Die Änderung von Flächenwidmungsplänen in Oberösterreich / eingereicht von: Sandra Reiter

(1)

Die Änderung von Flächenwidmungsplänen

in Oberösterreich

Diplomarbeit zur Erlangung des akademischen Grades Magistra der

Rechtswissenschaften

im Diplomstudium der Rechtswissenschaften an der

Rechtswissenschaftlichen Fakultät

der Johannes Kepler Universität Linz

eingereicht von:

Sandra Reiter

Betreuung:

o. Univ. Prof. Dr. Bruno Binder

Institut für öffentliches Wirtschaftsrecht

(2)

2

Eidesstattliche Erklärung

Ich erkläre an Eides statt, dass ich die vorliegende Diplomarbeit selbstständig und

ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel

nicht benutzt bzw die wörtlich oder sinngemäß entnommenen Stellen als solche

kenntlich gemacht habe.

Die vorliegende Diplomarbeit ist mit dem elektronisch übermittelten

Textdokument identisch.

Linz, August 2015

………

(3)

3

INHALTSVERZEICHNIS

Abkürzungsverzeichnis ... 6 1 RAUMORDNUNG - RAUMPLANUNG ... 9 1.1 Begriff ... 9 1.2 Rechtsquellen ... 10 1.2.1 Europarechtliche Bezüge ... 10 1.2.2 Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt ... 11 1.2.2.1 Kompetenzverteilung im Bundesstaat ... 11

1.2.3 Die Raumordnungsgesetze der Länder ... 12

1.2.4 Sonstige Rechtsgrundlagen... 12

1.2.5 Geschichte des Raumordnungsrechts ... 13

1.3 Raumordnung und Grundrechte ... 15

1.3.1 Eigentumsfreiheit (Art 5 StGG und15 Art 1 1. ZPzEMRK) ... 15

1.3.2 Exkurs: Planwertausgleich ... 19

1.3.3 Gleichheitssatz (Art 2 StGG, Art 7 B-VG) ... 20

1.3.4 Erwerbsfreiheit (Art 6 StGG) ... 21

1.3.5 Recht auf ein faires Verfahren (Art 6 EMRK) ... 23

2 SYSTEM DER ÖSTERREICHISCHEN RAUMORDNUNG ... 24

2.1 Örtliche und Überörtliche Raumordnung ... 24

2.2 Überörtliche Raumplanung ... 25

2.2.1 Raumordnungsprogramme ... 25

2.2.1.1 Zweck und Inhalt ... 25

2.2.1.2 Rechtsatzform und Rechtswirkung ... 25

2.2.2 Örtliche Raumplanung ... 26

2.2.3 Örtliches Entwicklungskonzept ... 27

(4)

4

2.2.3.2 Rechtsatzform und Rechtswirkungen ... 28

2.2.4 Flächenwidmungsplan ... 29

2.2.5 Bebauungsplan ... 33

3 DER FLÄCHENWIDMUNGSPLAN ... 35

3.1 Inhaltliche Determinierung ... 35

3.1.1 Verordnungscharakter ... 35

3.1.2 Das Legalitätsprinzip ... 40

3.1.3 Finale Determinierung ... 41

3.2 Das Verfahren der Planerlassung ... 42

3.2.1 Grundlagenforschung und Bestandsanalyse ... 43

3.2.2 Planungsabsicht und Planentwurf ... 44

3.2.3 Umweltprüfung und Raumverträglichkeitsprüfung ... 45

3.2.4 Beschlussfassung ... 47

3.2.5 Gemeindeaufsichtsbehördliche Prüfung (Aufsichtsverfahren) ... 47

3.2.6 Kundmachung und Inkrafttreten ... 49

3.3 Die Änderung von Flächenwidmungsplänen ... 50

3.3.1 Planänderung – Rückwidmung ... 50

3.3.2 Ablauf ... 51

3.3.3 Plangewährleistungsanspruch ... 58

3.3.4 Planrevisionsvorschriften ... 59

3.3.5 Die Entschädigung ... 62

(5)

5

4 RECHTSCHUTZ IM BEREICH DER RAUMPLANUNG ... 68

4.1 Das Verfahren der Planerlassung ... 68

4.2 Normenkontrolle des Verfassungsgerichtshofs ... 68

4.2.1 Amtswegige Prüfung aus Anlass von Erkenntnisbeschwerdeverfahren ... 69

4.2.2 Individualanträge auf Verordnungskontrolle ... 70

4.2.2.1 Unmittelbare und aktuelle Betroffenheit subjektiver Rechte ... 70

4.2.2.2 Umwegsunzumutbarkeit ... 72

4.3 Unmittelbare Anfechtung von Plänen durch Nachbarn ... 74

4.4 Rechtsschutz gegen gemeindeaufsichtsbehördliche Bescheide im Verordnungserlassungsverfahren ... 75

4.5 Folgen der Aufhebung eines Flächenwidmungsplans ... 75

5 EXKURS: UMWIDMUNG BEI HOCHWASSER ... 77

6 ZUSAMMENFASSUNG ... 82

6.1 Raumordnung – Raumplanung ... 82

6.2 System der österreichischen Raumordnung ... 83

6.3 Der Flächenwidmungsplan ... 84

6.4 Rechtsschutz im Bereich der Raumplanung ... 87

6.5 Exkurs: Umwidmung bei Hochwasser ... 88

7 Literaturverzeichnis ... 89

(6)

6

Abkürzungsverzeichnis

Abs Absatz

ABGB Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch für die gesammten deutschen Erbländer der Oesterreichischen Monarchie, JGS 1811/946 idF BGBl I 2015/29

Art Artikel

AVG Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, BGBl 1991/51 WV idF BGBl I 2013/161

BGBl Bundesgesetzblatt

B-VG Bundesverfassungsgesetz (B-VG), BGBl 1930/1 idF BGBl I 2014/102 bzw beziehungsweise

dh das heißt

EGMR Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EMRK Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, BGBl 1958/210 idF BGBl I 2010/47

f und der, die, das folgende ff und die folgenden

FWP Flächenwidmungsplan

gem gemäß

GH Gerichtshof idF in der Fassung insb insbesondere iSd im Sinne des

(7)

7 iSv im Sinne von

iVm in Verbindung mit leg cit legis citate

LGBl Landesgesetzblatt lit litera (Buchstabe)

Nr Nummer

oa oben angeführt

OÖ BauO 1994 Landesgesetz vom 5. Mai 1994, mit dem eine Bauordnung für Oberösterreich erlassen wird (OÖ Bauordnung 1994 – OÖ BauO 1994), LGBl 1994/66 idF 2013/90

OÖ GemO 1990 OÖ Gemeindeordnung 1990 (OÖ GemO 1990), LGBl 1990/91 idF 2015/41

OÖ NSchG Landesgesetz über die Erhaltung und Pflege der Natur (OÖ Natur- und Landschaftsschutzgesetz 2001 – OÖ NSchG 2001), LGBl 2001/129 idF 2014/92

OÖ ROG 1994 Landesgesetz vom 6. Oktober 1993 über die Raumordnung im Land Oberösterreich (OÖ Raumordnungsgesetz 1994 – OÖ ROG 1994), LGBl 1993/114 idF 2015/69

ÖROK Österreichische Raumordnungskonferenz RO Raumordnung

ROG Raumordnungsgesetz Rsp Rechtsprechung Rz Randziffer

(8)

8 stRsp ständige Rechtsprechung

ua und andere

VfGH Verfassungsgerichtshof

VfSlg Amtliche Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse des Verfassungsgerichtshofes

vgl vergleiche

VwGH Verwaltungsgerichtshof

VwSlg Amtliche Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofes

zB zum Beispiel

(9)

9

1 RAUMORDNUNG - RAUMPLANUNG

1.1 Begriff

Der Begriff „Raumordnung“ ist zum Teil in den Raumordnungsgesetzen der Länder im Zusammenhang mit ihren Kompetenzen definiert. Eine einheitliche Definition, die die Raumordnung in ihrer Gesamtheit erfasst, gibt es auf gesetzlicher Ebene aber nicht.1_{In der Literatur versteht man unter Raumordnung:} „die Gesamtheit der staatlichen Akte hoheitlicher und nichthoheitlicher Art, die darauf abzielen, den

Staatsraum oder Teile hievon nach bestimmten politischen Zielvorstellungen, insbesondere im Sinne wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Leitlinien zu gestalten.“2

Im OÖ Raumordnungsgesetz3_{ist der Begriff Raumordnung in § 1 Abs 2 OÖ ROG 1994 wie folgt} definiert: „Raumordnung im Sinne dieses Landesgesetzes bedeutet, den Gesamtraum und seine

Teilräume vorausschauend planmäßig zu gestalten und die bestmögliche Nutzung und Sicherung des Lebensraumes im Interesse des Gemeinwohles zu gewährleisten; dabei sind die abschätzbaren wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, die freie Entfaltung der Persönlichkeit in der Gemeinschaft sowie der Schutz der natürlichen Umwelt als Lebensgrundlage des Menschen zu beachten.“4

Raumordnung ist im Großen und Ganzen die Festlegung der Bodennutzung. Es geht vor allem darum, wie ein bestimmtes Grundstück künftig genützt werden darf.5

„Der VfGH hat dargelegt, dass Raumordnung ein komplexer Begriff ist, der alle Tätigkeiten umfasst, die der vorsorgenden Planung einer möglichst zweckentsprechenden Verteilung von Anlagen und Einrichtungen dient.“6 In einem späteren Erkenntnis7_{hat der GH dargelegt, dass die RO auf eine} großteils im Sinne der öffentlichen Interessen befindliche Ordnung des Raumes abzielt. Sohin, „dass

ein Eigentümer sein Grundstück nicht so nützen darf, wie er es für am wirtschaftlichsten hält, sondern

1_{Vgl. Lienbacher, Raumordnungsrecht, in Bachmann/Baumgartner/Feik/Giese/Jahnel/Lienbacher (Hrsg),}

Besonderes Verwaltungsrecht9_{(2012) 456f.}

2_{Rill/Schäffer, Die Rechtsnormen für die Planungskoordinierung seitens der öffentlichen Hand auf dem Gebiete}

der Raumordnung, ÖROK Nr 6 (1975) 15.

