Archiv "Gesunde Städte - eine paradoxe Vorstellung? Gesundheitsförderung auf kommunaler Ebene" (15.08.1991)

DEUTSCHES

ARZTEBLATT

THEMEN DER ZEIT

lngbert Weber

Gesunde Städte

eine paradoxe Vorstellung?

Das Thema "Gesundheitsförde- nmg" steht seit einiger Zeit hoch in KlUS. Man ist auf der Suche nach geeigneten innovativen Strukturen, die es erlauben, das Konzept einer umfassenden be- völkenmgsorientierten Gesund- heitsfördenmg auch tatsächlich anzuwenden. Einen Versuch in dieser Richtung stellt das "Ge- sunde Städte"-Projekt dar, das vom europäischen Regionalbüro

Gesundheits- fördenmg

auf

korrununaler Ebene

der Weltgesundheitsorganisation (WHO), Kopenhagen, ins Leben gerufen wurde und jetzt auch in der Bundesrepublik Deutschland bereits viele Anhänger hat. - Der nachfolgend veröffentlichte Bei- trag erörtert die konzeptionellen Ansätze, fragt nach den organisa- torischen Voraussetzungen und beurteilt deren Erfolgsaussichten.

• ach der Philosophie der Gesundheitförderung be- darf es zur Gesunderhal- tung der Bevölkerung mehr als der medizinischen Versor- gung von Patienten. Zunehmend setzt sich die Erkenntnis durch, daß Gesundheit nicht nur für den einzel- nen, sondern auch für die Gesell- schaft eine grundlegende Lebensvor- aussetzung ist. Deshalb muß sie auch durch eine bewußte Gestaltung von Lebensbedingungen, die gesundheit- liche Voraussetzungen erst schaffen, schützen und erhalten, unterstützt werden.

Insofern ist Gesundheit auch ein Anliegen öffentlicher Institutionen, die auf gesundheitsförderliche sozia- le Strukturen und auf eine gesund- heitsverträgliche Umwelt hinzuwir- ken hätten.

Mit dem "Gesunde Städte"-Pro- jekt wird eine Politik für Gesundheit besonders auf kommunaler Ebene ge- fordert. Die Stadt ist für viele Men- schen der zentrale Lebensraum. Sie prägt Umwelt und Lebensweisen ih- rer Bürger und damit auch deren

Gesundheit. Als eigenständige poli- tische Kraft der gemeindlichen Selbstverwaltung verfügen die Städte zugleich über ein verhältnismäßig großes Gestaltungspotential, das ört- liche Ideen und Initiativen ihrer Bür- ger freisetzen, sie administrativ um- setzen und finanziell unterstützen kann.

D Ein "Netzwerk"

Auf kommunaler Ebene kann den regional unterschiedlichen ge- sundheitlichen Problemlagen beson- ders gut Rechnung getragen werden.

Zudem scheint auf der Ebene der Kommunen eine aktive Beteiligung der Bürger aussichtsreich. Die Kom- mune ist zudem eine relativ über- sehaubare Verwaltungseinheit, in der eine ressortübergreifende Zu- sammenarbeit zugunsten von Ge- sundheit noch am ehesten möglich scheint.

Unterschiedliche gesundheitli- che Problemlagen, Chancen für Bür- gerbeteiligung und für multisektora-

le Zusammenarbeit sprechen also für einen kommunalen Ansatz zur Umsetzung von Gesundheitsförde- rung. Dies sind auch die zentralen Zielsetzungen des WHO-Programms

"Gesundheit für alle". Dieses Pro- gramm ist denn auch als strategi- scher Ausgangspunkt für die "Ge- sunde Städte-Initiative" der WHO anzusehen.

Die beteiligten deutschen Städ- te, die im Sinne des Projekts gesund- heitsfördernd arbeiten wollen, haben sich zu einem "Netzwerk" zusam- mengeschlossen. Die dem "Gesunde Städte"-Netzwerk angehörenden Kommunen wollen sich bei der Ent- wicklung gesundheitsfördernder Le- bensbedingungen gegenseitig unter- stützen und bereichern. Das soll vor allem über den Austausch von Er- fahrungen und Erkenntnissen, von Schwierigkeiten und gelungenen Beispielen, von Ideen und Projekten geschehen.

Zu diesem Zweck ist bei der Be- hörde für Arbeit, Gesundheit und Soziales der Freien und Hansestadt Harnburg das "Gesunde Städte"- Sekretariat eingerichtet worden. Als Koordinierungs- und Unterstüt- zungsstelle bietet dieses Sekretariat den beteiligten Städten verschiedene Dienstleistungen wie Broschüren, Rundbriefe, Programmvorschläge, Vermittlung von Referenten an.

