New Public Management: neue Planwirtschaft?1

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Hans Berner ist Pädagoge und Dozent im Fachbereich Unterricht und Lernen an der Pädagogischen Hochschule Zürich

Von Hans Berner

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Markt und Wettbewerb sind Begriffe, denen wir heute fast uneingeschränkte Verehrung entgegenbringen. Denn wenn nur der Markt spielt und genügend Wettbewerb vorhanden ist, dann sorgt das für Effizienz, eine opti- male Güter- und Dienstleistungsversorgung, ständige Produktivitätserhöhungen und technischen Fortschritt.

Fehlt der Markt hingegen, dann herrscht Trägheit und Ineffizienz, was nicht zuletzt zum Untergang der kommu- nistischen Planwirtschaften führte. Doch der Kampf für

«mehr Markt» geht weiter, denn auch heute kann er sein segensreiches Wirken nicht überall entfalten. Unschwer lässt sich erraten, dass dies vor allem staatlich organi- sierte Bereiche wie Forschung, Bildung oder Gesundheits- wesen sowie private Non-Profit Organisationen betrifft.

Wenn kein Markt da ist, dann muss er eben simuliert werden, damit auch ohne Markt ein möglichst markt- konformes Verhalten erzeugt wird. Diese Idee ist in den letzten Jahren immer populärer geworden und hat heute ihren festen Platz im sogenannten «New Public Management». Dieses neue Heilmittel gegen Ineffizienz in Non-Profit-Organisationen ist vollgespickt mit Control- ling-Werkzeugen, die den Tagesablauf und den Output der dort arbeitenden Menschen bis ins Detail erfassen sollen. Doch nicht nur das. Die Leistung jedes Einzelnen soll dadurch vergleichbar, quantifizierbar und bewertbar werden und dadurch den trägen Beamten, den faulen Professor oder die trödelnde Krankenschwester entlarven.

Wenn man jetzt noch den Lohn bzw. andere Vergüns- tigungen von den so gemessenen Leistungen abhängig macht, dann haben wir, so glauben die Experten, praktisch dieselbe Situation wie auf dem freien Markt, und Leistung macht sich endlich auch beim Staat wieder bezahlt. Können wir also damit rechnen, dass in nicht allzu ferner Zukunft ein Zeitalter anbricht, in dem Ineffi- zienz und Bürokratie für immer Vergangenheit sind?

Das Problem der fehlenden Anreizstrukturen ohne funk- tionierenden Markt ist keineswegs neu, sondern beschäf- tigte schon die Wirtschaftsexperten in den kommunisti- schen Planwirtschaften. Kaum waren diese einigermas- sen etabliert, machte man eine erstaunliche Feststellung.

Die arbeitende Masse besass praktisch keine Motivation, für das Allgemeinwohl zu arbeiten, ohne entsprechend zu profitieren. Die Folge waren geringe Arbeitsprodukti- vität und eine gewaltige Ressourcenverschwendung, die schnell zu ernsthaften wirtschaftlichen Problemen führ- ten. Wie sollte man reagieren? Die naheliegenste Lösung, nämlich die Einführung von Märkten, war aus ideolo- gischen Gründen nicht möglich. So blieben nur künstli- che Anreizsysteme um bestimmte positive Effekte einer

Marktwirtschaft zu simulieren, was ideologisch weniger bedenklich war. Also begannen die Wirtschaftsexperten mit der Suche nach Leistungskriterien, die dafür sorgen sollten, dass sich Leistung am Arbeitsplatz auch lohnt.

Schwere Schuhe . . .

Die daraufhin entwickelten Anreizsysteme zeigten bald Wirkung, wie der ehemalige tschechische Wirtschafts- minister zur Zeit des Prager Frühlings und spätere HSG- Professor Ota Sik in einer Vorlesungen, die auch vom Schreibenden besucht wurde, eindrücklich schilderte.