3_{Landesgesetz vom 6. Oktober 1993 über die Raumordnung im Land Oberösterreich (OÖ Raumordnungsgesetz}

1994 – OÖ ROG 1994), LBGI 1993/114 idF 2015/69.

4_{§ 1 Abs 2 OÖ ROG 1994, LBGl 1993/114 idF 2015/69.}

5_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 1/1.}

6_{VfSlg 2674/1954; Unkart/Gutleb, Rechtssätze zur Raumordnung und Raumplanung (1992) 7.} 7_{Vgl. VfSlg 10483/1985.}

(10)

10

so, dass sich die Nutzung im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen in die vorgesehene Raumordnung einfügt.“8

Von Raumplanung wird gesprochen, wenn die Raumordnung von planerischen Blickpunkten überlagert wird. In diesem Sinne entkräftet die Definition Raumordnung jenen der Raumplanung; sie enthält die Gesamtheit der staatlichen Akte, überdies auch jene privatwirtschaftlicher Natur. Der Begriff der Raumordnung ist daher weiter als jener der Raumplanung.9_{Des Weiteren ist zwischen Positivplanung} und Negativplanung abzugrenzen. Bei der Positivplanung muss der Eigentümer eine hoheitlich festgelegte Nutzung durchführen. Es wird eine bestimmte Verwendung angeordnet. Jede differenzierte Nutzung, sowie die Nichtnutzung des Grundes ist nicht gestattet. Bei der Negativplanung wird eine konkrete Nutzung ausgeschlossen, jedoch nicht zu einer expliziten Nutzung verpflichtet.10

1.2 Rechtsquellen

1.2.1 Europarechtliche Bezüge

Raumordnung ist generell betrachtet ein nationales Ordnungssystem. Jedoch zeigen sich auch hier Integrationstendenzen. Erwähnt sei der Vertrag von Maastricht in Bezug auf die Umweltschutzziele.11 Raumordnungsrechtliche Planungen sind im Rahmen der sektoralen Fachzuständigkeiten, besonders aus der Umweltpolitik, an die Vorschriften der Europäischen Union gebunden. Zur gänzlichen Umsetzung der Richtlinie über die Prüfung der Umweltauswirkungen konkreter Pläne und Programme (SUP-Richtlinie), der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, der Vogelschutzrichtlinie sowie der Seveso-II-Richtlinie war es von Nöten, auch die Raumordnungsgesetze anzugleichen. Zu erwähnen ist ebenso in diesem Zusammenhang, dass bei Durchführung von Unionsrecht die Europäische Grundrechtecharta einzubeziehen ist.12

8_{VwGH 26.09.1989, 89/05/0102.}

Besonderes Verwaltungsrecht9_{(2012) 457; vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 5.} 10_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 1/5.}

11_{Vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 7.} 12_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 2/7f.}

(11)

11

1.2.2 Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt

1.2.2.1 Kompetenzverteilung im Bundesstaat

„Raumordnung“ ist kompetenzrechtlich extrem zerspalten. Der VfGH hat festgelegt, dass RO keine explizite, für sich allein existierende Verwaltungsmaterie ist. Raumordnung ist ein vielschichtiger Begriff, der alle Funktionen einschließt, die im Vorhinein zu planen sind.13

Der Verfassungsgerichtshof (VfSlg 2674/1954) stellte in einem Kompetenzfeststellungsverfahren gemäß Art 138 Abs 2 B-VG14_{in einem Rechtssatz fest, dass kein einheitlicher Kompetenztatbestand} „Raumordnung“ im Kompetenzkatalog der Bundesverfassung enthalten ist: „Die planmäßige und

vorausschauende Gesamtgestaltung eines bestimmten Gebietes in Bezug auf seine Verbauung, insbesondere für Wohn- und Industriezwecke einerseits und für die Erhaltung von im wesentlichen unbebauten Flächen andererseits (‚Landesplanung‛ - ‚Raumordnung‛), ist nach Art 15 Abs 1 B-VG in der Fassung von 1929 in Gesetzgebung und Vollziehung insoweit Landessache, als nicht etwa einzelne dieser planenden Maßnahmen, wie insbesondere solche auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens, des Bergwesens, des Forstwesens und des Wasserrechts, nach Art 10 - 12 B-VG in der Fassung von 1929 der Gesetzgebung oder auch der Vollziehung des Bundes ausdrücklich vorbehalten sind.“15

Deshalb ist das Raumordnungsrecht kompetenzrechtlich als Querschnittsmaterie zu betrachten. In diesem Sinne ist der Bund für jene Raumordnungskompetenzen als Fachplanungskompetenzen, die einen Teil eines Bundeskompetenztatbestandes bilden, zuständig. (Wasserrecht, Straßenrecht, Forstrecht). Landeskompetenz ist die restliche Raumordnung, welche nicht in den Fachbereich des Bundes eingegliedert ist. Dies sind die eigentliche Raumordnungskompetenz, als auch die Fachplanungskompetenzen in den Materien, die in Gesetzgebung und auch Vollziehung den Ländern übertragen sind (Bauwesen, Landeskultur, Naturschutz). Die Kompetenz der Gemeinden außerhalb der Fachplanungskompetenz der Länder ist aus der Vollziehungskompetenz der Länder separiert. Gemäß Art 118 Abs 3 Z 9 B-VG ist die Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zur Erledigung der örtlichen Raumplanung befugt. Wobei Entschädigungsfragen und die soeben genannten Fachplanungskompetenzen nicht in den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde eingegliedert sind.16 Nach dem Grundsatz der strikten Kompetenztrennung sind Überschneidungen der Kompetenzen

Besonderes Verwaltungsrecht9_{(2012) 457.}

14_{Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG), BGBI 1930/1 idF 2014/102.}

15_{VfSlg 2674/1954; Lienbacher, Raumordnungsrecht, in Bachmann/Baumgartner/Feik/Giese/Jahnel/Lienbacher}

(Hrsg), Besonderes Verwaltungsrecht9_{(2012) 457f.}

(12)

12 unzulässig. Daher ist entweder der Bund oder das Land zuständig, keinesfalls jedoch beide Gebietskörperschaften. Anzumerken ist das vom Verfassungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung17 entwickelte Berücksichtigungsgebot. Dies ist so auszulegen, dass der jeweils zuständige Gesetzgeber bei der Durchführung der Ziele in verbindlichen Rechtsakten auf den jeweils anderen Gesetzgeber bzw die andere Planungsautorität Bedacht zu nehmen hat.18

1.2.3 Die Raumordnungsgesetze der Länder

 Bgld RplG, LGBl 1969/18 idF 2015/38

 Krnt ROG 1969, LGBl 1969/76 idF 2001/136

 Krnt GplG 1995, LGBl 1995/23 idF LGBl 2013/85

 NÖ ROG 1976, LGBl 2015/3

 NÖ BauO 1996, LGBl 2015/1

 OÖ ROG 1994, LGBl 1993/114 idF 2015/69

 Sbg ROG 1998, LGBl 2009/30 idF 2015/60  Stmk ROG 1974, LGBl 2010/49 idF 2014/140  TROG 1997, LGBl 1997/10 idF 2014/187  Vlbg RplG, LGBl 1996/39 idF 2013/44  WBauO, LGBl 1930/11 idF 2015/08

1.2.4 Sonstige Rechtsgrundlagen

Hervorzuheben sind insbesondere Art 15a B-VG Vereinbarungen zur Adaption der Infrastrukturplanung im Grenzgebiet der Bundesländer.19_{Ebenso sind die Vertragskompetenzen der Länder nach Art 16} B-VG relevant. Den wichtigsten Aspekt begründen aber die raumordnungsrechtlichen Verordnungen; Landesentwicklungsprogramme20_{und diverse Sachprogramme in überörtlicher; Räumliches} Entwicklungskonzept, Flächenwidmungs- und Bebauungsplan in örtlicher Zuständigkeit.21

