Um die gewaltigen Herausforderun- gen des 21. Jahrhunderts bewälti- gen zu können, bedarf es neuer au- ßenpolitischer Initiativen. Zu diesem Zweck hat Heiko Maas eine „Alli- anz der Multilateralisten“ ausgeru- fen (siehe auch IP 5/2018, S. 74–78).
Um „der Verwilderung der interna- tionalen Ordnung“ Einhalt zu ge- bieten, so der Bundesaußenminister bei der Botschafterkonferenz im Au- gust 2018, sollen sich in dieser Grup- pe Staaten zusammenfinden, die „ge- meinsam für den Erhalt und die Wei- terentwicklung der regelbasierten Ordnung eintreten“. Seitdem wird im Auswärtigen Amt, aber auch in den Hauptstädten der potenziellen „Alli- ierten“, an diesem Konzept gefeilt, um es mit Substanz und Leben zu füllen.
Geopolitische Machtverschiebung Vordergründig ist die Allianz eine Antwort auf die „America First“-Po- litik von US-Präsident Donald Trump.
Sie reagiert aber auch auf einen tie- fer liegenden Trend, der die bestehen-
de Ordnung in mehrerlei Hinsicht he- rausfordert: ökonomische und politi- sche Machtverschiebungen von West nach Ost. Diese stärken Kräfte, die keine Anhänger westlich geprägter, liberal-demokratischer Ordnungsvor- stellungen sind, auf denen das beste- hende internationale System basiert.
„Sozialismus chinesischer Prägung“
ist dabei nur ein Beispiel konkur- rierender Gesellschaftsmodelle. Des- halb knirscht es immer lauter im Ge- triebe der internationalen Organi- sationen. Stimmengewichtungen in- nerhalb multilateraler Institutionen, allen voran jener des so genannten
„Washington-Konsenses“, bilden nicht länger die politischen und ökonomi- schen Realitäten ab. Zum Leidwesen des liberal-demokratischen Westens hinterfragen die nicht mehr so „neu- en“ Mächte immer offener die Legi- timität bestehender institutioneller Arrangements.
In den internationalen Organisa- tionen führt dies zu Blockaden und Handlungsunfähigkeit. Es mangelt an Ronja Scheler | Um die multilaterale Ordnung aufrechtzuerhalten, zu stär- ken und weiterzuentwickeln, braucht es neue Formate – solche, die neben Staaten auch gestaltungswillige nichtstaatliche Akteure in den Politikpro- zess einbeziehen. Das Paris Peace Forum, das erstmals im November 2018 stattfand, hat deren wichtige Rolle sichtbar gemacht.
Ohne nichtstaatliche Akteure springt die „Allianz der Multilateralisten“ zu kurz
Globalisten aller Art, vereinigt Euch!
Für den Multilateralis- mus birgt Machtdiffu- sion viel Potenzial
Konsens über die vorrangigen Proble- me der Welt – und über die notwen- digen Maßnahmen, sie zu beheben.
In der Konsequenz leiden Effektivi- tät und Output multilateraler Institu- tionen. Die Bekämpfung des Klima- wandels, die Regulierung internatio- naler Finanzströme, die Besteuerung global agierender Unternehmen oder die Verrechtlichung des Cyberraums bleiben weitgehend auf der Strecke.
Im UN-Sicherheitsrat blockieren sich die Mitgliedstaaten, zum Beispiel in Sachen Syrien-Krieg: Seit 2014 haben neun Vetos weitreichende Resolutio- nen verhindert. Wer die Problemlö- sungsfähigkeit multilateraler Institu- tionen und Regimes anzweifelt, tut dies nicht gänzlich unbegründet.
