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Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches sowie anderer Vorschriften
Sehr geehrte Frau Krapp,
wir bedanken uns für die Möglichkeit, zum Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuches (LFGB) sowie anderer Vorschriften im Rahmen der Verbandsanhörung Stellung nehmen zu können.
I. Allgemeines
Mit der geplanten Änderung des LFGB sollen einige in der Praxis aufgetretene Probleme des Lebensmittel- und Futtermittelrechts behoben werden, nachdem mit der letzten Novellierung nur die Forderungen des Bundesverfassungsgerichts zu Änderungen des § 40 Abs. 1a LFGB aufgegriffen worden sind. Der Gesetzentwurf beinhaltet insbesondere Streichungen von Vorschriften, die durch neues EU-Recht oder aufgrund von Rechtsprechung gegenstandslos geworden sind, die Schaffung von Regelungen zur Überwachung des Internethandels und zwei gesetzliche Klarstellungen im Hinblick auf die Veröffentlichung von Hygieneverstößen nach § 40 Abs. 1a LFGB. Zu bedauern ist, dass nicht die weitergehenden Vorschläge von Ländern und Kommunen bspw. auch zur Klärung des Verhältnisses zum VIG aufgegriffen worden sind. Eine wesentliche Vereinfachung in der Anwendung der Vorschriften ist damit aus unserer Sicht insgesamt nicht verbunden.
Dies vorangestellt nehmen wir zu den Einzelheiten wie folgt Stellung:
II. Im Einzelnen
Zu § 33 – Vorschriften zum Schutz vor Täuschung LFGB
Gemäß § 33 Abs. 1 LFGB ist es verboten, Materialien oder Gegenstände im Sinne des § 2 Absatz 6 Satz 1 Nummer 1 (Lebensmittelbedarfsgegenstände) unter irreführender Bezeichnung, Angabe oder Aufmachung in den Verkehr zu bringen oder beim Verkehrt mit solchen Bedarfsgegenständen hierfür allgemein oder im Einzelfall mit irreführenden
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Tel.: 030 590097-300 Fax: 030 590097-400
E-Mail: Kay.Ruge
@Landkreistag.de AZ: II
Datum: 12.2.2020
Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft
Frau Britta Krapp Referat 316 Rochusstraße 1 53123 Bonn
Per Mail: Britta.krapp@bmel.bund.de
Deutscher Landkreistag, Postfach 11 02 52, 10832 Berlin
Darstellungen oder sonstigen Aussagen zu werben. Dieser Täuschungsschutz sollte auch für die sonstigen Bedarfsgegenstände im Sinne des LFGB eingeführt werden.
Zu § 38 LFGB – Einrichtung einer gemeinsamen Datenbank
§ 38b Abs. 3 Satz 2 LFGB-E legt unter anderem auf, Kontakt zum Hersteller bzw.
Inverkehrbringer außerhalb des Geltungsbereiches des LFGB aufzunehmen. Wir weisen darauf hin, dass eine solche Kontaktaufnahme mit einem erheblichen Aufwand und entsprechenden Kosten verbunden ist, beispielsweise durch die amtliche Übersetzung der Anhörung. Ferner kann ein eingeleiteter Verwaltungsakt außerhalb des Geltungsbereiches des LFGB nicht vollstreckt werden. Analog zu § 38 Absatz 2 Satz 2 LFGB-E regen wir daher an, dass auch hier die Zuständigkeit beim BVL liegen sollte. Es ist davon auszugehen, dass sich dort mit der Zeit prozessoptimierende Erfahrungswerte ausbilden werden.
Zu Abs. 8 weisen wir darauf hin, dass im Rahmen des gesamten Gesetzes zwischen „Ländern“
und „zuständigen Behörden“ differenziert wird. Die von den zuständigen Behörden, in den meisten Bundesländern den kommunalen Lebensmittelüberwachungsbehörden, erhobenen Daten unterliegen der Datenhoheit eben dieser Behörden. Insofern haben die Länder in der Regel selbst keine Daten „gewonnen“, so dass der neue Absatz 8 bereits sprachlich nicht zutreffend ist.
