Baden 2002, S. 255-277
Verwaltung als öffentliches Management
Christoph Reichard, Potsdam
I. Öffentliches Management in international-vergleichender Sicht 1. Die Reformbewegung des New Public Management und ihr Ent- stehungshintergrund
Das Öffentliche Management – nachfolgend dem allgemeinen Sprach- gebrauch folgend als „Public Management“ (PM) bezeichnet – beschäftigt sich mit der zielorientierten Gestaltung und Steuerung von Organisationen des öffentlichen Sektors, wobei der Fokus in der Regel auf einzelne Orga- nisationen der öffentlichen Verwaltung, der öffentlichen Wirtschaft sowie des Dritten Sektors sowie auf Interorganisationsgeflechte (z.B.: eine ge- samte Landesverwaltung) gerichtet ist1. Mit diesem Terminus meint man zum einen den realen Gegenstandsbereich, zum anderen die Wissen- schaftsdisziplin, die sich mit diesem Themenfeld beschäftigt. „Public Ma- nagement“ gibt es – wenngleich nicht immer unter dieser Bezeichnungs- weise - als Gegenstandsbereich, solange es öffentliche Organisationen gibt und seit deren Gestaltungs- und Lenkungsfragen eine Rolle spielen. Als (eigene) Wissenschaftsdisziplin ist Public Management dagegen ver- gleichsweise jung; seine Wurzeln reichen etwa 40-50 Jahre zurück. In ei- ner extrem groben Zweiteilung läßt sich „old public management“ von
„new public management“ unterscheiden: Während sich Gestaltungskon- zepte öffentlicher Einrichtungen traditionell stark an klassischen Hierar- chie- und Bürokratiemodellen orientiert haben, hat sich in den letzten 20 Jahren eine „neue“, davon abweichende Sicht- und Gestaltungsweise von öffentlichen Organisationen herausgebildet, eben das „new public mana- gement“ (NPM). Um die Entwicklung dieses „neuen“ PM, um seine Perzep- tion und seine Evaluation soll es im folgenden vorzugsweise gehen. Dabei wird die Analyse nach einem knappen internationalen Überblick auf die Entwicklung in der Bundesrepublik ausgerichtet.
Das NPM hat sich in den letzten 20 Jahren in mehreren Reformwellen in zahlreichen Industriestaaten (und seit einiger Zeit auch in einigen Ent- wicklungsländern) als eine einflußreiche Doktrin und Reformbewegung herausgebildet. Ausgehend von verschiedenen angelsächsischen Staaten wie Großbritannien, Australien, Neuseeland, USA hat sich diese Doktrin im weiteren Verlauf auch in den nordischen Staaten, in den Niederlanden so- wie später auch in den deutschsprechenden Ländern und im frankophonen Raum verbreitet. Seit Hood 1991 die Bezeichnungsweise „NPM“ kreiert
1 Vgl. zum Gegenstandsbereich von Public Management z.B. Pollitt, C., G. Bouckaert, Public Management Re- form. A Comparative Analysis. Oxford 2000, S. 8ff, Reichard, C., Interdependenzen zwischen Öffentlicher Be- triebswirtschaftslehre und Public Management. In: D. Bräunig, D. Greiling (Hrsg.), Stand und Perspektiven der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre (Festschrift Eichhorn), Berlin 1999, S. 48ff.
hat2, wird dieses Konzept durch eine Reihe von Merkmalen charakterisiert, die vor allem folgende Punkte umfassen3:
• Stärkung der Marktorientierung sowie des Wettbewerbsdenkens
• an Privatunternehmungen orientierte Managementkonzepte
• Trennung von strategischer und operativer Verantwortung (oft gleich- gesetzt mit einer strikten Trennung zwischen Politik und Verwaltung)
• Konzepte der ziel- und ergebnisorientierten Steuerung sowie
• Schaffung dezentraler teilautonomer Organisationsstrukturen.
Aus welchen Gründen hat sich die mit NPM beschriebene Reformdoktrin herausbilden können? Obwohl die konkreten Gründe in den verschiedenen Staaten sicherlich verschieden ausgeprägt waren, läßt sich die rasche und weltweite Verbreitung von NPM vor allem auf folgende Faktoren zurück- führen4:
• die in vielen Staaten als belastend empfundene öffentliche Finanzkrise, die man hoffte, durch effizienzsteigernde NPM-Ansätze in den Griff be- kommen zu können5
• die um sich greifende Politik- und Bürokratieverdrossenheit, die zu ei- ner kritischeren Haltung gegenüber dem traditionellen Modell des Wohlfahrtsstaates beitrug und Legitimationsprobleme des Staates her- vorrief; auch die Wirtschaft machte in vielen Staaten (z.B. USA, Groß- britannien) mit dem Ziel einer besseren nationalen Wettbewerbsfähig- keit („Standort Deutschland“) Druck gegen bürokratische Verkrustun- gen
• der gesellschaftliche Wertewandel, der seit den 80er Jahren in Richtung postmaterialistischer Werthaltungen wies und der traditionelle etatisti- sche Werte zugunsten individualistischer, z.T. hedonistischer Werte zu- rückdrängte
• die als immer belastender empfundene Ineffizienz und mangelnde Steuerbarkeit von Verwaltungsapparaten mit traditionellen Steuerungs- strukturen, die u.a. mit unzureichenden Organisationsstrukturen („or- ganisierte Unverantwortlichkeit“6), demotivierenden Haushaltspraktiken und unwirksamen Steuerungsmechanismen begründet wurden
• das Bedürfnis von Politikern nach Machterhaltung und –sicherung, das man durch NPM meinte befriedigen zu können, indem zuvor schwer
2 Vgl. Hood, C., A Public Management for all Seasons? In: Public Administration 1991, S. 3-19.
3 gl. neben Hood, aaO z.B. in etwas abweichender Struktur auch Kettl, D., The Global Public Management Re- volution: A Report on the Transformation of Governance. Washington 2000, 1ff.
4 Vgl. dazu u.a. z.B. Kickert, W., Public Management in the United States an Europe. In: ders. (Hrsg.), Public Management and Administrative Reform in Western Europe. Cheltenham 1997, S. 17ff., Naschold, F., J. Bogu- mil, Modernisierung des Staates – New Public Management und Verwaltungsreform. Opladen 1998, Pol- litt/Bouckaert aaO, S. 6ff, Reichard, C., Umdenken im Rathaus. Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung, Berlin 1994, S. 10ff., K. Schedler, I. Proeller, New Public Management, Bern usw. 2000, S. 25ff.
5 in den meisten Industriestaaten stieg die Staatsquote vor allem in den 70er, aber auch noch in den 80er Jahren an, zudem stieg die Staatsverschuldung erheblich; in Deutschland war die Staatsquote zwar in den 80er Jahren wieder von 48% auf 45% zurückgegangen, dann kam jedoch infolge der Wiedervereinigung die Erhöhung nach 1990 auf 50%; vgl. i.e. div. Datenbanken der OECD.
6 so lautet ein zentraler Kritikpunkt von Gerhard Banner, dem früheren Vorstand der KGSt, am „alten Steue- rungsmodell“; vgl. Banner, G., Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen. Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell. In: VOP 1991, S. 6-11.
kontrollierbare Verwaltungen mittels NPM-Strukturen wieder „eingefan- gen“ werden sollten7
Inwieweit die genannten Motive auch mit Erfolg verwirklicht werden konn- ten, steht auf einem anderen Blatt (und ist bislang auch nur unzureichend empirisch erforscht worden8). Insgesamt führten diese verschiedenen Auslösefaktoren aber jedenfalls zu einem Staatsverständnis, das sich vom tradierten Wohlfahrtsstaat in Richtung neoliberale Rollenbilder wandelte und das der privaten Unternehmenswelt sowie marktwirtschaftlichen Ord- nungsvorstellungen eine stärkere Vorbildfunktion einräumte9. Insofern muß man in NPM mehr als ein technokratisches „Modell“ zur
Verwaltungsreform sehen: Es stellt den Anspruch, das Verhältnis von Gesellschaft, Staat und Markt neu zu gestalten und insbesondere die Grenzziehungen und Rollenverteilungen zwischen den Systemen neu zu definieren10.