Vom Sekretariat werden auch regel- mäßig Konferenzen der Netzwerk- Mitgliedsstädte veranstaltet, so zu- letzt im Oktober des vergangeneo Jahres in Nürnberg.

Die dem Netzwerk beigetrete- nen Kommunen haben sich ver- pflichtet, die Umsetzung der zentra- len WHO-Zielsetzungen in ihrem Bereich durchzuführen. Die Aktivi- täten konzentrieren sich auf:

~ die Förderung gesünderer Lebensweisen und einer gesunden Umwelt;

~ den Abbau vorhandener Chancenungleichheit in bezug auf Gesundheit;

~ die Förderung der Mitwir- kungsmöglichkeit der Bürger an Be- langen, die ihre Gesundheit betref-

fen, und [>

Dt. Ärztebl. 88, Heft 33, 15. August 1991 (27) A-2699

.... die Stärkung der Kooperati- on zwischen den Politikbereichen als Voraussetzung für gesundbei tsver- trägliehe Entscheidungen.

Diese Verpflichtung fordert die WHO von Städten, die Mitglied im

"Healthy Cities"-Projekt werden

wollen. Alles weitere ist nicht gere- gelt und den Präferenzen und dem Engagement der Mitglieds-Städte überlassen. Das hat dazu geführt, daß die Ausstattung der mit Gesund- heitsförderung befaßten Stellen in vielen Fällen gering ist und, gemes- sen am hohen Anspruch der Zielset- zung, unzureichend ausfällt. Es gibt zum Teil keine Sachmitteletats. Stel- len, sofern überhaupt zusätzliche eingerichtet wurden, existieren auf der Basis von Arbeitsbeschaffungs- maßnahmen.

So spärlich die Ausstattung, so bunt und vielgestaltig ist auch die or- ganisatorische Einbindung der be- faßten Stellen:

0 In Bielefeld zum Beispiel überwiegt die ehrenamtliche Arbeit, wobei die Büroarbeit vom Gesund- heitsamt gestellt wird.

0 In Essen, Frankfurt am Main und in Düsseldorf tritt das Stadtge- sundheitsamt als Koordinator auf.

0 Essen hat eine "Geschäfts-

stelle Umweltschutz" mit einem

"Umweltarzt" beim Gesundheitsamt

eingerichtet.

0 In Nürnberg ist die Stelle für

"Gesundheitsplanung" im Referat

Stadtentwicklung der Verwaltung, in Saarbrücken ist ein Referat Gesund- heitsförderung im dortigen Umwelt- und Gesundheitsdezernat angesie- delt.

0 In Göttingen, Mainz und an- deren Städten wurden "Arbeitsge- meinschaften" für Gesundheitsför- derung gegründet, in München nennt man die entsprechend ge- schaffene Einrichtung "Gesund- heitsbeira t".

Solche Arbeitsgemeinschaften, der in Göttingen etwa die Landes-

ärztekammer, die Wohlfahrtsverbän- de, die Allgemeine Ortskrankenkas- se, der Arbeitgeberverband, die Ge- werkschaften, BUND, Sportbund und Universität angehören, sind of- fenbar eine Organisationsform, mit der man der Verwirklichung des multisektoralen Ansatzes von Ge- sundheitsförderung näherkommt Es ist allerdings fraglich, ob dies aus- reicht. Eigenständige Koordinations- büros für die kommunale Gesund- heitsförderung, wie man sie sich für diesen Zweck wünschen könnte, sind noch die Ausnahme.

0

Nicht selten wird der Vorwurf laut, das "Gesunde Städte"-Projekt lebe mehr in Absichtserklärungen und beeindruckenden Worten als in einer sichtbaren und entwickelten Praxis. Gibt es heute schon Anzei- chen dafür, ob es sich bei diesem An- satz um eine "machbare Utopie"

handelt oder um mehr oder weniger öffentlichkeitswirksamen Aktionis- mus?

Sicher ist es eine schwierige Auf- gabe, die doppelte Zielsetzung, näm- lich Bürgerbeteiligung und ressort- übergreifende Zusammenarbeit im Sinne einer gesundheitsfördernden kommunalen "Gesamtpolitik", zu realisieren.

Am Beispiel der Stadt Essen sei skizziert, wie man sich die Arbeit vorzustellen hat:

Es wurde ein erster Gesund- heitsbericht der Stadt Essen erarbei- tet, ein zweiter wird vorbereitet.

Längerfristig ist es das Ziel, einen Gesundheitsatlas zu haben, der das gesundheitliche Bild der Bevölke- rung möglichst kleinräumig wieder- gibt und in Beziehung zu Umweltbe- dingungen, Sozialschicht und Alter setzt.

