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Die Europäische Bürgerinitiative – Ein wichtiger Schritt in Richtung europäische Öffentlichkeit
Jo Leinen
In was für einem Europa wollen wir leben?
Selbst die Mehrzahl der EU-Kritiker leugnet heute nicht mehr, dass Europa nur dann eine Chance hat, seinen Wohlstand zu sichern und weiterhin eine wichtige Rolle in der Welt zu spielen, wenn die einzelnen Staaten in wich- tigen Politikbereichen gemeinsam handeln.
Es ist ein Fakt, dass der Nationalstaat west- fälischer Prägung schlichtweg nicht die Ka- pazitäten besitzt, Problemen wie dem Kli- mawandel oder dem internationalen Terro- rismus effektiv zu begegnen und die geeig- neten Rahmenbedingungen für die eigene Wirtschaft zu setzen, damit diese auf dem globalisierten Weltmarkt zum Erfolg kom- men. Die Frage ist jedoch, wie diese Koope-
ration aussehen soll. Sicherlich können auch Nationalstaaten in Europa kooperieren. Aber wollen wir eine vom reinen Eigeninteresse der Mitgliedstaaten getriebene Kooperation, die dort endet, wo sie nicht mehr zum eige- nen Vorteil gereicht? Oder wollen wir einen dauerhaften Zusammenschluss, der gleichsam vom Geiste der Solidarität der Bürger Euro- pas untereinander geprägt ist, welche den Bürgern und Mitgliedstaaten Sicherheit gibt und Europa dauerhaft stark macht, auch ge- genüber den zukünftigen Supermächten wie China, Indien und Brasilien, die zwar unsere Partner, aber zugleich auch wirtschaftliche Konkurrenten sind?
Ich jedenfalls möchte ein Europa, in dem man sich aufeinander verlassen kann. Doch was ist nötig, um dies zu erreichen? Klar ist,
dass Hilfe und Solidarität am ehesten dann gewährt werden, wenn man sich mit den Hilfs- bedürftigen identifiziert – wir brauchen also eine europäische Identität. Wenn nun Thilo Sarrazin in einem Interview in der Frankfur- ter Allgemeinen Zeitung1 behauptet, dass das prägende Element Europas die Nationalkul- turen seien, die weitgehend mit den Sprach- grenzen identisch sind, ist dies eine antiquier- te Sichtweise, welche die neuen Realitäten weitgehend ausblendet. Zugegeben, die Spra- che ist ein wichtiger Bestandteil der Kultur und die Kultur bestimmt maßgeblich unsere Identität mit. Jedoch wird die Kultur weder alleine durch unsere Sprache charakterisiert, noch ist Identität unveränderlich. Die Euro- päer haben ein breites gemeinsames histori- sches und kulturelles Erbe, warum sonst soll- ten die europäischen Staaten überhaupt stär- ker untereinander kooperieren als mit ande- ren Staaten außerhalb Europas – allein wegen der zufälligen geografischen Nähe? Vielleicht kann sich Thilo Sarrazin nicht vorstellen, dass es mehr und mehr Menschen gibt, die sich als Europäer sehen. Viele der Menschen, die jetzt die Volljährigkeit erlangen und in einem Europa der offenen Grenzen und der Zusam- mengehörigkeit aufgewachsen sind und sozi- alisiert wurden, können sich jedoch nicht vor- stellen, in einem Europa mit nationalen Grenz- kontrollen zu leben.
Viel dazu beigetragen haben die Austausch- programme der Europäischen Union, eines der erfolgreichsten Instrumente überhaupt. Allei- ne im Jahr 2010 sind eine halbe Million Men- schen im Rahmen von EU-Austauschprogram- men in einen anderen Mitgliedstaat gezogen und das Erasmus-Programm für Studierende ist mittlerweile so erfolgreich, dass die hohe Nach- frage nicht mehr befriedigt werden kann.2 Fragt man die EU-Bürger nach ihrer Identität, so antwortet zwar die Mehrheit, die nationale Iden- tität sei nach wie vor bestimmend, doch die Mehrzahl der Bürger gibt zugleich an, dass sie sich auch als Europäer fühlen. Dieser Anteil steigt zudem stetig an, und wuchs zuletzt in- nerhalb eines Jahres um fünf Prozent.3
Europäische Themen – Nationale Debatten
Das Erreichte kann jedoch nicht darüber hin- wegtäuschen, dass die öffentlichen Debatten in den Medien nach wie vor primär aus der nationalen Sicht geführt werden. Besonders deutlich wird uns dies in Zeiten der Finanz-, Euro- und Schuldenkrise vor Augen geführt.