2. Der Entwicklungsstand von NPM-orientierten Reformen des öf- fentlichen Sektors
Die Reformen von Staat und Verwaltung, die in den letzten 2 Jahrzehnten in zahlreichen Ländern unter Bezug auf die NPM-Doktrin vollzogen (bzw.
verkündet) worden sind, lassen sich im großen und ganzen vier Reform- feldern zuordnen11:
• Funktionen und Rollen des Staates (Staatsverständnis)
• (internes) Verwaltungsmanagement
• Markt- und Wettbewerbsorientierung
• Demokratisierung und Bürgerorientierung
7 dieses Motiv dürfte z.B. in Großbritannien unter Thatcher (z.B. mit Blick auf die dortige Lokalverwaltung sowie den nationalen Gesundheitsdienst) sowie in Neuseeland eine Rolle gespielt haben; vgl. zu ersterem Jen- kins, S., Accountable to None: The Tory Nationalisation of Britain, London 1995, zu letzterem Boston, J. u.a., Public Management: The New Zealand Model, Auckland 1996.
8 hierauf wird später noch einzugehen sein; vgl. als eine der wenigen empirisch gehaltvollen, international- vergleichenden Umsetzungsstudien Pollitt/Bouckaert aaO.
9 vgl. Christensen, T., P. Laegreid, A Transformative Perspective on Administrative Reforms. In: Dieselben (Hrsg.), New Public Management. The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot usw. 2001, S. 17. Vgl.
hierzu auch die auf Olson zurückgehende Unterscheidung zwischen dem „sovereign state“, der Gleichheit und Rechtmäßigkeit sowie Bürgerpartizipation besonders betont, und dem „supermarket state“, bei dem es primär um Effizienz und Qualität von öffentlichen Leistungen an die Kunden dieses Staates geht; Vgl. Olson, M., Admi- nistrative Reform and Theories of Administration, in: C. Campbell and B. Guy Peters (Hrsg.), Organizing Go- vernance: Governing Organizations, Univ.of Pittsburgh Press, Pittsburgh 1988, pp. 233-254.
10 dies wird vor allem im sogenannten Gewährleistungsmodell deutlich, auf das im kommenden Abschnitt näher eingegangen werden wird.
11 Es sei betont, daß die nachstehenden „NPM-Elemente“ – wenngleich im Detail unterschiedlich ausgestaltet – in zahlreichen Staaten vorgefunden werden, es sich also um mehr oder weniger globale Trends handelt (s. dazu auch die weiter unten folgende tabellarische Übersicht). Die genannten Problemfelder gehen auf drei von Frieder Naschold benannte „Megatrends“ zurück (Managementreformen, Vermarktlichung und Demokratisierung), die hier um ein viertes Feld (Staatsverständnis) ergänzt worden sind; vgl. Naschold, F., Umstrukturierung der Ge- meindeverwaltung: eine international vergleichende Zwischenbilanz. In: ders., M. Oppen, A. Wegener (Hrsg.), Innovative Kommunen. Internationale Trends und deutsche Erfahrungen. Stuttgart 1997, S. 20f. Verwandte, jedoch etwas davon abweichende Reformfelder benennt König: neue sektorale Verantwortungsteilung, Binnen- rationalisierung, Downsizing; vgl. König, K., Räumliche Planungen in der Ökonomisierung und Managerialisie- rung der öffentlichen Verwaltung; in: ders., Zur Managerialisierung und Ökonomisierung der öffentlichen Ver- waltung. Speyerer Forschungsberichte Nr. 209, Speyer 2000, S. 33-43; ebenfalls verwandte Reformfelder wer- den von Budäus/Finger formuliert: Funktionswandel von Staat und Verwaltung, externe Strukturreformen sowie Binnenreformen; vgl. Budäus, D., S. Finger, Stand und Perspektiven der Verwaltungsreform in Deutschland. In:
Die Verwaltung 1999, S. 313-343
a) Funktionen und Rollen des Staates (Staatsverständnis): Wie bereits be- schrieben, kam es aufgrund von Unzufriedenheiten mit der traditionellen Wahrnehmung von Staats- und Verwaltungsfunktionen verbreitet zur Re- definition der Aufgaben des Staates und zu einer neuen Arbeits- und Ver- antwortungsteilung zwischen dem Staat, dem Unternehmungssektor und der Zivilgesellschaft. Dabei war es – analog zur Debatte im Privatsektor - ein häufig artikuliertes Ziel, den Staat auf seine „Kernkompetenzen“ und seine „Kernaufgaben“ zurückzuschneiden und damit einen „schlankeren“
und leistungsfähigeren Staatsapparat zu ermöglichen. Dieses Konzept führte in den verschiedenen Ländern u.a. zu folgenden Entwicklungen:
• Privatisierung und Deregulierung12: in einer Reihe von Ländern gab es umfangreiche Prvatisierungsaktionen, insbesondere im Hinblick auf staatliche Unternehmen im Verkehrs-, Energie-, Telekommunikations-, Infrastruktur- sowie Ver-/Entsorgungsbereich. Die Privatisierungen wurden von umfassenden Deregulierungsmaßnahmen begleitet, die staatliche Monopole beendeten und Privaten die Teilnahme am Markt eröffneten. Hierbei spielte bspw. die EU-Kommission eine bedeutende Rolle
• dort, wo eine dauerhafte Aufgabenprivatisierung nicht in Betracht kam, wurden Aufgaben über begrenzte Zeiträume auf private Leistungsan- bieter ausgelagert (Contracting-Out) oder es wurden private Partner mit ihrem Kapital und knowhow in den Leistungserstellungsprozeß ein- bezogen (Public-Private-Partnership)
• in denjenigen Aufgabenbereichen, die man nicht privatisieren oder aus- lagern konnte, wurde durch verschiedene kontraktive Maßnahmen ein Aufgaben- und Stellenabbau angestrebt („Downsizing“)
• die beim Staat verbleibenden Aufgabenbereiche wurden in einigen Län- dern einem kräftigen Wettbewerbsdruck ausgesetzt (s. unten c); hierzu trug ein neues Staatsverständnis bei, das mit dem Motto „Vom produ- zierenden Staat zum gewährleistenden Staat“ umschrieben werden kann (im angelsächsischen Sprachraum häufig als „Enabling State“ be- zeichnet): es entwickelte sich die Philosophie, daß der Staat nicht mehr alle Dienstleistungen selbst produzieren, sondern lediglich garantieren bzw. gewährleisten muß, die Produktion jedoch den dafür jeweils ge- eigneten – öffentlichen oder privaten - Organisationen überlassen kann
• im Sinne der Enabling- bzw. „Aktivierungs“-Philosophie13 wird zugleich versucht, gesellschaftliche Selbstheilungskräfte (wieder) zu beleben;
der Staat besinnt sich auf Partnerschaften mit bürgerschaftlichen Grup- pen, er bemüht sich darum, Bürgerengagement zu aktivieren und zu stärken, um Zivilgesellschaft und Dritten Sektor in noch stärkerem Ma-
12 Vgl. hierzu z.B. König, K.; Füchtner, N.: "Schlanker Staat" - eine Agenda der Verwaltungsmodernisierung im Bund, Baden-Baden 2000, S.263-277, König, K., A. Benz, Privatisierung und staatliche Regulierung, Baden- Baden 1997, König, K., Rückzug des Staates - Privatisierung der öffentlichen Verwaltung, in: DÖV 1998, S.
963-968
13 die rot-grüne Bundesregierung hat 1998 den Gedanken des „Aktivierenden Staates“ für Deutschland propa- giert
ße, als das bereits der Fall ist, in Problemlösungsprozesse einzubin- den14.
b) (internes) Verwaltungsmanagement: Ein großer Teil der NPM-Reformen hat sich in den letzten Jahren auf die Binnenstrukturen der öffentlichen Verwaltung bezogen15. Hier ging es vor allem darum, zeitgemäße Mana- gementpraktiken einzuführen, die zu leistungsfähigeren, wirtschaftlicheren und bürgernäheren Prozessen und Dienstleistungen in den Verwaltungen beitragen sollten. Die in diese Kategorie fallenden Reformmaßnahmen las- sen sich im wesentlichen den folgenden vier Aspekten zuordnen16:
• Organisationsstrukturen und –prozesse: Reorganisationsmaßnahmen sind u.a. darauf gerichtet, fragmentierte Verwaltungen (z.B. Kommu- nen mit ihren zahlreichen Beteiligungen) in einer Holdingstruktur bes- ser steuerbar zu machen, eine neue Rollenverteilung und Steuerungs- logik für Politik und Verwaltung zu entwickeln, die aus dem Gewährleis- tungsansatz resultierende Trennung zwischen Auftraggeber und Auf- tragnehmer strukturell zu modellieren und soweit wie möglich den Ge- danken der dezentralen Ergebnisverantwortung zu verwirklichen. In diesem Zusammenhang wird versucht, Centerkonzepte zu realisieren (z.B. Facheinheiten als Kosten- oder Verantwortungs-Zentren umzu- gestalten) und nachgeordneten Einrichtungen mehr Handlungsautono- mie einzuräumen (häufig als „Agencification“ bezeichnet). Am Rande sind auch Bestrebungen zum Hierarchieabbau (Verringerung von Lei- tungsebenen) und zur Einrichtung multifunktionaler Serviceeinheiten (one-stop-agencies, „Bürgerämter“) zu verzeichnen.
