Neue Finanzierungsformen für öffentliche Haushalte
— Vortrag zur Jahrestagung des Forschungsinstituts für Leasing — 29. November 1995
Dipl. - Ökonomin Bärbel Kleedehn
Finanzministerin des Landes Mecklenburg-Vorpommern
Meine sehr geehrten Damen und Herren,
1 Einleitung (JVA Waldeck)
ich bin gebeten worden, zum Thema „Neue Finanzierungsformen für öffentliche Haus- halte“ zu sprechen. Lassen Sie mich das Thema wie folgt eingrenzen:
Die Finanzierung öffentlicher Haushalte erfolgt durch Steuereinnahmen, Zuwendungen und Kredite. Investitionen, insbesondere Bauinvestitionen, können und werden in der Regel kreditfinanziert. Zunehmend werden jedoch im Baubereich private Bauherren ein- geschaltet, die ihrerseits die Finanzierung bereitstellten und die öffentliche Hand als Nutzer mit den Miet- oder Leasingraten belasten. Um diese Substitution der unmittel- baren Kreditaufnahme durch eine mittelbare Kreditfinanzierung soll es in meinen Aus- führungen gehen.
Setzt man das Thema dieses Vortrages in Bezug zum Land Mecklenburg-Vorpommern so fällt vielen von Ihnen sicherlich als erstes Stichwort die Justizvollzugsanstalt in Waldeck bei Rostock ein. Dieses Vorhaben, das zum größten Teil bereits verwirklicht ist, erregt in Fachkreisen nicht zuletzt deshalb Aufmerksamkeit, weil fälschlicherweise immer wieder behauptet wird, die Finanzierung erfolgte über ein Leasingmodell. Diese Annahme war selbst aus dem Kreis des Bundesrechnungshofes zu hören. Tatsächlich wird der Neubau durch einen privaten Investor verwirklicht, der das schlüsselfertige Objekt dem Land vermietet. Ich möchte einige Worte zur Entstehungsgeschichte sagen,
weil sie einmal die Einschaltung eines privaten Bauherren erklärt und zudem so nur in den neuen Bundesländern vorstellbar ist.
Die bisherige JVA befand sich inmitten eines Werftgeländes. Dieses wurde von der Treuhandanstalt versehentlich komplett an einen Privaten verkauft. Aus wirtschaftlichen Gründen war der neue Eigentümer darauf angewiesen, daß die JVA sehr bald geräumt und an einen neuen Standort verlagert wurde. Hierfür kam natürlich nur ein Neubau in Frage, da andere Kapazitäten nicht zur Verfügung standen. Da die THA sich in der Pflicht fühlte, wies sie eine unbeplante, aber als Gewerbegebiet in Aussicht genommene Fläche nach und verkaufte diese an einen privaten Investor. Mit diesem wurde nach kurzer Verhandlungszeit Einigkeit erzielt, daß es die JVA schlüsselfertig herstellt und für die Dauer von 30 Jahren an die Justizverwaltung vermietet.
Wesentlicher Vertragsbestandteil ist die Berechnung der Mieten auf der Basis der tat- sächlichen Kosten. Um möglichst großen Nutzen aus dieser Regelung zu ziehen, hat sich das Land ein Mitspracherecht bei der Zwischen- und Endfinanzierung einräumen lassen.
Die Zwischenfinanzierung erfolgt zur Zeit über kurzfristige Eurokredite. Die End- finanzierung wird durch Forfaitierung abgesichert und bleibt damit auf Kommunalzins- niveau. Weitere wesentliche Vertragsbedingung ist die Verpflichtung des Investors zur Ausschreibung von Einzelgewerken. Die Vergabelisten erhält das Land im Vorwege zur Information. Dem Land ist vertraglich ein außerordentliches Ankaufsrecht für Krisenfälle des Investors sowie ein reguläres Ankaufsrecht nach Ablauf der Mietzeit von 30 Jahren eingeräumt worden.
Im Falle der Ausübung des regulären Ankaufsrechtes bestimmt sich der Kaufpreis nach dem Verkehrswert zum Zeitpunkt der Ausübung. Die Triebfeder für die Einschaltung eines privaten Bauherrn ist vorliegend nicht die Finanzierungsseite, sondern das private Baumanagement. Bereits jetzt läßt sich insoweit eine Erfolgsbilanz dieses Vorhabens ziehen: Die Planungszeit — Aufstellen eines Vorhaben- und Erschließungsplanes sowie Hochbauplanung — dauerte von Juni 1993 bis Januar 1994. Mit dem Bau wurde im Juni 1994 begonnen, das Richtfest wurde im September 1995 gefeiert und mit der schlüssel- fertigen Übergabe ist zum 1. Juli 1996 zu rechnen. Alles in allem sind dann für Planung und Bau 3 Jahre benötigt worden.
Die Verwirklichung einer Haftanstalt durch die Landesbauverwaltung nach dem Regel- verfahren benötigt 10-12 Jahre. Bei der geschilderten Ausgangslage war ein derartiger Zeitraum unvorstellbar, unabhängig davon hat eine kurze Planungs- und Bauzeit den Vorteil, Planungsänderungen zu minimieren und Preissteigerungen zu vermeiden.