17_{Vgl. VfSlg 10292/1984.}

19_{Vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 9.} 20_{Vgl. Sbg Landesentwicklungsprogramm, LBGl 1994/80 idF 1996/20.} 21_{Vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 10.}

(13)

13

1.2.5 Geschichte des Raumordnungsrechts

Raumordnung als öffentliche Aufgabe entsteht am 23. Juni 1954 mit dem oa Kompetenzfeststellungsverfahren des VfGH. Ab diesem Zeitpunkt wurde festgelegt, dass Länder und Bund gemeinsam Kompetenzen in der Raumordnung haben.22_{Schon in den 1960er Jahren wurde die} Raumplanung als kollektive Aufgabe von Bund, Länder und Gemeinden angesehen. Um dies zu planen wurde am 25. Februar 1971 die Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK) errichtet. Dies ist ein permanentes Konstrukt aus Bund, Land und Gemeinde sowie mit beratender Beihilfe der Vertreter der Sozialpartner. Zu den Arbeiten der ÖROK zählt unter anderem die Erarbeitung, Weiterführung und Konkretisierung des österreichischen Raumordnungs- und Raumentwicklungskonzeptes, weiters die Koordinierung raumrelevanter Planungen und Maßnahmen zwischen den Gebietskörperschaften sowie Beiträge zur Raumforschung, insbesondere durch Analysen und Prognosen, zu erstellen.23

Am 01. Jänner 1994 ist das OÖ ROG 1994 in Kraft getreten. Das bis dahin gültige Raumordnungsgesetz aus 1972 wurde abgelöst. Großteils begrenzte sich das Planungsrecht in Oberösterreich vor Inkrafttreten des ersten Raumordnungsgesetzes auf die Befugnis für die Gemeinden zur Erfassung von Flächenwidmungs- und Bebauungsplänen in den Bauordnungen.24_{Das OÖ ROG wurde öfter novelliert.} Die zwischenzeitliche Rechtsentwicklung sowie die Erfahrungen aus der Vollzugspraxis verlangten die diesbezüglichen Änderungen des Gesetzes.25

Abbildung 1 zeigt die Grafik der Novellierungen des Raumordnungsgesetzes: Fassung/Änderung LGBl. Nr. / Jahr Erläuterungen Stammfassung 114/1993 Beilage 340/1993

24. GP, OÖ Landtag Druckfehlerberichtigung 93/1995

22_{Vgl. Weber, 50 Jahre Raumordnung in Österreich – der Versuch einer etwas anderen Geschichtsdeutung, in}

12. ÖROK – Enquete zu 50 Jahre Raumordnung in Österreich, Raumordnung im 21. Jahrhundert – zwischen Kontinuität und Neuorientierung (2005) 10.

23_{Homepage der ÖROK, Organisation der ÖROK,}

http://www.oerok.gv.at/die-oerok/organisation-der-oerok.html (23.August 2014).

24_{Vgl. Steiner, OÖ Raumordnungs- und Baurecht 2013,}

http://www.ooegemeindebund.at/system/web/GetDocument.ashx?fileid=80398 (23.August 2014).

25_{Vgl. Homepage des Bundeskanzleramtes,}

https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=LROO&Gesetzesnummer=10000370&ShowPrintP review=True (23. August 2014).

(14)

14 Novelle 78/1996 Beilage 812/1996 24. GP, OÖ Landtag Druckfehlerberichtigung 93/1996 Novelle 83/1997 Beilage 1021/1997 24. GP, OÖ Landtag Druckfehlerberichtigung 131/1997 Novelle 32/1999 Beilage 462/1999 25. GP, OÖ Landtag Druckfehlerberichtigung 102/1999 Novelle 60/2000 Beilage 823/2000 25. GP, OÖ Landtag Novelle (Euro-Einführungsgesetz) 90/2001 Beilage 823/2000 25. GP, OÖ Landtag Novelle 115/2005 Beilage 659/2005 26. GP, OÖ Landtag Novelle 1/2007 Beilage 1017/2006 26. GP, OÖ Landtag Novelle 102/2009 Beilage 1930/2009 26. GP, OÖ Landtag Novelle 73/2011 Beilage 453/2011 27. GP, OÖ Landtag Novelle 90/2013 Beilage 993/2013 27. GP, OÖ Landtag Abbildung 1

(15)

15

1.3 Raumordnung und Grundrechte

Die österreichische Bundesverfassung trifft bereits den Entschluss, wie Grund und Boden den Menschen zum Gebrauch und zur Nutzung zugeführt sind. Insofern wird durch die Verfassung im freiheitlich-demokratischen Sinn das Eigentum durch besondere Grundrechte bewahrt. Art 5 StGG26_{gibt an, dass} das Eigentum privater Personen unverletzlich ist. Art 1 ZPzEMRK27_{bekräftigt dies auf internationaler} Rechtsgrundlage. Besonders auf Grund und Boden ausgelegt ist die „Liegenschaftserwerbsfreiheit“ des Art 6 StGG. Besonders hervorzuheben ist der Gleichheitssatz des Art 2 StGG bzw Art 7 Abs 1 B-VG, aus dem Lehre und Rechtsprechung ein umfassendes Sachlichkeitsgebot abgeleitet haben.28

„Die Raumordnungsmaßnahmen können […] auf die fraglichen Grundrechte (vereinfacht) nach folgenden […] Kriterien auf ihre Verfassungsmäßigkeit geprüft werden:

a) öffentliches Interesse b) Eignung zur Zielerreichung c) Verhältnismäßigkeit

d) sonstige sachliche Rechtfertigung“29

1.3.1 Eigentumsfreiheit (Art 5 StGG und

Art 1 1. ZPzEMRK)

Die Regelungen der Bodenordnung sind im außerordentlichen Maß eigentumsrechtlich geprägt. Grund und Boden sind als eigentumsfähige Sachen den beweglichen Sachen gleichgestellt, und deshalb werden von der Rechtsordnung die allgemeinen eigentumsrechtlichen Leitsätze auch auf Grund und Boden

26_{Staatsgrundgesetz vom 21. December 1867, über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger für die im}

Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder, RGBl 1867/142 idF BGBl 1988/684.

27_{Zusatzprotokoll zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, BGBl 1958/210.} 28_{Vgl. Fröhler/Binder, Bodenordnung und Planungsrecht (1990) 9.}

29_{Pesendorfer, Anmerkungen zur Regierungsvorlage über ein O.ö. Raumordnungsgesetz 1993, in}

Binder/Jann/Oberndorfer/Pernthaler/Pesendorfer (Hrsg), Die Reform des Oberösterreichischen

(16)

16 übertragen.30_{Die vermögenswerten Privatrechte werden unter „Eigentum“ im verfassungsrechtlichen} Sinn zusammengefasst. Ein Eingriff in diese behütete Sphäre existiert dann, wenn ein unter diesen Eigentumsbegriff subsumierbares Recht vorenthalten oder beschränkt wird.31

„Das Eigenthum ist unverletzlich. Eine Enteignung gegen den Willen des Eigentümers kann nur in den Fällen und in der Art eintreten, welche das Gesetz bestimmt.“32 Diese Bestimmung hat zwei Aspekte: einerseits die elementare Ausgestaltung des Staates zur Berücksichtigung des Eigentümers in Wirtschaft und Gesellschaft, sowie die Akzeptanz des Privateigentums. Andererseits präzisiert dieser Artikel die formellen Bedingungen, unter welchen der Staat in das Eigentum durchgreifen kann. Insofern wird die normative Bedeutung der ersten Erklärung wesentlich durch die zweite Aussage entkräftet.33 Grundsätzlich gilt, dass durch die Erlaubnis zur Einschränkung und zum Entzug des Eigentums dem Gesetzgeber keine umfassende Anordnungsbefugnis über das Eigentum gegeben ist, sondern lediglich die Fähigkeit, aus besonderen Gründen (allgemeines Bestes) in expliziten Formen (auf der Basis eines verfassungsmäßigen Gesetzes) und unter der nachprüfenden Beaufsichtigung des VfGH Eigentum einzuschränken oder zu entziehen.34

Zum „allgemeinen Besten“ judiziert der VfGH:

„Ob die Abtretung des Eigentumsrechts im allgemeinen Besten gelegen ist oder nicht, berührt den

Enteignungstatbestand. Es hängt daher von der Beantwortung dieser Frage ab, ob die Enteignung verfassungsrechtlich unbedenklich ist oder nicht. Es handelt sich sohin um eine Rechtsfrage, zu deren Untersuchung der VfGH berufen ist. Es liegt zwar im allgemeinen Besten ein unbestimmter Begriff, den man enger oder weiter auslegen kann. Ob jedoch die durch die logischen Denkgesetze gezogenen Schranken des Auslegungsbereiches noch gewahrt sind, hat der VfGH als Rechtsfrage zu prüfen, in gleicher Weise, wie die Anwendung von unbestimmten Begriffen durch die Verwaltungsbehörden der Rechtskontrolle des VwGH unterliegt.“35