• Steuerungskonzepte und –instrumente: hier wird die Doktrin des NPM besonders deutlich. In den Verwaltungen wird vom traditionellen An- satz der regelorientierten Inputsteuerung zu einer Output-oder Ergeb- nissteuerung auf kontraktueller Basis übergegangen. Dieses Konzept stützt sich auf (nicht immer positive!) Vorerfahrungen mit Management by Objectives und mit Output-Budgetierung (PPBS). Viel Gewicht wird in diesem Zusammenhang auf die Erfassung, Messung und Vergleich- barmachung von Verwaltungsleistungen gelegt (Performance Measu- rement). In jüngerer Zeit wird der nächste Schritt der Ergebnissteue- rung etwas stärker betont: die Beachtung und Verfolgung der Wirkun- gen von Verwaltungshandeln, im Sinne von Impacts und Outcomes17. Im Zuge dieser neuen Steuerungsansätze spielt das Kontraktmanage- ment eine besondere Rolle. Man versucht, die Interaktionen innerhalb einer Verwaltungsorganisation analog zu Lieferantenverträgen mit ex- ternen Anbietern mittels Ziel- bzw. Leistungsvereinbarungen zu steuern und durch die im Rahmen solcher „Kontrakte“ zwischen der Leitung
14 dieses Thema spielt in verschiedenen Ländern eine zunehmende Rolle, es wird bspw. in den USA oder in Großbritannien unter „Volunteering“ behandelt, in Deutschland neuerdings z.B. unter dem Schlagwort der „Bür- gerkommune“ diskutiert.
15 Hiermit befassen sich zahllose Publikationen der letzten Jahre; daher kann hier nur auf eine kleine Auswahl verwiesen werden: Budäus/Finger aaO, Naschold, F. , M. Oppen, A. Wegener (Hrsg.), Innovative Kommunen.
Internationale Trends und deutsche Erfahrungen. Stuttgart 1997, Löffler, E., Verwaltungsmodernisierung im internationalen Vergleich. Stuttgart 1998, Pollitt/Bouckaert aaO, Reichard 1994, aaO, Schedler/Proeller aaO.
16 vgl. zu dieser Kategorisierung auch Pollitt/Bouckaert aaO, S. 64ff.
17 vgl. z.B. Reichard, C., Outcome-based Service Delivery: Some Experiences from Germany and Switzerland.
In: E. Schwella (Ed.), Outcome-based Governance. Capetown usw. 2002 (im Druck).
und einem Fachbereich – oder einer Facheinheit und einem internen Service-Zentrum – vereinbarten Kostenbudgets und Verrechnungsprei- se Anreize zu eigenständigem und wirtschaftlichem Handeln zu setzen.
Wenn nun den dezentralen Einheiten einer Verwaltung mehr Spielräu- me und Kompetenzen eingeräumt werden, muß auf der anderen Seite die Zielerreichung überwacht werden. Dazu hat man in vielen Verwal- tungen ein aussagefähiges Berichtswesen eingerichtet, das über Kos- ten, Leistungen und Wirkungen des Verwaltungshandelns informiert (in Deutschland häufig im Zusammenhang mit dem Konzept des „Control- ling“ behandelt).
• Personal(management): NPM-Ansätze befassen sich auch mit der Rolle, den Anreizstrukturen und den Arbeitsbedingungen der öffentlichen Be- schäftigten. Im Sinne des generellen Ziels, Verwaltungseinheiten leis- tungsfähiger und flexibler zu machen, wird versucht, bestehende Ver- krustungen und Hemmnisse im öffentlichen Dienst abzubauen und die Leistungsanreize für die Beschäftigten auszubauen. Dabei geht es in der Regel um folgende Anliegen18: In mehreren Staaten wird versucht, den öffentlichen Dienst in seinen Strukturen und Arbeitsbedingungen soweit wie möglich an die allgemein geltenden Arbeitsregime des Lan- des anzunähern, ihn also zu „normalisieren“ und die bestehenden
„Beamtenprivilegien“ (wie etwa Lebenszeitprinzip, spezielle Versor- gung) abzubauen. Häufig geht es ferner darum, die Zuständigkeiten für Personal (Entlohnungshöhe, Einstufung usw.) zu dezentralisieren, um regional flexibel auf Arbeitsmarktveränderungen reagieren zu können.
Sehr verbreitet sind im übrigen Leistungselemente in der Bezahlung und in Aufstiegssystemen. Schließlich ist man bemüht, Rekrutierungs- korridore zu erweitern und zu öffnen, um unterschiedlichen Berufs- und Statusgruppen den Zugang zum öffentlichen Dienst zu eröffnen.
• Finanz(management): Ein letzter großer Block von NPM-Ansätzen be- fasst sich schließlich mit dem Haushalts- und Rechnungswesen des Staates, das traditionell durch sehr strikte Inputbindungen sowie ein reines Einnahmen/Ausgaben-Rechnungssystem gekennzeichnet war.
Hier gibt es in den letzten Jahren beachtliche Veränderungen, die in Richtung eines outputbezogenen, flexiblen Budgets sowie eines den Ressourcenverbrauch und die erbrachten Leistungen abbildenden
Rechnungswesens deuten19. Daneben ist auch auf Reformen im Bereich der Rechnungsprüfung und Finanzkontrolle hinzuweisen, die im
wesentlichen den Akzent von der formalen Rechtmäßigkeits- und Ord- nungsmäßigkeitsprüfung zu Wirtschaftlichkeits- und Wirksamkeitsprü- fungen sowie zu verstärkten ex-ante-Beratungsfunktionen der Rech- nungshöfe verlagern20.
18 vgl. i.e. Reichard, C., Innovationen im Personalmanagement. In: F. Naschold, W. Jann, C. Reichard, Innovati- on, Effektivität, Nachhaltigkeit. Internationale Erfahrungen zentralstaatlicher Verwaltungsreform, Berlin 1999, S. 37ff.
19 vgl. i.e. Reichard, Innovationen im Finanzmanagement und Rechnungswesen. In: F. Naschold, W. Jann, C.
Reichard, Innovation, Effektivität, Nachhaltigkeit. Internationale Erfahrungen zentralstaatlicher Verwaltungsre- form, Berlin 1999, S. 49ff.
20 vgl. dazu die empirische 5-Länder-Studie von Pollitt, C. u.a., Performance or Compliance? Performance Audit and Public Management in five Countries. Oxford 1999.
c) Markt- und Wettbewerbsorientierung: Insbesondere in den angelsächsi- schen Staaten hat der NPM-Trend der Marketization eine führende Rolle im Reformprozeß gespielt. Man bemühte sich, öffentliche Einrichtungen und deren Leistungen einem verstärkten Markt- und Wettbewerbsdruck auszusetzen, um auf diese Weise die Leistungsfähigkeit und Wirtschaft- lichkeit im öffentlichen Sektor zu stärken21. Dabei geht es im wesentlichen um zwei Richtungen:
• Formen nichtmarktlichen Wettbewerbs: Dort, wo Marktkräfte nicht un- mittelbar mobilisiert werden können, setzt man vor allem auf Leis- tungsvergleiche, Benchmarking und Qualitätswettbewerbe22.