2 Gründe für den Rückgriff auf neue Finanzierungsformen
Durch das Ausgangsbeispiel wurde bereits angedeutet: Alternativer Finanzierungsformen im Gegensatz zur konventionellen Haushaltsfinanzierung bedient sich das Land Mecklen- burg-Vorpommern bei Bauvorhaben, wobei die zügige Durchführung von Bauvorhaben im Vordergrund steht und die Finanzierung zumindest bei den ersten Projekten nicht im Vordergrund stand.
Die große Bedeutung, die die Planung und die Errichtung von Gebäuden durch Private hat, erklärt sich aus der Situation, die wir im Land Mecklenburg-Vorpommern vorfinden.
Die staatliche Hochbauverwaltung ist trotz intensiven Bemühens dem immensen Baube- darf nicht gewachsen. Sie konnte sich hinsichtlich der Personalkapazität nicht am Baubedarf entwickeln, sondern mußte mit einer vorgegebenen Stellenzahl auskommen, die weit unter dem Notwendigen liegt. Durch den Abbau der Verwaltungshilfe seitens der alten Bundesländer wird sich das Kapazitätsproblem der Landesbauverwaltung zusätzlich verschärfen. Die beschriebenen fehlenden Personalkapazitäten treffen mit einem immensen Baubedarf bei gleichzeitiger hoher Dringlichkeit vieler Objekte zusammen.
Um das an einigen Beispielen zu illustrieren: Im Jahre 1990 waren Gerichte in der Regel in Barackenbauten untergebracht, Finanzämter existierten nicht und Justizvollzugs- anstalten lagen häufig mitten in Industriegebieten und waren lediglich durch Hundelauf- gitter und Elektrozäune gesichert. Heute, 5 Jahre später, ist der Bedarf an Räumlich- keiten trotz großer Anstrengungen bei weitem noch nicht erfüllt. So ist z.B. der Flächen- bedarf der Justizbehörden zur Zeit im Landesdurchschnitt nur zu etwa 35-40% gedeckt.
Daß Bauvorhaben in den genannten Bereichen nicht auf die lange Bank geschoben werden können, versteht sich von selbst. Ein weiterer Bereich mit hohem, dringendem Bedarf ist der Hochschulbau. Auf die Sondersituation in diesem Bereich werde ich an späterer Stelle zurückkommen.
3 Anteil des Investorenbaus am Bauvolumen/organisatorische Ansiedlung
Vor dieser Situation habe ich als Ministerin, die unmittelbare Haushaltsverantwortung trägt und zugleich für den Staatshochbau zuständig ist, die Wahl zwischen einer Auswei- tung der eigenen Baukapazitäten oder der Verlagerung zahlreicher Bauaufgaben auf Private. Ich habe mich in diesem Konflikt für Investorbaumaßnahmen entschieden und
damit auch für alternative Finanzierungsformen. Das Bauvolumen wird sich in den kom- menden Jahren etwa wie folgt entwickeln, wobei die folgenden Zahlen auf einem geschätzten Investitionsvolumen beruhen:
Für das Jahr 1995: 55,6 Mio.
für die Jahre 1996: 91,1 Mio.
1997: 44,9 Mio.
1998: 46,5 Mio.
1999: 38,0 Mio.
Organisatorisch habe ich den besonderen Fragen, die im Rahmen von Investorenlösungen zu beantworten sind, dadurch Rechnung getragen, daß ich in der Abteilung Staats- vermögen und -schulden ein eigenes Referat „Investorenbauvorhaben“ gebildet habe.
4 Investorenbau als bisher häufigstes Modell und Begründung
Bei der weitaus überwiegenden Zahl der bisher durch das Land Mecklenburg-Vorpom- mern durchgeführten Bauvorhaben mit alternativer Finanzierung handelt es sich um sogenannte Investorbauten. Damit ist gemeint, daß ein privater Investor das Bauwerk nach den Vorgaben des Nutzers errichtet und langfristig zu einem bestimmten, indexierten Mietpreis vermietet. Der Investor legt uns seine Kalkulation in aller Regel nicht offen.
Weiterhin wird dem Land eine Ankaufsoption zu einem fest vereinbarten Preis einge- räumt. Häufig beruhte die Wahl des „Investormodells“ auf den vorgefundenen, nicht op- timalen Bedingungen, die ich einmal so skizzieren möchte: Das Land ist Eigentümer eines für den Verwaltungszweck geeigneten Grundstückes bzw. kann es sich zu ange- messenen Bedingungen beschaffen.
Das Land sucht sich im Wettbewerb einen Investor aus und bestellt diesem an dem Grundstück ein Erbbaurecht. Der Erbbauberechtigte vermietet das zu errichtende Ge- bäude an die Verwaltungseinrichtung. In den bisher verwirklichten Fällen von
Investorenbauten lagen diese Voraussetzungen nicht vor. Wir haben gleichwohl das Beste daraus zu machen versucht, wie man an der in allen Fällen erreichten Ankaufs- option nach Ablauf der Mietzeit ablesen kann.