Als Beispiel erwähnte er die Schuhindustrie. Dort waren Wirtschaftsexperten auf die Idee gekommen, die Arbeiter nach dem Gewicht der verwendeten Materialien zu be- zahlen. Der Gedanke ist durchaus nachvollziehbar. Wer mehr Schuhe produziert, braucht mehr Material, dessen Verbrauch sich wiederum in Gewichtseinheiten messen lässt. Doch das Resultat war anders, als die Experten sich dies vorgestellt hatten. Im Verlauf weniger Jahre wurden die Schuhe immer klobiger und schwerer. Die zuvor nur wenig motivierten Arbeiter in der Schuhindustrie zeigten sich plötzlich innovativ und entwickelten kontinuierlich neue Modelle, bei denen sie noch mehr Material ver- wenden konnten. Materialintensität ist allerdings nicht gerade eine Eigenschaft, die der Konsument beim Kauf eines Schuhes besonders schätzt. Statt die Effizienz der Wirtschaft zu erhöhen, bewirkte das neue Anreizsystem die Produktion von immer unbequemeren Schuhen, die schliesslich niemand mehr tragen wollte.

Schön, wird man sich sagen, das zeigt eben die Unmög- lichkeit eines planwirtschaftlichen Systems, welches zum Glück der Vergangenheit angehört. Die Schuhversorgung klappt in unseren Marktwirtschaften nämlich ganz her- vorragend, und wir können aus einem Riesenangebot an modischen und leichten Schuhen auswählen. Doch wenn wir uns einmal etwas genauer umsehen, dann können wir heute ganz ähnliche Phänomene wie in der plan- wirtschaftlich organisierten Schuhindustrie beobachten.

Wiederum produzieren tausende von Menschen mit Akri- bie und Fleiss in grossem Umfang Dinge, die niemand haben will und deren Nutzen für den Normalsterblichen für immer im Verborgenen bleiben. Das betrifft besonders jene Non-Profit-Organisationen, die mit Hilfe von New- Management-Tools die Leistung ihrer Mitarbeiter auf Vor- dermann gebracht haben. Nirgendwo sonst werden mit mehr Energie Untersuchungen durchgeführt, Projekte ver- folgt und Berichte geschrieben, obwohl ausserhalb dieser Organisationen niemand auch nur das mindeste Interesse an diesen Untersuchungen, Projekten und Berichten hat.

N e w P u b l i c M a n a g e m e n t : n e u e P l a n w i r t s c h a f t ? ¹

Mathias Binswanger ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Fachhochschule Nordwestschweiz in Olten, Bereich Wirtschaft.

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Von Mathias Binswanger

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. . . und lange Listen

Wie ist es zu dieser Entwicklung gekommen? Nehmen wir Wissenschaft und Forschung als Beispiel und betrach- ten die Universitäten und andere staatliche Forschungs- institutionen. Ursprünglich wurde die Tätigkeit von Professoren und anderen Forschenden in diesen Institu- tionen kaum systematisch erfasst und bewertet, denn man ging davon aus, dass diese aus eigenem Antrieb heraus gute Arbeit leisten. Manchmal stimmte das und manchmal nicht. Das Resultat waren gewaltige Qualitäts- unterschiede zwischen den einzelnen Forschenden, die jedoch den Wissenschaftsbetrieb nicht weiter störten.

Wissenschaftliche Genies und wissenschaftliche Nieten bevölkerten gemeinsam die Forschungslandschaft, wobei es längst nicht immer schon zu Lebzeiten der Forscher er- kennbar war, wer die Niete und wer das Genie darstellte.

Mit dem sich durchsetzenden Glaube an Markt und Effi- zienz sowie der zunehmenden Knappheit an öffentlichen Mitteln, entstand auch in der Wissenschaft ein stärkerer Druck, messbare Resultate zu liefern. Doch, was sind messbare Resultate in der Wissenschaft, wo der Output hauptsächlich aus Publikationen besteht? Wie Sie sicher schon vermuten werden: man zählt die Anzahl der Pub- likationen. Darum versuchen die meisten Wissenschaftler mit seitenlangen Publikationslisten zu brillieren, denn diese sind ihr Leistungsausweis. Wer viel publiziert, ist gut und/oder fleissig, und wer wenig publiziert, ist schlecht und/oder faul. Macht man jetzt noch das Gehalt der Forschenden von der Anzahl der Publikationen ab- hängig, wie dies in den USA teilweise der Fall ist, dann sollte alles von selbst funktionieren und der Wissen- schaftsbetrieb wäre auch in das Marktsystem integriert.

So einfach ist das allerdings nur auf den ersten Blick.