• Marktwettbewerb: In „marktfähigen“ Leistungsfeldern werden die öf- fentlichen Leistungsanbieter zum „Markttest“ mit privaten Anbietern verpflichtet und es wird – ganz im Sinne des oben beschriebenen Ge- währleistungsmodells –die Erbringung öffentlicher Leistungen je nach Eignung und Effizienz an öffentliche oder an privat-kommerzielle resp.
privat-gemeinnützige Anbieter auf Zeit vergeben23. Hinzu kommt das Eindringen öffentlicher Einrichtungen in Leistungsfelder, die traditionell nicht explizit als öffentliche Aufgabenbereiche angesehen wurden
(Contracting-In von „neuen“ Dienstleistungen zur Kapazitätsauslastung oder Verbesserung der Finanzierung).
d) Demokratisierung und Bürgerorientierung: Dieses Reformfeld ist in al- len Staaten, die sich mit NPM-Reformen befaßt haben, zweifellos am
schwächsten entwickelt. Obwohl es auch ein Anliegen der NPM-Doktrin ist, die Position der Bürger gegenüber der Verwaltung durch mehr Wahlmög- lichkeiten und Mitwirkungsmöglichkeiten zu stärken, ist dieser Bereich doch nie im Zentrum der primär effizienzbasierten Reformbestrebungen des NPM gestanden. Hier ging und geht es vor allem um die folgenden As- pekte:
• Der Bürger als Kunde: NPM-Ansätze haben sich in vielen Ländern mit verschiedenen Instrumenten um eine stärkere Kundenorientierung der Verwaltung bemüht (Kundenbefragungen, Qualitätsmanagement, Leis- tungsversprechen (etwa in den britischen Citizen Charters), Beschwer- demanagement, One-Stop-Offices (s. oben unter b), Konsumenten- wahl-Optionen mittels Leistungsgutscheinen)
• Der Bürger als Staatsbürger und Wähler: Hier ging es vor allem um die Stärkung direktdemokratischer Elemente durch neue bzw. zusätzliche Ansätze der Bürgerpartizipation; etwa durch Volksbegehren oder
21 vgl. dazu z.B. Reichard, C., Wettbewerbselemente in der öffentlichen Verwaltung – Kommentierung aus wis- senschaftlicher Sicht. In: K. König, N. Füchtner (Hrsg.), “Schlanker Staat” – Verwaltungsmodernisierung im Bund, Speyer 1998, S. 305-325, ders., Marketisation of Public Services in Germany. In: E. Schröter, H. Woll- mann (Hg.), Public Sector Modernization in Britain and Germany. Houndmills, London 2001 (im Druck), Röber, M., Competition: How far can you go? In: Public Management 2000, S. 311-335., Wegener, A., Wettbewerb zwischen öffentlichen und privaten Dienstleistungsanbietern, in: Naschold, F., M. Oppen und A. Wegener (Hrsg.), Innovative Kommunen. Internationale Trends und deutsche Erfahrungen. Stuttgart usw. 1997, S. 77- 106.22 Vgl. z.B. Adamaschek, B., G. Banner, Der interkommunale Leistungsvergleich – eine neue Form des Wettbe- werbs zwischen Kommunalverwaltungen. In: M. Pröhl (Hrsg.), Internationale Strategien und Techniken für die Kommunalverwaltung der Zukunft. Gütersloh 1997, S. 205-232.
23 vgl. ausführlicher: Reichard, C. (Hrsg.), Kommunen am Markt. Aktuelle Fragen der wirtschaftlichen Betäti- gung von Kommunen. Berlin 2001.
Volksentscheide bzw. im Rahmen der Direktwahl von Bürgermeistern und Landräten in Deutschland, der Etablierung von User Boards oder Focus Groups in verschiedenen angelsächsischen Ländern oder den Mitwirkungsformen von Bürgern an lokalen Vorhaben im Zuge von „A- genda 21“-Prozessen. Die Verbindung zum Element der Zivilgesell- schaft und des Bürgerengagements ist offensichtlich (s. oben a).
• Verhältnis von Politik und Verwaltung: Im Zuge der NPM-Diskussion ist ein bekanntes sensibles Thema der öffentlichen Verwaltung neu aufge- griffen worden: das Verhältnis zwischen politisch gewählten und legiti- mierten Entscheidern in Legislative und Exekutive und den professio- nellen „Bürokraten“ im Verwaltungsapparat. Nach Jahrzehnten einer immer engeren Verzahnung und Vermischung der beiden „Lager“ hat NPM eine neue Rollenteilung und Differenzierung zwischen Politik und Verwaltung ins Spiel gebracht, die im Kern darauf abstellt, der Politik die strategisch-politische Rahmenzielsetzung und Zielerreichungskon- trolle zuzuweisen und der Verwaltung(sführung) relative Autonomie in der Umsetzung und Verwirklichung der politisch gesetzten Ziele zuzu- gestehen. In diesem Sinne wurden – vor allem im angelsächsischen Bereich – z.B. teilautonome Agencies eingerichtet, die von der Politik
„at arms length“ gesteuert werden sollten.
Tabelle 1 gibt einen sehr groben Überblick über den Entwicklungsstand der zuvor beschriebenen NPM-Elemente in einigen ausgewählten Reform- staaten24, wobei noch nicht auf die eingetretenen Ergebnisse und Wirkun- gen sowie Probleme und Fehlentwicklungen eingegangen wird (s. dazu Kap. III). Die Tabelle läßt trotz des sehr groben und oberflächlichen Ver- gleichsmaßstabes erkennen, daß es bereits bei der Erarbeitung und Um- setzung einzelner Reformelemente beträchtliche Unterschiede zwischen den verschiedenen Ländern gibt. Dies ist auch keineswegs verwunderlich:
Obwohl man sich bei den Reformprogrammen auf die von ihrer Grundbot- schaft her einigermaßen einheitliche Reformdoktrin des NPM stützt,
kommt es im Reformprozeß zu unterschiedlichen Entwicklungen, weil sich Verwaltungsreformen in einem komplexen Transformationsprozeß abspie- len, in dem von sehr unterschiedlichen Ausgangslagen und Bedingungen ausgegangen wird, in dem verschiedene inhaltliche Reformschwerpunkte und Implementationsstrategien ausgewählt werden und an dem verschie- dene (fördernde und bremsende) Akteure mit jeweils spezifischen Macht- und Einflußpotentialen beteiligt sind. Kein Wunder also, daß es sehr diver- gente Reformprozesse und –ergebnisse zu konstatieren gibt25.
24 die Angaben in der Tabelle stützen sich auf verschiedene Quellen und subjektive Einschätzungen des Verfas- sers; vgl. insbes. Pollitt/Bouckaert aaO, S. 192ff., Kettl aaO, S. 34ff., Naschold/Jann/Reichard aaO, diverse Stu- dien der OECD PUMA-Gruppe aus den letzten Jahren
25 Vgl. vor allem Christensen/Laegreid aaO, S. 35ff., Pollitt/Bouckaert aaO, Naschold/Jann/Reichard aaO.
Reformfeld Niederlan-
de Schweden Groß-
britannien Neusee-
land USA Deutsch-
land A: Privatisie-
rung und Dere- gulierung
o o + starke, ideo-
logisch mo- tivierte Akti- vitäten
+ o o bei Bundes-
be-
teiligungen intensiv, sonst be- grenzt A: Contract-
ing-Out und Public- Private- Partnership
o o + + + o
A: Downsiz-
ing o o + + +
umfassende Downsizing- Programme beim Bund
o
A: Gewähr- leistungs- staat
+ + + umfassende
Erfahrungen mit contrac- tor/provider- split
+ umfassende Erfahrungen mit contrac- tor/provider- split
o -
A: Aktivie- rung von Bürger- engagement
+ traditionell starke Rolle von Zivilge- sellschaft
+ o o + umfassende
Erfahrungen mit Volun- teering
o
B: Organisa- tionsstruktu- ren und – prozesse
+ Hold- ingstruktu- ren, Agenci- fication, one-stop- offices
+ lange Erfah- rung mit Agencies
+ Agencifica- tion, one- stop-offices
+ Agencificati- on, Corpora- tization
+ Agencificati- on
o Centerkon- zepte, de- zentrale Er- gebnisve- rantwortung B: Steue-
rungs- konzepte und –
instrumente
+ Ergebnis- steuerung, Kontrakt- manage- ment
+ Management by Results
+ Performance Measure- ment, Kon- traktmana- gement (mit agencies)
+ Kontrakt- mana- gement mit agencies, umfassen- des Repor- ting
+ performance measure- ment
+ Pro- duktsteue- rung, Con- trollingan- sätze
B: Personal (manage- ment)
+ weitgehende
„Normalisie- rung“ des öff. Dienstes
+ Devolution Per-
sonalkompe- tenzen, leis- tungs- orientierte Bezahlung
+ Kulturwan- del im Civil Service
+ leistungsori- entierte Bezahlung, Führungs- kräfte auf Zeit
o -
B: Finanz (ma- nagement)
o + mittelfristi-
ges Budget, Res-
sourcenver- brauchskon- zept
+ Ressourcen- ver-
brauchskon- zept
+ Ressourcen- ver-
brauchskon- zept
+ Ressourcen- ver-
brauchskon- zept
o in Kommu- nen auf dem Weg zum Ressour- cen-
verbrauchs- konzept C: nicht-
marktlicher Wettbewerb
o o + umfas-
sendes
o + umfassen-
des Bench-
+ Benchmar- king-
Benchmark- ing (League Tables)
marking, mehrere Quali- tätswettbe- werbe
Erfahrungen in Kommu- nalver- waltung C: Markt-
wettbewerb o o +
CCT, best value
+ o -
D: Bürger
als Kunde + +
Voucher- Konzept
+ Citizen Charters, Leistungs- versprechen
+ + o
D: Bürger als Staats- bürger und Wähler
+ umfassende Partizipati- onsansätze
+ Partizipati- on, User Groups
- - o + Partizipati-
onsansätze D: Verhält-
nis von Poli- tik und Ver- waltung
o o + Handlungs-
autonomie für Agencies
+ Handlungs- autonomie für Agencies
o o
Gesamtein- schätzung des Reform- standes
ausgepräg- tes Reform- engagement auf Zentral- und Kom- munalebene mit beson- deren Stär- ken in Steu- erungskon- zepten und Partizipati- onsansätzen
vorsichtige- re, weniger ideologiege- triebene Reformen mit Ziel der Erhaltung des nordi- schen Wohl- fahrtsstaa- tes; anre- gend u.a.