Dem Gesundheitsamt kommt in Essen eine zentrale Rolle bei vielen Projekten und Initiativen zur Ge- sundheitsförderung zu. Es wurde die Stelle eines speziellen umweltmedi- zinisch tätigen Arztes eingerichtet, der Entwicklungstendenzen mög- lichst früh erkennen und auf Infor- mations- und Handlungsbedarf für Essen prüfen soll.

A-2700 (28) Dt. Ärztebl. 88, Heft 33, 15. August 1991

Das Gesundheitsamt fördert

auch, obwohl es mit seinen Bezirks-

arztstelleu in den Stadtteilen vertre- ten ist, Kurse sowie Informations- und Beratungsangebote, die von so- genannten Partnerschaften organi- siert werden und in Bürgerzentren stattfinden sollen. So soll die "Be- hördenhemmschwelle" möglichst niedrig gehalten werden. In diesem Rahmen werden Mütterberatung, Impftermine, Sprachheilfürsorge und jugendpsychiatrische Sprech- stunden abgewickelt.

Ein weiteres gemeindebezoge- nes Programm "Gesundheit und Sport" wurde vom Gesundheitsamt in Zusammenarbeit mit dem Sport- bund und der AOK erarbeitet. Hier geht es sowohl um Entspannung und Körpererfahrung als auch um indivi- duelle Beratung.

Damit Gesundheitserziehung in Schulen nicht nur punktuell erfolgt, erarbeitet das Gesundheitsamt ge- meinsam mit der Zentralstelle für Weiterbildung der Universität ein Angebot pädagogischer Hilfen für die Hand der Lehrer. Damit können Themen der Gesundheitserziehung attraktiv und ohne zuviel Arbeitsauf- wand seitens der Lehrer angeboten werden. Ferner unterstützt das Ge- sundheitsamt ein Projekt, das zu- nächst an nur einem Gymnasium probeweise anläuft, und zwar unter der Bezeichnung "Schulöffnungspro- jekt". Es soll die soziale Unterstüt- zung von Schülern verbessern und gliedert sich in nach Altersstufen dif- fernzierte Teilprojekte. Für die Jahr- gangsstuten sieben und acht wird für Schülerinnen eine kritische Ausein- andersetzung mit der Geschlechter- rolle und mit Fragen der Sexualität angeboten mit dem Ziel, Handlungs- kompetenzen zu entwickeln und An- gebote und Beratungsstellen für Mädchen und Frauen in der Stadt kennenzulernen.

Auch wenn das Spektrum der Aktivitäten damit nicht erschöpfend dargestellt ist, muß noch die "Werk- statt Gesundheitsvorsorge" erwähnt werden. Daran beteiligt sich eben- falls das Gesundheitsamt in Essen, unter anderem mit dem Ziel, ein ein- heitliches Informationssystem über die Aktivitäten der verschiedenen Partner anzulegen und Projekte un-

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Die Verantwortung für eine ge- sundheitsfördernde Lebensweise liegt zunächst bei jedem einzelnen.

tereinander abzustimmen. Letztlich sollen die Analysen dieser Werkstatt auch die Frage beantworten, welche Angebote an den Bedürfnissen vor- beigeplant sind oder den falschen Standort haben.

Schwachstellen

So vielgestaltig die Initiativen zur Gesundheitsförderung im Bei- spiel der Stadt Essen auch sind und so bürgernah und breitenwirksam sie auch eingeschätzt werden, so wenig sind sie paradigmatisch für die Pro- gramme anderer Städte des Netz- werks. Anderswo kümmert man sich mitunter um völlig andere Probleme, so etwa um Gesundheit im Alter (Bremen), um gesunde Ernährung/

Milchzapfstellen in Schulen (Frank- furt), um Frühjahrsputz ohne Ge- sundheitsschäden (Göttingen) oder um gesündere Zukunft und Straßen- verkehr (Hamburg). Hierin liegt si- cher eine besondere Stärke dieses Ansatzes: hohe Flexibilität und Bür- gernähe sind garantiert.

• Neben der programmati- schen Offenheit werden aber auch Schwachstellen deutlich: Besonders schwerwiegend ist, daß noch nir- gends der Zugang zu anderen Res- sorts der Kommunalverwaltung insti- tutionalisiert werden konnte. Dem- gegenüber ist die Tatsache, daß kei- ne oder nur geringe zusätzliche Fi- nanzmittel bereitgestellt werden, un- bedeutend.

