Deutscher Gewerkschaftsbund Bundesvorstand
Abteilung Sozialpolitik
Robert Spiller
Referatsleiter Gesundheitspolitik Europäische Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik
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Verantwortlich: Markus Hofmann, Abteilungsleiter Sozialpolitik, DGB- Bundesvorstand
1. Übersicht
Angesichts der bevorstehenden Zulassung erster Impfstoffe gegen das Coronavirus SARS- CoV-2 ist das Bundesministerium für Gesundheit bestrebt, kurzfristig eine Regelung zu be- schließen, auf deren Grundlage Auswahlentscheidungen über zuerst zu impfende Personen oder Personengruppen getroffen werden können. Die Vorrangigkeit bestimmter Personen o- der Personengruppen wird mit der zunächst bestehenden Knappheit an zur Verfügung ste- henden Impfstoffmengen begründet. Der Gesetzgeber stützt sich dabei auf die ihm nach § 20i Absatz 3 Satz 2 Nummer 1 Buchstabe a und Nummer 2 SGB V gegebene Kompetenz, im Fall der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch eine solche Verordnung tätig zu werden. Demnach kann nach Erklärung durch den Deutschen Bundestag nach § 5 Absatz 1 Satz 1 IfSG nach Anhörung des Spitzenverbandes Bund der Krankenkassen, der Kassenärztlichen Bundesvereinigung, der ständigen Impfkommission beim RKI und des Verbands der Privaten Krankenversicherung durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates bestimmt werden, dass sowohl gesetzlich Versicherte als auch Personen ohne GKV- Versicherungsstatus Anspruchs auf bestimmte Schutzimpfungen, hier SARS-CoV-2, ha- ben.
Von dieser Verordnungsmöglichkeit macht das BMG im vorliegenden Entwurf Gebrauch und stützt sich dabei auf die in einem Positionspapier niedergelegten Empfehlungen der Ständigen Impfkommission, der Nationalen Akademie der Wissenschaften und des deutschen Ethikrates für eine Priorisierung von COVID-19-Impfungen. Durch die Verordnung erhalten gesetzlich Versicherte sowie andere Personen, die ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland haben, unabhängig von ihrem Krankenversicherungsstatus ei- nen Anspruch auf Schutzimpfung gegen SARS-CoV-2. Zunächst sollen insbesondere Perso- nen, die aufgrund ihres Alters oder Gesundheitszustandes ein signifikant höheres Risiko für einen schweren oder tödlichen Krankheitsverlauf haben, sowie Personen, die solche Personen behandeln, betreuen oder pflegen, einen Anspruch auf eine entsprechende Schutzimpfung enthalten. Zur nachfolgenden, prioritär zu impfenden Personengruppe werden durch das BMG vor allem Personen gerechnet, die in zentralen Bereichen der Daseinsvorsorge und für die Aufrechterhaltung zentraler staatlicher Funktionen eine Schlüsselstellung besitzen. Die Kostentragung für die Durchführung der Impfungen und ihrer Rahmenbedingungen ordnet das BMG der Liquiditätsreserve des öffentlichen Gesundheitsfonds zu.
