EMPFEHLUNG DER KOMMISSION. vom 13. Juni 2012

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EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 13.6.2012 K(2011) 3770

EMPFEHLUNG DER KOMMISSION vom 13. Juni 2012

gemäß Artikel 7a der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste („Rahmenrichtlinie“) in der Sache NL/2012/1284:

Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten in den Niederlanden und in der Sache NL/2012/1285: Anrufzustellung in einzelnen

Mobilfunknetzen in den Niederlanden nur der niederländische Text ist verbindlich

DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION –

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,

gestützt auf die Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste („Rahmenrichtlinie“)¹, insbesondere auf Artikel 7a Absatz 5,

nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem vorgenannten Artikel² und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,

nach Stellungnahme des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK)³,

in Erwägung nachstehender Gründe:

1. VERFAHREN

1 Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie), ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 33. Geändert durch die Richtlinie 2009/140/EG, ABl. L 337 vom 18.12.2009, S. 37, und die Verordnung (EG) Nr. 544/2009, ABl. L 167 vom 29.6.2009, S. 12.

2 Veröffentlichung der Bekanntmachung:

https://circabc.europa.eu/faces/jsp/extension/wai/navigation/container.jsp.

3 Stellungnahme des GEREK vom 23. März 2012, BoR(12)23, veröffentlicht unter:

http://erg.eu.int/doc/2012/bor12_23.pdf.

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(1) Vom 7. November 2011 bis 19. Dezember 2011 führte die niederländische Regulierungsbehörde, Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA), nationale Konsultationen⁴ zur Teilüberarbeitung i) der vierten Überprüfung des Vorleistungsmarkts für die Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten und ii) der dritten Überprüfung des Vorleistungsmarkts für die Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen⁵ in den Niederlanden durch.

(2) Am 12. Januar 2012 gingen bei der Kommission zwei Notifizierungen bezüglich der Teilüberarbeitung der oben genannten Märkte ein.

(3) Am 20. Januar 2012 übermittelte die Kommission an OPTA ein Auskunftsersuchen⁶; die Antwort darauf ging am 24. Januar 2012 ein. Ein zusätzliches Auskunftsersuchen wurde am 25. Januar 2012 übermittelt; die Antwort darauf ging am gleichen Tag ein.

(4) Am 13. und 14. Februar 2012 unterrichtete die Kommission OPTA und GEREK gemäß Artikel 7a Absatz 1 der Rahmenrichtlinie über die Gründe, warum sie der Auffassung war, dass durch den Maßnahmenentwurf Hindernisse im Binnenmarkt entstehen können, und äußerte ihre ernsten Bedenken in Bezug auf dessen Vereinbarkeit mit dem EU-Recht („Mitteilung ernster Bedenken“).

(5) Am 27. und 28. Februar 2012 gingen bei der Kommission zwei Stellungnahmen Dritter ein⁷.

(6) Am 23. März 2012 nahm das GEREK gegenüber der Kommission Stellung⁸.

(7) Am 18. April 2012 fand ein Treffen von OPTA, GEREK und Kommission statt, um über die angemessenste und effektivste Maßnahme zur Ausräumung der ernsten Bedenken zu beraten, die die Kommission gemäß Artikel 7a Absatz 4 der Rahmenrichtlinie geäußert hatte.

2. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFS 2.1. Frühere Notifizierungen

2.1.1. Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten

(8) Die vierte Überprüfungsrunde zu diesem Markt war notifiziert und von der Kommission unter Aktenzeiten NL/2010/1079⁹ geprüft worden. OPTA schlug vor, alle (39) aktiven Anbieter als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht einzustufen und ihnen die Verpflichtungen in Bezug auf Zugang, Transparenz und Preiskontrolle aufzuerlegen. Ferner schlug OPTA vor, für Festnetz-Zustellungsdienste und direkte Zusammenschaltungsdienste Preisobergrenzen festzulegen, die nach der reinen BULRIC-Methode berechnet werden sollten.

4 Gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie.

5 Entsprechend den Märkten 3 und 7 der Empfehlung 2007/879/EG der Kommission vom 17. Dezember 2007 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (ABl. L 344 vom 28.12.2007, S. 65–69).

6 Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie.

7 Gemäß Artikel 7a Absatz 2 der Rahmenrichtlinie.

8 Gemäß Artikel 7a Absatz 3 der Rahmenrichtlinie.

9 SG-Greffe(2010) D/7848.

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(9) In der anschließenden endgültigen OPTA-Verfügung vom 7. Juli 2010 wurden schließlich folgende Festnetz-Zustellungsentgelte festgelegt:

Preisobergrenzen für Festnetz-Zustellungsentgelte (in EUR/min.) Stufe 2. Hälfte 2010 1. Hälfte 2011 2. Hälfte 2011 1.1.2012–

1.9.2012 ab 1.9.2012

Örtlich 0,0050 0,0052 0,0053 0,0045 0,0036

Regional 0,0071 0,0071 0,0072 0,0054 0,0036

(10) Die OPTA-Verfügung vom 7. Juli 2010 wurde am 31. August 2011 vom Berufungsgericht für Wirtschaftssachen (College van Beroep voor het Bedrijfsleven,

„das Gericht“) teilweise für nichtig erklärt. So bemängelte das Gericht die Marktanalysen in Bezug auf den Ausschluss von 085-Nummern und die Einbeziehung von 084/087-Nummern in die Marktdefinition, und es gab OPTA auf, eine neue Verfügung über 085-Nummern zu erlassen.