Der daraus resultierende Vertrau- ensverlust in die Organisationen der bestehenden multilateralen Ordnung beschert wiederum ebenjenen Kräften Zulauf, die sich gegen diese Ordnung richten. Je weniger Unterstützung die Verfechter einer liberal-westlichen Ordnung erfahren, desto geringer wird die Problemlösungsfähigkeit der multilateralen Institutionen bleiben – ein Teufelskreis, aus dem auszubre- chen schwer möglich scheint. Eine Al- lianz aus gestaltungswilligen Staaten im Maas’schen Sinne kann den geopo- litischen Machtverlust des Westens ab- federn. Aufhalten wird sie ihn nicht.
Streuung politischer Macht
Die Initiative des Außenministers versäumt, sich einen zweiten Trend zunutze zu machen, der das interna- tionale System des 21. Jahrhunderts noch fundamentaler kennzeichnet als die Verschiebung politischer Macht zwischen Staaten. Es ist die Macht- diffusion von Staaten auf nichtstaat- liche Akteure. Dass diese Entwick-
lung keinen Eingang in das Konzept der Multilateralismus-Allianz gefun- den hat, ist bedauerlich. Denn richtig gedeutet und umgesetzt, verspricht sie eine Wiederbelebung und nachhaltige Stärkung der regelbasierten multilate- ralen Ordnung.
Machtdiffusion bedeutet die Streu- ung politischer Macht auf staatliche und nichtstaatliche Akteure. Wa- ren vor einigen Jahren Staaten die Herrscher der internationalen Poli- tik, sind Einfluss und Ge-
staltungsfähigkeit bereits heute auf weit mehr Köp- fe verteilt. Dies bringt He- rausforderungen mit sich, birgt aber in erster Line
ein großes Potenzial für die Wieder- belebung des Multilateralismus. Per definitionem ein zwischenstaatliches Konzept (laut John Ruggie „die Koor- dination von Beziehungen zwischen drei oder mehr Staaten“), kann die multilaterale Ordnung nur aufrecht- erhalten werden, wenn auch private und nichtstaatliche Akteure mit ins Boot geholt werden. Für die deutsche Außenpolitik geht es also darum, alle Teilhaber der internationalen Ord- nung – und insbesondere die, die an ihrer konstruktiven Weiterentwick- lung interessiert sind – im Sinne einer
„Netzwerk-Diplomatie“ einzubinden.
Machtdiffusion hat mit dem massi- ven Informationszugewinn aufseiten nichtstaatlicher Akteure begonnen.
Seit den 1970er Jahren sind Kommu- nikationskosten auf ein Tausendstel ihrer Ursprungskosten gefallen. Eine durchschnittliche Smartphone-Nut- zerin hat heute Zugang zu mehr In- formationen als ein westlicher Re- gierungschef um 1990. Eine Konse- quenz dessen ist, dass Macht in Berei- chen, die nicht exklusiv staatlichem
Neue Mitspieler werden dringender denn je benötigt
Handeln vorenthalten sind, fast cha- otisch verteilt ist. Staaten haben ihre herausragende Stellung bei trans- nationalen Herausforderungen wie Klimawandel, Drogenschmuggel, Fi- nanzflüssen und Pandemien längst eingebüßt. Hier hat sich „Governan- ce-Macht“ auf Staaten, Unterneh- men, Städte, Nichtregierungsorgani- sationen, private Stiftun- gen usw. ausgebreitet. Für die Gestaltung und Wei- terentwicklung der inter- nationalen Ordnung geht es nun darum, die Viel- stimmigkeit dieser neuen Mitspieler in Einklang zu bringen, sie zu vernet- zen und ihre Potenziale im Sinne des Gemeinwohls einzubringen. Sie wer- den dringender benötigt denn je.
Natürlich: Nicht alle „transnati- onalen Nichtstaatler“ nutzen ihren Einfluss zum Vorteil der Gesellschaft.