stellungnahme
Stellungnahme des Deutschen Gewerkschaftsbundes zum Referentenent- wurf des Bundesministeriums für Gesundheit
Entwurf einer Verordnung zum Anspruch auf Schutzimpfung ge- gen das Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronavirus-Impfverordnung – CoronaImpfV)
08.12.2020
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2. Im Einzelnen 2.1. Anspruch
Vorgesehen wird, dass Versicherte der GKV und andere Personen mit Wohnsitz oder gewöhn- lichem Aufenthalt in Deutschland nach Maßgabe der §§2 bis 5 und im Rahmen der Verfüg- barkeit der vorhandenen Impfstoffe Anspruch auf Schutzimpfungen gegen SARS-CoV-2 er- halten. Hierzu zählen keine Ansprüche auf spezifische Impfstoffarten oder Orte der Impfdurchführung. Zum Anspruch zählen ferner die Aufklärung und Impfberatung der zu imp- fenden Person, symptombezogene Untersuchungen zum Ausschluss akuter Erkrankungen o- der Allergien, die Aufklärung der zu impfenden Person, die Verabreichung des Impfstoffs so- wie die Ausstellung einer Impfdokumentation nach § 22 IfSG. Den obersten Landesgesundheitsbehörden oder den von diesen benannten Stellen soll eine Konkretisierung und auf die epidemiologische Situation vor Ort abgestimmte Priorisierung der Personengrup- pen ermöglicht werden. Als prioritär Anspruchsberechtigte werden Personen mit einem sig- nifikant höheren Risiko für einen schweren oder tödlichen Krankheitsverlauf aufgrund des Alters oder einer Grunderkrankung sowie Personen, die solche Personen behandeln, betreuen oder pflegen, definiert. Die Anspruchsfeststellung ist durch einen behandelnden Arzt oder vom öffentlichen Gesundheitsdienst durchzuführen.
Aus Sicht des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften ist das vorgeschlagene Verfahren ziel- führend und grundsätzlich zu begrüßen. Eine ergänzende Möglichkeit zur fortlaufenden An- passung der nach § 4 zugeordneten zentralen Bereiche der Daseinsvorsorge und der für die Aufrechterhaltung zentraler staatlicher Funktionen relevanten Tätigkeiten erscheint insofern sinnvoll, als dass davon auszugehen ist, dass weitere wesentliche Funktionen der öffentlichen Daseinsvorsorge, die aber zunächst nicht als zentral eingestuft werden, Schutzimpfungen be- nötigen, nachdem prioritäre Bereiche versorgt wurden. Nach dieser prioritären Versorgung ist jedoch nicht implizit davon auszugehen, dass auch genügend Impfstoffe für eine fortan un- gezielte Impfstoffverteilung vorhanden sein werden. Daher fordern der DGB und seine Mit- gliedsgewerkschaften den Gesetzgeber auf, die Priorisierung von Bereichen und Berufsgrup- pen fortlaufend weiterzuentwickeln und die zugrunde gelegte Impfstrategie dahingehend anzupassen, dass bei Bedarf auch gezielt Bereiche der Daseinsvorsorge versorgt werden kön- nen, die zunächst nicht als prioritär eingestuft wurden. Die Aktualisierung soll auch für Folge- und Auffrischungsimpfungen gelten.
Zudem ist darauf zu achten, dass keine Berufsgruppen und Beschäftigten selektiv von Impf- maßnahmen ausgeschlossen bleiben, die nach dem oben angeführten Schema zwar nicht als prioritär zu impfend eingeordnet werden, die sich aber regelmäßig im engen zeitlichen, räum- lichen und organisatorischen Kontext von Gesundheitsberufen aufhalten. Hierzu können zb.
Reinigungskräfte, Handwerksberufe oder Empfangspersonal zählen.
Auch ist sicherzustellen, dass besonders vulnerable Personengruppen unter Einbeziehung des Kriteriums der Wohnsituation definiert werden müssen. Insbesondere Menschen in Sammel- unterkünften waren in den vergangenen Wochen und Monaten einem erhöhten Infektionsri- siko ausgesetzt, woraus sich wiederum Gefahren für das Entstehen und die Verbreitung lo- kaler Hotspots mit Auswirkungen auf das regionale Infektionsgeschehen ergaben.
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Auch wohnsitzlose Menschen haben ein besonders hohes Risiko, da sie sich nur schlecht selbst räumlich distanzieren und isolieren können und darüber hinaus einem größeren Risiko ausgesetzt sind, über nur wenige soziale und ökonomische Ressourcen zum Schutz vor einer Ansteckung zu verfügen. Hinzu kommen häufige gesundheitliche Vorbelastungen dieser Per- sonengruppe, die die Wahrscheinlichkeit einer erfolgreichen Vermeidung oder Bewältigung schwerer Krankheitsverläufe oder Folgeerkrankungen beeinträchtigen.