(11) Außerdem verpflichtete das Gericht OPTA, eine neue Verfügung in Bezug auf die Preisobergrenzen für Festnetz-Zustellungsentgelte und für direkte Zusammenschaltungsentgelte nach der BULRIC-Plus-Methode zu erlassen.

Übergangsweise ließ das Gericht die Preisobergrenze von 0,0072 EUR/min. für Regionalverbindungen und 0,0053 EUR/min. für Ortsverbindungen in Kraft, bis OPTA eine neue Verfügung über die Preisobergrenzen für Festnetz- Zustellungsentgelte erlassen hat.

2.1.2. Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen

(12) Die dritte Überprüfungsrunde zu diesem Markt war notifiziert und von der Kommission unter Aktenzeiten NL/2010/1080¹⁰ geprüft worden. OPTA schlug vor, alle (10) aktiven Anbieter als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht einzustufen und erlegte ihnen die Verpflichtungen in Bezug auf Zugang, Transparenz und Preiskontrolle auf. Ferner schlug OPTA eine symmetrische Preisobergrenze für Mobilfunk-Zustellungsentgelte nach der reinen BULRIC-Kostenrechnungsmethode sowie Preisobergrenzen für die direkte Zusammenschaltung vor.

(13) In der anschließenden endgültigen OPTA-Verfügung vom 7. Juli 2010 wurden schließlich folgende Mobilfunk-Zustellungsentgelte festgelegt:

Preisobergrenzen für Mobilfunk-Zustellungsentgelte (in EUR/min.) 7.7.2010–

1.1.2011

1.1.2011–

1.9.2011

1.9.2011–

1.9.2012 ab 1.9.2012

Alle Betreiber 0,056 0,042 0,027 0,012 (14) Die OPTA-Verfügung vom 7. Juli 2010 wurde vom Gericht in dem oben genannten

Beschluss teilweise für nichtig erklärt. Das Gericht verpflichtete OPTA, die Preisobergrenze für Mobilfunk-Zustellungsentgelte nach der BULRIC-Plus-Methode

10 SG-Greffe(2010) D/3765.

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und eigenen OPTA-Berechnungen ab 7. Juli 2010 auf 0,056 EUR/min., ab 1. Januar 2011 auf 0,042 EUR/min., ab 1. September 2011 auf 0,027 EUR/min. und ab 1. September 2012 auf 0,024 EUR/min. festzusetzen. Außerdem gab es OPTA auf, nach der gleichen Kostenrechnungsmethode eine neue Verfügung für direkte Zusammenschaltungsentgelte zu erlassen.

2.2. Der notifizierte Maßnahmenentwurf 2.2.1. Marktdefinition

2.2.1.1. Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten

(15) OPTA schließt 085- und 084/087-Nummern (ohne nachgelagerte Dienste) sowie 088-, 112-, 14xy- und 116xyz-Nummern in die Marktdefinition der notifizierten Maßnahmen ein.

2.2.1.2. Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen

(16) Die Marktdefinition in Bezug auf die Mobilfunk-Anrufzustellung bleibt gültig, da sie vom Gericht nicht abgeändert wurde.

2.2.2. Feststellung beträchtlicher Marktmacht

2.2.2.1. Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten

(17) OPTA ist der Ansicht, dass jeder Betreiber, der Festnetzanrufe zustellt, ohne Einschränkung auch bei 085-und 084/087-Nummern ohne nachgelagerte Dienste über beträchtliche Marktmacht in seinen jeweiligen Netzen verfügt.

2.2.3. Abhilfemaßnahmen

2.2.3.1. Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten

(18) OPTA schlägt vor, die Preisobergrenzen für Festnetz-Zustellungsentgelte nach der BULRIC-Plus-Kostenrechnungsmethode festzusetzen. Die von OPTA notifizierte Maßnahme setzt die Preisobergrenze auf 0,0037 EUR/min. fest.

(19) Diese Preisobergrenze wurde aufgrund neuer Informationen über die VoIP- Softwarekosten festgesetzt. Nach OPTA-Darlegung bestehen die Gesamtkosten im BULRIC-Plus-Modell aus Netztransportkosten (0,0013 EUR/min.), VoIP- Hardwarekosten (0,0010 EUR/min.) und VoIP-Softwarekosten (geändert von 0,0034 EUR/min. auf 0,0014 EUR/min). Weiter legte OPTA dar, dass nach der Neuberechnung der VoIP-Softwarekosten die Preisobergrenze für Festnetz- Zustellungsentgelte nach dem reinen BULRIC-Modell nunmehr 0,0016 EUR/min.

betragen würde (gegenüber 0,0036 EUR/min. in der Verfügung vom 7. Juli 2010, berechnet nach der reinen BULRIC-Methode, aber auch aufgrund der vorherigen Berechnung der VoIP-Softwarekosten).

(20) In der notifizierten Maßnahme schlug OPTA vor, diese Preisobergrenze ab dem 1. Mai 2012 anzuwenden. Ab dem Inkrafttreten der neuen Verfügung bis zum 1. Mai 2012 sollte nach dem OPTA-Vorschlag im Festnetz die Preisobergrenze von 0,0072 EUR/min. für regionale Anrufe und 0,0053 EUR/min. für Ortsgespräche gelten.