Denn wie damals die Arbeiter in der sowjetischen Schuh- industrie werden auch die einem solchen Anreizsystem unterworfenen Forscher kreativ und innovativ in dem Sinn, dass sie versuchen, aus einer marginalen Idee mög- lichst viele Publikationen zu machen. Was zählt, ist nicht mehr die Qualität und Originalität eines Beitrages, sondern die Anzahl der Publikationen. Folgerichtig werden wir jährlich mit Bergen von wissenschaftlichen Artikeln und Berichten eingedeckt, deren Inhalt bzw. Resultate weder neu noch interessant sind. Aber das ist, wie damals in der sowjetischen Schuhindustrie, ohne Bedeu- tung, weil der Nachfrager in diesem System keine Rolle spielt. Eine vermeintliche Effizienzsteigerung mit Hilfe eines künstlichen Anreizsystems führt somit dazu, dass an den eigentlichen Bedürfnissen vorbeiproduziert wird.

Natürlich sind die Bewertungssysteme innerhalb des Wissenschaftsbetriebs selbst nicht ganz so primitiv, und es wird sehr wohl zwischen verschiedenen Arten von Publikationen unterschieden. Da gibt es Artikel in renom- mierten Fachzeitschriften, die als wertvoll betrachtet wer-

den, da die eingereichten Arbeiten einem strengen und

«objektiven» Auswahlverfahren unterzogen werden, wäh- rend beispielsweise ein Beitrag in einem Tagungsband relativ wenig gilt. Doch auch mit dieser Verfeinerung der Leistungsmessung lässt sich das prinzipielle Problem, nämlich die Unmöglichkeit, die Qualität von Forschung quantitativ zu bewerten, nicht lösen. Angesehene Zeit- schriften werden nämlich von etablierten Wissenschaft- lern kontrolliert, die tendenziell dafür sorgen, dass die bereits etablierten Theorien, die sie häufig selbst entwi- ckelt und geprägt haben, weiter bestehen. Neue, davon abweichende Ideen, haben dagegen kaum eine Chance publiziert zu werden. Damit wird eine zusätzliche Ver- zerrung eingeführt, die eine Zementierung des Status quo und ein risikoaverses Verhalten der Forschenden bewirkt.

Statt neue Ideen zu entwickeln, rackern sie sich stattdes- sen ab, mit kleinen Verbesserungen bereits etablierter und formal meist hochkomplexer Theorien einen Platz an der Sonne innerhalb dieses Systems zu erschreiben. Es ist gefährlich, sich bei der Beurteilung auf so genannte «ob- jektive Kriterien» der Leistungsbeurteilung zu verlassen, denn hinter ihnen verbirgt sich oft eine geballte Ladung an Werturteilen und persönlichen Interessen.

Neue Ranking- und Evaluationsbürokratie

Was hat man aus diesen Erfahrungen im Wissenschafts- betrieb gelernt? Offenbar nichts, denn weite Kreise glauben nach wie vor an diese künstlichen Anreizstrukturen und versuchen nun mit Hilfe des New Public Manage- ments auch die übrigen Bereiche staatlicher Aktivität in Pseudomärkte zu verwandeln. Ob Bildung, Gesundheits- wesen, Fürsorge oder Polizei: alle müssen daran glauben.

Über künstliche Anreizsysteme implementierte Pseudo- marktstrukturen erzeugen neue Marktverzerrungen, in- dem sie die Verhaltensweisen der betroffenen Menschen pervertieren. Damit erhöhen sie letztlich die Ineffizienz, die sie ja gerade ausmerzen wollen. Der gegenwärtig in öffentlichen Betrieben um sich greifende Leistungserfas- sungs- und Bewertungswahn ersetzt die alte Beamten- Bürokratie durch eine neue Ranking- und Evaluations- bürokratie, die sich durch die Erstellung einer gigantisch wachsenden Menge an letztlich nutzlosen Berichten, Auswertungen, Vergleichen und Rankings legitimiert.

Anmerkung

1 Aktualisierter Nachdruck eines Artikels der Weltwoche (Nr. 11, 18.3.1999, S. 37)

In der Rubrik «Standpunkt» nehmen Persönlichkeiten Stellung zu einem aktuellen Thema. Die Aussagen sollen kompetent sein, sie dürfen aber auch persönlich gefärbt und pointiert sein und müssen nicht der Meinung der Redaktion entsprechen.

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