An einem weiteren Beispiel möchte ich Ihnen den Weg nachzeichnen, den ein solches Projekt — wiederum nur in den neuen Ländern vorstellbar — gehen kann: Für das Amtsgericht Rostock war ein Grundstück ausgesucht worden, bei dem von Landes- eigentum ausgegangen werden konnte. Es war von einer staatlichen Einrichtung genutzt worden, befand sich im „Eigentum des Volkes“ und Rechtsträger war der Rat des Bezirkes. Sämtliches Eigentum des Volkes bedarf einer hoheitlichen Vermögens- zuordnung. Im Rahmen des Vermögenszuordnungsverfahrens erwies sich das Grund- stück jedoch als städtisch und die Stadt Rostock veräußerte es an einen privaten Investor. Mit dem Investor wurde ein langfristiger Mietvertrag abgeschlossen, auf Grund dessen er das Amtsgericht plante, baute und finanzierte. Außerdem wurde eine Ankaufs- option vereinbart, die nach 20 Jahren ausgeübt werden kann.
Ein ansonsten gebotener Wettbewerb unter Investoren, der eventuell auch eine Wahl zwischen verschiedenen Finanzierungsmodellen eröffnet hätte, war somit nicht möglich, da der Investor auf eigenem Grund baute. Aber auch bei dieser Situation haben wir be- züglich der Mietberechnung Sonderregelungen erreicht. Da die Marktmiete 1991/92 in Rostock gegen 40,- DM/m² Nettogrundrißfläche tendierte, haben wir mit dem Investor eine reine Kostenmiete vereinbart. Das Ergebnis kann sich meines Erachtens sehen las- sen: Die Miete liegt bei ca. 23,- DM/m². Bei diesem Bauprojekt haben wir auch erstmals einen Projektsteuerer eingeschaltet, der während des Bauablaufes die Kosten- und Qualitätskontrolle vorgenommen hat. Ein weiteres großes Bauvorhaben befindet sich zur Zeit im Bau, nämlich das Justizzentrum Stralsund.
Die Verträge mit dem privaten Investor wurden im Sommer diesen Jahres geschlossen.
In dem Zentrum sollen das Landgericht, die Staatsanwaltschaft, das Arbeits- und das Sozialgericht sowie das Versorgungs- und das Bergamt untergebracht werden. Bei diesen Investorenbauvorhaben war bestimmend, daß das Land am Standort über kein geeignetes Grundstück verfügte und bei der gebotenen Eile auch nicht beschaffen konnte. Bevor ich Ihnen über unser erstes Bauvorhaben, das ein reines Leasingmodell ist, berichte, lassen Sie mich einige Ausführungen zum Hochschulbau machen:
5 Hochschulbau
Zur Zeit laufen die Vorbereitungen für 4 Hochschulgebäude, und zwar 2 für die Fach- hochschulen Neubrandenburg und Stralsund und 2 für den Fachbereich Medizin der Universität Greifswald. Schwierigkeiten bereiten hier die Bedingungen, unter denen der Bund seine 50%ige Beteiligung bereitstellt: Die Wahl zwischen verschiedenen Investorenmodellen und insbesondere die Option einer Leasingfinanzierung ist dem Land durch die Interpretation des Hochschulbauförderungsgesetzes seitens des Bundes weitestgehend abgeschnitten. Der Bund ist zum einen der Auffassung, daß eine Betei- ligung an Leasingvorhaben der Länder nur möglich ist, unter der Voraussetzung eines fest vereinbarten Eigentumserwerbes. Zum anderen, dürfe der vereinbarte Zeitpunkt bis zum endgültigen Eigentumsübergang nicht so lang bemessen sein, daß das Investitions- und Erwerbsinteresse des Landes bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise letztlich in den Hintergrund treten.
Unter diesen Voraussetzungen lassen sich Vereinbarungen nicht leasingerlaßkonform gestalten, so jedenfalls unsere Erkenntnis und ich bin sicher, daß alle Länder damit ihre Schwierigkeiten haben. Damit scheiden zunächst Modelle aus, die unter Ausnutzung steuerlicher Vorteile besonders kostengünstig Hochschulbauten bereitstellen. Einige Länder behelfen sich damit, daß sie den Bundesanteil selbst vorfinanzieren. Dazu ist das Land Mecklenburg-Vorpommern leider nicht in der Lage.
Die Dringlichkeit der Hochschulbauten und die eingangs schon erwähnte Situation der Staatshochbauverwaltung, schließlich das Angewiesensein des Landes auf die zeitge- rechte Bundesbeteiligung lassen es geboten erscheinen, die Vorteile der privaten Ge- bäudeerrichtung zu nutzen ohne gleichzeitig die private Finanzierung der Objekte in An- spruch zu nehmen.
Diese Vorgaben haben dazu geführt, die Bauherreneigenschaft auf eine Privaten zu ver- lagern, diesen das Bauvorhaben mittels Gestattungsvertrag auf einem landeseigenen Grundstück im eigenen Namen errichten zu lassen und die Baukosten nach schlüssel- fertiger Errichtung dem Investor zu erstatten. Damit entlasten wir die Bauverwaltung, und es gibt ganz sicher auch Einspareffekte bei den Baukosten.
Unser drittes Ziel jedoch, auch die Finanzierung günstiger darzustellen als eigen- finanzierte Bauten — der Maßstab ist hier der Kommunalzins — erreichen wir dadurch nicht. Das ist bedauerlich und ich hoffe, daß die derzeitigen Bemühungen um eine Lösung bald zu einem Erfolg führen, denn das Bauvolumen, das im Hochschulbereich
neu geschaffen werden muß, ist etwa genauso groß wie alle anderen Staatshochbau- maßnahmen zusammengenommen.