2.2.3.2. Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen

(21) OPTA fügt sich dem Gerichtsbeschluss, der die BULRIC-Plus- Kostenrechnungsmethode vorgibt. Auf dieser Grundlage schlägt OPTA vor, bis

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1. September 2012 eine Preisobergrenze von 0,027 EUR/min. und danach eine Preisobergrenze von 0,024 EUR/min. anzuwenden.

2.2.3.3. Direkte Zusammenschaltungsentgelte

(22) OPTA schlägt vor, die gleichen direkten Zusammenschaltungsentgelte für Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsmärkte festzusetzen und rückwirkend ab 1. September 2010 (dem Tag des Inkrafttretens der teilweise für nichtig erklärten Verfügung über die direkten Zusammenschaltungsentgelte) anzuwenden. Für die rückwirkende Anwendung dieser Maßnahme nennt OPTA drei Gründe.

(23) Erstens hat das Gericht nach OPTA-Einschätzung die Preisregulierung der direkten Zusammenschaltung als angemessen aufrechterhalten. Aber laut OPTA hätte das Gericht, wenn es in der Lage gewesen wäre, das BULRIC-Plus-Entgelt selbst festzusetzen (das zum damaligen Zeitpunkt von OPTA noch nicht berechnet worden war), dies zweifellos ab 1. September 2010 getan. Zweitens hebt OPTA hervor, dass das vorgeschlagene, nach der BULRIC-Plus-Methode berechnete Entgelt nur geringfügig höher ist als das für nichtig erklärte Entgelt, das nach der reinen BULRIC-Methode berechnet worden war. Drittens ist OPTA davon überzeugt, dass ohne rückwirkende Preisobergrenze für die direkte Zusammenschaltung mindestens ein Betreiber die direkten Zusammenschaltungsentgelte in Mobilfunknetzen auf das unregulierte Niveau anheben würde (das 10-fache der BULRIC-Preisobergrenze).

Die direkt mit diesem Betreiber zusammengeschalteten Anbieter wären aber nicht in der Lage, die Entgelte für ihre Endkunden-Telefondienste und für ihre Transportdienste gegenüber anderen Beteiligten entsprechend und rückwirkend anzuheben.

3. ERNSTE BEDENKEN DER KOMMISSION BEI ERÖFFNUNG DER ZWEITEN PHASE DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 7a

(24) Die Kommission äußerte ernste Bedenken bezüglich der Vereinbarkeit des Maßnahmenentwurfs mit dem EU-Recht und legte die Gründe dar, warum sie der Auffassung ist, dass durch den Maßnahmenentwurf Hindernisse für den Binnenmarkt entstehen würden.

(25) Die Kommission räumte ein, dass angesichts des von OPTA in der Notifizierung der Marktüberprüfung von 2010 festgestellten Wettbewerbsproblems – nämlich der Gefahr überhöhter Preise und einer Preis-Kosten-Schere – die Preiskontrolle eine geeignete Abhilfemaßnahme ist.

(26) Die Kommission nahm zur Kenntnis, dass OPTA vorschlägt, entsprechend dem Gerichtsurteil¹¹ Preisobergrenzen für Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte und für direkte Zusammenschaltungsentgelte nach der BULRIC-Plus-Methode ab 1. Mai 2012 für Festnetzentgelte und ab 1. September 2012 für Mobilfunkentgelte bis zum Ende des Überprüfungszeitraums festzusetzen.

3.1. Vereinbarkeit mit dem EU-Recht

11 Nach dem Verständnis der Kommission gibt es nach nationalem Recht kein Rechtsmittel gegen den Gerichtsbeschluss.

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(27) Die Kommission verwies auf Artikel 8 Absatz 4 der Zugangsrichtlinie¹², wonach die von den nationalen Regulierungsbehörden („NRB“) auferlegten Verpflichtungen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 der Rahmenrichtlinie angemessen und gerechtfertigt sein müssen.

Überdies verwies die Kommission auf Artikel 16 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie, wonach die NRB den Unternehmen, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, geeignete Verpflichtungen auferlegen müssen.

(28) Außerdem betonte die Kommission, dass die NRB gemäß Artikel 8 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie zur Entwicklung des Binnenmarkts beitragen sollen, indem sie untereinander sowie mit der Kommission und dem GEREK jeweils auf transparente Weise zusammenarbeiten, um nicht nur die Entwicklung einer einheitlichen Regulierungspraxis, sondern auch die einheitliche Anwendung der Rahmenrichtlinie und der Einzelrichtlinien (zusammen der „Rechtsrahmen“) sicherzustellen.

(29) Diesbezüglich hob die Kommission hervor, dass sie Empfehlungen¹³ über die harmonisierte Anwendung des Rechtsrahmens abgeben kann, um die Verwirklichung der in Artikel 8 der Rahmenrichtlinie genannten Ziele voranzutreiben. Dies ist insbesondere dann geboten, wenn die Kommission der Ansicht ist, dass aufgrund der unterschiedlichen Umsetzung der im Rechtsrahmen vorgesehenen Regulierungsaufgaben durch die nationalen Regulierungsbehörden Hindernisse für den Binnenmarkt entstehen können. Vor diesem Hintergrund gab die Kommission im Interesse einer einheitlichen Auslegung und Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des Rechtsrahmens in der EU eine Empfehlung über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der EU („Zustellungsentgelte- Empfehlung“)¹⁴ ab, in der sie ein einheitliches Konzept darlegte, dem die NRB in Bezug auf Preiskontrollverpflichtungen für Festnetz- und Mobilfunk- Zustellungsentgelte grundsätzlich folgen sollten.