Cyberkriminelle, Terroristen und Fundamentalisten schlüpfen durch
„Governance Gaps“, also bestehen- de Regulierungslücken, und schaden so den liberalen Gesellschaften. Dies macht die mangelnde Effektivität be- stehender Regimes augenscheinlich, befeuert den Vertrauensverlust in die multilaterale Ordnung und lässt sie weiter erodieren. Auf der ande- ren Seite gibt es aber eine bedeuten- de Anzahl an Akteuren, die ein Inte- resse an der Aufrechterhaltung der li- beralen internationalen Ordnung, an transnationaler Kooperation und an kollektivem Handeln haben. Sie sind bereit, ihre Potenziale in den Dienst des Multilateralismus zu stellen. Sie sind die Agenten für eine „Allianz der Globalisten“.
Bereits heute übernehmen nicht- staatliche Akteure wichtige Funkti- onen für die Ausgestaltung und das
Funktionieren der Global Governan- ce. Bleibt die formelle Annahme von Politiken ein Privileg von Staaten, spielen nichtstaatliche Akteure im klassischen Zyklus nationaler und internationaler Politikformulierung (Agenda-Setting, Formulierung, An- nahme, Umsetzung und Bewertung von Politiken) zentrale Rollen. Min- destens fünf Gruppen fallen ins Auge.
Fünf Arten von Akteuren
Beim Stichwort „nichtstaatliche Ak- teure“ fällt einem zuerst die Vielzahl global agierender Nichtregierungs- organisationen (NGOs) ein, die eine substanzielle Rolle beim Agenda-Set- ting internationaler Politik spielen.
Mit einem diversen Portfolio von Ak- tivitäten verfügen NGOs über wert- volles Wissen über Notwendigkeiten vor Ort und richten die Augen der Regierenden auf drängende Probleme jenseits politischer Agenden. Deswe- gen werden sie auch als die „Schlepp- boote progressiver Diplomatie“ be- zeichnet, die „die Supertanker, Re- gierungen und internationalen Orga- nisationen in Sachen Menschenrechte und Klimawandel in die richtige Rich- tung bewegen“ (Parag Khanna). Ne- ben dem Agenda-Setting nehmen NGOs aber auch Einfluss auf die For- mulierung und Umsetzung von Po- litik. Glaubt man den Aussagen von Teilnehmern der COP-21-Verhandlun- gen von 2015, so war der im Vorfeld von insgesamt 50 000 Teilnehmenden aus der Zivilgesellschaft aufgebaute und von NGOs koordinierte Druck ein wichtiger Faktor bei der Aushand- lung des Pariser Klimaabkommens.
Eine zweite Gruppe sind philan- thropische Organisationen. Weltweit gibt es mehr als 260 000 Stiftungen, die gemeinsam jährlich durchschnitt-
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lich 150 Milliarden Dollar einsetzen.
Viele von ihnen fokussieren ihre Ar- beit stärker denn je auf internatio- nale Herausforderungen. Sie agieren oft jenseits (partei)politischer Zwän- ge und können so wichtige politische Impulse geben. Sie verfügen zudem über das Kapital, um neue Themen auszutesten oder an der Umsetzung bereits formulierter Politiken mitzu- wirken. Große Stiftungen wie die Bill
& Melinda Gates Foundation oder das Netzwerk der Open Society Founda- tions verfügen über Budgets, die den Staatshaushalt so manches Entwick- lungslands übertreffen.
Auch international agierende Un- ternehmen können als Verbündete bei der Aufrechterhaltung der multi- lateralen Ordnung fungieren. Eben- so wie global vernetzte Staaten haben auch sie ein herausragendes Interesse an der Weiterentwicklung des globa- lisierten Handelssystems. Mehr noch:
Aktivitäten internationaler Großun- ternehmen richten sich immer stärker
auf die Verbesserung der Global Go- vernance auch in anderen Politikfel- dern. So haben Firmen von Coca-Cola über BMW bis Nike Programme ent- wickelt, mit denen sie die Auswirkun- gen des Klimawandels bekämpfen.
Microsoft hat im Rahmen der „Digi- tal Geneva Convention“ einen Pro- zess initiiert, in dem eine internatio- nal gültige Norm für den Schutz von Zivilisten im Cyberraum entwickelt werden soll. Private Akteure sind also verstärkt auch an der Umsetzung von Politiken beteiligt.