Der VfGH judiziert ebenfalls, dass das „öffentliche Interesse“ eine essentielle Voraussetzung der Enteignung darstellt. So geht er davon aus, dass „ § 365 ABGB ist zwar im allgemeinen nicht Bestandteil

der Bundesverfassung geworden; allein der Begriff der Enteignung selbst enthält die Forderung, dass eine Entziehung des Eigentums nur dann erfolgen darf, wenn es das öffentliche Wohl erfordert. Nur so lässt sich die Entziehung des Eigentums mit dem, dem einzelnen gewährten Eigentumsschutz der Verfassung in Einklang bringen.“36

30_{Vgl. Fröhler/Binder, Bodenordnung und Planungsrecht (1990) 16.} 31_{Vgl. Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht}9 _{(2012) Rz 868ff.} 32_{Art 5 StGG, RGBl 1867/142 idF BGBl 1988/684.}

33_{Vgl. Korinek, Verfassungsrechtliche Aspekte der Raumplanung (1971) 51.}

34_{Vgl. Korinek, Verfassungsrechtlicher Eigentumsschutz und Raumplanung (1977) 30.} 35_{VfSlg 1809/1949.}

(17)

17 Diesen Rahmen, die den einfachen Gesetzgeber bei der Definition und Einschränkung von Grundrechten binden, haben Lehre und Judikatur als „Wesensgehalt“ beschrieben. Bei den Grundrechten existieren zwei Wesensgehaltsgedanken. Einerseits die Vermögenswertgarantie: die Verfassung musste regeln, dass ein gewisser Eigentumsgegenstand im öffentlichen Interesse gebraucht wird; sie sah für Extremfälle die Enteignung vor. Diese vernichtet die Eigentumsrechte gänzlich. Jener Rechtsunterworfene muss für diesen Eingriff eine Entschädigung erhalten. Die Enteignung ist lediglich der Eigentumsrechtsverlust; dagegen bleibt der Eigentumswert als der unberührbare Wesenskern des Eigentums erhalten. Deshalb ist vielfach auch die Enteignung mit der Entschädigung explizit normiert.37 Der VfGH judiziert: „Der Gesetzgeber kann daher in diesem Sinn verfassungsgesetzlich einwandfrei

Eigentumsbeschränkungen verfügen, sofern er dadurch nicht in den Wesensgehalt des Grundrechts der Unverletzlichkeit des Eigentums eingreift oder in anderer Weise gegen einen den Gesetzgeber bindenden Verfassungsgrundsatz verstößt.“38

Die Eigentumsfreiheit bewahrt ebenso die gänzliche Nutzungs- und Verfügungsgewalt des Rechtsunterworfenen im Hinblick auf seine Grundflächen. Da durch die Raumplanung in die Fähigkeit der freien Wahl zur Grundstücksnutzung eingegriffen wird, beeinträchtigen diese hoheitlichen Bestimmungen der Bodennutzung das verfassungsrechtlich geschützte Recht.39_{In diesem Sinne hat jede} Raumplanung, die normative Pläne umsetzt, eine einschränkende Wirkung auf den Grundeigentümer.40 Des Weiteren wird durch die vorgegebene Verwendung des Grundstückes dessen Wert beeinflusst. Bei Flächenwidmungsplänen geht der VfGH jedoch lediglich von einer Eigentumsbeschränkung, nicht aber von einer Enteignung aus, weil der Gerichtshof diesbezüglich nur förmliche Eigentumsbeschränkungen erfasst (es werden keine Rechte an Dritte übertragen).41

Eine Beschränkung dieses bewahrten Rechts muss auf Gesetz beruhen, verhältnismäßig sein, und im öffentlichen Interesse liegen. Durch einen solchen Eingriff müssen umfassende Verfügungen getroffen werden, mit denen der Nachteil der Einzelperson zugunsten der Allgemeinheit abgefangen wird, unter anderem durch Entschädigungsbestimmungen. Nach den gleichen, eben genannten Voraussetzungen, ist bei der bereits oben erwähnten Positivplanung vorzugehen. Da hier neben der Nutzungsfestlegung auch noch die Vorgabe besteht, die vorgeschriebene Nutzung auszuführen, stellt dies eine gewichtige Problematik der Eigentumsfreiheit dar.42

37_{Vgl. Fröhler/Binder, Bodenordnung und Planungsrecht (1990) 29.} 38_{VfSlg 3666/1959; 7304/1974; 7770/1975.}

40_{Vgl. Anderwald, Rechtsprobleme der Raumordnung, in Gurtner/Holzer/Kirschbichler/Köttl/Schmittner/Welan}

(Hrsg), Probleme des Bodenrechts und Raumordnungsrechts (1979) 168.

41_{Vgl. Hauer, Planungsrechtliche Grundbegriffe und verfassungsrechtliche Vorgaben, in Hauer/Nußbaumer}

(Hrsg), Österreichisches Raum- und Fachplanungsrecht (2006) 12.

42_{Vgl. Lienbacher, Raumordnungsrecht in Bachmann/Baumgartner/Feik/Giese/Jahnel/Lienbacher (Hrsg),}

(18)

18 Nach der geltenden Rechtsordnung ist zwischen Enteignung und Eigentumsbeschränkung zu unterscheiden. Eine Enteignung ist gegeben, wenn der einzelne die Substanz auflässt, wenn das Eigentum wegen einer staatlichen Maßnahme von einem Eigentümer auf einen anderen Eigentümer übertragen wird. Eine Eigentumsbeschränkung hingegen liegt vor, wenn ein Eingriff in das Eigentum minderer Art vorliegt. Diese Unterscheidung ist von essentieller Bedeutung, weil grundsätzlich nur bei der Enteignung eine Entschädigungspflicht vorgesehen ist.43

Nach der Judikatur des VfGH muss eine Nutzungsbeschränkung durch einen örtlichen Raumplan nicht mit einer Entschädigungsregelung verknüpft sein. Der Gesetzgeber kann eine Entschädigungsregelung festlegen oder nicht (siehe 3.3.5).

Der VfGH hat sich damals mit der Frage auseinander gesetzt, unter welchen Voraussetzungen eine Einschränkung des Eigentums zulässig ist:

 Für die Zulässigkeit der Enteignung hat der VfGH „dem Gesetzgeber geradezu legislative

Richtlinien vorgeschrieben“ und ausgeführt, dass eine Enteignung nur zulässig ist, „wenn und soweit es notwendig ist, Privatrechte zu entziehen, um einem Gebot des allgemeinen Besten zu entsprechen. Es muss demnach ein konkreter Bedarf vorliegen, dessen Deckung im öffentlichen Interesse liegt; es muss weiters das Objekt der Enteignung überhaupt geeignet sein, diesen Bedarf unmittelbar zu decken, und es muss schließlich unmöglich sein, den Bedarf anders als durch Enteignung zu decken. Nur dann liegt eine Notwendigkeit im oben umschriebenen Sinne vor.“44

 Bezüglich der Eigentumsbeschränkungen hat der VfGH ebenso45_{die Auffassung vertreten, dass} sie nur unter denselben Voraussetzungen zulässig seien. Vorherrschend ist jedoch in der Judikatur nicht diese Auslegung, sondern die Ansicht repräsentiert, dass zwar auch Eigentumsbeschränkungen nur gestattet sind, soweit sie – formell – durch ein verfassungsmäßiges Gesetz und – materiell –in der Absicht des Allgemeinwohls stattfinden46_, dass aber ein Zusammenhang mit den oben bei der Enteignung aufgezählten Einzelanforderungen nicht vorliegen muss.47_{Nach der Auffassung des VfGH dürfen auch} Eigentumsbeschränkungen lediglich unter drei Grundvoraussetzungen stattfinden. Nämlich wenn und falls sie gesetzlich festgelegt sind, wenn und soweit sich ihre Dringlichkeit aus Maßnahmen des Allgemeinwohls ergibt, und soweit sie den Kernbereich der Eigentumsgarantie nicht durchkreuzen.48

44_{VfSlg 3666/1959.}

45_{Vgl. VfSlg 5208/1966; 6780/1972.} 46_{Vgl. VfSlg 2685/1954; 6264/1970.} 47_{Vgl. VfSlg 4475/1963.}

(19)

19 Auch in seiner aktuellen Rechtsprechung geht der VfGH davon aus, dass „Nach ständiger

Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. VfSlg. 9189/1981, 12227/1989, 12998/1992) gilt der erste Satz des Art5 StGG ebenso für Eigentumsbeschränkungen, auf die sich allerdings auch der im zweiten Satz des zitierten Artikels festgelegte Gesetzesvorbehalt erstreckt: Der Gesetzgeber kann daher verfassungsrechtlich einwandfreie Eigentumsbeschränkungen verfügen, sofern er dadurch nicht den Wesensgehalt des Grundrechtes der Unversehrtheit des Eigentums berührt oder in anderer Weise gegen einen auch ihn bindenden Verfassungsgrundsatz verstößt (vgl. VfSlg. 9189/1981), soweit die Eigentumsbeschränkung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. VfSlg. 9911/1983, 11402/1987, 12227/1989) und nicht unverhältnismäßig und unsachlich ist (VfSlg. 12227/1989, 14075/1995, 14503/1996). Der verfassungsrechtliche Schutz des Eigentums umfaßt jedenfalls auch das Recht des Grundeigentümers zu bauen (vgl. VfSlg. 8603/1979, 9306/1981). Der Gesetzgeber muß bei Eigentumsbeschränkungen - wie der EGMR zu Art1 des (Ersten) Zusatzprotokolls mehrfach erkannt hat (vgl. etwa die Fälle Sporrong und Lönnroth, EuGRZ 1983, 523 ff., Lithgow, EuGRZ 1988, 350 ff., oder Mellacher, ÖJZ 1990, 150 ff.) - darauf achten, daß "ein billiger Ausgleich zwischen den Erfordernissen des Allgemeininteresses und denen des Grundrechtsschutzes des einzelnen hergestellt wird". In diesem Sinne hat der Verfassungsgerichtshof mehrfach (vgl. VfSlg. 14075/1995, 14503/1996) die Auffassung vertreten, daß der Gesetzgeber bei Normierung von im öffentlichen Interesse gelegenen Eigentumsbeschränkungen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten habe.“49