(30) Zu diesem Zweck empfahl die Kommission, dass die NRB dafür sorgen sollten, dass die Zustellungsentgelte bis zum 31. Dezember 2012 kosteneffizient und symmetrisch umgesetzt werden¹⁵. Weiter empfahl sie, dass bei der Festsetzung der Entgelthöhe nur solche Kosten einbezogen werden sollten, die vermieden werden, wenn ein Anrufzustellungsdienst auf der Vorleistungsebene nicht länger für Dritte erbracht wird¹⁶.

(31) Die Kommission räumte ein, dass die NRB einen Ermessensspielraum haben, wenn sie eine andere Methode zur Regulierung der Zustellungsentgelte vorschlagen, unterstrich aber, dass jede andere Methode hinreichend gerechtfertigt sein muss, um nachzuweisen, dass sie den politischen Zielen und Regulierungsgrundsätzen des Rechtsrahmens vollauf gerecht wird. Eine solche alternative Methode müsste insbesondere die Merkmale der konkret zu regulierenden Märkte berücksichtigen

12 Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung, ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 7 (Zugangsrichtlinie). Geändert durch die Richtlinie 2009/140/EG.

13 Gemäß Artikel 19 der Rahmenrichtlinie.

14 Empfehlung der Kommission vom 7. Mai 2009 über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk- Zustellungsentgelte in der EU, ABl. L 124 vom 20.5.2009, S. 67.

15 Nummer 11 der Empfehlung.

16 Nummer 6 der Empfehlung.

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und im Hinblick auf die in Artikel 8 der Rahmenrichtlinie verankerten politischen Ziele und Regulierungsgrundsätze angemessen sein.

(32) So wird in Erwägungsgrund 20 der Zugangsrichtlinie dargelegt, dass die Methode der Kostendeckung auf die besonderen Umstände abgestimmt sein und das Erfordernis berücksichtigen sollte, die wirtschaftliche Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb zu fördern und für die Verbraucher möglichst vorteilhaft zu sein. Wie auch in der Zustellungsentgelte-Empfehlung klargestellt wurde, war die Kommission der Auffassung, dass angesichts der Merkmale des Vorleistungsmarkts für die Anrufzustellung in Mobilfunk- und Festnetzen und der damit zusammenhängenden Wettbewerbs- und Verteilungsprobleme die Verpflichtung zur Kostenorientierung auf der Grundlage der reinen BULRIC-Methode und symmetrischer Zustellungsentgelte den Wettbewerb befördern würde, indem sie u. a.

sicherstellt, dass alle Nutzer in Übereinstimmung mit Artikel 8 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie größtmögliche Vorteile in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität genießen, und dass sie folglich als die angemessenste Verpflichtung betrachtet werden kann.

(33) Darüber hinaus stellte die Kommission fest, dass Mobilfunk-Zustellungsentgelte, die in einer Höhe festgesetzt werden, die den Kosten eines effizienten Betreibers entspricht, zu gleichen Wettbewerbsbedingungen zwischen den Betreibern beitragen, indem sie Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Festnetzen und Mobilfunknetzen bei der Durchführung von Anrufen aus Festnetzen/Mobilfunknetzen in Mobilfunknetze sowie zwischen Betreibern mit asymmetrischen Marktanteilen bei der Bereitstellung ihrer netzinternen/netzexternen Angebote beseitigen.

(34) Im vorliegenden Fall war die Kommission der Ansicht, dass die notifizierte Maßnahme den oben genannten Grundsätzen und Zielen des Rechtsrahmens nicht gerecht zu werden scheint.

(35) In Bezug auf die Festnetz-Zustellungsentgelte stellte die Kommission insbesondere fest, dass die Preisobergrenze von 0,0037 EUR/min., deren Anwendung OPTA ab 1. Mai 2012 vorgeschlagen hat, mehr als doppelt so hoch ist wie die Preisobergrenze von 0,0016 EUR/min., die OPTA nach der reinen BULRIC-Methode berechnet hatte.

In Bezug auf Mobilfunk-Zustellungsentgelte stellte die Kommission zudem fest, dass die ab 1. September 2012 geltende BULRIC-Plus-Preisobergrenze von 0,024 EUR/min. doppelt so hoch ist wie die Preisobergrenze von 0,012 EUR/min., die OPTA im Jahr 2010 auf der Grundlage der reinen BULRIC-Methode berechnet hatte.

(36) Wie die Kommission feststellte, ist OPTA von der reinen BULRIC-Methode abgewichen, ohne dafür jedoch eine wirtschaftliche Begründung anzugeben, die belegt, dass mit der vorgeschlagenen BULRIC-Plus-Methode die Effizienz und ein nachhaltiger Wettbewerb in gleicher Weise gefördert würden. In der Tat bezweifelt die Kommission, dass die vorgeschlagene BULRIC-Plus-Methode geeignet ist, die angestrebten Ziele zu erreichen, da sie zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Festnetz- und Mobilfunkmärkten und/oder zwischen Betreibern mit asymmetrischen Marktanteilen und Verkehrsflüssen führen kann.

(37) Nach Ansicht der Kommission hat OPTA im vorliegenden Fall nicht nachgewiesen, dass mit der vorgeschlagenen BULRIC-Plus-Methode die genannten Regulierungsziele in gleicher Weise erreicht werden können.