Ebenfalls sind ältere und dadurch besonders gefährdete Menschen, die in häuslicher Gemein- schaft mit Familienangehörigen leben, in den prioritär zu berücksichtigenden Personenkreis aufzunehmen. Aufgrund ihrer wichtigen Entlastungsleistung für berufstätige Eltern im Rah- men der Kinderbetreuung, die insbesondere während des Lockdowns und der Schließung von Kitas und Schulen ersichtlich wurde, sind ältere Personen mit großelterlicher Kinderbetreu- ungsfunktion ebenfalls in den prioritär zu impfenden Personenkreis aufzunehmen.
Ausgeschlossen werden muss, dass seitens der Betreiber stationärer Versorgungsebereiche bereits frühzeitig einzelne Beschäftigtengruppen oder Personen bevorzugt an die zu informie- renden Stellen gemeldet werden, um den Betrieb einzelner Bereiche vorrangig sicherzustellen.
Erfasst werden müssen stattdessen jeweils die gesamten Versorgungsstrukturen bzw. ganze Beschäftigtengruppen, um Mehrbelastungen einzelner, früh geimpfter Beschäftigter in vul- nerablen Funktionen bei gleichzeitig oft fortbestehender personeller Unterdeckung zu vermei- den.
Ebenso müssen Diskriminierungspotentiale zwischen früh bzw. spät zu impfenden Beschäf- tigtengruppen und den sich darauf jeweils ergebenden Auswirkungen auf die Organisation von Arbeitsabläufen ausgeschlossen werden. Im Kontext der Pandemie definierte Anforde- rungen im Bereich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes sind auch nach Durchführung von Impfungen aufrecht zu erhalten.
Beschäftigte in Kitas und Schulen sind in die prioritär zu impfenden Personengruppen aufzu- nehmen. Länder und Schulträger haben erkennbar keine ausreichenden Maßnahmen getrof- fen und umgesetzt, um einen flächendeckenden und altersgruppenübergreifenden Unterricht in den Schulen unter Wahrung abstandsbezogener und verhältnispräventiver Mindeststan- dards sicherzustellen. Stattdessen wurde die Aufrechterhaltung des Regelbetriebs an Schulen und Kitas zur politischen Priorität erklärt. Zur wirksamen Einhaltung von Mindestabendstän- den und Schutzmaßnahmen beim Umgang mit kleinen Kindern sowie mit Kindern mit geisti- gen oder körperlichen Beeinträchtigungen fehlt es ebenfalls an für die Beschäftigten gut um- setzbaren, in die Arbeitsabläufe integrierbaren Konzepten. In der Folge sind Beschäftigte in Schul- und Kitaeinrichtungen einem besonderen gesundheitlichen Risiko durch Infektionen ausgesetzt.1 Der Gesetzgeber wird aufgefordert, diesem Risiko durch prioritäre Impfangebote an die Beschäftigtengruppen Rechnung zu tragen.
1 Nach gewerkschaftlichen Berechnungen ergibt sich zum Stichtag 08.12. beispielsweise eine Inzi- denz von mehr als 800 bei Lehrkräften in Sachsen, was ungefähr dem dreifachen der Gesamt-Inzi- denz in der Bevölkerung zu diesem Stichtag in Sachsen entspricht. Vgl. hierzu Informationen des Freistaates Sachsen zur Entwicklung der Corona-Infektionszahlen: https://tinyurl.com/y599mydt (zu- letzt abgerufen am 08.12.2020)
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2.2. Leistungserbringung
Schutzimpfungen sollen aufgrund ihrer voraussichtlich begrenzten Verfügbarkeit und der sich daraus ergebenden Priorisierungsnotwendigkeit zunächst in besonderen Impfzentren durch mobile Impfteams erbracht werden. Durch diese soll sichergestellt werden, dass auch an- spruchsberechtigte Personen mit eingeschränkter Mobilität, insbesondere in stationären Pfle- geeinrichtungen, geimpft werden können. Die Organisation und der Betrieb der Impfzentren und der mobilen Impfteams soll durch die Länder sichergestellt werden und in Kooperation mit den Kassenärztlichen Vereinigungen und anderen geeigneten Dritten erfolgen können.