die free- commune- experiments
unter That- cher stark ideologiege- triebene, wenig konsi- stente Re- formen mit erheblichen Struktur- effekten;
unter Blair weichere Fortführung;
anregend u.a.:
Agenci- fication, CCT, Kul- turwandel
kompromiß- lose neolibe- rale NPM- Reformen auf Zentral- und Kom- munalebene, starke Öko- nomisierung des Staates;
anregend u.a.:
Agenci- fication, Finanzma- nagement, strategische Ansätze
viel an Rhe- torik, aber auch man- che Erfolge, z.B. Downsi- zing, Per- formance Manage- ment; anre- gend u.a.:
Finanzma- nagement einschl. Per- formance- Orientie- rung, Be- schaffungs- wesen
spät gestar- tet, vorsich- tige Re- formpolitik, zahlreiche rechtliche und kulturel- le Barrieren (Haushalts- und Dienst- recht); eini- ge positive Entwicklun- gen primär auf Kommu- nalebene
Tabelle 1: Entwicklungsstand von NPM-Reformelementen in ausgewählten Ländern
(Erläuterung: + = besonders ausgeprägte und intensive Reformanstrengungen, o = be- grenzte Reformanstrengungen, - = keine expliziten Reformanstrengungen; daneben wer-
den beispielhaft Reformansätze zum jeweiligen Reformelement benannt)
3. Public Management als Wissenschaftsdisziplin
Die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit „Public Management“, also mit der Planung, Gestaltung, Steuerung und Überwachung/Kontrolle von Funktionen und Strukturen von/in öffentlichen Einrichtungen26 bzw. des öffentlichen Sektors insgesamt erfolgt primär durch zwei Wissenschafts- disziplinen: die Politikwissenschaft und die (öffentliche) Betriebswirt-
schaftslehre. Daneben sind Beiträge u.a. von folgenden Nachbardisziplinen zu verzeichnen:
26 im Englischen hat sich als Oberbegriff für Organisationen im öffentlichen Sektor „public sector organizations“
herausgebildet; im Deutschen empfiehlt sich dafür „öffentliche Einrichtungen“, die vom Anspruch her öffentli- che Verwaltungen, öffentliche Unternehmungen sowie privat-gemeinnützige Nonprofit-Organisationen umfas- sen.
• Staats- und Verwaltungsrecht (z.B. zur Verfassungskongruenz und Rechtmäßigkeit von Managementreformen27)
• Volkswirtschaftslehre und Finanzwissenschaft (z.B. zu ordnungspoliti- schen Aussagen zur Rolle von Staat, Verwaltung, öffentlicher Wirt- schaft; zu Konzepten der Deregulierung und Privatisierung; zu öffentli- chen Finanzen und zur Budgetpolitik)
• Soziologie und Sozialpsychologie (z.B. zur Rolle und Struktur des öf- fentlichen Dienstes, zu diversen Aspekten des Personalmanagements) Darüber hinaus bezieht „Public Management“ Impulse von verschiedenen, teilweise interdisziplinär angelegten Theorieströmungen wie etwa der In- stitutionenökonomie mit ihren verschiedenen Teilströmungen28, von der Neuen Politischen Ökonomie, von der Bürokratietheorie und von der Sys- temtheorie29. Insgesamt ist weder „Public Management“ noch dessen ak- tuelle Variante „NPM“ als ein in sich geschlossenes und kohärentes Theo- riegebäude anzusehen, sondern es stellt eher einen bunten Theoriemix dar, dessen Versatzstücke teilweise sogar widersprüchlich sind30.
Im akademischen Lehrbetrieb ordnet sich „Public Management“ in einer nicht stets klar zu treffenden Abgrenzung und mit einigen Überschneidun- gen vor allem zwischen die folgenden Lehrgebiete ein (wobei nachstehend dem angelsächsischen Sprachgebrauch gefolgt wird):
• Public Administration im Sinne einer eher klassischen Verwaltungswis- senschaft bzw. –lehre
• Public Policy und Public Affairs im Sinne einer politikwissenschaftlichen Analyse von Politik- und Verwaltungsprozessen und Politikfeldern
• Business Administration im Sinne einer primär privatwirtschaftlich aus- gerichteten Allgemeinen Betriebswirtschaftslehre
In Deutschland ist „Public Management“ institutionell in der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre verankert, wie sie an einigen deutschen Universi- täten und Fachhochschulen in Lehre und Forschung vertreten wird31; die
27 vgl. z.B. Mastronardi, Ph., New Public Management im Kontext unserer Staatsordnung. In: ders. und K.
Schedler, New Public Management in Staat und Recht, Bern usw.1998, S. 47ff.; Schuppert, G. F., Verwaltungs- wissenschaft, Baden-Baden 2000, insbes. S. 51ff.
28 vgl. hierzu den entspr. Beitrag des Verfassers in diesem Band.
29 vgl. zur Analyse verschiedener Theorieströmungen im NPM-Kontext vor allem Reinermann, H., Neues Poli- tik- und Verwaltungsmanagement: Leitbild und theoretische Grundlagen. In: ders., F. F. Ridley, J.-C. Thoenig, Neues Politik- und Verwaltungsmanagement in der kommunalen Praxis – ein internationaler Vergleich, Interne Studie 158/1998 der KAS, St. Augustin 1998, S. 17-159.
30 Aucoin hat bereits 1990 darauf hingewiesen, daß die aus Public Choice und Institutionenökonomie entlehnten Ansätze eher auf Zentralisierung und Stärkung der Politik gegenüber der Bürokratie hinauslaufen, während die aus der Managementlehre entlehnten Ansätze im Gegenteil auf Dezentralisierung und Stärkung der einzelnen Manager abstellen; vgl. Aucoin, P., Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Para- doxes and Pendulums. In: Governance 1990, S. 115-137; dieser Argumentation schließt sich auch König an; vgl.
K. König,Verwaltungsstaat im Übergang, Baden-Baden 1999, S. 170f.; Barzelay weist in seiner aktuellen Schrift zur Forschungskonzeption von NPM allerdings einige Engführungen und Mißverständnisse in der Argumentati- on von Aucoin nach, die insgesamt dessen Kritik an den Widersprüchlichkeiten von NPM wieder entkräften; vgl.
Barzelay, M., The New Public Management, Improving Research and Policy Dialogue. Berkeley usw. 2001, S.
101ff. In der Praxis von NPM-Reformen scheint der konstatierte Widerspruch im wesentlichen in Richtung De- zentralisierung und Stärkung von Managementkompetenzen aufgelöst worden zu sein, vgl. zu dieser Diagnose Christensen/Laegreid aaO, S. 19f.
31 vgl. Reichard 1999 aaO
wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Gegenstand Öffentliches Management erfolgt in Deutschland vor allem von den genannten BWL- Vertretern sowie von einigen verwaltungsbezogen arbeitenden Vertretern der Politikwissenschaft.
„Public Management“ als Gegenstandsbereich kann aufgrund seiner Kom- plexität nicht von einer einzelnen Disziplin angemessen behandelt werden.