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3.2. Schaffung von Hindernissen im Binnenmarkt

(38) Die Kommission stellte weiter fest, dass bei Festsetzung der Zustellungsentgelte durch eine NRB oberhalb der effizienten Höhe die zustellenden Betreiber in diesem Mitgliedstaat wegen des Grundsatzes, dass der Anrufer bezahlt, in die Lage versetzt werden, mit diesem Entgelt einen Gewinn zu Lasten der Betreiber – und somit letztlich der Verbraucher – in dem Mitgliedstaat, von dem der Anruf ausgeht, zu erzielen. Der beträchtliche absolute Unterschied, den eine Preisobergrenze herbeiführt, die aufgrund einer Methode festgesetzt wird, welche kein effizientes Kostenniveau sicherstellt, geht daher zum Nachteil der Betreiber und möglicherweise der Verbraucher in den Mitgliedstaaten, von denen die Festnetz- oder Mobilfunkanrufe ausgehen. Genau aus diesem Grund hatte die Kommission ihre Zustellungsentgelte-Empfehlung abgegeben, denn sie wollte für eine harmonisierte Anwendung des Rechtsrahmens sorgen, um die Verwirklichung der in Artikel 8 der Rahmenrichtlinie genannten Ziele voranzutreiben.

(39) Darüber hinaus stellte die Kommission fest, dass Mobilfunk-Zustellungsentgelte, die in einer Höhe festgesetzt werden, die den Kosten eines effizienten Betreibers entspricht, zu gleichen Wettbewerbsbedingungen nicht nur auf nationaler Ebene, sondern auch auf EU-Ebene beitragen, indem sie Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Festnetzen und Mobilfunknetzen beseitigen.

3.3. Schlussfolgerungen in der Mitteilung ernster Bedenken

(40) Im vorliegenden Fall stellte die Kommission fest, dass die OPTA-Notifizierung keine hinreichende Begründung enthält, inwiefern der vorgeschlagene Ansatz für die beiden fraglichen Märkte den in Artikel 8 der Rahmenrichtlinie verankerten politischen Zielen und Regulierungsgrundsätzen entspricht und mit Artikel 8 Absatz 4 der Zugangsrichtlinie übereinstimmt. Folglich äußerte die Kommission ernste Bedenken, ob der OPTA-Vorschlag über Zustellungsentgelte auf den gegebenen Zustellungsmärkten im Sinne des Artikels 16 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie als geeignet und im Hinblick auf die in Artikel 8 der Rahmenrichtlinie festgelegten Ziele als gerechtfertigt gelten kann, insbesondere im Hinblick auf die Ziele der Förderung des Wettbewerbs und der Vorteile für die Nutzer gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie. Zudem gab die Kommission ihrer Überzeugung Ausdruck, dass beim gegenwärtigen Stand durch den Maßnahmenentwurf Hindernisse für den Binnenmarkt entstehen würden.

4. VERFAHREN ZUR EINHEITLICHEN ANWENDUNG VON

ABHILFEMASSNAHMEN 4.1. Stellungnahme des GEREK

(41) Gestützt auf seine wirtschaftliche Analyse nahm das GEREK dahingehend Stellung, dass die von der Kommission in ihrem Schreiben mitgeteilten ernsten Bedenken begründet sind.

(42) Was die ernsten Bedenken bezüglich der Vereinbarkeit mit dem EU-Recht anbelangt, hat OPTA nach Ansicht des GEREK keine hinreichende wirtschaftliche Begründung dafür gegeben, inwiefern eine auf der BULRIC-Plus-Methode beruhende Maßnahme für den niederländischen Markt genauso gut geeignet ist wie eine auf der reinen BULRIC-Methode beruhende Maßnahme, die den Besonderheiten des Zustellungsmarkts und insbesondere dem im Erwägungsgrund 20 der Zugangsrichtlinie genannten Erfordernis Rechnung trägt, die wirtschaftliche

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Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb zu fördern und für die Verbraucher möglichst vorteilhaft zu sein.

(43) GEREK nahm dahingehend Stellung, dass bei Zustellungsdiensten im Allgemeinen ein reiner BULRIC-Ansatz aus folgenden Gründen am angemessensten ist.

(44) Erstens hob das GEREK hervor, dass gemäß Erwägungsgrund 20 der Zugangsrichtlinie die Methode der Kostendeckung auf die Umstände abgestimmt sein und das Erfordernis berücksichtigen sollte, die wirtschaftliche Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb zu fördern und für die Verbraucher möglichst vorteilhaft zu sein. Auf den Zustellungsmärkten ist einerseits davon auszugehen, dass die Betreiber aufgrund der Gegenseitigkeit von der Zusammenschaltung profitieren, doch stehen sie andererseits im Wettbewerb um die Endkunden, weshalb die Zustellungsentgelte einen bedeutenden Strategie- und Wettbewerbsfaktor darstellen können. Ein reiner BULRIC-Ansatz trägt diesem besonderen Merkmal der Zustellungsmärkte Rechnung, da er die Deckung der Gemeinkosten anderer Dienste als der Zustellung berücksichtigt. In der notifizierten Maßnahme wird nicht begründet, warum sich die BULRIC-Plus-Methode für die Umstände des niederländischen Zustellungsmarkts besser eignen würde.

(45) Zweitens hob das GEREK hervor, dass es einen objektiven Grund für die Deckung der Gemeinkosten auf anderen Endkundenmärkten als dem Vorleistungsmärkten für Zustellungsdienste gibt. Durch Zugrundelegung der reinen Zusatzkosten bei der Festsetzung der Zustellungsentgelte werden die Betreiber dazu ermuntert, ihre Gemeinkosten auf Endkundenmärkten (die Preiszwängen unterliegen) und nicht auf einem Monopolmarkt (auf dem die Gefahr überhöhter Preise besteht) zu decken.