Wenn sichergestellt werden könnte, daß eine Stadt in allen ihren täglichen Entscheidungen mit ihren teils immensen finanziellen Auswir- kungen die Philosophie der Weltge- sundheitsorganisation berücksichti- gen würde, dann wären die Stellen für Gesundheitsförderung, ob mit oder ohne eigene Mittel, erfolgreich.

Das wäre eigentlich ihre Aufgabe: in andere Referate hineinzuwirken, aufklärend beratend, unterstützend, um gesundheitsfördernde Ziele in die laufenden Maßnahmen, für die bereits Geld vorhanden ist, einzu- bringen.

Es ist aber fraglich, ob die Netz- werkidee zur Gesundheitsförderung von den Führungsebenen der betei- ligten Städte und Kreise auch in ih-

Tabelle: Mitglieder des bun- desdeutschen „Gesunde Städ- te"-Netzwerks (Stand: Juni 1991)

Bremen Köln

Dortmund Lübeck Dresden Mainz Düsseldorf München Essen Kreis Neuss Frankfurt Norderstedt Giessen Nürnberg Göttingen Reinbek Herne Saarbrücken Hamburg Kreis Steinburg Kassel Kreis Unna

rem eigenen Zuständigkeitsbereich schon wirklich angenommen wurde und mit der notwendigen Überzeu- gungskraft vorangetragen wird. Der notwendige Informationsfluß zwi- schen den Gesundheitsförderungsor- ganen im städtischen Bereich und den politischen Führungsebenen scheint im erwarteten Umfang bis- lang noch nicht zustandegekommen zu sein.

Ein wichtiger Widerspruch des

„Gesunde Städte"-Konzepts liegt darin, daß einerseits Gesundheit Leitlinie der kommunalen Politik werden soll, man sich aber anderer- seits für Bürgernähe und gegen Ex- pertenorientierung ausspricht. Es ist aber eine häufige Erfahrung, daß Verwaltungen, wenn überhaupt, den Argumenten von Experten zugäng- lich sind und Anstöße aus der Bevöl- kerung eher geringschätzen.

Es käme daher zunächst darauf an, daß der innovative Aspekt der kommunalen Gesundheitsförderung und das damit aktivierbare Potential zur Schaffung von mehr Lebensqua- lität auch auf der politischen Ebene der Städte ausreichend plausibel ge- macht wird, damit dieser Ansatz auch seitens der leitenden Verwal- tungsbeamten ernst genommen wer- den kann.

Ärzte wirken in ihrer Beziehung zu Patienten mit, damit diesbezüglich, Fortschritte erzielt werden. Die Ge- sellschaft muß aber auch kollektiv handeln, um die Voraussetzungen zu schaffen, daß jeder dieser individuel- len Verantwortung nachkommen kann.

Auch in diesem Zusammenhang ist die Mitarbeit von Ärzten gefor- dert, wenn es darum geht, die Er- kenntnisse der modernen Epidemi- ologie anzuwenden und als Kommu- nikatoren zu wirken. Letztlich geht es auch darum, Politik, Verwaltung und Bevölkerung auf der Basis medi- zinischen und epidemiologischen Wissens zu beeinflussen und zu mo- tivieren.

Es ist kein Zufall, daß Gesund- heitsämter und die dort Tätigen (Ärzte, Psychologen, Soziologen u. a.) bei der Koordination von Ge- sundheitsförderung bereits eine be- sondere Rolle spielen. Denn es ist die eigentliche Aufgabe der Gesund- heitsämter, die Belange zum Schutz oder zur Förderung der Gesundheit der Bürger aktiv zu vertreten und auf eine Verbesserung der gesundheitli- chen Bedingungen für die Bevölke- rung hinzuwirken. Es ist daher nahe- liegend, daß Ärzten dieser Einrich- tungen bei der Zusammenarbeit zwi- schen staatlichen und privaten Insti- tutionen und bei der Unterstützung gesundheitsbezogener Laien- und Selbsthilfegruppen eine Mittlerrolle zukommt.

• Ärzte werden besonders dann auf diesem Feld etwas ausrich- ten können, wenn sie vom multipro- fessionellen Ansatz der „Gesunde Städte"-Idee überzeugt sind und ak- zeptieren können, daß man hierbei auf viele Berufsgruppen, auch außer- halb des traditionellen „Medizinbe- triebs", angewiesen ist.

(Literatur beim Verfasser)

Anschrift des Verfassers:

Dr. phil. Ingbert Weber Zentralinstitut für die

kassenärztliche Versorgung in der Bundesrepublik Deutschland Herbert-Lewin-Straße 5

W-5000 Köln 41 (Lindenthal) Dt. Ärztebl. 88, Heft 33, 15. August 1991 (31) A^-2703