6 Haushaltsrechtliche und -technische Schwierigkeiten
Aus meinen bisherigen Ausführungen konnten Sie entnehmen, daß wir in Mecklenburg- Vorpommern ein unbefangenes Verhältnis zu alternativen Finanzierungen staatlicher Hochbauten einschließlich der Leasing-Finanzierung haben.
Zu dieser Haltung stehe ich auch unter dem Eindruck, daß diese Finanzierung — man muß schon so sagen — „im Gerede“ ist. Sie wissen, es gibt unter den Ländern kämpferische Befürworter, aber auch ebensolche Gegner derartiger Finanzierungen. Die Gründe der Gegner, zu denen ich auch die Präsidentin des Bundesrechnungshofes zähle, sind sehr unterschiedlicher Qualität.
Sie reichen von verfassungsrechtlichen Bedenken über haushaltsrechtliche und haushalts- technische Gefahren bis hin zu fürsorglich erscheinenden Mahnungen an Rotkäppchen vor dem bösen Wolf. Auch in unserer Landeshaushaltsordnung bzw. in den Ver- waltungsvorschriften dazu stand bis zum Februar diesen Jahres noch, daß insbesondere Leasingverträge in aller Regel unvorteilhaft und deshalb nicht anzuwenden sind. In den neuen Verwaltungsvorschriften wird nur noch ein Wirtschaftlichkeitsvergleich zwischen z.B. Leasingangebot und Eigenbau verlangt. Gleichzeitig läßt sich jedoch nicht leugnen, daß die meisten Bedenken gegen alternative Finanzierung von Bauvorhaben ihren Grund im Haushaltsrecht haben. Lassen Sie mich die wesentlichen Probleme kurz skizzieren:
Im Gegensatz zur Durchführung eines konventionellen Bauvorhabens entstehen finan- zielle Belastungen erst mit der bezugsfertigen Übergabe des Objektes und der daraus resultierenden Verpflichtung zu Mietzahlungen. Dieser Zeitpunkt liegt in der Regel 1-3 Jahre nach Auftragserteilung. Rechtzeitig vor Vertragsschluß sind die Mietraten in Form einer Verpflichtungsermächtigung in den Haushalt einzustellen.
Dadurch, daß lediglich die Mietraten in den Hauhalt einzustellen sind und diese erst mit dem Fertigstellungszeitpunkt anfallen, verschiebt sich zeitlich die investive Belastung auf den Zeitpunkt eines möglichen Erwerbes. Im Vergleich zu einem Eigenbau des Landes ist die finanzielle Belastung zunächst deutlich geringer, da die Baukosten nicht mit der fortschreitenden Herstellung des Gebäudes zu begleichen sind. Hierin liegen jedoch
zugleich Gefahren für die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Haushaltsgrundsätze, insbesondere der Einheit und Vollständigkeit des Haushaltes. Durch den Abschluß lang- jähriger Miet- oder Leasingverträge tritt eine Vorwegbindung von Haushaltsmitteln ein, die nach geltendem Haushaltsrecht lediglich durch Verpflichtungsermächtigungen für 3 Jahre im voraus ausgewiesen werden muß.
Der am Ende der Vertragslaufzeit anfallende Optionspreis wird überhaupt nicht erfaßt.
Dieser ist zwar nur im Falle der Ausübung der Option zu zahlen, dies wird aber in der Regel unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten angeraten sein. Die Instrumentarien des Haushaltsrechtes zwingen nicht zur Bildung entsprechender Rücklagen oder zur Substi- tution kreditfinanzierter durch leasingfinanzierter Vorhaben mit der Folge der Redu- zierung der Kreditaufnahmen. Wird der durch private Finanzierung geschaffene Freiraum für zusätzliche Ausgaben genutzt, entsteht eine Doppelverschuldung.
Ein weiterer Aspekt des gleichen haushaltsrechtlichen Problems liegt in der Tatsache, daß Investor-Vorhaben, die kreditähnlich finanziert werden, nicht auf die Kreditbelastung des Hauhaltes angerechnet werden müssen. Es kann somit eine Verschuldung entstehen, die im Hauhalt nicht erfaßt ist. Diese Folge wird unter dem Stichwort „Schattenhaushalt“
auch im Zusammenhang mit der allgemeinen Problematik der Folgekosten diskutiert.
Meines Erachtens kann aus den beschriebenen Gefahren jedoch nicht der Schluß gezogen werden, daß auf Leasing- oder ähnliche Finanzierungen zu verzichten sei.
Ein Investorbau kommt ohnehin nur in Frage, wenn eine entsprechende Vergleichs- rechnung ergeben hat, daß der Investorbau wirtschaftlicher als ein konventioneller Landesbau ist. Auf die wirtschaftlichere Variante kann aber nicht deshalb verzichtet werden, weil sie haushaltsrechlich und haushaltstechnisch schwieriger ist. Es ist jedoch nach Wegen zu suchen, auf denen die Einhaltung der haushaltsrechtlichen Prinzipien sichergestellt werden kann.
Dies scheint mir eine der größten Herausforderungen im Bereich der alternativen Finanzierungsformen für öffentliche Haushalte zu sein. Als unverrückbarer Grundsatz muß feststehen, daß die alternativen Finanzierungsformen nur in Relation zur lang- fristigen finanziellen Leistungsfähigkeit umgesetzt werden dürfen. Im Land Mecklenburg-Vorpommern wird diesen Anforderungen wie folgt Rechnung getragen.
