GESAMTMETALL · Gesamtverband der Arbeitgeberverbände der Metall- und Elektro-Industrie e.V.
Sozialpolitik 22. November 2016
Stellungnahme
Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der betrieblichen Altersvorsorge (Betriebsrentenstärkungsgesetz)
Der vorgelegte Referentenentwurf begegnet mit Einführung der reinen Beitragszusage in den externen Durchführungswegen Direktversicherung, Pensionskasse und Pensionsfonds der zentralen Herausforderung der kapitalgedeckten betrieblichen Altersversorgung durch die Niedrigzinsphase, ohne deren Bewältigung jede weitere Verbreitung der betrieblichen Alters- vorsorge in diesen Durchführungswegen in Frage steht. Der Verzicht auf versicherungsför- mige Garantien ist ein konsequenter Schritt zur Enthaftung der Arbeitgeber.
Das Ziel der freiwilligen Verbreitung der betrieblichen Altersvorsorge kann nur mit einer inte- ressengerechten Ausgestaltung der Rahmenbedingungen zur Umsetzung der Beitragszusa- ge als neue Zusageform erreicht werden. Durch überzogene Forderungen und einseitige Belastungen der Arbeitgeber läuft das Gesetz ins Leere. Die Chance zu einer rechtzeitigen, freiwilligen Schließung von Versorgungslücken wird verspielt.
Pensionsrückstellungen entwickeln sich im Spannungsfeld zwischen dem anhaltend niedri- gen Zinsniveau und dem gesetzlichen Rechnungszins als unbeherrschbares Risiko für die Unternehmen, für das eine Entlastung gefunden werden muss. Die steigenden Pensionslas- ten binden damit Mittel, die ggf. für Investitionen fehlen oder diese erschweren. Eine realisti- sche steuerliche Behandlung in Annäherung an die handelsbilanzielle Bewertung der Pensi- onsrückstellungen bleibt dringend erforderlich.
Um einen wirksamen Auf- und Ausbau der betrieblichen Altersvorsorge über externe Durch- führungswege zu erreichen, muss der Entwurf insbesondere in folgenden Punkten ange- passt werden:
Der Pay-and-Forget-Ansatz ist nicht umgesetzt. Mit dem Pay-and-Forget-Ansatz sind gerade Sicherungsbeiträge der Arbeitgeber nicht zu vereinbaren. Rechte und Pflichten des Arbeitgebers müssen vollständig auf den Versorgungsträger übergehen, um neben der finanziellen Ausfallhaftung vor allem auch die Umsetzungshaftung auszuschließen.
Der Zugang zur Beitragszusage ist zu eng gefasst. Über den Rechtsanspruch auf Entgeltumwandlung müssen die Arbeitgeber nach geltender Rechtslage generell Zusa- gen mit Garantien erteilen. Dieses alle Arbeitgeber treffende Problem muss durch eine für alle Arbeitgeber geltende Lösung geregelt werden. Die Beitragszusage muss in frei- willigen betrieblichen Versorgungslösungen zur Geltung kommen können.
Der Zugang zur Beitragszusage wird einseitig unattraktiv ausgestaltet. Einseitig für Arbeitgeber belastend sind die sofortige Unverfallbarkeit, der eine unnötige Doppelsiche- rung begründende Sicherungsbeitrag und die Verpflichtung der Arbeitgeber zur Weiter- gabe ersparter Sozialversicherungsbeiträge. Dadurch wird die Beitragszusage gegen- über dem Garantiesystem einseitig verteuert und die Chance für die freiwillige Verbrei- tung unterlaufen.
Die Ausweitung der steuerrechtlichen Förderbedingungen ist grundsätzlich zu be- grüßen, geht aber in der Ausgestaltung am Ziel vorbei, die Absicherung der komplet- ten Belegschaft eines Unternehmens über einen externen Durchführungsweg Direktver- sicherung, Pensionskasse oder Pensionsfonds zu ermöglichen. Die steuerrechtliche Ausweitung des § 3 Nr. 63 EStG auf 7 Prozent BBG-RV bleibt hinter den Erfordernissen zurück und die fehlende beitragsrechtliche Flankierung des ausgeweiteten Förderrah- mens schafft erhebliche Komplexität bei der Umsetzung. Erforderlich wäre ein steuer- und beitragsfreier Dotierungsrahmen in Höhe von mindestens 10 Prozent BBG-RV.