Die Judikatur hat für die Angelegenheit, ob bei Enteignungen oder Eigentumsbeschränkungen eine Entschädigung gewährt werden soll, aus dem Gleichheitssatz die Sonderopfertheorie abgeleitet. Darunter versteht man, dass es unverhältnismäßig und somit verfassungswidrig ist, wenn aus einer entschädigungslosen Enteignung mehreren Rechtsunterworfenen zwar idente Vorteile, nicht aber auch gleiche Vermögenseinbußen entstehen (zb VfSlg 6884/1972).50

Die Entschädigungsfrage in Bezug auf die Eigentumsfreiheit wird unter Punkt 3.3.5 weiter behandelt.

1.3.2 Exkurs: Planwertausgleich

Im selben Zusammenhang mit der Entschädigung von Raumplanungsmaßnahmen unter dem Blickwinkel des verfassungsrechtlichen Eigentumsschutzes steht der Planwertausgleich.51_{Bei jeder} Maßnahme tritt das Thema des Planwertausgleichs auf. Durch die Raumpläne wird eine

49_{VfSlg 15577/1999.}

50_{Vgl. Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht (2012) Rz 879f.} 51_{Vgl. Pernthaler, Raumordnung und Verfassung (1) (1975) 47f.}

(20)

20 Vermögensverschiebung gestaltet. Manche Flächen steigen in ihrem Grundwert, andere wiederum verlieren an ihrem Grundwert. Es müsste nicht notwendig eine Wertminderung für gewisse Grundstücke mit dem Plan einhergehen, jedoch wird es in der Praxis laufend Flächen geben, welche eine Wertsteigerung erfahren, und Grundstücke, die eine Vermögensminderung einstecken müssen. Um die Problematik aufzulösen, wurde einst ein Wertausgleichsverfahren empfohlen, das ähnlich wie ein Grundstückszusammenlegungsverfahren funktionieren sollte. Jemand, der in seinem Eigentum durch den Flächenwidmungsplan eine Werterhöhung erfährt, sollte in einen zu errichtenden Fonds zahlen. Aus jenem Fonds sollten dann all jene, deren Grundstücke durch die Maßnahme eine Wertminderung erlitten haben, entschädigt werden. In der Praxis ist diese Vorgehensweise nicht zu realisieren, sondern erschiene lediglich im Zuge des Grundsteuerrechts durchführbar.52

1.3.3 Gleichheitssatz (Art 2 StGG, Art 7 B-VG)

Dass die Rechtsunterworfenen nach dem Gesetz gleich behandelt werden sollen, ist nur eine Aussage des Gleichheitssatzes. Um zahlreiche weitere Aspekte wurde der Gleichheitssatz durch eine umfassende richterliche Rechtsfortbildung ausgedehnt. Durch diese Fortbildung entstand unter anderem das Sachlichkeitsgebot. Unter einer unsachlichen Regelung fasst man insbesondere unverhältnismäßige Regelungen zusammen.53_{Es ist unter anderem unsachlich, wenn Raumordnungspläne lediglich deshalb} geändert werden, damit anfänglich rechtswidrig entstandene Bauten im Nachhinein legalisiert werden.54 Mitunter auch Umänderungen von Plänen, die nur ausgeführt werden, um einen konkreten Bauwerber im Vergleich zu den Eigentümern der Nachbargrundstücke zu bevorzugen.55

Ebenso entspricht es der ständigen Rechtsprechung, dass „der die Judikatur (vgl. VfSlg. 12171/1989,

14378/1995) tragende Grundgedanke läßt eine Gleichheitsverletzung auch annehmen, wenn nicht einzelne Flächenwidmungen oder Bebauungsvorschriften ausschließlich zur Anpassung an bestehende rechtswidrige Bauführungen geändert werden, sondern wenn derartige flächenwidmungsplanwidrige Bauführungen, die vor einem bestimmten Zeitpunkt stattfanden, im Nachhinein schlechthin - und im Widerspruch zu jenen Flächenwidmungen - vom Gesetzgeber als konsensfähig erklärt werden.“56

53_{Vgl. Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht (2012) Rz 765.} 54_{Vgl. VfSlg 14681/1996.}

55_{Vgl. VfSlg 14378/1995.} 56_{VfSlg 15441/1999.}

(21)

21 Maßnahmen im Sinne der Raumplanung müssen mit diesem Sachlichkeitsgebot harmonieren. Jede Festlegung sowie Abänderung von Flächennutzungen muss sachlich legitimiert sein.57_{Einen speziellen,} vom Staat veranlassten Vertrauensschutz kann man durch das Sachlichkeitsgebot zurückführen. Große Tragweite hat dies bei Widmungsänderungen. Eine dauernde Abänderung wäre nicht undenkbar, da die Planungsmaßnahmen als Verordnungen ergehen, und diese nicht rechtskräftig werden. Jedoch ist bei einer Änderung das Sachlichkeitsgebot zu beachten und somit darf ein zulässiges Vertrauen nicht grundlos enttäuscht werden. Bei einem ersten Planungsakt ist somit der Spielraum für den Verordnungsgeber umfassender als bei einer nachträglichen Änderung.58_{Der VfGH judiziert: „der auch}

den Gesetzgeber bindende Gleichheitsgrundsatz verlangt Regelungen, die sachlich gerechtfertigt werden können, normiert also ein umfassendes Sachlichkeitsgebot, wobei unverhältnismäßige Regelungen zur Unsachlichkeit führen können (vgl. z.B. VfSlg. 8871/1980, 12151/1989, 13020/1992, 14503/1996).“59

„Eine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz kann nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs (zB VfSlg 14.966/1997) nur vorliegen, wenn der angefochtene Bescheid auf einer dem Gleichheitsgebot widersprechenden Rechtsgrundlage beruht, wenn die Behörde den angewandten Rechtsvorschriften fälschlicherweise einen gleichheitswidrigen Inhalt unterstellt oder wenn sie bei der Erlassung des Bescheides Willkür geübt hätte. Bei der Unbedenklichkeit der angewandten Rechtsgrundlagen könnte eine Verletzung der in Rede stehenden Grundrechte somit nur vorliegen, wenn die belangte Behörde die angewandten Rechtsvorschriften denkunmöglich angewandt oder Willkür geübt hätte.“60

1.3.4 Erwerbsfreiheit (Art 6 StGG)

Jede Tätigkeit, selbstständig oder unselbstständig, welche auf wirtschaftlichen Aufstieg ausgelegt ist, also Vermögen zu erwirtschaften, ist unter das verfassungsrechtlich geschützte Recht der Erwerbsfreiheit zu subsumieren.61_{Durch die Vorschriften der Raumordnung kann es dazu führen, dass} durch bestimmte Widmungen für ein konkretes Gebiet eine Erwerbsausübung an diesem Ort nicht möglich ist. Darum ist zum Beispiel die Schaffung eines Industriebetriebes im Grünland nicht möglich. Eigentlich beeinflusst hier die Raumordnung nur die Entscheidung des Standortes, nicht aber die Frage

58_{Vgl. Hauer, Planungsrechtliche Grundbegriffe und verfassungsrechtliche Vorgaben, in Hauer/Nußbaumer}

(Hrsg), Österreichisches Raum- und Fachplanungsrecht (2006) 14.