Um die Ausweitung des Investitionsvolumens über die Tragfähigkeit des Budgets hinaus zu vermeiden, werden Investorvorhaben wie Landesbaumaßnahmen auf den in der mittel- fristigen Investitionsplanung ausgewiesenen Investitionskorridor des jeweiligen Ressorts angerechnet.
Die Anrechnung erfolgt in Höhe der für die entsprechende Landesbaumaßnahme ge- schätzten Investitionskosten, die aus Vergleichswerten ermittelt werden. Zeitlich erfolgt die Anrechnung entsprechend einem für eine vergleichbare Landesbaumaßnahme ange- nommenen Mittelabfluß. Hierzu ein Beispiel: Für das Justizministerium wird ein später anzumietendes Amtsgericht durch einen Investor errichtet. Die auf Grund von Vergleichswerten ermittelten Investitionskosten betragen DM 10 Mio. Die erwartete Bauzeit beläuft sich auf 2 Jahre. Bei einem Investitionskorridor des Justizministeriums von DM 50 Mio. pro Jahr stehen dem Ressort für die nächsten 2 Jahre nunmehr nur nach DM 45 Mio. pro Jahr für Landesbaumaßnahmen zur Verfügung.
Bezüglich der Anrechnung auf das Investitionsvolumen wird der Investorbau somit wie eine Landesbaumaßnahme behandelt, obwohl faktisch nur Mietraten ab Fertigstellung anfallen. Um zu verhindern, daß die Ressorts ihre Neubauvorhaben über langjährige Mietverträge realisieren und damit eine langfristig hohe Betriebsmittelbindung zu Lasten des Landeshaushalts eingehen, werden im übrigen alle langjährigen Mietverträge, d.h.
i.d.R. alle Mietverträge mit mehr als 5 Jahren Dauer, in der beschriebenen Weise auf das Investitionsvolumen angerechnet.
Haushaltstechnisch werden die Mietraten im Einzelplan 12 „Hochbaumaßnahmen des Landes“ im Kapitel 1214 als „Hochbaumaßnahmen mit besonderen Finanzierungs- formen" ausgewiesen. Mit Verabschiedung des Haushalts liegt eine Ermächtigung des Haushaltsgesetzgebers für die jeweils in den Erläuterungen vorgestellte Finanzierungs- form vor. Die Höhe der einzustellenden Mietraten setzt sich zusammen aus einer ange- nommenen jährliche Verzinsung der aus Vergleichswerten errechneten Investitions- kosten, einem angenommenen Tilgungsanteil sowie einem Prozentsatz für Bauunter- haltung und Betriebskosten. Dies beruht darauf, daß die tatsächliche Höhe der späteren Mietraten zur Zeit der Einstellung noch nicht bekannt ist.
Im Falle eines späteren Ankaufes werden die entfallenden laufenden Mietraten durch die zusätzliche Zinsbelastung für die dann erfolgende Kreditaufnahme in der Haushalts- rechnung ausgeglichen. Die Mietraten fließen in die Zinsbelastungsquote des Gesamt- haushaltes ein. Die beeinflussen somit den Indikator für die Verschuldensquote des Landes. Im Ergebnis wird der Investorbau im Hinblick auf die Verschuldung in gleicher Weise erfaßt wie der kreditfinanzierte Eigenbau. Die Entstehung eines
„Schattenhaushalts“ wird dadurch vermieden. Alle Investorvorhaben sind sowohl im laufenden Haushaltsplan als auch in der Mittelfristigen Investitionsplanung dargestellt.
Aus der Investitionsplanung ist zusätzlich das jeweils angerechnete fiktive Investitions- volumen erkennbar.
Im laufenden Haushalt 1995 sind im Kapitel „Hochbaumaßnahmen mit besonderer Finanzierungsform“ Mietraten in Höhe von DM 3,928 Mio. für zwei Objekte eingestellt.
Im Hauhalt 1996 ist eine Steigerung auf DM 8,804 Mio., für 1997 ein Betrag von 26,625 Mio. DM, für 1998 32,048 Mio. DM und für 1999 34,248 Mio. DM vorgesehen.
Bei den derzeit bereits über Mietzahlungen eingestellten Objekten handelt es sich um ein Finanzamts- und ein Amtsgerichtsgebäude. Vorgesehen sind weitere Anmietungen für eine Justizvollzugsanstalt, ein Landesbesoldungsamt sowie später weitere Amtsgerichte und Finanzämter. Abschließend zu meinen haushaltsrechtlichen Ausführungen möchte ich kurz darstellen, in welche finanzwirtschaftlichen Quoten die Belastung durch Vorhaben mit alternativer Finanzierung einfließen:
•in die Zins-/Mietkauf-/Leasing-Steuerquote (Zinsausgaben und Mietausgaben für alternativ finanzierte Maßnahmen im Verhältnis zu den Mecklenburg-Vorpommern verbleibenden Steuern);
•in die Zins-/Mietkauf-/Leasing-Ausgabenquote (Zinsausgaben und Mietausgaben für alternativ finanzierte Maßnahmen im Verhältnis zu den bereinigten Gesamtausgaben);
•in die Investitionsquote einschließlich Mietkauf-Leasing (Investitionen und alternativ finanzierte Maßnahmen im Verhältnis zu den Gesamtausgaben)
•in die Kreditfinanzierungsquote einschließlich Mietkauf/Leasing (Netto-Kredit- aufnahmen und alternativ finanzierte Maßnahmen im Verhältnis zu den bereinigten Gesamtausgaben).