I. Betriebsrentenrecht
1. Reine Beitragszusage und Enthaftungsmöglichkeit des Arbeitgebers
a. Reine Beitragszusage zwingend erforderlich; auf Tarifexklusivität verzichten; Freiwilligkeit sicherstellen
Die Einführung der reinen Beitragszusage mit einer entsprechenden Enthaftungsmöglichkeit des Arbeitgebers ist vor dem Hintergrund der anhaltenden Niedrigzinsphase und der sich immer mehr verschärfenden Situation für garantiegestützte Finanzdienstleistungsprodukte ein unverzichtbarer Schritt. Er ist zwingend erforderlich.
Deshalb muss der Zugang zur reinen Beitragszusage auch für alle Arbeitgeber möglich sein und darf nicht nur auf den Anwendungsbereich von Tarifverträgen beschränkt bleiben. An- dernfalls droht ein grundsätzlicher Schaden für die freiwillige betriebliche Altersvorsorge.
Deshalb fordern wir dringend, auf die Tarifexklusivität in § 1 a Abs. 2 Nr. 2a und § 21 Abs. 1 BetrAVG-E zu verzichten.
Zwingender Handlungsbedarf ergibt sich vor allem aus dem Rechtsanspruch des Arbeitneh- mers auf Entgeltumwandlung. Der Arbeitgeber kann sich dem Anspruch nach § 1a BetrAVG nicht entziehen und wird de lege lata gezwungen, Zusagen mit Garantien zu erteilen, die absehbar sogar über den Durchführungsweg Direktversicherung problematisch werden.
Sofern der Gesetzgeber die Tarifexklusivität dennoch einführt, muss die Freiwilligkeit der Nutzung dieses Durchführungsweges zwingend sichergestellt werden.
Deshalb muss § 1a Abs. 2 Nr. 2a BetrAVG-E wie folgt verändert werden:
„Durch Tarifvertrag kann lediglich die Möglichkeit eröffnet werden, die Durchführung der be- trieblichen Altersvorsorge in Form der reinen Beitragszusage durch freiwillige Betriebsver- einbarung der Betriebsparteien über eine Direktversicherung, eine Pensionskasse oder ei- nen Pensionsfonds zu regeln. Bei tarifungebundenen Arbeitgebern bedarf es dazu der Inbe- zugnahme des einschlägigen Branchentarifvertrages. Die Ausgestaltung der Durchführung im Einzelnen obliegt den Versicherungen, Pensionskassen und Pensionsfonds.“
b. „Pay-and-Forget“ erfordert vollständige Enthaftung
Über die finanzielle Enthaftung hinaus treffen den Arbeitgeber mindestens ebenso belasten- de Risiken aus der Umsetzung der betrieblichen Altersvorsorge (Umsetzungshaftung). Bei- spielhaft hervorzuheben sind die Übernahme von Altverträgen, Abwicklung des internen Ver- sorgungsausgleichs sowie die Verwendung gezillmerter Tarife durch den Versicherer. Die im Gesetzentwurf enthaltene Formulierung ist nur auf die finanzielle Enthaftung gerichtet. Sie entspricht nicht der konsequenten Umsetzung des Grundsatzes „Pay-and-Forget“ und greift damit zu kurz.
In einem neuen § 1b Abs. 6 wäre zu regeln:
„Die Durchführung der reinen Beitragszusage erfolgt über eine Direktversicherung, eine Pensionskasse oder einen Pensionsfonds. Die Ausgestaltung der Durchführung im Einzel- nen wird diesen Versorgungsträgern übertragen. Die Rechte und Pflichten des Arbeitgebers gehen insoweit auf den Versorgungsträger über.“
Deshalb sollte § 1a Abs. 2 Nr. 2a BetrAVG-E am Ende wie folgt ergänzt werden:
„Der Versorgungsträger tritt im Übrigen für alle Rechte und Pflichten aus dem Versorgungs- verhältnis an die Stelle des Arbeitgebers.“
2. Optionssysteme
Die gesetzliche Regelung von Optionssystemen lehnen wir ab, weil sie Arbeitnehmern vor- schreiben würde, wie sie ihr Entgelt zu verwenden haben.
3. Beteiligung der Tarifvertragsparteien
Die Regelung in § 21 Abs. 1 BetrAVG-E ist zu streichen.
Die reine Beitragszusage muss allen Unternehmen offenstehen.
4. Kapitalwahlrecht, Unverfallbarkeit und Anwendung bestehender Regelun- gen des BetrAVG
§ 22 Abs. 1 BetrAVG-E muss dahin ergänzt werden, dass dem Arbeitnehmer auch ein Kapi- talwahlrecht eingeräumt werden kann.