Darüber hinaus haben die Betreiber keinen Anreiz, ihre Preise für in andere Netze abgehende Anrufe zu senken, weil sie dadurch mehr ausgehenden Verkehr erzeugen, für den dann Zahlungen an Konkurrenten fällig werden. Das GEREK ist der Ansicht, dass durch sinkende Zustellungsentgelte auch die Kosten für die Zustellung der Anrufe für jeden Betreiber sinken und der Preiswettbewerb auf den Endkundenmärkten zunimmt, weil die Betreiber so größere Anreize für niedrigere Anrufpreise haben. Niedrigere Zustellungsentgelte steigern den Wettbewerb bei allen Anrufpreisen, weshalb eine reine BULRIC-Methode, die zu niedrigeren Zustellungsentgelten führt, im Allgemeinen der BULRIC-Plus-Methode vorzuziehen ist. Der reine BULRIC-Ansatz eignet sich deshalb im Allgemeinen besser, um den Wettbewerb zu fördern und größtmögliche Preisvorteile für die Nutzer sicherzustellen. In der notifizierten Maßnahme wird nicht begründet, warum der BULRIC-Plus-Ansatz im Hinblick auf diese Ziele im niederländischen Markt eine besser geeignete Kostenberechnungsmethode sein soll.

(46) Drittens hielt das GEREK die BULRIC-Methode auch für besser geeignet, um Wettbewerbsverzerrungen zwischen Festnetz- und Mobilfunkbetreibern zu verringern. Mobilfunk-Zustellungsentgelte enthalten in der Regel einen Teil der Mobilfunk-Zugangskosten, die somit auch von Anrufern aus Festnetzen getragen werden. Andererseits werden alle Festnetz-Zugangskosten durch Endnutzerentgelte gedeckt. Zudem können Festnetzbetreiber in der Regel nur in beschränktem Maße Flatrates für Mobilfunkanrufe als Teil ihrer Flatrate-Pakete anbieten, weil die Mobilfunk-Zustellungsentgelte beträchtlich höher sind als die Festnetz- Zustellungsentgelte. Im Vergleich zum BULRIC-Plus-Ansatz verringert der reine BULRIC-Ansatz diese Asymmetrie beim absoluten Niveau der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte. Deshalb entspricht die reine Methode der

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langfristigen zusätzlichen Kosten (LRIC) im Allgemeinen besser den Zielen des Artikels 8 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie, demzufolge die NRB den Wettbewerb fördern sollen, indem sie gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder -beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt. In der notifizierten Maßnahme wird nicht begründet, warum der BULRIC-Plus-Ansatz ein besser geeignetes Mittel zur Verringerung der Wettbewerbverzerrungen zwischen Festnetz- und Mobilfunkbetreibern im niederländischen Markt sein soll.

(47) Schließlich stellt das GEREK fest, dass angesichts des Rechtsrahmens und des Fehlens einer besonderen wirtschaftlichen Begründung seitens OPTA eine Maßnahme, die auf einem reinen BULRIC-Ansatz beruht, seiner Ansicht nach diesen Zielen im niederländischen Markt wohl besser dienen würde.

(48) Was die ernsten Bedenken bezüglich der Schaffung von Hindernissen im Binnenmarkt anbelangt, nahm das GEREK dahingehend Stellung, dass die von der Kommission mitgeteilten ernsten Bedenken begründet sind.

(49) Das GEREK prüfte zunächst, ob sich die von den NRB (und insbesondere von OPTA) festgesetzten Obergrenzen für Zustellungsentgelte in den Zustellungsentgeltzahlungen ausländischer Betreiber für aus anderen EU- Mitgliedstaaten abgehende Anrufe niederschlugen und, falls ja, in welchem Maße.

Um herauszufinden, ob und in welchem Maße die von den Betreibern verlangten Zustellungsentgelte für aus dem Ausland eingehende Anrufe durch die von den NRB festgesetzten regulierten Zustellungsentgelten beeinflusst werden, stützte sich das GEREK auf eine von der belgischen NRB im Januar 2012 durchgeführte Untersuchung. Diese Untersuchung belegt, dass in den meisten EU-Ländern die Zustellungsentgelte bei Inlandsanrufen und Auslandsanrufen (aus anderen EU- Mitgliedstaaten) gleich sind. Auch die Betreiber in den Niederlanden machen da keine Ausnahme. Das GEREK ist daher der Ansicht, dass das von der Kommission vorgebrachte Argument insofern richtig ist, als nach der gemäß BULRIC-Plus- Modell festgesetzten Preisregelung Betreiber aus anderen EU-Mitgliedstaaten gezwungen werden, höhere Zustellungsentgelte an niederländische Betreiber zu bezahlen.

(50) Zweitens versuchte das GEREK abzuschätzen, ob die auf der Vorleistungsebene berechneten Zustellungsentgelte auf die Endkundenpreise umgelegt werden, die ausländische Betreiber ihren Endkunden in Rechnung stellen, und nahm dann eine Bewertung vor, ob durch dieses Verhalten selbst Hindernisse im Binnenmarkt entstehen. Das GEREK verwies darauf, dass die Kommission in diesem Fall davon ausgeht, dass höhere Zustellungsentgelte möglicherweise zu höheren Endkundenpreisen in jenen Mitgliedstaaten führen, von denen die Anrufe ausgehen.