59_{VfSlg 15577/1999.} 60_{VfSlg 17356/2004.}

(22)

22 der Erwerbstätigkeit einer Person.62_{Es liegt keine Beeinträchtigung der Erwerbsfreiheit vor, wenn der} Flächenwidmungsplan lediglich die Erwerbsausübung an einem konkreten Ort verbietet, an anderen Orten jedoch gestattet. Wird gegenteilig in einer bestimmten Widmungskategorie die Schaffung von konkreten Betrieben grundsätzlich verboten und somit „ein System der Zulassung von

Wirtschaftsbetrieben“63_{errichtet; so resultiert daraus eine Verletzung des Grundrechts.}64

In diesem Zusammenhang judizierte der VfGH zB, dass „das Krnt. RaumOG selbst gegen die

Erwerbsfreiheit verstößt, schließt der Verfassungsgerichtshof schon deswegen aus, weil es, verfassungskonform ausgelegt, lediglich die raumplanungs- und baurechtliche Zulässigkeit der baulichen Errichtung von Einkaufszentren regelt und darum von vornherein nicht auf die Einrichtung eines gewerberechtlichen Zulassungssystems hin angelegt ist.“65

Gegenteilig wurde vom VfGH in Hinblick auf das Tiroler Raumordnungsgesetz entschieden, „es

bedeutet keinen Eingriff in die Freiheit der Erwerbsbetätigung gemäß Art 6 StGG, wenn durch raumplanerische Flächenwidmungen eine bestimmte Erwerbsbetätigung an einem bestimmten Ort faktisch verhindert wird. Sieht hingegen ein Gesetz eine Maßnahme - wie etwa § 39 Abs 2 lit b Tir RaumOG 1994 die Festlegung der Unzulässigkeit „bestimmte(r) Arten von Betrieben" im Gewerbe- und Industriegebiet oder in Teilen davon - vor, so will damit der Gesetzgeber jedenfalls die Neuerrichtung der für „nicht zulässig" erklärten Arten von Betrieben und gleichzeitig auch die mit dem Betrieb zwangsläufig verbundene Erwerbstätigkeit verhindern. Im Ergebnis wird dadurch ein System der Zulassung von Wirtschaftsbetrieben eingerichtet. Die in Prüfung gezogene Regelung greift daher in den Schutzbereich des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Freiheit der Erwerbsbetätigung gemäß Art 6 StGG ein. Die verfassungsrechtlich gemäß Art 6 StGG gebotene Adäquanz eines wie etwa im Anlaßfall für ein ganzes Gemeindegebiet geltenden Verbots bestimmter Betriebsarten ist nur dann hinreichend zu beurteilen, wenn entsprechende, im Einzelfall schwerer als die Freiheit der Erwerbsbetätigung wiegende Voraussetzungen eines derartigen flächenbezogenen Betriebsverbotes vom Gesetzgeber genannt sind. Die gesetzliche Regelung des § 39 Abs 2 Tir RaumOG 1994 läßt derartige Voraussetzungen nicht erkennen.“66

62_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 3/25.} 63_{VfSlg 14179/1995.}

64_{Vgl. VfSlg 14179/1995.} 65_{VfSlg 11830/1988.}

(23)

23

1.3.5 Recht auf ein faires Verfahren (Art 6 EMRK

67 )

Dieses Verfassungsrecht gibt jedermann Anspruch darauf, dass über seine zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen („civil rights and obligations“) bzw über seine strafrechtlichen Anklagen ein Tribunal in billiger Weise entscheidet. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte müssen solche zivilrechtlichen Ansprüche nicht notwendig solche sein, welche vor einem Zivilgericht abgehandelt werden. Auch solche vor einem verwaltungsbehördlichen Verfahren subsumiert man darunter. Es wird zwischen einem Kernbereich und einem Randbereich der „civil rights“ differenziert (VfSlg 11500/1987). Unter den Kernbereich fallen nach dem Verfassungsgerichtshof die „Rechte und Pflichten der Bürger unter sich“, während es im Randbereich um die Position des Einzelnen gegenüber der Allgemeinheit geht. Die zivilrechtlichen Auswirkungen sind nur die sekundäre Folge einer vorsorglich im öffentlichen Interesse liegenden Entscheidung.68 Die Verfahrensgarantien des Art 6 EMRK sind im Rahmen des Raumordnungsrechts deshalb involviert, als auch die Entscheidung über die staatliche Beeinträchtigung der Nutzung des Eigentums und eine entsprechende Entschädigung in den Kernbereich fallen. Da es reicht, wenn als nachfolgende Instanz ein Tribunal über die Angelegenheit urteilt, ist angemessen, wenn zuerst eine Behörde ohne diese Qualität iSv Art 6 EMRK entscheidet. Ob nun eine Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof reicht ist strittig. Der VwGH ist an den übernommenen Sachverhalt der Behörde angewiesen und hat keine volle Kognitionsbefugnis (§ 41 Verwaltungsgerichtshofgesetz 198569). Somit entscheidet der Gerichtshof nicht über Tatfragen, ist bei der Kontrolle der Beweiswürdigung auf deren Schlüssigkeit begrenzt, und kann die Ermessensentscheidung der Verwaltungsbehörden nicht überprüfen.70_{Ob die} Erlassung von Verordnungen als generelle Normen, auch wenn damit „civil rights“ betroffen sind, grundsätzlich unter Art 6 EMRK zu subsumieren sind, ist strittig. Der EGMR hat die Anwendung des Art 6 EMRK bei Änderungen von Flächenwidmungsplänen verneint, da „die Person kein Recht nach

innerstaatlichem Recht auf eine solche Änderung hat und daher kein ziviles Recht zur Diskussion steht“.71

67_{Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, BGBl 1958/210.} 68_{Vgl. Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht (2012) Rz 611; vgl. Auer, Die Änderung des}

Flächenwidmungsplans (1998) 137f.

69_{Verwaltungsgerichtshofgesetz 1985 – VwGG, BGBl 1985/10 idF BGBl I 2013/122.} 70_{Vgl. Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht (2012) Rz 610; vgl. Auer, Die Änderung des}

Flächenwidmungsplans (1998) 137f.

(24)

24

2 SYSTEM DER ÖSTERREICHISCHEN

RAUMORDNUNG

2.1 Örtliche und Überörtliche Raumordnung

Die Raumplanung ist gesplittet in eine örtliche und überörtliche Raumplanung. Die österreichische Verfassung selbst nimmt diese Differenzierung vor.72_{Für den Bereich der örtlichen Raumplanung ist} die Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zuständig. Unter dieser örtlichen Raumplanung versteht man gemäß Art 118 Abs 2 B-VG: „Alle Angelegenheiten, die im ausschließlichen oder überwiegenden

Interesse der in der Gemeinde verkörperten örtlichen Gemeinschaft gelegen und geeignet sind, durch die Gemeinde innerhalb ihrer örtlichen Grenzen besorgt zu werden.“73

Das Ausmaß des eigenen Wirkungsbereichs wird somit jenen Aufgaben gleichgesetzt, die im ganzen oder großteiligen Interesse in der Gemeinde liegen und tauglich sind, durch die Gemeinde im Umfang des örtlichen Wirkungsbereiches erledigt zu werden. Jene Voraussetzungen sind an Hand der abstrakten Einheitsgemeinde zu überprüfen.74_{Gemäß Art 118 Abs 3 Z 9 B-VG ist die örtliche Raumplanung der} Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zugeordnet. Dies verpflichtet den Gesetzgeber in zwei Punkten: jene Bereiche, welche in die örtliche Raumplanung fallen, muss er der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich übertragen, jene Angelegenheiten aber, die überörtliche Regelungen enthalten, gerade nicht. Entscheidend ist, dass die örtliche und überörtliche Raumplanung nicht voneinander getrennt sind. Gemäß Art 118 Abs 4 B-VG haben die Gemeinden die Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs

„im Rahmen der Gesetze und Verordnungen des Bunden und des Landes“75

zu vollziehen. Somit darf die örtliche Raumplanung der überörtlichen Raumplanung nicht widersprechen, und ist jener grundsätzlich untergeordnet.76

Für Oberösterreich sind die Aufgaben der überörtlichen Raumplanung in § 8 OÖ ROG 1994, jene Bereiche der örtlichen Raumplanung in § 15 OÖ ROG 1994 geregelt.

72_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 3/27.} 73_{Art 118 Abs 2 B-VG, BGBl 1930/1 idF BGBl 2014/102.}

74_{Vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 14.} 75_{Art 118 Abs 4 B-VG, BGBl 1930/1 idF BGBl 2014/102.}

(25)

25

2.2 Überörtliche Raumplanung

2.2.1 Raumordnungsprogramme

2.2.1.1 Zweck und Inhalt

Der Regelungsgegenstand Raumplanung ist, wie schon die Differenzierung von örtlicher und überörtlicher Raumplanung zeigt, hierarchisch aufgebaut. Elementar in diesem Zusammenhang sind auf überörtlicher Ebene die Raumordnungsprogramme. Diese Programme haben für das ganze Land die Grundsätze und Leitlinien der Landesplanung zu fixieren. (zB Siedlungsstrukturen, Hauptverkehrsachsen). Bei jenen Bestimmungen darf es sich nicht nur um die Festlegung vorliegender Tatsachen handeln, sondern es muss auf die Ausformungen in der Zukunft geachtet werden. Wegweisend sind in diesem Zusammenhang die im ROG festgelegten Ziele und Grundsätze (§ 2 ROG). Ein diesbezüglicher Widerspruch wäre vom Verfassungsgerichtshof gemäß Art 139 B-VG im Rahmen eines Verordnungsprüfungsverfahrens aufzuheben.77_{Raumordnungsprogramme werden in Bezug auf} ihren sachlichen und örtlichen Anwendungsbereich unterschieden. Diese Programme erfassen entweder ein umfassendes Gebiet eines Landes (Landesraumordnungsprogramme), oder bloß einige Planungsgebiete (regionale Raumordnungsprogramme). Sachlich können sie umfänglich sein, oder sich auf konkrete raumbezogene Sachbereiche konzentrieren (zB Freizeit- und Erholungsräume, Schulen).78 Ebenfalls zu der überörtlichen hoheitlichen Raumordnung der Länder zählen die Fachplanungskompetenzen, die Komponenten anderer Landesmaterien sind. Hierzu zählen zB Naturschutzrecht, Landesstraßenrecht, sowie Bauwesen.79