Nicht akzeptabel ist die in § 22 Abs. 2 BetrAVG-E vorgesehene Regelung zur sofortigen Un- verfallbarkeit der auf den gezahlten Beiträgen beruhenden Anwartschaften ohne eine Diffe- renzierung nach der Art der Finanzierung. Mit dieser Regelung werden auch auf Arbeitge- berbeiträgen beruhende Anwartschaften sofort unverfallbar, was grundlegend abzulehnen ist.
Soweit Regelungen in § 22 BetrAVG-E im Übrigen auf gemeinsame Einrichtungen als Ver- sorgungseinrichtungen zielen, sind diese zu streichen. Hier sind die aktuellen Regelungen im BetrAVG entsprechend heranzuziehen.
5. Zusatzbeiträge des Arbeitgebers a. Sicherungsbeitrag
Ein Sicherungsbeitrag des Arbeitgebers wird abgelehnt.
Die Bildung eines kollektiven Sicherungspuffers zum Ausgleich von Kapitalmarktschwankun- gen ist Grundvoraussetzung und unverzichtbares Konstruktionsmerkmal der Zielrente. Um mögliche Risiken auszugleichen, werden die Schwankungen der Rendite über den langen Anlagezeitraum und die Masse an Sparern ausgeglichen. Die höheren Renditen werden zum Aufbau eines Puffers verwendet. Der Risikopuffer wird aus den eingezahlten Beiträgen ge- bildet, wobei nicht nach Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerbeiträgen differenziert wird.
Deshalb handelt es sich bei dem in § 23 Abs. 1 BetrAVG-E vorgesehenen Sicherungsbeitrag um eine unnötige und teure Doppelsicherung zu Lasten der erzielbaren Renten. Diese Dop- pelsicherung steht im Widerspruch zur Idee der reinen Beitragszusage in Form einer enthaf- tenden Zielrente.
Zum anderen handelt es sich um eine unangemessene einseitige Vorgabe für abzuschlie- ßende Tarifverträge, zumal durch die steuerliche Flankierung nach § 3 Nr. 63 a EStG-E aus-
schließlich „vom Arbeitgeber finanzierte Beiträge“ steuerfrei gestellt werden. Auch durch die- se Regelungen werden die Win-Win-Potenziale der Zielrente verschenkt, indem die Eintritts- voraussetzungen zu Lasten der Arbeitgeberseite verteuert werden.
Darüber hinaus bleibt es über die „Soll-Anordnung“ in § 23 Abs. 1 BetrAVG-E im Ergebnis der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts überlassen, ob eine tatsächliche Enthaftung besteht.
Deshalb muss § 23 Abs. 1 BetrAVG-E gestrichen werden.
b. Pflichtbeitrag des Arbeitgebers bei Entgeltumwandlung
Die Pflicht zur Weitergabe der bei Entgeltumwandlung vom Arbeitgeber eingesparten Sozial- versicherungsbeiträge ist eine unangemessen einseitige Vorgabe.
Deshalb muss § 23 Abs. 2 BetrAVG-E gestrichen werden.
6. Verordnungsermächtigung
In Kenntnis von Inhalt und Umfang der beabsichtigten Verordnung zu den Mindestanforde- rungen an die Verwendung der eingezahlten Beiträge ist ein wesentlicher Bestandteil für eine abschließende und umfassende Positionierung der Arbeitgeberseite. Daher ist eine um- gehende Vorlage der grundlegenden beabsichtigten Regelungen zwingend erforderlich.
II. Sozialversicherungsrecht
1. Doppelverbeitragung und Freibetrag
Die Beseitigung der Belastung von Leistungen der betrieblichen Altersvorsorge bei Riester- verträgen ist ebenso zu begrüßen wie die Einführung von Freibeträgen bei Inanspruchnahme der Grundsicherung.
Es bleibt jedoch kritisch anzumerken, dass durch den fehlenden Gleichklang zwischen Steu- er- und Sozialversicherungsrecht bei der Ausweitung des Förderrahmens bei
§ 3 Nr. 63 EStG-E die doppelte Verbeitragung weiterhin besteht.
III. Aufsichtsrecht
Die Einführung entsprechender aufsichtsrechtlicher Regelungen mit Blick auf die Einführung der reinen Beitragszusage ist richtig und daher zu begrüßen, da sie die Enthaftungsmöglich- keit konsequent umsetzen.