Weiterhin spricht der Gesetzestext davon, diese Daten in einer gemeinsamen Datenbank
„zusammen(zu)führen“. Hierbei handelt es sich um keine Begrifflichkeit der elektronischen Datenverarbeitung. Daher ist unklar, welche Befugnisse mit einer solchen Zusammenführung verbunden sein sollen. Hinzu kommt noch ein Widerspruch zur Gesetzesbegründung, die davon spricht, dass die gewonnenen Daten „zusammengeführt und gegebenenfalls zu bestimmten Zwecken ausgewertet oder anderweitig weiterverwendet werden können.“ Eine umfassende Nutzung kommunaler Daten ohne vorherige Zustimmung lehnen wir ab. Dies gilt insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass der Zweck dieser „Datenerhebung“ nicht hinreichend im Gesetz bestimmt ist. Die Beurteilung, ob eine Zweckänderung vorliegt, ist daher nicht möglich. Es fehlen ebenfalls Aussagen zu einem Zugriffskonzept.
Sofern der Gesetzentwurf vorsieht, dass diese Daten „vorher anonymisiert oder pseudonymisiert werden“, ist unklar, nach welchen Standards dies erfolgen soll. Diese Begriffe sind zudem ebenfalls weitgehend unbestimmt. Zudem ist der Zweck der Zusammenführung ohne Auswertungsmöglichkeit fraglich.
Im Ergebnis gilt es, das Ziel und den Zweck dieser Regelung hinreichend zu bezeichnen, die Begrifflichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung sowie des Datenschutzrechts zu nutzen, die beabsichtigten Regelungen inhaltlich zu konkretisieren und dem Umfang nach zu beschränken sowie darauf aufbauend (außerhalb des Gesetzgebungsverfahrens) ein Datenzugriffskonzept zu erstellen.
Es darf hier angesichts der vielfältigen aktuellen Bemühungen im Rahmen der LAV wie auch des aktuell in Erstellung befindlichen Gutachten des Bundes zur Digitalisierung im Bereich des Veterinärwesens nicht zur Vorfestlegungen kommen, die zentrale Lösungen präjudizieren.
Zu § 38b LFGB – Unterrichtung von Telemedien-Dienstanbietern
Mit § 38b des Entwurfs soll die Möglichkeit für die zuständige Behörde geschaffen werden, Diensteanbietern nach dem Telemediengesetz, auf deren Seiten ein Erzeugnis angeboten wird, Schnellwarnmeldungen (RASSF, RAPEX) übermitteln zu können. Dadurch sollen diese wiederum die Möglichkeit erhalten, im Fall einer akuten Gesundheitsgefährdung das entsprechende Angebot von der Seite zu entfernen. Diese Regelung erscheint aus unserer Sicht grundsätzlich sinnvoll, um den gesundheitlichen Verbraucherschutz weiter zu stärken.
Sie könnte allerdings noch weitergehend (auch) die Anbieter von Telemediadiensten verpflichten, amtliche Produktrückrufe unverzüglich aus ihrem Angebot zu entfernen.
Es ist davon auszugehen, dass damit ein zusätzlicher Recherche- und Vollzugsaufwand, auch für die in § 38b Abs. 3 des Entwurfs vorgesehene Anhörung des Herstellers oder Inverkehrbringers, verbunden ist. Dieser kann sowohl die kommunalen Lebensmittelüberwachungsbehörden als auch (bei fehlendem Sitz des Diensteanbieters im Inland) das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit betreffen. Wir bezweifeln, dass die Umsetzung dieser Norm in der Praxis mit einem angemessenen personellen Aufwand in der gebotenen Kurzfristigkeit leistbar ist.
Wir weisen zudem darauf hin, dass die in § 38b des Entwurfs vorgesehene Möglichkeit das Verfahren zur Absetzung einer Schnellwarnmeldung verzögern wird. Da die zuständigen Behörden im Vollzug stets das den Betroffenen am geringsten belastende Mittel zu wählen haben, dürfte eine Unterrichtung des Diensteanbieters über § 38b des Entwurfs einer (schlichten) Veröffentlichung der Schnellwarnung auf den vorgesehenen behördlichen Internetseiten vermutlich vorgehen. Zumindest ist das Verhältnis dieser beiden Verfahren zueinander bisher nach unserer Kenntnis nicht geklärt. Überdies wird auch die in § 38b Abs.
3 des Entwurfs vorgesehene Anhörung des Herstellers oder Inverkehrbringers zur weiteren zeitlichen Verzögerung der Verfahren führen. Bei akuter Gesundheitsgefährdung ist dagegen aber in der Regel Eile geboten, die diesen Verfahrensvorschriften entgegensteht.