An „EU-Themen“ mangelt es nicht, und die Zeitungen, Nachrichtensendungen und Talk- shows sind voll von Berichten, Kommentaren und Debatten über die europäische Politik.
Doch ist die Frage immer: „Welche Auswir- kungen hat dies für Mitgliedstaat X oder Y?“
Ständig werden die Mitgliedstaaten gegen- einander ausgespielt, anstatt Gemeinsamkeiten zu thematisieren. Zum Beispiel, wie deregu- lierte Finanzmärkte und die Gier von Teilen der Finanzelite die Wirtschaft nahezu zum Erliegen gebracht haben – in ganz Europa; wie die staatliche Rettung der Banken die Schul- denproblematik nahezu unbeherrschbar ge- macht hat – in ganz Europa; oder auch, wie die Jugendarbeitslosigkeit wächst und prekäre und befristete Arbeitsverhältnisse zunehmen – in ganz Europa. Zwar gibt es einige Medien mit transnationalem oder europäischem An- satz4, diese haben aber nicht annähernd die Durchdringung in der Bevölkerung, die nötig wäre, um eine echte europäische „vierte Ge- walt“ darzustellen. Wünschenswert wäre sozusagen ein europäisches CNN. Der Erfolg von Medien hängt jedoch auch immer davon ab, wie diese von der Bevölkerung angenom- men werden, schließlich kann den Menschen nicht vorgeschrieben werden, wo sie sich in- formieren sollen. Es ist deshalb von größter Bedeutung, dass auch die traditionellen Medi- en lernen, die nationale Brille abzusetzen. Jür- gen Habermas hat diesen Zusammenhang ge- wohnt pointiert formuliert: „Die nationalen Öffentlichkeiten können sich füreinander nur öffnen, wenn die Redaktionen lernen, in ihren Kommentaren und ihren Berichten auch die Perspektiven des anderen Landes zu berück- sichtigen.“5
Es wäre jedoch zu simpel, das Fremdeln der Europäer mit ihren EU-Institutionen allein auf die Medien zu schieben. Vielmehr ist es auch der Funktionsweise des politischen Sys- tems der Europäischen Union zu schulden, dass sich die Bürgerinnen und Bürger in weiten Teilen von der Europäischen Politik abgekop- pelt fühlen. Zwar dachte man, die Einführung der Direktwahl des Europäischen Parlaments würde diese Distanz reduzieren. Diese Hoff- nung erwies sich jedoch als Trugschluss, was sich nicht zuletzt an der stetig sinkenden Wahl- beteiligung bei Europawahlen ablesen lässt.
Langfristig wird eine umfassende Vertragsän- derung unerlässlich sein. Es gibt hierzu bereits viele gute Denkanstöße, etwa die Direktwahl des Kommissionspräsidenten, transeuropäische Listen für die Wahlen zum Europäischen Par- lament oder die Stärkung der europäischen Parteien, die bisher eher als Dachverbände der nationalen Mitgliedsparteien fungieren denn als eigenständige Organisationen, die zur Wil- lensbildung der europäischen Völker beitragen.
Derartige Reformen brauchen jedoch Zeit, denn ihnen muss eine breite Debatte unter Einbeziehung der Zivilgesellschaft vorausge- hen und natürlich ist auch die Aushandlung von Vertragsänderungen und deren Ratifizie- rung ein langwieriger Prozess; uns allen ist der Ratifikationsprozess zum Vertrag von Lis- sabon noch allzu gut in Erinnerung. Kurzfris- tig wäre es sinnvoll, den von vielen Seiten wiederholt vorgebrachten Vorstoß ernsthaft zu prüfen, die europäischen Parteienfamilien mit einem Spitzenkandidaten zur nächsten Europawahl antreten zu lassen, wobei der Sie- ger dann auch vom Europäischen Rat und den Mitgliedstaaten als neuer Kommissions- präsident akzeptiert wird. Dies wäre unter geltendem Recht und ohne Vertragsänderung machbar. Der Erfolg all dieser Maßnahmen ist keineswegs sicher, doch ist die Hoffnung berechtigt, dass sie zu einer größeren Identi- fikation der Bürger mit den EU-Institutionen und letztlich auch miteinander führen kön- nen.