Diese Kooperationen sollen beispielsweise hinsichtlich Bereitstellung von Räumen, Sachge- genständigen, Personal und Logistik erfolgen.
Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften bewerten diese Rahmenbedingungen zur Leis- tungserbringung als sinnvoll. Gerade mit Blick auf die Möglichkeit der Länder, gemeinsam mit Kassenärztlichen Vereinigungen und Dritten Kooperationsvereinbarungen hinsichtlich ei- ner Operationalisierung der Leistungserbringung einzugehen, halten der DGB und seine Mit- gliedsgewerkschaften es für geboten, frühzeitig weitere Konkretisierungen für Kooperationen mit personellen Auswirkungen vorzunehmen. Der Gesetzgeber wird aufgefordert, in der Ver- ordnung sicherzustellen, dass ausreichend umfangreiche Personalschlüssel bei der personel- len Operationalisierung ebenso berücksichtigt werden wie die Notwendigkeit, sicherzustellen, dass die Beschäftigten ausreichende Ruhezeiten und Pausen erhalten und keinem erhöhten Infektionsrisiko durch einen wiederholten und langfristigen Personenkontakt ausgesetzt wer- den. Gegenwärtig ist in zahlreichen Gesundheitseinrichtungen das Gegenteil der Fall, wes- halb eine beschäftigtenfreundliche Umsetzung der Impfstrategie unverzichtbar ist. Dies muss auch für die Möglichkeit einer Kooperation mit Dritten, also potentiell privaten oder fachfrem- den Trägern und Unternehmen, die ihre Beschäftigten zur Impfdurchführung oder Unterstüt- zung des Impfprozesses einsetzen können, gelten.
Die nach § 7 vorgesehene Sicherstellung einer Impfsurveillance durch die Impfzentren in Zu- sammenarbeit mit dem Robert-Koch-Institut begrüßen der DGB und seine Mitgliedsgewerk- schaften. Für die nach Abs. 2 ermöglichte Beauftragung eines IT-Dienstleisters durch das RKI zur technischen Umsetzung der Impfsurveillance sind mögliche, seitens der gematik gegebe- nen Bestimmungen zum technischen Schutz von Versicherten- und Versorgungsdaten zu be- achten.
Die Terminvergabe soll durch ein standardisiertes Modul, das den Ländern zur telefonischen und digitalen Vereinbarung zur Verfügung gestellt wird, erfolgen. Aus Sicht des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften ist dieser Weg richtig, lässt allerdings den Ländern die Mög- lichkeit offen, auch eigene Lösungen zu entwickeln. Im Sinne eines schnell wachsenden Be- kanntheitsgrades des vorgeschlagenen Terminvergabeweges und der Vermeidung von län- derseitigen Sonderlösungen schlagen der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften vor, einen Vorrang der Nutzung des standardisierten Moduls durch die Länder in der Verordnung fest- zuschreiben, sofern begründete Ausnahmeerfordernisse nicht die Verwendung weiterer Ter- minvergabewege erforderlich machen.
