrika-Programm um, an dem Seco, Deza, die Politische Direktion und die Direk- tion für Völkerrecht im Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) sowie das Bundesamt für Migration (BFM) betei- ligt sind. Jedes der involvierten Ämter trägt mit Massnahmen gemäss seiner spezifischen thematischen Kompetenz zum Programm bei.13
Es kommt auf die Umsetzung in den Partnerländern an
Die Arbeit mit fragilen Ländern mittleren Einkommens stellt Geberländer vor neue Herausforderungen. Eine Rolle der Entwick- lungszusammenarbeit in diesem Kontext be- steht darin, die Widerstandsfähigkeit dieser Länder gegenüber Schocks und globalen Ri- siken zu verbessern. Die Stärkung von Gou- vernanz und Institutionen ist dabei eine un- bestrittene Priorität. Doch genügt eine blosse formale Änderung der institutionellen Re- geln nicht; sie müssen auch umgesetzt wer- den. Mindestens so wichtig wie der gezielte Aufbau von Kompetenzen in den Institutio- nen sind Anreize zur Einhaltung dieser neu- en Regeln. Reformprozesse ziehen sich über viele Jahre hin. Für Geber wie die Schweiz erfordert ein Engagement in diesem Bereich einen langen Atem. Rückschläge sind nicht ausgeschlossen. Letzten Endes liegt es auch in den Händen der Partnerländer, wie ernst- haft sie diese Reformen angehen wollen. Die Unterstützung des Seco ist stets subsidiär zu den Bemühungen der Partnerländer. frastruktur und der Verwaltung von Versor-
gungsbetrieben.
Stärkung des Privatsektors und Zugang zu internationalen Märkten
Ein starker, diversifizierter Privatsektor mit Zugang zu internationalen Märkten und guter Positionierung in internationalen Wert- schöpfungsketten ist wichtig für die wirtschaftliche Stabilität und die Einkom- menssicherung der Bevölkerung. Je diversifi- zierter, innovativer und wettbewerbsfähiger der Privatsektor, desto widerstandsfähiger ist die Volkswirtschaft gegenüber volatilen Märkten und globalen Krisen, weil sie weni- ger von einzelnen Sektoren abhängig ist. In diesem Zusammenhang unterstützt das Seco Entwicklungsländer bei Reformen zur Ver- besserung der Rahmenbedingungen für In- vestitionen und Handel (z.B. Regulierungen und administrative Verfahren, Zugang zu Fi- nanzierung für Unternehmen, Anbindung an internationale Märkte), und bei der Stärkung der entsprechenden Institutionen. Zudem hilft das Seco seinen Partnerländern, einen stabilen und diversifizierten Finanzsektor zu etablieren, der die Wirtschaft verlässlich und ausreichend mit Geld in lokaler Währung versorgen soll. Dadurch sind die Unterneh- men weniger von externen Finanzmärkten abhängig, was die Widerstandsfähigkeit stärkt.
Schaffung von Arbeitsplätzen
Der arabische Frühling hat gezeigt, dass hohes Wirtschaftswachstum für die Entwick- lung eines Landes nicht ausreicht. Wenn das Wachstum nur einer kleinen Elite zugute kommt und es Ungleichheiten verstärkt statt die Armut der breiten Bevölkerung zu lin- dern, ist die Entwicklung nicht sozial nach- haltig und die Stabilität des Landes nicht ge- währleistet. Das Seco unterstützt den Ansatz, dass Wirtschaftswachstum genügend und qualitativ gute Arbeitsplätze schaffen muss, damit die breite Bevölkerung einen ausrei- chenden Lebensunterhalt unter würdigen Bedingungen erarbeiten kann und so am Wachstum teilhat. Das Seco finanziert z.B.
Massnahmen für bessere Rahmenbedingun- gen für kleine und mittlere Unternehmen so- wie schnell wachsende Firmen, die zahlrei- che Arbeitsplätze schaffen. Es unterstützt Initiativen zur Sicherstellung der Qualität der Arbeitsplätze und fördert gezielt die Fä- higkeiten und Kenntnisse der Arbeitneh- menden.10
Globale Risiken
Schliesslich bedrohen globale Risiken zu- nehmend die Lebensgrundlagen unzähliger Menschen in Entwicklungs- und Schwellen-
Kasten 3
Literatur
– Chandy, Laurence, et al.: The final count- down: Prospects for ending extreme poverty by 2030, Brookings Institution, Washing- ton, DC, April 2013.
– Gertz, Geoffrey and Laurence Chandy, Two Trends in Global Poverty, Brookings Institu- tion, Washington, DC, 2011.
– OECD (2007): Principles for Good Internati- onal Engagement in Fragile States & Situa- tions, Paris.
– OECD (2012): Fragile States 2013: Resource flows and trends in a shifting world.
– OECD (2013, im Erscheinen): Fragile States Update 2013, Paris (Herbst 2013).
– Rockefeller Foundation (2013): Rebound:
Building a more resilient world.
– Schweizerischer Bundesrat (2012): Bot- schaft über die internationale Zusammenar- beit 2013-16 vom 15. Februar 2012, 12.029.
– SECO (2012): Arbeitsplätze - ein Hebel für Entwicklung. Das Engagement des SECO.
– SECO (2013): Projektbeispiele im Rohstoff- bereich.
– The Economist: MIFFed by misrule: Wealth, Poverty and fragile states, 21. Juli 2011.
– World Bank (2011): World Development Re- port 2011: Conflict, Security and Develop- ment
– International Bank for Reconstruction and Development / World Bank (2013): Global Monitoring Report 2013: Rural-Urban Dyna- mics and the Millennium Development Goals (Advance Edition).
– Edward, Peter and Andy Sumner: The Future of Global Poverty in a Multi-Speed World, Center for Global Development, June 2013.
– Thomas, Anna (2013): Do Middle-Income countries need aid?, Bond, April 2013.
Kasten 2
Eine fragile Welt – Perspektiven junger Menschen
Die diesjährige Jahreskonferenz der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit von Seco und Deza ist dem Thema Fragilität ge- widmet.
Anhand von ausgewählten Beispielen aus Nord- und Westafrika sowie Zentralamerika diskutieren Fachleute aus Politik und Praxis über die Programmansätze der Schweiz und reflektieren über die wirksame Anwendung verschiedener Instrumente.
Junge Erwachsene erzählen zudem von den bevorstehenden Herausforderungen ihrer Generation.
Wo: Palazzo dei Congressi in Lugano Wann: 27. September 2013, von 12h bis 16:30h Weitere Informationen: www.seco-cooperation.ch