In diesem Punkt stimmt das GEREK der Kommission zu, da höhere Vorleistungskosten im Allgemeinen zu höheren Endkundenpreisen in wettbewerbsorientierten Endkundenmärkten in anderen Mitgliedstaaten führen.

(51) Schließlich stimmt das GEREK mit der Kommission darin überein, dass BULRIC- Plus-Zustellungsentgelte in den Niederlanden Hindernisse im Binnenmarkt schaffen können.

5. ENGE ZUSAMMENARBEIT ZWISCHEN OPTA, GEREK UND

KOMMISSION

(52) OPTA, GEREK und Kommission haben im Einklang mit Artikel 7a Absatz 4 der Rahmenrichtlinie eng zusammengearbeitet, um die angemessenste und wirksamste

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Maßnahme zu ermitteln. Nach Ansicht der Kommission haben die von OPTA im Laufe dieser Zusammenarbeit vorgebrachten Gründe für die Übernahme der BULRIC-Plus-Methode keine zusätzliche Rechtfertigung für die notifizierte Maßnahme ergeben.

(53) Während dieser Zeit gingen bei der Kommission zwei Stellungnahmen Dritter ein, zum einen die eines Festnetzbetreibers, der die Übernahme einer reinen BULRIC- Methode befürwortete und die Notwendigkeit hervorhob, eine einheitliche Auferlegung von Verpflichtungen zwischen Festnetz- und Mobilfunkbetreibern zu gewährleisten. In der anderen Stellungnahme unterstrich ein Mobilfunkbetreiber die Verbindlichkeit der vom Gericht festgesetzten Entgeltsätze in Bezug auf die Mobilfunk-Zustellungsentgelte.

(54) Zum Ende des Dreimonatszeitraums, nachdem die Kommission am 13. Mai 2012 ihre ernsten Zweifel mitgeteilt hatte, hat OPTA den Maßnahmenentwurf weder zurückgezogen noch geändert.

6. Schlussfolgerung zum eingeleiteten Verfahren zur Gewährleistung der einheitlichen Auferlegung der Verpflichtungen

(55) Da OPTA seinen Maßnahmenentwurf bei Ablauf des Dreimonatszeitraums, nachdem die Kommission am 13. Mai 2012 ihre ernsten Zweifel gemäß Artikel 7a Absatz 1 der Rahmenrichtlinie mitgeteilt hatte, beibehalten hat, kann die Kommission unter weitestgehender Berücksichtigung der Stellungnahme des GEREK eine Empfehlung abgeben, in der sie OPTA auffordert, den Maßnahmenentwurf zu ändern oder zurückzuziehen, oder aber einen Beschluss fassen, in dem sie ihre in ihrer Mitteilung ernster Bedenkung geäußerten Vorbehalte aufgibt.

(56) Die Kommission ist der Ansicht, dass ihre in der Mitteilung ernster Bedenken geäußerten Vorbehalten noch immer bestehen.

(57) Unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale der Anrufzustellungsmärkte im Allgemeinen und der Umstände in den Mobilfunk- und Festnetztelefoniemärkten der Niederlande stellt die Kommission fest, dass es infolge der Festsetzung von Zustellungsentgelten oberhalb der effizienten Kosten zu erheblichen Verlagerungen zwischen den Festnetz- und Mobilfunkmärkten und deren Endkunden sowie zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Betreibern mit asymmetrischen Marktanteilen kommt. Außerdem führen hohe Zustellungsentgelte in der Regel zu hohen Endkundenpreisen für abgehende Anrufe, was sich auf die Nutzungsrate auswirkt und damit auch auf das Wohl der Verbraucher.

(58) Da zudem das Entgeltsystem in der EU auf dem Grundsatz beruht, dass der Anrufer bezahlt, stellen überhöhte Preise auch ein Wettbewerbsproblem dar. Hohe Zustellungsentgelte werden letztlich durch höhere Gesprächsentgelte der Endnutzer wieder hereingeholt. Aufgrund der Gegenseitigkeit auf den Zustellungsmärkten können – gleichermaßen auf Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsmärkten – Wettbewerbsprobleme auftreten, wenn es zum Beispiel zu einer Quersubventionierung zwischen Betreibern kommt. Da die Betreiber in der Lage und versucht sind, die Preise weit über die Kosten anzuheben, gilt die Orientierung an den Kosten daher als das am besten geeignete Mittel, um dieses Problem in den Griff zu bekommen.

(59) Angesichts dessen stellt die Kommission weiter fest, dass die Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Festnetz- und Mobilfunkmärkten und/oder zwischen Betreibern mit asymmetrischen Marktanteilen und Verkehrsflüssen umso

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größer sind, je weiter sich die Anrufzustellungsentgelte von den Zusatzkosten entfernen. Ein auf zusätzliche Kosten gestütztes Konzept fördert die effiziente Bereitstellung und Nutzung und hält etwaige Wettbewerbsverzerrungen gering.

Daher ist es gerechtfertigt, einen reinen BULRIC-Ansatz anzuwenden, wobei es sich bei der relevanten zusätzlichen Leistung um den Anrufzustellungsdienst auf der Vorleistungsebene handelt und nur vermeidbare Kosten berücksichtig werden.

(60) Weiter verweist die Kommission auf die in der GEREK-Stellungnahme genannten Gründe, warum ein reiner BULRIC-Ansatz im Allgemeinen der angemessenste ist.