Als Teil einer interdisziplinär angelegten Verwaltungswissenschaft können die verschiedenen Ebenen, Dimensionen und Aspekte von „Public Mana- gement“ nur im Verbund mehrerer Disziplinen sinnvoll bearbeitet und wei- terentwickelt werden. Dabei hat sich eine gewisse Arbeitsteilung heraus- gebildet:
• Makro- und Meso-Aspekte von Verwaltungssteuerung sowie Legitimati- ons- und Effektivitätsfragen werden primär von der Politikwissenschaft bearbeitet (neues Thema: „Governance“)
• Mikroaspekte der Steuerung in einzelnen bzw. einzelner Einheiten der Verwaltung sowie Effizienz- und (partiell) Effektivitätsfragen werden primär von der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre behandelt32 Entsprechend der üblichen wissenschaftstheoretischen Differenzierung wissenschaftlicher Aussagen kann man auch in die Auseinandersetzung mit „Public Management“ eine gewisse Ordnung bringen33:
• beschreibende und (möglichst empirisch) begründende Aussagen über
„Public Management“ als Managementtheorie und als Reformpolitikfeld
• praxeologische Aussagen zur Gestaltung und Umsetzung von „Public Management“ im Sinne einer „policy and doctrinal argumentation“ im Sinne Barzelays34
Bislang dominieren im Gegenstandsbereich „Public Management“ bei wei- tem praxeologische Handlungsempfehlungen, die nur sehr begrenzt auf empirisch gehaltvolle Theorieaussagen beschreibender und begründender Art gestützt sind. Die empirischen Forschungsdefizite sind erheblich.
II. Zum gegenwärtigen Stand von NPM-orientierten Reformen in der deutschen Verwaltung
1. Die Genese des „Neuen Steuerungsmodells“
In der Bundesrepublik Deutschland ist relativ spät mit Reformen im Stile des NPM begonnen worden. Den Startschuß gab im wesentlichen die
KGSt, die 1990 das „Neue Steuerungsmodell“ (NSM) als deutsche Variante von NPM kreierte und die seitdem dessen Verbreitung mit missionari-
schem Eifer fördert35. Das NSM stellt das Referenzmodell für die kommu-
32 daneben wird von der Rechtswissenschaft erwartet, daß sie Beiträge zur Legalität von Public Management leistet, sich daneben aber auch um die Weiterentwicklung des bestehenden Rechtsrahmens kümmert.
33 vgl. dazu auch die anregende Systematisierung von Barzelay aaO, S. 3ff., der die NPM-Literatur in die Kate- gorien „Research“ und „Argumentation“ aufteilt.
34 Barzelay aaO, S. 5
35 zum NSM gibt es mittlerweile eine kaum noch zu überschauende Literatur. Allein die KGSt hat seit ihrem ersten Bericht (12/1991) zum NSM dutzende von Berichten zu diesem Konzept vorgelegt. Hinzu kommen zahl-
nale Verwaltungsmodernisierung in Deutschland dar und strahlt auch auf die Reformprozesse bei Bund und Ländern aus. Darüber hinaus ist es auch in der Schweiz und in Österreich als Reformkonzept aufgegriffen worden, wobei das NSM in der Schweiz bald von eigenständigen Überlegungen („wirkungsorientierte Verwaltungsführung“) ergänzt und überlagert wor- den ist36.
Das Grundkonzept des NSM ist in den Jahren 1988 bis 1991 durch eine Arbeitsgruppe bei der KGSt unter starkem Einfluß von Großstadtmanagern und unter deutlicher Anlehnung an das „Tilburger Modell“, das Manage- mentkonzept der niederländischen Stadt Tilburg37, erarbeitet worden. Das NSM wurde 1991 der kommunalen Öffentlichkeit vorgestellt und sodann zunächst in einigen Großstadtverwaltungen erprobt (z.B. in Hannover, Köln oder Nürnberg). Ab etwa 1993 fand das NSM eine immer stärkere Verbreitung in weiten Teilen der deutschen Kommunalverwaltung, auch in Kreisverwaltungen. Ab etwa 1996 wurde es um die NSM-Einführung etwas ruhiger; es kam zu Interferenzen mit der immer drückender werdenden Haushaltskonsolidierung. In jüngerer Zeit gibt es Anzeichen, daß die Er- wartungen der Kommunen bei der NSM-Einführung nur teilweise erfüllt werden, es werden einige Ernüchterungs- und Frustrationseffekte beo- bachtet.
2. Wesentliche Reforminhalte des NSM
Inhaltlich hat sich das NSM – vor allem in den ersten 6-8 Jahren – in ers- ter Linie auf die oben (s. Abschn. I. 2) unter „B. Internes Verwaltungsma- nagement“ zusammen gefaßten NPM-Elemente konzentriert. Es ging pri- mär um die Elemente „Organisationsstrukturen und –prozesse“ sowie
„Steuerungskonzepte und –instrumente“. Am Rande hatte die Arbeit am NSM auch Ausstrahlung auf die Elemente „Finanzmanagement“ und „Per- sonalmanagement“. Die übrigen NPM-Baugruppen wurden allenfalls ge- streift, z.B. durch gewisse Ansätze zur Wettbewerbsorientierung, zur Bür- gernähe sowie zur Neugestaltung des Verhältnisses von Politik und Ver- waltung. Insgesamt ist das NSM als ein vorwiegend binnenstrukturell an- gelegter Reformansatz zu kennzeichnen, der die übrigen Reformfelder von
reiche Publikationen aus der Wissenschaft und der kommunalen wie staatlichen Verwaltungspraxis. Der Großteil dieser Publikationen sind allerdings praxeologische Konzeptdarstellungen; an empirischen Studien zur Umset- zung und zu den Folgen und Wirkungen des NSM mangelt es dagegen extrem. Vgl. als kleine Auswahl zur NSM-Literatur: Gerstlberger, W, K. Grimmer, M. Wind, Innovationen und Stolpersteine in der Verwaltungsmo- dernisierung. Berlin 1999, Grunow, D., H. Wollmann (Hrsg.), Lokale Verwaltungsreform in Aktion: Fortschritte und Fallstricke. Basel usw. 1998, Jaedicke, W., T. Thrun, H. Wollmann, Modernisierung der Kommunalverwal- tung. Evaluierungsstudie zur Verwaltungsmodernisierung im Bereich Planen, Bauen und Umwelt. Ludwigsburg 2000, Kißler, L. u.a., Moderne Zeiten im Rathaus? Reform der Kommunalverwaltungen auf dem Prüfstand der Praxis. Berlin 1997, Naschold/Oppen/Wegener 1997 aaO, Reichard 1994 aaO, Reichard, C., H. Wollmann (Hrsg.), Kommunalverwaltung im Modernisierungsschub? Basel 1996
36 vgl. zu NPM-Reformen in der Schweiz z.B. Schedler, K., Ansätze einer wirkungsorientierten Verwaltungsfüh- rung. Bern usw. 1995, Schedler/Proeller aaO.
37 vgl. KGSt, Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung. Fallstudie Tilburg. KGSt-Bericht 19/1992. Köln 1992.
NPM (die Bereiche A, C und D in Tabelle 1) weitgehend ausblendet. Dies wird auch heute von der KGSt – offenbar bewußt – so gesehen38:
„Die sechs Kernelemente des NSM-Bauplanes:
• Klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwal- tung
• Führung durch Leistungsabsprache statt durch Einzeleingriff
• Dezentrale Gesamtverantwortung im Fachbereich
• Zentrale Steuerung neuer Art mit Controlling und Berichtswesen
• Instrumente zur Steuerung von der Leistungsseite her (Output- steuerung)
• Wettbewerb“39
In jüngerer Zeit sind neben dem o.g. Thema Wettbewerb auch andere bisher vernachlässigte Reformthemen in die Reformdebatte aufgenommen worden, so z.B. Fragen des strategischen Managements, des Personal- oder des Qualitätsmanagements40.
3. Zum aktuellen Umsetzungsstand des NSM
Soweit die spärliche Empirie dies zuläßt, kann man sagen, daß sich das NSM in den ersten 10 Jahren seines Bestehens offenkundig weit unter den deutschen Kommunalverwaltungen verbreitet hat. Mehr als 90% aller (größeren) deutschen Städte behaupteten Ende 2000, daß sie mit konkre- ten Modernisierungsmaßnahmen im Sinne des NSM befaßt seien41. Bei den Landkreisen sieht es etwa ähnlich aus, bei den kleineren deutschen Ge- meinden dürften die Zahlen indes deutlich geringer ausfallen. Im groben Überblick läßt sich sagen, daß in der Mehrzahl der deutschen Städte und Landkreise vor allem folgende Reformmaßnahmen durchgeführt worden sind42:
• gewisse Reorganisationsmaßnahmen (z.B. Hierarchieabbau, dezentrale Ergebnisverantwortung, interne Leistungsbeziehungen)
• erste Erfahrungen mit ergebnisorientierter Steuerung, die allerdings weitgehend in Produktbeschreibungen stecken geblieben sind
• Einführung von Controlling- und Reporting-Ansätzen
• Einführung von Kostenrechnungsverfahren und von Budgetierungsan- sätzen
• einige Versuche mit Personalmanagementmaßnahmen (z.B. Mitarbei- tergespräche, verbesserte Auswahlverfahren)
38 vgl. Hilbertz, H.-J., Der richtige Weg, aber noch nicht am Ziel! Zehn Jahre NSM – Zwischenbilanz und Aus- blick. In: VOP 10/2001, S. 9-12.