Die Europäische Bürgerinitiative – Anreiz zur grenzüberschreitenden Willensbildung
Was hat all dies nun mit der Europäischen Bürgerinitiative zu tun? Die Europäische Bür- gerinitiative kann durch die Art und Weise, wie sie konzipiert ist, einen wichtigen Beitrag leisten, um eine Europäisierung der politischen Debatten zu erreichen. Um eine Bürgerinitia- tive erfolgreich in Gang zu setzen, bedarf es zunächst der Bildung eines Bürgerausschusses mit einem offiziellen Vertreter und dessen Stell- vertreter als Kontaktpersonen für das weitere Verfahren. Der Bürgerausschuss muss aus mindestens sieben Unionsbürgern bestehen, die ihren festen Wohnsitz in mindestens sieben verschiedenen Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben. Auf diese Weise wird gewähr- leistet, dass die organisatorische Leitung einer Initiative nicht von Ansässigen eines einzigen Mitgliedstaates dominiert wird. Während der Ausarbeitung der Durchführungsverordnung6 wurde intensiv darüber diskutiert, welche Rol- le den Abgeordneten, den Parteien und ande- ren Organisationen bei der Europäischen Bür- gerinitiative zukommen soll. Am Ende einigte man sich darauf, die Einflussmöglichkeiten von Organisationen und Politikern zu begrenzen, um zu verhindern, dass insbesondere Lobby- verbände das Instrument für sich ausnutzen.
Diese haben ohnehin andere Möglichkeiten, sich Gehör zu verschaffen. Nichtregierungsor- ganisationen und Parteien können eine Initia- tive deshalb zwar finanziell unterstützen, die- se jedoch nicht leiten. Die finanzielle Unter- stützung ist außerdem nur zulässig, wenn sie lückenlos nachvollziehbar und transparent er- folgt. Mitglieder des Europäischen Parlaments hingegen können dem Bürgerausschuss ange- hören, sie werden aber nicht zu den sieben nötigen Vertretern gerechnet.
Nachdem die Europäische Kommission die Initiative registriert hat, kann die Sammlung von Unterschriften als Unterstützungsbekun- dung beginnen. Jedoch kann die Kommission geplante Initiativen ablehnen, falls diese The-
men betreffen, die offenkundig außerhalb der Befugnis der Kommission liegen, offenkundig missbräuchlich, unseriös oder schikanös sind oder offenkundig gegen die Werte der Union verstoßen. Die Beteiligung von Bürgern meh- rerer Mitgliedstaaten, also die Wahrung der europäischen Dimension, spielt auch bei der anschließenden Sammlung der Unterschriften eine große Rolle. Insgesamt müssen mindestens eine Million Unterzeichner eine Unterstüt- zungsbekundung leisten. Die Unterschriften müssen aus mindestens einem Viertel (momen- tan sieben) der EU-Mitgliedstaaten stammen, wobei für jedes Land eine festgelegte Mindest- zahl von Unterschriften nötig ist.7 Nach der erfolgreichen Sammlung der Unterschriften und der erfolgten Zertifizierung durch die zustän- digen nationalen Behörden kann die Initiative offiziell bei der Kommission eingereicht wer- den.
Bei einer erfolgreichen Bürgerinitiative fin- det eine Anhörung im Europäischen Parlament statt, an der die Initiatoren und die Kommissi- on teilnehmen. Die Kommission prüft die Ini- tiative und verabschiedet eine Mitteilung. Zwar ist die Kommission rechtlich nicht dazu ver- pflichtet, tatsächlich eine Gesetzesinitiative zu dem Thema der Bürgerinitiative zu starten, jedoch kann durch die erfolgreiche Initiative erheblicher öffentlicher und politischer Druck entstehen, der die Kommission zum Handeln zwingt. Dass eine erfolgreiche Bürgerinitiative nicht direkt und automatisch zu einer Geset- zesinitiative führt, ist folgerichtig, solange die Kommission gemäß dem europäischen Primär- recht das Initiativmonopol für Rechtsakte in- nehat. Auch das Europäische Parlament kann die Kommission laut der geltenden Bestimmun- gen lediglich politisch auffordern, in einem bestimmten Politikbereich einen Gesetzentwurf auszuarbeiten, wobei die Kommission derarti- gen Initiativen des Europäischen Parlaments bereits mehrfach gefolgt ist. Sollte das Parla- ment jedoch in Zukunft im Zuge einer Ver- tragsänderung das Initiativrecht erhalten, könn- te es sinnvoll sein, die Durchführungsbestim- mungen für die Europäische Bürgerinitiative
entsprechend anzupassen. Dem Europäischen Parlament ist es zu verdanken, dass die Kom- mission bei der Anhörung mit einem hochran- gigen Vertreter anwesend sein muss, und sie die Initiatoren nicht mit untergeordneten Ab- teilungsleitern abspeisen kann. Das Parlament erließ hierzu in seiner Plenarsitzung im Mai 2012 eine verbindliche Regelung und hat die- se in seine Geschäftsordnung aufgenommen.8 Danach haben die Vertreter der Initiative das Recht, ihr Anliegen in einer gemeinsamen Sit- zung des zuständigen Fachausschusses und des Petitionsausschusses zu präsentieren. Bei der Anhörung soll auch der zuständige Kommis- sar anwesend sein, mindestens muss die Kom- mission aber durch den jeweiligen Generaldi- rektor vertreten sein. Die Abgeordneten des Europäischen Parlaments werden in Zukunft zudem mit Argusaugen darauf achten, dass die Kommission angemessen auf erfolgreiche Bür- gerinitiativen reagiert.