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Die nach § 6 Abs. 4 vorgesehene Nachweisvorlage für eine Anspruchsberechtigung gegen- über einem Leistungserbringer setzt die Ausstellung einer entsprechenden Bescheinigung durch den Arbeitgeber oder einen anderen geeigneten Tätigkeitsnachweis voraus. Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften sehen in dieser Regelung jedoch keine ausreichende Si- cherstellung eines Anspruchs der Beschäftigten auf tatsächliche Ausstellung eines solchen Nachweises durch ihren jeweiligen Arbeitgeber. In seiner jetzigen Fassung stünde es den Ar- beitgebern weiterhin frei, einzelne Beschäftigte oder Gruppen bei der Ausstellung und Aus- händigung eines Nachweises zumindest zeitlich zu benachteiligen bzw. andere Beschäftigte oder Gruppen bei der Nachweisausstellung und Aushändigung gezielt zu bevorzugen. Der Gesetzgeber wird daher aufgefordert, einen Anspruch der Beschäftigten gegenüber ihrem Arbeitgeber auf die unmittelbare Ausstellung einer entsprechenden Bescheinigung oder eines sonstigen Tätigkeitsnachweises festzuschreiben, der in Abhängigkeit von der Zugehörigkeit zu den zu definierenden Tätigkeitsfeldern in den Bereichen der Daseinsvorsorge und der zent- ralen staatlichen Funktionen zuerkannt wird. Spielräume für Willkür gegenüber oder für Un- gleichbehandlung von Beschäftigten bei der Ausstellung entsprechender Nachweise sind zum Schutze der Beschäftigten vorab auszuschließen. Sollten Arbeitgeber ihrer Pflicht zur Ausstel- lung und Aushändigung der Bescheinigung nicht nachkommen, müssen weitere Rechtsfolgen greifen. Zu denken ist zum Beispiel an einen Schadensersatzanspruch bei Nichterfüllung.
2.3. Eigenständiger Freistellungsanspruch für die Wahrnehmung der Impftermine notwendig
Offen bleibt, wie sich die Inanspruchnahme der Impftermine, sollten diese während der Ar- beitszeit stattfinden, auf die Pflicht zur Arbeitsleistung und auf die Vergütung auswirkt. Aus Sicht des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften muss dringend sichergestellt werden, dass Beschäftigten die Inanspruchnahme der Impftermine, die während der Arbeitszeit wahrzu- nehmen sind, unter Freistellung von der Arbeitspflicht und ohne Einkommenseinbußen mög- lich ist. Die Wahrnehmung eines Impftermins stellt einen vorübergehenden persönlichen Ver- hinderungsgrund dar, bei dem der bzw. die Arbeitnehmer*in von der Arbeitsleistung befreit ist, ohne dass ihn bzw. ihr dadurch Einkommensverluste entstehen können (§ 616 S. 1 BGB).
Von dieser Regelung kann aber vertraglich – auch zu Ungunsten der Beschäftigten - abgewi- chen werden. Zahlreiche Tarifverträge und Einzelverträge schließen diesen Anspruch aus. Es bedarf daher einer eigenständigen Regelung, die sicherstellt, dass alle Beschäftigten für die Inanspruchnahme der Corona-Impftermine, die während der Arbeitszeit anberaumt werden, in jedem Fall von der Arbeitspflicht unter Fortzahlung des Entgeltes freizustellen sind.
2.4. Finanzierung, Zahlungsverfahren, Kostenaufteilung
Die Kosten für Einrichtung und Betrieb der Impfzentren einschließlich der mobilen Impfteams sollen zu 46,5 Prozent aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds und zu 3,5 Prozent von den privaten Krankenversicherungsunternehmen erstattet werden. Die Tragung der zwei- ten Kostenhälfte bleibt, sofern nichts anderes beschlossen wird, damit Aufgabe der Länder.