39 ebenda, S. 10.
40 vgl. z.B. Heinz, R., Kommunales Management, Stuttgart 2000, der mit dieser Schrift die strategische Kompo- nente kommunalen Managements vorgezeichnet hat, die sich dann auch in 4 neueren Berichten der KGSt zum strategischen Management niedergeschlagen haben (Berichte 8-11/2000)
41 vgl. dazu die 4. Umfrage des DST zur Verwaltungsmodernisierung: Grömig, E., Reform der Verwaltungen vor allem wegen Finanzkrise und überholter Strukturen. In: Der Städtetag 3/2001, S. 11-18.
42 die folgenden Angaben stützen sich vor allem auf die genannte DST-Umfrage sowie die Studie von Jaedicke, W., T. Thrun, H. Wollmann, aaO, zum Bau- und Planungsbereich; vgl. zur Zwischenbilanz nach 10 Jahren ne- ben Hilbertz aaO auch: Mäding, H., P.v.Kodolitsch, Das Ziel noch nicht erreicht. In: Der Gemeinderat 7-8/2001, S. 17-18, Reichard, C., Kein Rückfall ins „alte Steuerungsmodell“. In: Der Städtetag 3/2001, S. 20-22.
Obwohl sich der Abstand etwas verringert hat, läßt sich ein deutlicher Un- terschied im Aktivitätsniveau der Reformen zwischen west- und ostdeut- schen Kommunen feststellen. Herausragende Reforminnovationen sind in den Kommunen der neuen Bundesländer eher selten zu beobachten43. Und die dortigen Kommunen sind mit den bisherigen Reformerfolgen ziemlich unzufrieden (60% im Vergleich zu 28% in Westdeutschland)44. Die Ursa- chen dieses Ost/West-Gefälles sind bisher nicht allzu sehr erforscht. Abge- sehen von zu vermutenden Qualifikationsdefiziten bei einigen Akteuren dürfte auch die Gleichzeitigkeit des „Exports“ des tradierten „alten Steue- rungsmodells“ vom Westen in die ostdeutschen Kommunen mit der Ent- wicklung des NSM gesehen werden – zu rasch folgte auf die Implementa- tion des alten Modells die Forderung nach Einführung des neuen Modells.
Inwieweit verwaltungskulturelle Unterschiede und kritische „Vorwende“- Erfahrungen ebenfalls eine Rolle spielen, bleibt vorerst der Spekulation überlassen45.
Die Reformsituation auf der Bundes- und Landesebene in Deutschland läßt sich sehr knapp wie folgt charakterisieren: Beim Bund hat es in der Ära Kohl eine Reihe eher inkrementaler und rationalisierungsbetonter Reform- versuche gegeben, die unter dem Label „Schlanker Staat“ bekannt gewor- den sind und nur wenig von der Doktrin des NPM oder NSM geprägt wa- ren46. Die rot-grüne Regierung unter Schröder hat sich sodann den „Akti- vierenden Staat“ auf die Fahnen geschrieben und seit etwa 1999 eine Rei- he von Reformen gestartet, die u.a. den Gewährleistungsansatz (s. I.2) aufnahmen und vor allem auf Effizienzsteigerung, Lockerung von Geset- zesregelungen, Verbesserungen im Dienstrecht und eGovernment abstell- ten47. Insgesamt wird die Reformdynamik auf Bundesebene in den letzten 10 Jahren von den meisten Experten übereinstimmend als vergleichsweise schwach eingestuft.
Auf Landesebene hat es demgegenüber recht unterschiedliche Reformdy- namiken gegeben48. In einigen Ländern sind seit einer Reihe von Jahren energische und z.T. innovative Reformprozesse zu verzeichnen. Hier sind neben den drei deutschen Stadtstaaten in erster Linie Baden-
43 vgl. zur Lage in Ostdeutschland: Wegrich K., u.a., Kommunale Verwaltungspolitik in Ostdeutschland. Basel usw. 1997 sowie verschiedene Beiträge in der Beilage I der Zeitschrift LKV 1999.
44 vgl. Grömig aaO.
45 vgl. zu dieser Diskussion auch Reichard, C., M. Röber, Was kommt nach der Einheit? Die öffentliche Verwal- tung in der ehemaligen DDR zwischen Blaupause und Reform. In: G.-J. Glaeßner (Hrsg.), Berlin 1993, S. 215- 245.
46 vgl. z.B. König/Füchtner 2000, aaO, Jann, W., G. Wewer, Helmut Kohl und der schlanke Staat. Eine verwal- tungspolitische Bilanz. In: Wewer, G. (Hrsg.), Bilanz der Ära Kohl. Opladen 1998.
47 vgl. die Zwischenbilanz der Bundesregierung von Ende 2000: BMI, Moderner Staat – moderne Verwaltung.
Zwischenbilanz – Chancen und Veränderungen. Berlin November 2000; vgl. zu einer kritischen Bewertung der bisherigen Reformumsetzung z.B. Reichard, C., T. Schuppan, Wie ernst ist es der Bundesregierung mit dem Thema „Aktivierender Staat“? In: E. Mezger, K.-W. West (Hrsg.), Aktivierender Sozialstaat und politisches Handeln. 2. Aufl. Marburg 2000, S. 81-97.
48 vgl. zu Reformprozessen in den Bundesländern z.B. Bürsch, M, B. Müller, Verwaltungsreformen in den deut- schen Bundesländern. Bonn (FES) 1999, Bürsch, M., Die Modernisierung der deutschen Landesverwaltungen.
Bonn (FES) 1996 ; ferner BMI, Aktivitäten zur Staats- und Verwaltungsmodernisierung in Bund und Ländern 2000.
Württemberg, Schleswig-Holstein, Nordrhein-Westfalen und Niedersach- sen zu nennen (in jüngerer Zeit kommen Hessen und Rheinland-Pfalz hin- zu). Andere Länder – vor allem im Osten der Republik - sind weniger re- formerisch hervorgetreten. Insgesamt läßt sich sagen, daß auf Landes- ebene kein so geschlossenes und umfassendes Reformkonzept angepackt wurde, wie dies die Kommunen mit dem NSM taten. Vielmehr handelte es sich überwiegend um Einzelmaßnahmen, vorzugsweise im Bereich des Haushaltswesens und des Personalmanagements.
4. Erreichte Ergebnisse und Wirkungen von NSM-Reformen Wie bereits erwähnt, ist man im Hinblick auf die im Zuge der NSM-
Einführung in deutschen Verwaltungen eingetretenen Ergebnisse und Wir- kungen weitgehend auf Spekulationen und subjektive Beobachtungen an- gewiesen. Es gibt nur wenige seriöse und unabhängige empirische Umfra- gen und Analysen zu Reformergebnissen49. Dies kontrastiert auffällig mit der immer vollmundiger gewordenen „Ankündigungsrhetorik“ von deut- schen Verwaltungen zum Beginn geplanter Reformvorhaben, die sich in zahllosen Hochglanzbroschüren und Seminarveranstaltungen nieder- schlägt.
Wie die vorangegangenen Hinweise auf umgesetzte Reformbausteine be- reits erkennen ließen, hat es in vielen deutschen Kommunen und in eini- gen Landesverwaltungen im Zuge der NSM-Einführung einige Reformer- folge gegeben, vor allem im Hinblick auf Organisationsstrukturen und Steuerungskonzepte. Vieles ist allerdings in formalen Konzepten stecken geblieben (z.B. Produktbeschreibungen, formale Umbenennungen von Ämtern in Verantwortungs- oder Servicezentren), ein echter Durchbruch zu einer neuen Steuerungs-„Philosophie“ steht noch bevor. Bspw. sind die Erfahrungen mit Kontraktmanagement und damit ein Aufhebeln von Hie- rarchien immer noch recht begrenzt, auch die Optimierung von Geschäfts- prozessen, um etwa Bürgerdienstleistungen rascher erbringen zu können, steckt noch in den Anfängen.