Für uns ist ferner nicht ersichtlich, ob in Zusammenschau des LFBG mit dem Telemediengesetz die Unterrichtung eines Telemedien-Diensteanbieters dazu führt, dass Angebote verpflichtend von einem Portal entfernt werden müssen. Sollte diesem nicht so sein, sollte unseres Erachtens eine solche Möglichkeit für die Behörde vorgesehen werden.
Zu §§ 39, 39a LGFB – Maßnahmen der Überwachung
Wir gehen davon aus, dass das vorgesehene Splitting der Maßnahmen in solche im Rahmen des Anwendungsbereichs der neuen EU-Kontrollverordnung 2017/625 (§ 39 des Entwurfs) und solche außerhalb des Anwendungsbereichs dieser Verordnung (§ 39a des Entwurfs) nicht mit inhaltlichen Änderungen verbunden ist. Andernfalls wären diese Veränderungen im Einzelnen aufzuzeigen und einer gesonderten Beurteilung zu unterwerfen.
Zu § 40 Abs. 1 LFGB – Information der Öffentlichkeit
Gerne möchten wir auf eine notwendige redaktionelle Änderung des § 40 Abs. 1 LFGB-E hinweisen. Zutreffend wäre nach unserer Ansicht die nachstehende Formulierung: „In Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 und 4a, Absatz 1a Nummer 3 und Absatz 2 Satz 1und Satz 2 […]“.
Zu § 40 Abs. 1a LFGB - Veröffentlichung von Hygieneverstößen
Mit dem Gesetzesentwurf soll § 40 Abs. 1a LFGB dahingehend ergänzt werden, dass eine Veröffentlichung von Hygieneverstößen auch dann zu erfolgen hat, wenn aufgrund der Hygieneverstöße mit der Einleitung eines Strafverfahrens zu rechnen ist. Außerdem sollen in der Veröffentlichung nicht mehr nur bestimmte Erzeugnisse aufgeführt werden können, sondern alternativ der Betrieb, in dem schwerwiegende Hygienemängel festgestellt wurden, solitär genannt werden dürfen. Diese beiden Klarstellungen zeichnen die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung nach, greifen Forderungen auch des DLT auf und werden von uns daher begrüßt.
Gleichwohl werden weitere notwendige Änderungen nicht vom Entwurf aufgegriffen, so dass weiterhin Unsicherheiten beim Vollzug der Norm bestehen und dadurch ein erhöhter Verwaltungsaufwand verursacht wird. Denn im Ergebnis stellt § 40 Abs. 1a LFGB die Vollzugsbehörden aufgrund zahlreicher unbestimmter Rechtsbegriffe (v.a. „bauliche Anforderungen“ und „nachteilige Beeinflussung von Lebensmitteln“) und der prognostischen Einschätzung, ob die 350-Euro-Grenze zur Verhängung eines Bußgelds erreicht sein dürfte, weiterhin vor Probleme.
Gemäß § 40 Abs. 1a Nr. 3 soll bspw. eine Information der Öffentlichkeit auch dann erfolgen, wenn statt eines Bußgeldes von mindestens 350 € die Einleitung eines Strafverfahrens zu erwarten ist und deswegen eine Abgabe an die Staatsanwaltschaft gemäß § 41 Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) erfolgt.
Es ist dabei bspw. zu bedenken, dass die Staatsanwaltschaft in einigen Fällen davon absieht, ein Strafverfahren einzuleiten und den Vorgang an die Verwaltungsbehörde zurückgibt (§ 41 Abs. 2 OWiG). Insofern sollte eine Veröffentlichung erst nach Vorliegen einer Entscheidung durch die Staatsanwaltschaft erfolgen, um irreparable Rufschädigungen zu vermeiden.