Eine vierte Gruppe besteht aus Universitäten, Think Tanks und an- deren akademischen Einrichtungen.
Mit vorausschauender Forschung jenseits politischer Handlungszwän- ge und Tagesordnungen dienen sie als Impulsgeber für neue Fragestel- lungen. Mit ihrer Expertise zeichnen sie sich weiterhin als wichtiger „Spar- ringspartner“ für staatliche Akteure aus. Besonders bei komplexen The- men wie der Zukunft von Künstlicher
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Die deutsche Diplo- matie braucht einen
Mentalitätswandel
Intelligenz und Biotechnologie, aber auch bei der Steuerung des Cyber- raums und der Bekämpfung des Kli- mawandels werden Staaten nur mit- hilfe wissenschaftlicher Fakten in der Lage sein, adäquate Antworten zu formulieren.
Schließlich gibt es eine Gruppe substaatlicher Akteure, die eine im- mer wichtigere Rolle bei der Umset- zung multilateral orientierter Poli- tik einnimmt: Städte und Bundes- staaten. Am augenschein- lichsten war dies zuletzt mit Blick auf den Kampf gegen den Klimawandel.
In Formaten wie den C40 haben sich weltweit Städte zusammengefunden, die gemeinsam mehr als 25 Prozent des globalen BIP repräsentieren, Tendenz steigend. Sie tauschen „best practices“ aus, wie sie mithilfe ihres Innovationspotenzials den CO2-Ausstoß (heute etwa 70 Pro- zent der weltweiten Emissionen) ver- ringern und die Folgen des Klima- wandels abfedern können. In der US Climate Alliance haben sich 17 Bun- desstaaten vereinigt, die im Gegen- satz zu Präsident Donald Trump an den Zielen des Pariser Klimaabkom- mens festhalten wollen. Zusammen wären sie die drittgrößte Volkswirt- schaft der Welt.
Die „Allianz der Globalisten“
Die Beispiele zeigen, dass nichtstaatli- che „Globalisten“ einiges in die Waag- schale zu werfen haben, was die Wei- terentwicklung kollektiven Handelns und die Stärkung der Global Gover- nance angeht. Somit birgt Machtdiffu- sion – anders als Machtverschiebung – enormes Potenzial für die Weiter- entwicklung der bestehenden multi- lateralen Ordnung, das es zu nutzen
gilt. Die Ausführungen verdeutlichen, warum die von Außenminister Heiko Maas angestrebte „Allianz der Mul- tilateralisten“ letztendlich zu kurz springt: Sie ignoriert das Potenzial zahlreicher nichtstaatlicher Akteure, die wichtige Rollen bei der Stärkung der kooperativ ausgerichteten inter- nationalen Ordnung spielen. Diese haben verstanden, dass die Lösung globaler Herausforderungen auch glo- baler Ansätze bedarf. Anstatt also le- diglich Staaten als Retter der multila- teralen Ordnung zu betrachten, täten außenpolitische Entscheider gut dar- an, auch nichtstaatliche Partner bes- ser in die Politikgestaltung einzube- ziehen. Denn nur mit ihrem Kapital, ihrer Expertise und ihrer Unterstüt- zung wird es gelingen, die drängen- den Herausforderungen der interna- tionalen Politik zu lösen.
Für die deutsche Diplomatie hat das vor allem vier Implikationen:
Um die Vielzahl nichtstaatlicher Ak- teure produktiv in globales Handeln einzubeziehen, darf Diplomatie ers- tens nicht länger als exklusiv zwi- schenstaatliche Aufgabe betrieben werden. In einer Welt, in der immer mehr Staaten als Partner bei der Fort- entwicklung der liberalen internati- onalen Ordnung wegfallen, müssen außenpolitische Akteure über die Staat-zu-Staat-Logik hinausdenken.