Die Einführung von regelmäßigem Controlling und Berichtswesen, die Be- reitstellung von Kostendaten aus der Kosten/Leistungsrechnung hat zwei- fellos die Transparenz von Verwaltungshandeln erhöht. Einige Fallstudien zeigen jedoch, daß die nunmehr verfügbaren Kosten- und Ergebnisdaten nur unzureichend für Verwaltungsentscheidungen genutzt werden. Diese Abstinenz läßt sich u.a. auch damit erklären, daß die eingeführten Kosten- rechnungsverfahren isoliert vom weiter bestehenden kameralistischen Haushalts- und Rechnungswesen implementiert worden sind und daß die
49 neben den bereits erwähnten Mitgliederumfragen des DST und der Studie von Jädicke/Thrun/Wollmann aaO gibt es eine wenig bekannte Umfrage der KGSt (KGSt-Mitgliederbefragung 1997 zur Verwaltungsmodernisie- rung; Bericht 10/1998), einige Umfragen zu Teilaspekten des NSM (z.B. Umfragen des DIFU zum Stand der Budgetierung; vgl. Frischmuth u.a., Budgetierung in der Stadtverwaltung, DIFU-Arbeitshilfe, Berlin 2001) so- wie einige Fallstudien zur NSM-Einführung in einzelnen Verwaltungen; zu letzterem sei neben Kißler u.a. 1997 aaO auf eine umfassende empirische Fallstudie zu Berlin hingewiesen: Engelniederhammer, St. u.a., Hauptweg und Nebenwege. Eine Zwischenbilanz zur Verwaltungsreform in Berlin. Berlin 2000. Erstaunlicherweise haben sich die deutschen Rechnungshöfe eher selten mit empirisch fundierten Aussagen zu Reformergebnissen des NSM hervorgetan.
Entscheider sich lieber weiterhin am veralteten, jedoch für die Politik ent- scheidungsrelevanten Haushalt statt an den neuen KLR-Daten orientie- ren50.
Da Verwaltungsreformen ja kein Selbstzweck sind, sondern im Endeffekt Verwaltungshandeln und –leistungen verändern sollen, stellt sich die Fra- ge nach den Wirkungen der NSM-Reformen „nach außen“, also zur Gesell- schaft und zum Bürger hin. Hier erscheinen bei aller Vorsicht folgende An- nahmen plausibel51:
• in zahlreichen Gemeinden hat es in den letzten Jahren bei im wesentli- chen gleich gebliebenem Leistungsprogramm deutliche Kostensen- kungs- und Produktivitätseffekte gegeben, die einerseits auf schlichte Spar- und Konsolidierungsprogramme, andererseits aber auch auf ein- geführte NSM-Instrumente (insbes. die Budgetierung mit ihrem
„Deckelungseffekt“ sowie KLR und Controlling) zurückgeführt werden können
• desgleichen hat es erkennbare Verfahrensbeschleunigungen gegeben (etwa im Baugenehmigungsverfahren), die auf Prozeßoptimierungen, Schnittstellenabbau, aber auch auf zunehmenden IT-Einsatz zurückge- führt werden können
• ferner hat man stärker als früher versucht, Bürgerbedürfnisse und – interessen bei der Ausgestaltung von Dienstleistungen zu berücksichti- gen (z.B. bei den Öffnungszeiten, bei Formularen, im Rahmen von In- formationsdiensten usw.); ferner belegen Umfragen, daß die Zufrie- denheit von Bürgern mit kommunalen Dienstleistungen in den letzten Jahren deutlich angestiegen ist52
• obwohl es erhebliche Demotivations- und Frustrationsprozesse bei den Beschäftigten aufgrund anhaltender Stellenabbaupolitik gegeben hat und 43% der Beschäftigten in den Städten dem NSM mit Vorbehalten begegnen53, hat es doch durch verbesserte Fortbildungsangebote, durch Führungstraining von Vorgesetzten usw. auch positive Impulse für die Arbeitsmotivation der öffentlichen Bediensteten gegeben Stellt man diese positiven Wirkungen der NSM-Einführung dem beachtli- chen Personal- und Sachaufwand gegenüber, der seit 10 Jahren im Zuge der NSM-Entwicklung und –Implementierung geleistet worden ist, ergibt sich eine eher ernüchternde Wirkungsbilanz. Dieser Befund deckt sich im übrigen auch mit den Resultaten der international-vergleichenden Analyse von NPM-Reformen54:
• in einer Reihe von Staaten hat es gewisse, jedoch begrenzte Spareffek- te (z.B. in Form von Personalabbau) gegeben, in anderen Staaten sind
50 daher wird seit längerem gefordert, das gesamte öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen nach einem ein- heitlichen Verfahren –dem Ressourcenverbrauchskonzept – auszugestalten; vgl. dazu i.e. Bals, H., C. Reichard, Das neue Haushalts- und Rechnungswesen. In: D. Budäus, W. Küpper, L. Streitferdt (Hrsg.), Neues öffentliches Rechnungswesen. Festschrift für Klaus Lüder, Wiesbaden 2000, S. 203-233.
51 vgl. hierzu die o.g. Empiriequellen, insbesondere die Studie von Jädicke/Thrun/Wollmann aaO.
52 vgl. Hilbertz aaO unter Verweis auf eine Allensbach-Studie
53 vgl. Grömig aaO.
54 vgl. Pollitt/Bouckaert aaO, S. 97ff., Naschold/Jann/Reichard aaO
hingegen sowohl die Staatsausgaben wie auch die Personalzahlen an- gestiegen55
• vielfach hat es Verbesserungen in den Geschäftsprozessen gegeben (raschere Bearbeitung, bessere Information, höhere Qualität), aber auch manche negativen Nebeneffekte
• in den meisten Reformstaaten scheint es gewisse Effizienzgewinne ge- geben zu haben, die z.T. jedoch ebenfalls von Nebeneffekten (Quali- tätseinbußen, Ungleichbehandlung von Bürgern usw) begleitet waren
• Auswirkungen auf die Wirksamkeit (Effektivität bzw. Outcome) von öf- fentlichen Leistungen sind – sowohl in positiver wie in negativer Hin- sicht - nur schwer nachweisbar; es ist eher zu vermuten, daß es keinen klaren Zusammenhang gibt
Wenn man auf die deutschen Reformen vom Typ NSM zurückblickt, so läßt sich resümierend feststellen, daß in den Kommunen – und abgeschwächt auch in den meisten Bundesländern, eher gering ausgeprägt hingegen beim Bund - ein binnenstruktureller Modernisierungsprozeß auf breiter Front in Bewegung gekommen ist. Dabei hat sich das „NSM“ als Leitkon- zept für die deutschen Verwaltungen auf allen Ebenen verfestigt. Aller- dings ist man – keineswegs überraschend - überall noch „auf dem Wege“
und noch nirgendwo am Reformziel angekommen. Nach wie vor sind im übrigen die Verwaltungen, die einen umfassenden und integrierten, mög- lichst auch flächendeckenden Reformansatz anstreben, ziemlich gering;
die Regel sind pilothafte Experimente mit isolierten Einzelansätzen und – instrumenten. Erstaunlich ist es, wie wenig wir über die Resultate und Wirkungen von NPM bzw. NSM wissen, die doch mit dem Anspruch größe- rer Ergebnis- und Wirkungsorientierung angetreten sind. Die Defizite an wissenschaftlich gesicherten Aussagen über die Reformergebnisse sind beklagenswert groß. Es scheint, als ob sich manches im internen Dienst- betrieb verbessert hat, aber es gibt nur wenig stichhaltige Anhaltspunkte, daß das auch „nach außen“ hin, zum Bürger bzw. zur Gesellschaft insge- samt hin sichtbar und spürbar wird. Der Befund nach 10 Jahren NSM lau- tet also nicht „es ist nichts oder nur wenig herausgekommen“, sondern
„wir wissen (noch) zu wenig über tatsächliche Reformeffekte“.
III. Zwischenbilanz und Perspektiven
1. Stärken und Schwächen von NPM bzw. NSM als Reformkonzept Obwohl es weder „das“ NPM noch „das“ NSM gibt, sondern in beiden Fäl- len vielfältige Reformvarianten, die sich allerdings auf eine gemeinsame Steuerungsdoktrin stützen, und eine pauschale Konzeptbeurteilung daher nur begrenzt möglich ist, sollen nachstehend einige häufig genannte Rechtfertigungs- und Kritikpunkte dieser Reformkonzepte erwähnt wer- den. Dabei werden die „Pluspunkte“, die in der Regel für diese Konzepte angeführt werden, hier nur sehr knapp aufgelistet, da sie ja bereits Ge- genstand der Konzeptdarstellung in Abschnitt I. waren. Bekanntlich erhofft man sich von NPM bzw. NSM vor allem die Lockerung bürokratischer
55 vgl. Pollitt/Bouckaert aaO, S. 99ff, Kettl aaO S. 52ff.