2.2.1.2 Rechtsatzform und Rechtswirkung

Als Verordnungen der Landesregierung iSv § 11 Abs 1 OÖ ROG 1994 sind Raumordnungsprogramme verbindliche Rechtsakte. Ein inhaltlicher Bereich für die örtliche Raumplanung durch die Gemeinde wird festgelegt. Es wird auf der einen Seite die Gemeinde als Normadressat gebunden; als auch von

78_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 3/39f.}

(26)

26 einer Bindungswirkung für alle anderen generellen und individuellen raumrelevanten Verwaltungsakte (die zB auf Grund anderer Landesgesetze ergehen) und für Akte der Privatwirtschaftsverwaltung gesprochen werden kann. In der Hierarchie ist somit das Raumordnungsprogramm bedingend für alle Maßnahmen der örtlichen Raumplanung. Ein Flächenwidmungsplan oder Bebauungsplan, welcher mit dem Raumordnungsprogramm im Widerspruch steht, ist durch den Verfassungsgerichtshof als gesetzwidrig aufzuheben.80

Im Zusammenhang mit der Rechtswirkung ist anzumerken, dass die Landesentwicklungs- bzw Raumordnungsprogramme keine unmittelbare Wirkung für die Rechtsunterworfenen haben. Es ist jedoch möglich, dass im Zuge dieser Programme eine parzellenscharfe Widmung erfolgt, womit eine andere Bestimmung/Festlegung dieser Fläche im Zuge der örtlichen Raumplanung nicht möglich ist. Auf jeden Fall darf dies nicht zu einer Eingrenzung des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde führen. Das würde dem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Selbstverwaltung zuwiderlaufen (Art 116 Abs 1 iVm Art 118 Abs 3 Z 9 B-VG). Überdies dürfen diese exakten Planmaßnahmen nur durchgeführt werden, wenn ein überwiegendes überörtliches Interesse besteht.81

2.2.2 Örtliche Raumplanung

Die Hierarchie im Planungsrecht besteht nicht allein zwischen der überörtlichen und örtlichen Raumplanung, sondern auch bei den Maßnahmen der örtlichen Raumplanung selbst. Im „Stufenbau“ der Raumordnung ganz oben steht das Raumordnungsprogramm, welches als überörtliches Planungsmedium den Rahmen für die örtliche Raumplanung festlegt. Die Gemeinde hat das örtliche Entwicklungskonzept, den Flächenwidmungsplan, sowie den Bebauungsplan zu erlassen. Hierbei ist wiederum anzumerken, dass durch die Planungshierarchie der Flächenwidmungsplan und der Bebauungsplan dem örtlichen Entwicklungskonzept, sowie der Bebauungsplan dem Flächenwidmungsplan nicht widersprechen dürfen.82

80_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 3/43f.}

(27)

27 Abbildung 2 zeigt die Planungshierarchie der Raumplanung:

Abbildung 2

2.2.3 Örtliches Entwicklungskonzept

2.2.3.1 Zweck und Inhalt

Auf Gemeindeebene stellt das örtliche Entwicklungskonzept ein Planungsinstrument für einen längeren Zeitraum dar.83_{Das aus dem Wortlaut und planlichen Darstellungen bestehende Konzept dient als Basis} für etwaige Ausführungen und Änderungen von Flächenwidmungs- und Bebauungsplänen.84

Das örtliche Entwicklungskonzept stellt somit die Prämisse sowie die Handlungsvoraussetzungen für die Durchführung und Entwicklung des Gemeindegebietes dar.85_{Gemäß § 18 Abs 2 OÖ ROG 1994} umfasst es „die längerfristigen Ziele und Festlegungen der örtlichen Raumordnung“ und dient somit

„als Grundlage der übrigen Flächenwidmung.“86

83_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/47.} 84_{Vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 31.} 85_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/47.} 86_{§ 18 Abs 2 OÖ ROG 1994, LGBl 1993/114 idF 2015/69.}

(28)

28 Das örtliche Entwicklungskonzept hat als gesetzlichen Mindestinhalt gemäß Art 18 Abs 3 OÖ ROG zu enthalten:

- Baulandkonzept, welches zum Beispiel den künftigen Baulandbedarf sowie technische und soziale Infrastruktur regelt

- Verkehrskonzept, welches die geplanten Infrastrukturmaßnahmen der Gemeinde festlegt - Grünlandkonzept, welches die Frei- und Erholungsflächen, und Neuaufforstungsgebiete

bestimmt.87

2.2.3.2 Rechtsatzform und Rechtswirkungen

Die Ausführung des räumlichen Entwicklungskonzeptes ist nach einigen Raumordnungsvorschriften (Oberösterreich, Steiermark) als Verordnung zu erlassen, zum Teil aber als Gemeinderatsbeschluss ohne unmittelbare Bindungswirkung (Salzburg, Vorarlberg).88_{Ohne jene normative Wirkung geht der} Verwaltungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung davon aus, dass es sich nicht um eine kundzumachende Rechtsverordnung oder Verwaltungsverordnung handle, sondern um eine Maßnahme der Raumforschung.89

In Oberösterreich ist das örtliche Entwicklungskonzept lediglich Teil einer Verordnung, somit keine selbstständige Verordnung. Gemäß § 18 Abs 1 OÖ ROG 1994 ist das örtliche Entwicklungskonzept Teil des Flächenwidmungsplans. In der Folge bedeutet dies, dass jede Umgestaltung des örtlichen Entwicklungskonzepts auch eine Abwandlung des Flächenwidmungsplans darstellt. Deshalb muss bei der Änderung des örtlichen Entwicklungskonzeptes das Verfahren zur Erlassung eines Flächenwidmungsplans eingehalten werden, was daher auch einer aufsichtsbehördlichen Genehmigung bedarf.90

Bezüglich der Bindungswirkung entfaltet das örtliche Entwicklungskonzept eine Unmittelbare in Bezug auf die Gemeinde. Diese hat die festgelegten Grundsätze bei den hierarchisch untergeordneten Flächenwidmungs- und Bebauungsplänen einzuhalten. Da nicht einzelne Widmungen von Grundstücken festgelegt werden bindet es die Grundeigentümer nicht.91

87_{Vgl. § 18 Abs 3 OÖ ROG 1994, LGBl 1993/114 idF 2015/69.}

Besonderes Verwaltungsrecht9_{(2012) 470.} 89_{Vgl. VwSlg 13537 A/1991.}

90_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/51.} 91_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/50.}

(29)

29

2.2.4 Flächenwidmungsplan

2.2.4.1 Zweck und Inhalt

Der Flächenwidmungsplan hat die wesentliche Position innerhalb der Gemeinde in Bezug auf die örtliche Raumplanung.92_{Durch diesen Plan wird die Form der Bodengestaltung rechtsverbindlich, im} Sinne einer Negativplanung, festgelegt. Für das gesamte Gemeindegebiet hat die Gemeinde bindend einen Flächenwidmungsplan zu erlassen.93_{Die Aufteilung erfolgt nach Widmungskategorien, innerhalb} welcher Widmungsarten für jede Fläche des Gemeindegebietes bestimmt werden müssen.94_In Oberösterreich hat die Gemeinde gemäß § 18 Abs 5 OÖ ROG 1994 auszuweisen, „welche Flächen als

Bauland (§21 bis §23), als Verkehrsflächen (§ 29) oder als Grünland (§30)“95_{zu widmen sind. Die}

Widmungskategorien sind großteils in den Raumordnungsgesetzen, wie oben dargelegt, dreigeteilt. Eine weitere Widmungseinheit darf der Flächenwidmungsplan nicht erzeugen.96

Ebenfalls sind alle Flächen zu kennzeichnen, über die die Gemeinde keine Planungskompetenz hat. Dies hat eine deklarative Wirkung. Es handelt sich hierbei um Widmungen der Fachplanungskompetenz des Bundes (zB Verkehrsflächen, Hochwasserabflussgebiete), Widmungen (Nutzungsbeschränkungen) auf Grund von der Fachplanungskompetenz der Länder (zB Naturschutz, Landschaftsschutz).97

Der Plan besteht wie oa aus einem Textteil und der planlichen Darstellung. Geregelt ist dies in § 1 Abs 2 OÖ Planzeichenverordnung für Flächenwidmungspläne.98

92_{Vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 33.} 93_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/52f.} 94_{Vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 33.} 95_{§ 18 Abs 5 OÖ ROG 1994, LGBl 1993/114 idF 2015/69.}

98_{Verordnung der OÖ Landesregierung, mit der die Form und Gliederung des Flächenwidmungsplans, die}

Verwendung bestimmter Planzeichen und Materialien sowie der Maßstab der zeichnerischen Darstellung geregelt werden (Planzeichenverordnung für Flächenwidmungspläne), LGBl 2008/46.