Mit Verweis auf die aktuelle Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg und des VG Stuttgarts regen wir deshalb und weitergehend insgesamt an, die Ergänzung des Tatbestands des § 40 Abs. 1a Nr. 3 LFGB-E um die Fälle, die die Voraussetzungen des § 41 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten erfüllen, zu überdenken. Unsere Empfehlung hierzu wäre, die Voraussetzung der Erwartung eines Bußgeldes von 350 € vollständig aus der Vorschrift zu streichen. Bezugnehmend auf die Rechtsprechung wurde bereits das Fehlen eines bundeseinheitlichen Bußgeldkatalogs im Lebensmittelrecht bemängelt und damit die Gleichbehandlung in Frage gestellt. Der VGH Mannheim hat darüber hinaus in seinem Beschluss vom 21.05.2019 (Az. 9 S 584/19) verfassungsrechtliche Bedenken gegen die hier bei Hygieneverstößen gegen Art. 4 Abs. 2 VO (EG) 852/2004 anzuwendenden Blankettnormen (§ 60 Abs. 4 Nr. 2 a LFGB-E) erhoben. Ebenso aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken kommt eine Veröffentlichung von Verstößen gegen §§ 3, 10 LMHV nicht in Betracht, da die Bezugsnorm § 60 Abs. 2 Nr. 26a LFGB-E ebenfalls als verfassungsrechtlich bedenkliche Blankettnorm eingestuft wurde (VG Stuttgart, Az. 16 K 5716/19). Ergänzend handelt es sich in der Praxis bei der Mehrzahl der Fälle, die für die Veröffentlichung von Hygieneverstößen in Frage kommen, um Gastronomiebetriebe, Bäckereibetriebe und Metzgereien. Gerne möchten wir darauf aufmerksam machen, dass sofern nicht im Einzelfall gesundheitsschädliche oder zum Verzehr ungeeignete Lebensmittel (vgl. Art. 14 Abs. 2a bzw. 2b VO (EG) 178/2002) nachgewiesen werden können, bezüglich etwaiger Veröffentlichungen, die sich allein auf Hygieneverstöße beziehen, hiernach eine gewisse Rechtsunsicherheit besteht.
Sollte dennoch an der vorgenannten Wertgrenze festgehalten werden, wiederholen wir unsere Forderung, hierzu einen bundeseinheitlichen Bußgeldkatalog im Lebensmittelrecht einzuführen. Insofern sollten die Arbeiten der Bund-Länder-Arbeitsgruppe, allerdings unter Beteiligung von kommunalen Praktikern, schnellstmöglich wiederaufgenommen werden.
Bezugnehmend auf die nachfolgende Begründung empfehlen wir, den zu ergänzende Satz in
§ 40 Abs. 1a LFGB-E wie folgt zu verfassen: „Bei Verstößen gegen hygienische Anforderungen kann abweichend von Satz 1 in der Information zusätzlich der Betrieb, in dem der Verstoß festgestellt wurde, genannt werden.“
Durch die im Referentenentwurf gewählte Wortwahl in § 40 Abs. 1a Satz 1 LFGB-E kann in der Informationstätigkeit die Bezeichnung des Lebensmittels entfallen. Jedoch ist eine Information der Öffentlichkeit weiterhin, auch bei Verstößen gegen hygienerechtliche Anforderungen, an einen Lebensmittelbezug gebunden. Der Betrieb, über den die Öffentlichkeit aufgrund eines erheblichen Verstoßes gegen hygienerechtliche Anforderungen in-formiert werden soll, muss gemäß § 40 Abs. 1a Satz 1 LFGB-E ein im Rahmen der Tatsachenermittlung näher zu identifizierendes Lebensmittel hergestellt, behandelt oder in Verkehr gebracht haben. Durch eine Integration des Ausnahmetatbestandes in § 40 Abs. 1a LFGB-E kann aus unserer Sicht so die Öffentlichkeit sicher über Betriebe informiert werden, bei denen der hinreichend begründete Verdacht besteht, dass sie in erheblichem Ausmaß gegen sonstige Vorschriften im Anwendungsbereich des LFGB, die der Einhaltung hygienischer Anforderungen dienen, in nicht nur unerheblichem Ausmaß oder wiederholt verstoßen haben. Gerne möchten wir diesbezüglich auch auf die nachstehenden Ausführungen zu Artikel 1 Nr. 44 verweisen.
Zu § 43a LFGB – Probenahme bei Erzeugnissen, die unter Verwendung von Fernkommunikationsmitteln angeboten werden
Wir begrüßen im Grundsatz, dass mit § 43a des Entwurfs die Rahmenbedingungen für eine Probenahme bei Erzeugnissen, die unter Verwendung von Fernkommunikationsmitteln angeboten werden, festgelegt werden sollen. Ebenfalls ist zu begrüßen, dass die (bundesweite) Probenahme in diesem Bereich durch die von den Ländern getragene Stelle gezielt vorgenommen werden soll. Die Zuständigkeit für die Entnahme gegebenenfalls weiterer Proben muss der Regelzuständigkeit im Lebensmittelbereich folgen, wobei eine technische Unterstützung durch das LAVES ausdrücklich erwünscht ist.