Die Bürgerinitiative ist durch die Mindest- quoren für die Unterschriften und die Mitglie- der im Bürgerausschuss also darauf angelegt, wenn auch nicht unbedingt gesamteuropäische, so doch wenigstens transeuropäische Anliegen zum Thema zu haben. Dadurch, so die Hoff- nung, wird sich auch die Berichterstattung in den Medien ändern, da es kaum möglich ist, eine Europäische Bürgerinitiative, die von Mil- lionen von Bürgern aus mindestens sieben ver- schiedenen Mitgliedstaaten unterstützt wird, aus einer rein nationalen Perspektive zu behan- deln. Zudem werden die Organisatoren und Unterstützer einer Initiative sich transnational organisieren. Derartige Verbindungen können sich über die Zeit verfestigen und institutiona- lisieren, was ebenfalls zur Herausbildung einer europäischen Identität beiträgt.
Binnen weniger Monate wurden bei der Europäischen Kommission bereits zwölf Initia- tiven angemeldet, sechs davon wurden geneh- migt. Eine davon, die Initiative „Fraternité 2020 – Mobility. Progress. Europe“ (vgl. Gas- tinger/Jürgens in diesem Heft), fordert eine Ausweitung des Erasmus-Programms, also aus-
gerechnet jenes Instruments, das bisher ent- scheidend zur Integration der europäischen Völker beigetragen hat. Die Europäische Bür- gerinitiative alleine ist mit Sicherheit nicht ausreichend, einen europäischen Demos her- auszubilden, doch ist sie ein nicht zu unter- schätzender Schritt hin zur Stärkung der grenz- überschreitenden Willensbildung und der Schaf- fung einer europäischen Öffentlichkeit.
Jo Leinen ist Mitglied des Europäischen Parlaments und Präsident der Europäischen Bewegung International (EMI). Kontakt:
jo.leinen@europarl.europa.eu
Anmerkungen
1 Frankfurter Allgemeine Zeitung: „Europa könnte ganz gut ohne den Euro leben“. In- terview mit Thilo Sarrazin, 21. Mai 2012.
2 Vgl. Europäische Kommission: Facts & Fi- gures about EU mobility programmes in Education, Training, Research and Youth, Juni 2011. ec.europa.eu/education/focus/
doc/mobilityfigures.pdf, [31.05.2012].
3 Vgl. Europäische Kommission: Future of Europe Report. Special Eurobarometer 379, Dezember 2011.
4 Beispiele sind die Fernsehsender ARTE und EuroNews sowie die Wochenzeitung Euro- peanVoice.
5 Der Standard: „Wollen europäische Bürger Suizid begehen?“, Interview mit Jürgen Ha- bermas, 23. Mai 2012.
6 Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des Europä- ischen Parlaments und des Rates vom 16.
Februar 2011 über die Bürgerinitiative. In:
Amtsblatt der EU, Nr. L 65 vom 11.03.2012, 1ff.
7 Die Mindestzahl orientiert sich in ihrer Ge- wichtung an der Zahl der Europaabgeordne- ten der einzelnen Mitgliedstaaten und reicht von 3.750 (Malta) bis zu 74.250 (Deutsch- land).
8 Artikel 197a Geschäftsordnung des Europä- ischen Parlaments.