(61) Die Kommission räumt zwar ein, dass die NRB gemäß Artikel 19 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie einen Ermessensspielraum haben, wenn sie eine andere Methode als die in der Zustellungsentgelte-Empfehlung genannte vorschlagen, unterstreicht aber, dass jede andere Methode hinreichend gerechtfertigt werden muss, um nachzuweisen, dass sie den politischen Zielen und Regulierungsgrundsätzen des Rechtsrahmens vollauf gerecht wird. Eine alternative Methode muss insbesondere die Merkmale der konkret zu regulierenden Märkte berücksichtigen und im Hinblick auf die in Artikel 8 der Rahmenrichtlinie verankerten politischen Ziele und Regulierungsgrundsätze angemessen sein.

(62) OPTA hat keine weiteren Nachweise dafür erbracht, dass die vorgeschlagene alternative Methode (BULRIC Plus) für die Umstände der niederländischen Zustellungsmärkte genauso gut oder besser geeignet ist als eine Maßnahme, die auf der reinen BULRIC-Methode beruht. Die Kommission kommt daher in Übereinstimmung mit der GEREK-Stellungnahme zu dem Schluss, dass OPTA nicht nachgewiesen hat, dass die notifizierte Maßnahme den politischen Zielen und Regulierungsgrundsätzen des Rechtsrahmens vollauf gerecht wird.

(63) Zweitens ist die Kommission der Ansicht, dass in Anbetracht der Merkmale der konkret zu regulierenden Zustellungsmärkte die von OPTA vorgeschlagene BULRIC-Plus-Methode im Hinblick auf die in Artikel 8 der Rahmenrichtlinie verankerten politischen Ziele und Regulierungsgrundsätze nicht angemessen ist.

(64) Die Kommission erinnert daran, dass das Ziel der Wettbewerbsförderung gemäß Artikel 8 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie – u. a. durch die Gewährleistung, dass die Nutzer größtmögliche Vorteile in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität genießen und dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder -beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation gibt – auch in Artikel 13 Absatz 2 der Zugangsrichtlinie festgelegt ist, wonach alle Preisgestaltungsmethoden und Tarifsysteme die wirtschaftliche Effizienz und einen nachhaltigen Wettbewerb fördern und für die Verbraucher möglichst vorteilhaft sein sollen.

(65) Folglich ist die Kommission der Ansicht, dass die Ziele des Rechtsrahmens durch die Anwendung der BULRIC-Plus-Methode, wie sie in den Niederlanden vorgeschlagen wurde, nicht erreicht werden.

(66) Aufgrund der vorstehenden Überlegungen und unter Verweis auf ihre in der Mitteilung ernster Bedenken dargelegten Gründe gibt die Kommission die vorliegende Empfehlung ab, mit der sie OPTA auffordert, den Maßnahmenentwurf zu ändern oder zurückzuziehen –

EMPFIEHLT:

1. OPTA sollte die Abhilfemaßnahmen, die eine Preiskontrollverpflichtung bezüglich der von Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht auf den Festnetz- und Mobilfunk-

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Zustellungsmärkten (Märkte 3 und 7) in den Niederlanden in Rechnung gestellten Entgelte enthalten, ändern oder zurückziehen, um dafür zu sorgen, dass die Beurteilung der effizienten Kosten im Hinblick auf die in Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsmärkten angewandten Entgelte auf einer reinen BULRIC-Methode beruht, da dies die angemessenste Methode für die Regulierung der Entgelte auf den Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsmärkten ist.

2. OPTA sollte die in Nummer 1 genannte Methode unverzüglich, spätestens aber zum 1. Januar 2013 umsetzen, und zwar mit Blick auf die in Artikel 8 der Rahmenrichtlinie festgelegten Ziele und insbesondere im Hinblick auf Artikel 8 Absatz 3 Buchstabe d der Rahmenrichtlinie, wonach OPTA mit den anderen NRB, der Kommission und dem GEREK zusammenarbeiten soll, um die Entwicklung einer einheitlichen Regulierungspraxis sicherzustellen, wie empfohlen von der Kommission in ihrer Zustellungsentgelte- Empfehlung, die dem drängendem Bedürfnis der Endkunden Rechnung trägt, größtmöglichen Nutzen aus effizienten kostengestützten Zustellungsentgelten zu ziehen.

3. Die Kommission wird diese Empfehlung auf ihrer Website veröffentlichen. OPTA kann der Kommission binnen drei Arbeitstagen nach Erhalt dieser Empfehlung mitteilen, ob sie der Auffassung ist, dass diese entsprechend dem Unionsrecht und nationalen Rechtsvorschriften über das Geschäftsgeheimnis vertrauliche Informationen enthält, die vor der Veröffentlichung gelöscht werden sollten. Ein solches Ersuchen ist zu begründen.

4. Falls der Maßnahmenentwurf auf der Grundlage der Empfehlung nicht geändert wird, muss OPTA dies gemäß Artikel 7 Absatz 7 der Rahmenrichtlinie begründen.

5. Gemäß Artikel 7 Absatz 6 der Rahmenrichtlinie muss OPTA die erlassene Maßnahme der Kommission bis zum 13. Juli 2012 mitteilen. Dieser Zeitraum kann auf Antrag von OPTA verlängert werden, damit OPTA eine öffentliche Konsultation gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie durchführen kann.

6. Diese Empfehlung ist an OPTA gerichtet.

Brüssel, den

Für die Kommission

Neelie Kroes

Vizepräsidentin