Der am Werderschen Markt eingelei- tete Mentalitätswandel sollte daher noch konsequenter vorangetrieben werden. Das vom Auswärtigen Amt unterstützte Global Diplomacy Lab ist ein gutes Beispiel, wie man Dip- lomatie umfassender verstehen kann.
Die Einbindung nichtstaatlicher Ak- teure erfordert aber, dass ebenjene noch stärker in den außenpolitischen Diskurs integriert werden. Diploma-
Das Paris Peace Forum, ein Basar der Global Governance
tinnen und Diplomaten aller Hierar- chiestufen müssen sich von der Vor- stellung verabschieden, dass Außen- politik vornehmlich hinter verschlos- senen Türen gemacht wird.
Das erfordert zweitens ein neues Verständnis der Funktionen außen- politischer Institutionen. Botschaf- ten in aller Welt sollten als „multila- teralism hubs“ verstanden werden, als Ansprechpartner und Plattfor- men für jegliche Akteure, die die in- ternationale Ordnung im Sinne der deutschen Außenpolitik mitgestal- ten möchten. Sie könnten Initiatoren von Netzwerktreffen in Tokio, Kap- stadt und Ottawa sein, die Unterneh- men, NGOs und andere „Globalisten“
an einen Tisch bringen.
Drittens könnte ein optimiertes Wissensmanagement der deutschen Diplomatie helfen, Verbündete für multilaterale Herausforderungen zu identifizieren und gezielt anzuspre- chen. Was für große Beratungsfir- men seit Jahren eine Selbstverständ- lichkeit ist, steckt im Auswärtigen Amt noch in den Kinderschuhen:
Ziel wäre, eine Datenbank zu etablie- ren, die alle privaten und nichtstaatli- chen Initiativen bündelt. Je nach The- ma könnten Diplomatinnen und Dip- lomaten sich von privaten Initiativen inspirieren lassen und gegebenenfalls aktiv Partnerschaften anstreben.
Mehr als alles andere geht es je- doch viertens darum, dass Staaten als Netzwerkmanager aktiv werden. Sie sollten sich als Plattformgeber für die
„Globalisten“ aufstellen, damit das Potenzial und die Ressourcen dieser Akteure produktiv genutzt und eine zweckmäßige Arbeitsteilung erreicht werden kann. Auf Initiative des fran- zösischen Staatspräsidenten Emma- nuel Macron fand im November 2018
erstmalig das Paris Peace Forum statt, das unterschiedliche Akteure der Glo- bal Governance zusammenbrachte. In Debatten und „Meet-Ups“ diskutier- ten Premierministerinnen mit Vertre- tern der Zivilgesellschaft
und Lokalpolitiker mit CEOs über Lösungsansät- ze für drängende Proble- me der internationalen Po- litik. Wie auf einem „Ba-
sar der Global Governance“ tauschten sich also staatliche und nichtstaatli- che Akteure aus und entwickelten gemeinsam neue Ideen. Mehr noch:
Im Zentrum der Veranstaltung stand die Präsentation bereits existierender Initiativen zur Lösung globaler Her- ausforderungen – vorwiegend umge- setzt von zivilgesellschaftlichen Or- ganisationen und Unternehmen. So machte das Paris Peace Forum die herausragende Rolle nichtstaatlicher Akteure bei der Weiterentwicklung multilateraler Kooperation sichtbar.
Dieses Modell sollte Schule ma- chen. Zwar unterhält auch die deut- sche Diplomatie bereits zahlreiche Konsultationsformate mit NGOs, Think Tanks und Wirtschaftsverbän- den. Es genügt aber nicht, diese ledig- lich als externe Ideengeber für staatli- ches Handeln zu betrachten. Notwen- dig ist, sie als Agenten für die Ausge- staltung der internationalen Ordnung zu sehen, kurz: als integrale Mitglie- der der „Allianz der Globalisten“.
Ronja Scheler ist Programmleiterin Internationale Politik bei der Körber-Stiftung, einem der sechs Grün- dungsmitglieder des Paris Peace Forum.