Der Landesrechnungshof sieht alternative Finanzierungsformen in der besonderen Auf- bausituation Mecklenburg-Vorpommerns als eine möglich Handlungsalternative an. In seinem Jahresbericht 1994 forderte der Landesrechnungshof, jedes Investorenmodell müsse sich im Haushalt wie ein Eigenbau wiederfinden. Mieten seien wie Zinsen und Herstellungskosten seien wie Investitionen zu behandeln. Durch die dargestellte Er- weiterung der finanzwirtschaftlichen Quoten im Haushaltsplan 1995 und im Finanzplan 1994-1998 sieht er seine Forderung im Jahresbericht 1995 als teilweise erfüllt an. Jedoch werde das Investitionsvolumen für Investorbauten nur nachrichtlich, also nicht wie eine Investition erfaßt. Meines Erachtens erfolgt eine Erfassung wie eine Investition bereits durch die in der Mittelfristigen Investitionsplanung ausgewiesenen Anrechnung auf die Investitionskorridore des jeweiligen Ressorts.
Dies ist eine nicht nur nachrichtliche Erfassung, sondern sie nimmt direkten Einfluß auf das verbleibende Investitionsvolumen. Zur Herstellung einer größeren Transparenz wäre jedoch die Ergänzung des Haushaltsplanes um eine Übersicht erwägenswert, aus der her- vorgeht, bis zu welchem Gesamtbetrag bereits Kaufoptionen vereinbart wurden und wann sie voraussichtlich ausgeübt werden.
7 Alternative Finanzierung im kommunalen Bereich
Meine Damen und Herren, bei mir und in meinem Hause besteht nicht nur die Bereit- schaft, alternative Finanzierungsformen im staatlichen Hochbaubereich in Anspruch zu nehmen, sondern auch kommunale Vorhaben entsprechend zu befördern. So hat z.B. die Leasing-Finanzierung eines Kreishauses die kommunalaufsichtsratliche Genehmigung nur durch intensive Einflußnahme meines Hauses geschafft. Beispiele für die wirtschaftliche Erstellung und Finanzierung von Bauvorhaben im Kommunalbereich sind die Kranken- hausneubauten in Bad Doberan und Güstrow.
Letzteres ist neben der alternativen Finanzierung auch von der Konzeption her ein hochinteressantes und innovatives Vorhaben, in dem neben der vollstationären Ver- sorgung zusätzlich tagesklinische sowie vor- und nachstationäre Behandlungsangebote vorgesehen sind. Schließlich erhält diese Krankenhaus eine kleine Anzahl von Hotel- betten, um Patienten und Angehörigen einen zusätzlichen Service anbieten zu können.
8 Erstes über Leasing finanziertes Vorhaben: LBesA Neustrelitz
Nun noch einmal zurück zu dem ersten durch einen Leasingfonds finanziertes Bauvor- haben des Landes, nämlich dem Landesbesoldungsamt Neustrelitz. An diesem Beispiel möchte ich Ihnen eigene Erfahrungen vermitteln, die in diesem Kreis sicherlich von besonderem Interesse sind. Das Grundstück wurde von der Stadt Neustrelitz erworben.
Der Investor wird das Gebäude als Erbbauberechtigter errichten. Die Bruttogeschoß- fläche ist mit 5.438 m² vorgesehen. Die Baukosten inkl. aller Planungs- und Nebenkosten werden bei 13,2 Mio. DM liegen.
Auf Grund einer seitens der Stadt Neustrelitz bezüglich des Grundstückserwerbes gemachten Auflage wurde zunächst ein Architektenwettbewerb durchgeführt. Obwohl
das Ergebnis als gestalterisch durchaus gelungen bezeichnet werden kann, genügt es wirtschaftlichen Anforderungen, d.h. dem Ziel möglichst geringer Baukosten, nur bedingt.
Hinzu kommt, daß dem Architekten die Phasen 1-5 nach HOAI sowie die künstlerische Oberleitung in der Ausschreibung zugesichert wurden. Wie sich im Rahmen der nach- folgenden Investorenausschreibung ergab, wird gerade in der Übernahme der Phase 5, also der Ausführungsplanung, durch den Investor bzw. dessen Generalunternehmen eine entscheidende Möglichkeit gesehen, die Baukosten zu reduzieren. Obwohl dies eine Bedingung der Investorenausschreibung war, taten die Bieter sich teilweise sehr schwer, die Erarbeitung der Ausführungsplanung durch den Gewinner des Architekten- wettbewerbes zu akzeptieren. Dies galt auch für denjenigen Bieter, der schließlich den Zuschlag erhielt.
Darüber hinaus zeigten sich Verständigungsschwierigkeiten zwischen den Architekten und dem ausgewählten Bieter der Investorenausschreibung. Auf Grund der Vorgaben in der Ausschreibung übernimmt der Investor die Architektenleistung ab Leistungsphase 2.
Die Honorarkosten und die Kosten des Architektenwettbewerbes werden Bestandteil der Gesamtinvestitionskosten und verteuern das Vorhaben signifikant. Die Durchführung eines Architektenwettbewerbes hat in diesem Fall ein wirtschaftliches Ergebnis sicher nicht befördert.