(30)

30 Abbildung 3 zeigt eine Grafik für einen Flächenwidmungsplan:

(31)

31 Abbildung 4 zeigt einen Auszug aus der Anlage 1 der OÖ Planzeichenverordnung für Flächenwidmungspläne:

(32)

32 Grundsätzlich bezieht sich die Raumplanung auf größere Flächen. Im Zuge von natürlichen Konstellationen können aber auch kleinräumige Widmungseinheiten im Einzelfall nötig sein. Deshalb sind solche Einzelfallwidmungen nicht gänzlich unmöglich. Sie müssen aber sachlich gerechtfertigt sein, da der Verordnungsgeber an den Gleichheitssatz gebunden ist. Der Flächenwidmungsplan dient vorwiegend der Festlegung einer geordneten Siedlungsstruktur.99_{Dem ROG ist in seinen Zielen zu} entnehmen, dass die räumliche Festlegung der Widmungskategorien so zu erfolgen hat, dass Störungen der Bevölkerung durch Immissionen möglichst hintangehalten werden sollen.100_{Gemäß § 21 Abs 2 OÖ} ROG 1994 sind die Widmungskategorien „so aufeinander abzustimmen, dass sie sich gegenseitig

möglichst nicht beeinträchtigen (funktionale Gliederung) und ein möglichst wirksamer Umweltschutz erreicht wird.“101

Als Bauland dürfen nur passende Grundstücke gewidmet werden. Somit sollen durch die Raumpläne auch Gefahren von Naturkatastrophen präventiv hintangehalten werden.102_{Eine solche Widmung ist für} Grundflächen nicht möglich, die auf Grund der natürlichen Voraussetzungen (Hochwassergefahr, Rutschgebiet, Steinschlag, Lawinen) für eine Bebauung unmöglich sind, oder deren Aufschließung sowie Sanierung (Altlasten) unüberschaubare Kosten hervorrufen würden.103

2.2.4.2 Rechtsatzform und Rechtswirkungen

Die rechtliche Qualität der „Raumordnungspläne“ ist nicht letztgültig geklärt. Anfänglich war man der Meinung, dass es sich bei derartigen Maßnahmen um (zumindest im Außenverhältnis) unverbindliche Richtlinien handle. Nunmehr strebt man an, diese Pläne seien individuelle oder generelle Normen.104 Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs sind Flächenwidmungspläne Verordnungen im Sinne des Art 18 Abs 2 B-VG.105_{Die Änderung eines Flächenwidmungs- oder} Bebauungsplanes ist auch dann, wenn sie lediglich eine einzige Fläche betrifft, eine Verordnung.106 Nicht nur der Grundstückseigentümer, sondern jedermann ist vom Plan betroffen. Die Planungsregelung bindet alle Personen, die Nutzungsabsichten auf dem Grundstück vorhaben.107_{Aus der}

99_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/57.} 100_{Vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 34.} 101_{§ 21 Abs 2 OÖ ROG 1994, LGBl 1993/114 idF 2015/69.}

103_{Vgl. § 21 Abs 1 OÖ Raumordnungsgesetz 1994; vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998)}

34.

104_{Vgl. Unkart/Gutleb, Rechtssätze zur Raumordnung und Raumplanung (1992) 57.} 105_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/109.}

106_{Vgl. VfGH 30.9.1977, B284/75 – VfSlg 8119; VfGH 28.11.1969, B292/69 – VfSlg 6081; vgl.}

Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/110.

(33)

33 Verordnungsform folgt, dass keine Mitwirkungsmöglichkeit der Planunterworfenen besteht und auch kein Rechtsanspruch auf die Erstellung eines Flächenwidmungsplans bzw auf eine konkrete Widmung.108_{Mit der Erstellung des Flächenwidmungsplans werden alle nachrangigen Vollzugsakte,} wie zB der Bebauungsplan gebunden. Bauplatzerklärungen und Baubewilligungen dürfen nur ergehen, wenn diese mit dem Flächenwidmungsplan kongruent sind.109

2.2.5 Bebauungsplan

2.2.5.1 Zweck und Inhalt

Dem Flächenwidmungsplan nachgereiht ist auf der nächsten Ebene der Bebauungsplan festzulegen. Auf Grund der Hierarchie in der Raumordnung darf der Bebauungsplan dem ihm übergeordneten Planungsinstrumenten nicht widersprechen, da der Flächenwidmungsplan alle weiteren Vollzugsakte bindet.110_{In den Bebauungsplänen findet die Möglichkeit der Bebauung, und des Weiteren die} verkehrsmäßige Erschließung ihre Niederschrift. Diese Pläne beinhalten unter anderem Fluchtlinien, Gebäudehöhen, Bauplätze und Abstellplätze für Kraftfahrzeuge.111

In Oberösterreich sind gemäß § 31 Abs 1 OÖ ROG 1994 Bebauungspläne zu erlassen, „soweit dies zur

Sicherung einer zweckmäßigen und geordneten Bebauung oder zur Erreichung eines möglichst wirksamen Umweltschutzes erforderlich ist.“112

Somit liegt nicht zwingend für jedes Bauland auch ein

Bebauungsplan vor.113_{Ebenso wie der Flächenwidmungsplan besteht der Bebauungsplan aus einer} planlichen Darstellung und dem Wortlaut.114

2.2.5.2 Rechtsatzform und Rechtswirkungen

108_{Vgl. Auer, Die Änderung des Flächenwidmungsplans (1998) 18; vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes}

Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/109.

109_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/110.} 110_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/110.} 111_{Vgl. Leitl-Staudinger, Besonderes Verwaltungsrecht³ (2011) Rz 5/125.} 112_{§ 31 Abs 1 OÖ ROG 1994, LGBl 1993/114 idF 2015/69.}

(34)

34 Wie bei den Flächenwidmungsplänen handelt es sich auch bei den Bebauungsplänen um Verordnungen iSd Art 18 Abs 2 B-VG.115_{Es wird auf die Ausführungen beim Flächenwidmungsplan verwiesen. In} hierarchischer Sicht stellt somit der Bebauungsplan den gesetzlichen Rahmen für den Bauplatzerklärungsbescheid und darauf aufbauend den Baubewilligungsbescheid dar. Diese dürfen dem übergeordneten Bebauungsplan nicht widersprechen.116_{Einen Anspruch auf Erstellung eines} Bebauungsplanes oder auf Mitarbeit hat auf Grund des Verordnungscharakters des Bebauungsplanes keiner.117

(35)

35

3 DER FLÄCHENWIDMUNGSPLAN

3.1 Inhaltliche Determinierung

3.1.1 Verordnungscharakter

„Die Wirkungsweise des Plans unterscheidet drei Grundformen:

1. den indikativen oder informativen Plan, der bloß eine Darlegung gewonnener Daten eventuell unter Anführung einer gewünschten Entwicklung enthält;

2. den influenzierenden Plan, der die Richtung festsetzt, in die die Entwicklung gehen soll; 3. den normativen Plan, der verbindliche Ziele festlegt.

Diese Differenzierung ist insbesondere für die Landesplanung von Bedeutung.“118

Zum Thema der Rechtsqualität von Raumplänen ist danach zu unterscheiden, ob dem Plan ein genereller oder individueller Charakter gebührt. Die herrschende Judikatur sieht den Raumplan allerdings als Verordnung, also als generellen Rechtsakt an.119_{Der VfGH versteht darunter jede „von einer}

Verwaltungsbehörde erlassene generelle Rechtsnorm.“120

Das Abgrenzungsmerkmal zwischen genereller Verwaltungsmaßnahme (Verordnung) und individuellem Verwaltungsakt (Bescheid) ist nicht zweifellos abzuklären wenn es an dingliche, auf Grund und Boden gemessene Verwaltungsmaßnahmen wie Pläne, angewendet werden soll.121_Unter anderem sieht auch der VfGH als Rechtfertigung und Abgrenzungsmerkmal für die Qualifikation der Raumpläne als generellen Akt des Staates die Allgemeinverbindlichkeit: die Raumpläne legen die künftige Nutzung etlicher im Plangebiet gelegenen Grundstücke fest, sind für die Gesamtheit der Rechtsunterworfenen verpflichtend und sind der Vollziehung durch einen individuellen Verwaltungsakt geöffnet.122

Gernot Schantl zeigte aber auf, dass die generelle Wirkung der Raummaßnahmen auch auf den

dinglichen Charakter bezogen ist, der jeder Verfügung immanent ist, die sich auf Grund und Boden

118_{Anderwald, Rechtsprobleme der Raumordnung, in Gurtner/Holzer/Kirschbichler/Köttl/Schmittner/Welan}

119_{Vgl. Korinek, Verfassungsrechtliche Aspekte der Raumplanung (1971) 20.} 120_{VfSlg 17023/2003; 18221/2007.}

121_{Vgl. Fröhler/Binder, Bodenordnung und Planungsrecht (1990) 102.} 122_{Vgl. Korinek, Verfassungsrechtliche Aspekte der Raumplanung (1977) 21.}