Der Entwurf sieht allerdings die aufsichtsrechtliche Regelung zur Umsetzung der reinen Bei- tragszusage für alle Durchführungswege („Pensionsfonds, Pensionskassen und andere Le- bensversicherungen“) in einem neuen Teil 4a des Versicherungsaufsichtsgesetzes (VAG) vor und knüpft damit systematisch an den Regelungsbereich für Einrichtungen der betriebli- chen Altersvorsorge (Teil 4 des VAG) an. Um auch weiterhin eine klare Trennung zwischen dem Aufsichtsrecht der Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge und dem Aufsichts- recht der Lebensversicherungen zu erhalten, sollten die aufsichtsrechtlichen Regeln der rei- nen Beitragszusage im Aufsichtsrecht der Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge verankert und aus dem Aufsichtsrecht der Lebensversicherungen hierauf verwiesen werden.
Mit einer solchen systematischen Klarstellung kann auch weiterhin eine Vermengung des für Einrichtungen der betrieblichen Altersvorsorge geltenden Aufsichtsregimes IORP II und des für Lebensversicherungen geltenden Solvency II vermieden werden.
IV. Einkommenssteuerrecht
1. Ausweitung des Dotierungsrahmen nach § 3 Nr. 63 EStG
Die Ausweitung des Dotierungsrahmens in § 3 Nr. 63 EStG ist nicht ausreichend, damit die betriebliche Altersvorsorge für die gesamte Belegschaft über einen externen Durchfüh- rungsweg erfolgen kann. Hier ist eine Erhöhung des Förderrahmens auf mindestens 10 Prozent BBG-RV erforderlich.
Auch muss hier zwingend ein Gleichklang zwischen Steuer- und Sozialversicherungsrecht erfolgen und die Regelungen zur Sozialversicherungsfreiheit der Beiträge entsprechend an- gepasst werden.
Beides sind unverzichtbare Schritte für einen wirksamen unbürokratischen Ausbau der be- trieblichen Altersversorgung.
Das vorliegende Förderkonzept führt zu einer komplexen Diversifizierung der Förderland- schaft mit hohem Beratungsaufwand und Beratungshaftungsrisiken, erhöht die Komplexität der Umsetzung, und geht an dem Ziel vorbei, die gesamte Belegschaft über einen externen Durchführungsweg versorgen zu können. Mit der Beseitigung der Beitragsnachteile für die Riester-Förderung in der betrieblichen Altersvorsorge treten mit der Zulagenförderung für Geringverdiener zwei neue Förderalternativen zu dem bisher dominanten § 3 Nr. 63 EStG hinzu. Demgegenüber wird der Förderrahmen des § 3 Nr. 63 EStG-E nur unzureichend aus- geweitet. Die fehlende beitragsrechtliche Flankierung verursacht Komplexität in der Administ- ration und Konflikte zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern über die Nutzung des bei- tragsfreien Förderrahmens. Der Gesetzgeber muss einen eindeutigen Akzent durch einen Ausbau des steuer- und beitragsfreien Dotierungsrahmens nach § 3 Nr. 63 EStG-E i. V. m.
§ 1 Abs. 1 Nr. 9 Sozialversicherungsentgeltverordnung (SvEV) setzen.
2. Förderbetrag zur betrieblichen Altersvorsorge für Geringverdiener
Die gezielte steuerliche Förderung von Geringverdienern ist grundsätzlich zu begrüßen.
Nicht nachvollziehbar ist, warum eine Umwidmung bestehender Arbeitgeberbeiträge nicht möglich sein soll und es sich bei dem Arbeitgeberbeitrag um einen neuen, zusätzlichen Bei- trag zum geschuldeten Arbeitslohn halten soll.
Die Umsetzung wirft in der Praxis zahlreiche Umsetzungsfragen auf und ist für Arbeitgeber mit einem deutlichen Mehraufwand verbunden. Eine monatliche Schwankung in der Höhe des Arbeitslohns ist nicht unüblich, insbesondere bei unterjähriger Anpassung der Arbeits- zeit, der Auszahlung von Überstunden oder Sonderleistungen. Hier müssen Lösungen für eine praktikable und bürokratiearme Umsetzung gefunden werden. Als Bezugsgröße könnte auch das durchschnittliche Jahresentgelt des Vorjahres herangezogen werden. Im Übrigen ist auch hier nicht nachvollziehbar, warum die Förderung nur auf die Durchführung der be- trieblichen Altersvorsorge in externen Durchführungswegen beschränkt ist.