Das Wettbewerbsergebnis war Grundlage der folgenden Investorenausschreibung. Die Finanzierungs- sowie die Bauleistung wurden gemeinsam ausgeschrieben. Die Möglich- keit einer getrennten Ausschreibung — wie sie z.B. dem sogenannten Thüringer Modell zugrunde liegt — wurde nicht gewählt.
Zwar bringt die getrennte Ausschreibung die Möglichkeit der Kombination der jeweils günstigsten Angebote in den Bereichen Bau und Finanzierung mit sich. Auf der anderen Seite müssen jedoch zwei Partner zusammengebracht werden, die nicht aufeinander ein- gestellt sind und deren unterschiedliche Vorstellungen zu erheblichen Verständigungs- schwierigkeiten führen können. Die mit der Zusammenführung von Architekt und Investor gemachten Erfahrungen waren schon schwierig genug. Der Ausschreibung im Rahmen eines nicht offenen Verfahrens ging ein europaweiter Teilnahmewettbewerb für Investoren voraus. Von den Bewerbern im Teilnahmewettbewerb wurden 10 ausgewählt und zur Angebotsabgabe aufgefordert. Dabei handelte es sich um 3 Leasinggesell- schaften, 4 Bauunternehmen und 3 private Anleger. Teilweise boten auch die aufge- forderten Bauunternehmen und Privatanleger zusammen mit einer Leasinggesellschaft an.
Allein 7 der eingegangenen 9 Angebote — ein aufgeforderter Bieter gab kein Angebot ab — boten eine Finanzierung über Immobilien-Leasing an. Davon griffen 6 auf ein Fondsmodell zurück, das 7. Angebot sah ein Bankenbeteiligungsmodell vor. Bereits bei einer ersten Auswertung der Angebote zeigte sich eine erstaunliche Spanne bei den Bau- bzw. Gesamtinvestitionskosten. Der günstigste Bieter lag um 7 Mio. unter dem teuersten. Eindeutig vorne lagen zwei Leasinggesellschaften sowie ein Bauunternehmen, das die Finanzierung über eine Leasinggesellschaft anbot.
Zwei der drei günstigsten Bieter sahen eine Finanzierung über ein Fondsmodell, der dritte über ein Bankenbeteiligungsmodell vor. Insgesamt erwies sich die Höhe der Bau- kosten als der wichtigste Entscheidungsfaktor. Ein relativ hoher Baupreis konnte in keinem Fall durch eine günstige Finanzierung ausgeglichen werden.
So sah auch das teuerste Angebot eine Finanzierung über ein Fondsmodell vor. Die end- gültige Auswahl aus der relativ dicht beieinander liegenden Spitzengruppen gestaltete sich außerordentlich schwierig und leider auch langwierig. Dies beruhte auf einer schwer herzustellenden Vergleichbarkeit der Angebote. Hinsichtlich des Baupreises für das schlüsselfertige Gebäude bestanden teilweise erhebliche Differenzen bezüglich der ent- haltenen bzw. nicht enthaltenen Positionen.
Insoweit ließen es viele der Angebote an der nötigen Deutlichkeit und Genauigkeit fehlen. Die erforderliche Vergleichbarkeit konnte erst durch intensives Hinterfragen der Angebote erreicht werden. Ich meine, daß hier eine Vereinheitlichung bzw. Standar- disierung zu einer größeren Akzeptanz insbesondere im kommunalen Bereich führen wird.
Es ist der Eindruck entstanden, die Leasinganbieter konkurrieren nicht durch eindeutige Konditionen, sondern durch das Verschleiern, Separieren und Verlagern von Kosten.
Gleichzeitig soll jedoch nicht verschwiegen werden, daß auch die Ausschreibung nicht das optimale Maß an Genauigkeit aufwies. Dies beruhte insbesondere auf der im Ver- gleich zu anderen Arbeiten des Architektenwettbewerbes unreifen Vorgaben des ausge- wählten Architekten. Hier zeigt sich erneut, daß Juryentscheidungen interessante Architektur präferieren können, dem Ziel wirtschaftlicher Ergebnisse aber oft entgegen- stehen.
Ebenso große Probleme wie bei den Baukosten bereitete die Vergleichbarkeit auch bei den sonstigen Kosten. Erhebliche, nicht nachvollziehbare Abweichungen bestanden im
Bezug auf die Kosten für Mobilien und Betriebsvorrichtungen, die aus steuerrechtlichen Gründen nicht Gegenstand des Immobilien-Leasingvertrages sein können.
Im Einzelfall entstand der Eindruck, daß die Summe hierfür besonders hoch angesetzt wurde, um die übrigen Gesamtinvestitionskosten als Berechnungsbasis für die zu zahlende Miete dementsprechend reduzieren zu können.
„Getrickst“ wurde — dies hat zumindest ein Bieter offen zugegeben — auch bei der Barwertberechnung. Es wurde ein besonders hoher Kalkulationszinssatz gewählt, um den Barwertanteil um so größer erscheinen zu lassen. Als praktische Erfahrung haben wir somit aus dieser Ausschreibung mitgenommen, daß der Barwert als ein entscheidendes Kriterium der Vorteilhaftigkeitsberechnung besonders sorgfältig zu ermitteln ist. So ist außerdem z.B. stets zu überprüfen, ob die Barwertberechnung auch den konkreten Bedingungen des angebotenen Vertrages, wie z.B. vierteljährlich vorschüssiger Zahlung, entspricht.