Aus Sicht des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften spiegelt dieses Verhältnis zunächst
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nicht die tatsächliche Verteilung des Versicherungsstatus in der Bevölkerung wieder, da bei einem Verhältnis von 87,8% GKV-Versicherten zu 10,5% PKV-Kundinnen und Kunden2 im Jahr 2019 eine gerundete Zuordnung der Kostenanteile auf 45 Prozent bzw. 5 Prozent der Versichertenverteilung eher entsprechen dürfte. Selbst eine solche korrigierte Aufteilung würde jedoch ausblenden, dass die GKV-Krankenkassen im Jahr 2020 ohne Sachgrund die Testkosten für PKV-Kundinnen und Kunden sowie für nicht Versicherte Personen übernehmen musste und somit versicherungsfremde Leistungen zugunsten der PKV und Dritter schultern musste. Um diese unbegründete Mehrbelastung der gesetzlich Versicherten wenigstens nach- träglich zu korrigieren, fordern der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften, dass die Anteile der PKV an der Finanzierung der Impfzentren und der mobilen Impfteams zunächst gleich hoch zu den Anteilen der Entnahmen aus Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds sein sollen, und zwar so lange, bis der Umfang der durch die PKV erbrachten Finanzierungsanteile jenen Kosten entspricht, von denen sie im Jahr 2020 durch Delegation der Testkosten an die GKV entlastet wurde. Nach Erreichen dieser Summe ist die Aufteilung der Anteile entsprechend der Verteilung des Versichertenstatus in der Bevölkerung vorzunehmen.
Dabei sehen der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften es als erforderlich an, erneut darauf hinzuweisen, dass die Sicherstellung der öffentlichen Gesundheit originäre Aufgaben der öf- fentlichen Hand sind und somit in der politischen und finanziellen Verantwortung des Gesetz- gebers liegen. Auch eine hälftige Kostentragung über die Liquiditätsreserve des Gesundheits- fonds bzw. die PKV ist im Rahmen der vorliegenden Impfverordnung, etwa für die Finanzierung von Personal- und Sachkosten, nicht zu rechtfertigen. Die Einrichtung und der Betrieb von Impfstrukturen und mobilen Impfteams soll stattdessen finanziell zwischen Lan- deshaushalten und Bundeshaushalt aufgeteilt und im Falle des letzteren durch eine gleich- wertige Anhebung des Bundeszuschusses zum Gesundheitsfonds geleistet werden. Nur die tatsächlich entstehenden Kosten für durchgeführte Impfungen sind entsprechend dem oben skizzierten Schlüssel von GKV und PKV für ihre jeweiligen Versichertengruppen zu tragen.
Für die schnelle und dauerhafte gesicherte Umsetzung des Anspruchs von Nicht-Versicherten auf Schutzimpfungen wird der Gesetzgeber ergänzend aufgefordert, Haushaltsmittel im er- forderlichen Umfang einzuplanen und bereitzustellen. Weder die geleisteten Sozialversiche- rungsbeiträge der gesetzlich Versicherten noch die Policen der PKV-Kundinnen und Kunden sind ihrem Wesen nach dafür zu verwenden, Leistungen für Nicht-Versicherte zu finanzieren oder mitzufinanzieren. Die in § 10 festgeschriebenen Erfordernisse eines wirtschaftlichen Be- triebs, insbesondere mit Personal- und Sachmitteln, der Nutzung der Räumlichkeiten und der Dauer des Betriebs dürfen aus Sicht des DGB und seiner Mitgliedsgewerkschaften nicht dazu führen, dass den in den Impfteams oder den hinzugezogenen Kooperationspartnern tätigen Beschäftigten arbeitsorganisatorische Mehrbelastungen, arbeitszeitliche Überschreitungen o- der generell vermeidbare Gesundheitsrisiken entstehen. Dies gilt auch mit Blick auf die Not- wendigkeit, seitens der Länder rechtzeitig dafür zu sorgen, dass im Falle regionaler Engpässe bei der Deckung personeller oder sachmittelbezogener Anforderungen länderübergreifende Möglichkeiten zur Kooperation und zur gegenseitigen Unterstützung vorgesehen werden.
2 Daten zum Gesundheitswesen: Versicherte (vdek.com)