Auch hier regen wir allerdings an, den Wortlaut in § 43a Absatz 2 Satz 2 LFGB-E wie folgt anzupassen: „Sofern die Probe nicht oder nicht ohne Gefährdung des Untersuchungszwecks in Teile von gleicher Beschaffenheit teilbar ist, ist ein zweites Stück der gleichen Art und nach Möglichkeit aus demselben Los und von demselben Hersteller wie das als Probe bestellte nach Eingang amtlich zu verschließen oder zu versiegeln“.
Diese Anpassung begründen wir damit, dass dasselbe Los beim Versender zwar vorhanden sein kann, die zuständige Behörde aber hinsichtlich des übermittelten Loses tatsächlich keine Einflussnahme ausüben kann.
Ferner möchten wir ergänzen, dass es in diesem Zusammenhang bereits in der Vergangenheit zur Klärung dieser Thematik verschiedene Lösungsansätze gegeben hat, welche jedoch bis zur Vorlage der Gesetzänderung vertagt wurden. Nach Gesetzesänderung regen wir daher an, diese Lösungsansätze neu zu bewerten. Ferner können auch hier finanzielle Auswirkungen oder Einsparungen zum aktuellen Zeitpunkt nicht abgeschätzt werden.
Zu § 44 LFGB – Bereitstellung von Informationen zur Rückverfolgbarkeit
Mit der beabsichtigten Ergänzung des § 44 Abs. 2 Satz 3 des Entwurfs sollen die Vollzugsbehörden in die Lage versetzt werden, Lebensmittelunternehmer dazu zu verpflichten, wichtige Informationen zur Rückverfolgbarkeit in Lieferketten zu übermitteln. In Anbetracht der Erfahrungen in der Vergangenheit ist diese neue Rechtsgrundlage der Lebensmittelüberwachungsbehörden zu begrüßen.
Überdacht werden sollte aus unserer Sicht, ob die Voraussetzungen für die Übermittlung durch den Lebensmittelunternehmer so hoch gesetzt werden („... sofern dies für den betroffenen Unternehmer keine unbillige Härte bedeutet.“). Wir gehen davon aus, dass die Informationen zur Rückverfolgbarkeit der Lieferketten bei allen Lebensmittelunternehmen, vermutlich sogar elektronisch, vorliegen und daher ohne Probleme übermittelbar sind. Ausweislich der Gesetzesbegründung spielen hierfür sowohl die Größe als auch die Risikoeinstufung des Betriebes eine Rolle. Wir regen an, den Vollzugsbehörden zumindest im Rahmen der Begründung Beispiele für eine unbillige Härte aufzuzeigen, um die abstrakte Vorschrift mit Leben zu füllen.
Zu § 60 LFGB – Bußgeldvorschriften
Da die Blankettvorschriften des § 60 Abs. 2 Nr. 26 lit. a LFGB-E und § 60 Absatz 4 Nummer 2 lit. a LFGB-E nicht nachgebessert wurden, ist weiterhin eine Information der Öffentlichkeit durch die Behörde in den Fällen, in denen das Inverkehrbringen eines Lebensmittels gemäß VO (EG) Nr. 178/2002 Art. 14 Abs. 2 lit. b nicht nachgewiesen werden kann, aufgrund fehlender Rechtssicherheit bei der Bußgeldprognose nicht möglich. Diesbezüglich möchten wir auch nochmals auf die obigen Ausführungen zu Artikel 1 Nr. 27 lit. cc verweisen.
Zudem bedauern wir, dass neben den Änderungen und Anpassungen ein wichtiger Regelungsbedarf nicht aufgegriffen wurde: Wir regen an, analog zu §18 Abs. 1 Nr. 20a
Tierschutzgesetz, eine Bußgeldvorschrift aufzunehmen die denjenigen sanktioniert, der einer vollziehbaren Anordnung nach § 39 LFGB-E oder Art. 138 der VO (EU) 2017/625 zuwiderhandelt. Insbesondere bei Dauerverwaltungsakten, die eine regelmäßigen Tätigkeiten verlangen, wie z.B. Temperaturkontrollen, würde eine solche Vorschrift die Durchführung der angeordneten Maßnahmen fördern. Der Lebensmittelunternehmer kann zurzeit in diesen Fällen ein Zwangsgeld umgehen, indem er die Maßnahme vor der Zwangsgeldfestsetzung oder -beitreibung einmalig durchführt und daraufhin wieder unterlässt.
Mit freundlichen Grüßen In Vertretung
Dr. Ruge