Als Schwierigkeit sowohl für die Vergleichbarmachung der Angebote als auch das anschließende Aushandeln des Leasingvertrages erwies sich die unterschiedliche Ein- stellung mancher Kosten.
So wurden bestimmte Kosten aus unserer Sicht willkürlich als Bestandteil der Gesamt- investitionskosten und damit als Teil der Mietbemessungsbasis, als Sonderzahlung oder als Mietnebenkosten eingestellt. Als Beispiele seien die Finanzierungskosten während der Bauphase, die Kosten der notariellen Beurkundung der Verträge sowie die Kosten der Gründung der Objektgesellschaft genannt.
In dieser Frage wäre ein stärkeres Eingehen auf die besondere Situation der öffentlichen Hand wünschenswert. Da im Haushalt in der Regel nur eine Miete ab dem zu erwar- tenden Fertigstellungszeitpunkt eingeplant und durch eine entsprechende Ver- pflichtungsermächtigung abgedeckt ist, besteht für Vormieten, Abschlußzahlungen und sonstige Zahlung vor Fertigstellung kein Raum.
Eine größere Durchschaubarkeit der anfallenden Kosten und ihrer Berücksichtigung ist letztendlich auch im Interesse der Leasinggesellschaften. Immobilien-Leasing stößt — insbesondere bei den parlamentarischen Gremien — ohnehin auf erhebliche Vorbehalte.
Diesen Vorbehalten sollte nicht zusätzliche Nahrung durch undurchsichtige Vertrags- gestaltungen gegeben werden. So läßt sich kaum erklären, daß neben einem nicht
unerheblichen Verwaltungskostenbeitrag zusätzlich die laufenden Kosten der Objekt- gesellschaft, wie z.B. Geschäftsführervergütungen, als Mietnebenkosten zu zahlen sind.
Auch Vormieten und Abschlußzahlungen wecken Bedenken.
Damit will ich nicht sagen, daß die Kosten unberechtigt wären, nur der Abschreckungs- effekt gegenüber einem an konventionelle Vertragsgestaltungen gewöhnten Beamten dürfte groß, häufig auch unüberwindbar sein. Größere Transparenz ist in diesem Bereich sicherlich erforderlich. Den seitens der Leasinggesellschaften vorgelegten Vertrags- entwürfen merkt man deutlich ihre Herkunft aus dem gewerblichen Bereich und das Bedürfnis nach Absicherung des Risikos schlechter Leasingnehmer - und Objektbonität an. Den erheblich verminderten Risiken bei Verträgen mit der öffentlichen Hand sollte meines Erachtens mehr Rechnung getragen werden.
Abschließend möchte ich auf die Modalitäten des Immobilien-Leasingvertrages eingehen:
Der Vertrag sieht eine Kombination von Fondsfinanzierung und Forfaitierung vor. Der
„subventionierte“ Zinssatz, d.h. der Mischzinssatz unter Einbeziehung des privaten Anlegerkapitals liegt unterhalb einer realistisch veranschlagten Zinsbelastung bei Eigen- bau. Dieser Vorteil wird auch nicht durch zusätzliche fondsbedingte Kosten aufgezehrt.
Nach längeren Verhandlung konnte zudem eine Höchstbegrenzung der Gesamt- investitionskosten erreicht werden, die nur noch durch nachträgliche Sonderwünsche veränderbar sind. In finanzieller Hinsicht wurde sicherlich eine ansehnliches Ergebnis er- zielt. Nicht erfreulich ist die Bilanz in zeitlicher Hinsicht. Nachdem wir den Architekten- wettbewerb und den Investorenwettbewerb im wesentlichen in der geplanten Zeit durch- geführt haben, haben sich das Auswahlverfahren und die Vertragsverhandlungen deutlich länger als geplant hinausgezögert.
Das steht im Widerspruch zu dem Anspruch, unter dem die Leasinggesellschaften als ein Teil der privaten Wirtschaft angetreten sind. Wir gehen jedoch davon aus, daß das Projekt durch unseren Vertragspartner nunmehr um so nachdrücklicher betrieben wird.
9 Schlußwort
Meine sehr geehrten Damen und Herren, lassen Sie mich meine Ausführungen mit einem Wunsch beschließen, der insbesondere in einer Einrichtung wie dem Forschungsinstitut für Leasing, auf offene Ohren treffen dürfte: dem Wunsch nach nüchterner
Betrachtungsweise. Alternative Finanzierungsformen sollten nicht verteufelt werden, sie bieten aber trotz aller dargestellten Vorteile auch keinen Anlaß zur Euphorie.
Die Vorteilhaftigkeit ist in jedem Einzelfall erneut mit aller Sorgfalt zu prüfen. Die gewonnenen Erfahrungen müssen sowohl die privaten Anbieter als auch die öffentliche Hand in einem noch lange nicht abgeschlossenen Lernprozeß umsetzen. Dabei steht die öffentliche Hand insbesondere vor der Anforderung, vorausschauend und verant- wortungsbewußt mit finanziellen Belastungen umzugehen, die sich erst in ferner Zukunft realisieren werden.
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit !
