DGB-Bundesvorstand
Abt. öffentlicher Dienst/Beamte
Stellungnahme vom 07.08.2003 zum Entwurf eines
Bundessonderzahlungsgesetzes (BSZG) (Stand: 06.08.2003)
I. Allgemeines
Der DGB kritisiert aufs Schärfste die „Beteiligung“ der Spitzenorganisationen an dem vorlie- genden Gesetzentwurf. Zum wiederholten Male zeigt sich, dass die Kürzungspolitik der Bun- desregierung Verfahrensregelungen aushebelt, verfassungsmäßige Rechte beschneidet, Inhalte diktiert und Strukturfragen vollständig ausblendet. Dieses Verhalten spiegelt sich in der Um- gangsweise mit den Gewerkschaften ebenso wie in den Inhalten des Gesetzentwurfes.
Der DGB war in der Vergangenheit stets bemüht, durch flexible Handhabung der Vorschriften über die Beteiligung der Spitzenorganisationen bürokratischen Aufwand zu minimieren. Dabei wurde in unzähligen Fällen auf Fristeinreden verzichtet, wurden Stellungnahmen kurzfristig erarbeitet und Gesprächstermine ad hoc vereinbart. Dieses Entgegenkommen rächt sich jetzt, weil die Bundesregierung offenkundig glaubt, sich an gar keine Regeln mehr halten zu müssen.
Unsere Grundhaltung war und ist, politische Entscheidungsspielräume zu schaffen und zu nut- zen, um im Verhandlungswege befriedigende Ergebnisse für alle Beteiligten zu erreichen. Dies ist unter den gegenwärtigen Umständen völlig unrealistisch. Wir sehen uns - entgegen unserer Überzeugung - dahin gedrängt, zur Wahrung unserer Rechte den Rechtsweg zu beschreiten, weil von der Dienstherrenseite keine ernsthaften Verhandlungen gewollt sind.
Hatte sich die Bundesregierung mit dem Gesetzentwurf über die Besoldungs- und Versor- gungsanpassung noch Monate Zeit genommen, um auf Entscheidungen des Bundesrates zu warten, wurde jetzt im Eiltempo ein Gesetzentwurf gestrickt, dessen negative Folgen noch gar nicht ausgelotet sein können. Mit Spannung haben wir deshalb die Gesetzesbegründung erwartet, in der es wieder einmal lapidar heißt: „Alternativen: Keine“. Dies ist grundlegend falsch, zeigt aber, in welch geringem Unfang die so oft propagierte Gesetzesfolgenabschät- zung tatsächlich betrieben wird.
Nicht nur die Gewerkschaften fühlen sich hintergangen. Auch die Parlamentarier der Regie- rungsfraktionen müssen sich durch die Überrumpelungstaktik der Regierung düpiert fühlen.
Aus Solidarität gegenüber der Bundesregierung hatten sie eine Anhörung vor dem Bundestags- innenausschuss ausdrücklich abgelehnt, sich jedoch dafür entschieden, nach der Sommerpause eine Selbstbefassung zu Fragen der Beamtenbesoldung unter Einbeziehung der Gewerkschaften durchzuführen. Dabei sollte das Schicksal von Urlaubsgeld und Sonderzuwendung eine zentrale Rolle spielen. Diese Selbstbefassung wird bereits jetzt obsolet, weil Besoldungsfragen nur noch als Auftragsarbeiten des Finanzministers „erledigt“ werden und eine Debatte über die Zukunft eines modernen Bezahlungssystems für den öffentlichen Dienst gar nicht erst begonnen bzw.
allenthalben torpediert wird, siehe Kündigung der Zuwendungstarifverträge.
So führte der Abgeordnete Hans-Peter Kemper (SPD) am 26.Juni 2003 im Deutschen Bundes- tag unter anderem aus: „Bei allen vergangenen und auch künftigen Veränderungen muss der Grundsatz beachtet werden: keine besonderen Privilegien, aber auch keine Sonderopfer für die Beamten.“ Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf werden den Beamtinnen und Beamten sowie den Versorgungsempfängerinnen und –empfängern jedoch Sonderopfer abverlangt.
Der DGB sieht sich genötigt, den Abgeordneten des Deutschen Bundestages, nach unserer Auffassung das höchste Verfassungsorgan, nahe zu legen, auf Diskussionen über Besoldungs- fragen zukünftig zu verzichten, weil solche Auseinandersetzungen angesichts des Verhaltens der Bundesregierung müßig sind. Wurde noch im Beteiligungsverfahren über den Entwurf des Dienstrechtsänderungsgesetzes durch den Bundesinnenminister auf Nachfrage bekräftigt, der Bund wolle sich nur eine Option für eigenständige Regelungen bei Sonderzuwendung und Ur- laubsgeld schaffen, spielt der Bund nunmehr die Rolle des Vorreiters und legt als erster Dienstherr einen Gesetzentwurf vor. Das legt den Verdacht nahe, der Bund habe die „Öff- nungsklausel“ selbst von langer Hand geplant und die Länder nur vorgeschickt, um sich dem Unmut der Beschäftigten nicht aussetzen zu müssen. Nun werden mit dem Haushaltsentwurf Fakten geschaffen, die nur schwer rückgängig zu machen sein dürften. Eine Provokation für die Beschäftigten, die Gewerkschaften und die Abgeordneten des Deutschen Bundestages.
Die Auffassung des DGB zur sogenannten „Öffnungsklausel“ bei Urlaubsgeld und Sonderzu- wendung ist der Bundesregierung hinreichend bekannt. Nunmehr wird deutlich, was tatsäch- lich gewollt war: Nicht Strukturen verändern, sondern Kürzungen zu Lasten der Beamtinnen und Beamten ermöglichen. Der DGB lehnt den vorliegenden Gesetzentwurf mit aller Entschie- denheit ab.
Der Gesetzentwurf widerspricht den grundlegenden Zielen des Vorziehens der nächsten Stufe der Steuerreform, fordert Beamtinnen und Beamten sowie Versorgungsempfängerinnen und -empfängern Sonderopfer ab, greift tarifvertraglichen Regelungen vor, verstößt gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes, benachteiligt Familien mit Kindern und wirft die Frage nach verfassungsrechtlichen Grenzen gesetzlicher Eingriffe in die Besoldung auf. Die Verringe- rung des Jahreseinkommens erschwert auch die erst vor kurzem eingeführte private Alters- vorsorge, mit der die Beamtinnen und Beamten die Kürzung der Beamtenversorgung aus eige- ner Tasche kompensieren sollen. Zudem wird die eigene Haushaltsplanung der Beamtinnen und Beamten behindert, da die Dynamisierung der Sonderzahlung durch diesen Gesetzentwurf nicht garantiert ist.
Immerhin können wir hier ein flammendes Bekenntnis der Bundesregierung zum Berufsbeamten- tum erkennen: Auf die Möglichkeit einseitiger gesetzlicher Regelung wird man wohl solange nicht verzichten wollen, bis der letzte Cent aus den Beamtinnen, Beamten und Versorgung- sempfängerinnen und –empfängern herausgequetscht wurde. Danach wird man sich der Status- frage widmen, soweit man sich davon weitere Kürzungsmöglichkeiten verspricht.
Mit dem Namenswechsel von Sonderzuwendung zu Sonderzahlung will die Bundesregierung der Zahlung auch eine neue Bedeutung geben: „Mit der Regelung wird deutlich, dass die Son- derzahlung für geleistete Arbeit gewährt wird.“
Wir halten es für widersprüchlich, wenn in der Begründung des Gesetzentwurfes die Zahlung auf der einen Seite an die erbrachte Leistung geknüpft wird und auf der anderen Seite bei Ein- stellungen aus dringenden dienstlichen Bedürfnissen davon abgewichen werden darf.
Entgegen allen politischen Bekundungen verlangt der Gesetzentwurf den Beamtinnen und Be- amten sowie Versorgungsempfängerinnen und –empfänger des Bundes Sonderopfer ab und läuft den Zielen der vorgezogenen Stufe der Steuerreform zuwider. Einzig und allein Beschäf- tigten im Beamtenverhältnis werden per Gesetz die Jahresbezüge abgesenkt.
Die Betroffenen werden gleich mehrfach geprellt: Statt mehr Einkommen werden die Beamtin- nen und Beamten 2004 ein um rund 1,8 Prozent geringeres Einkommen als 2003 erhalten.
Damit werden die Zuwächse aus der Besoldungsrunde 2003 nicht nur neutralisiert, sondern sogar ins Minus gekehrt. Auch die vorgezogene Steuerreform kann hier kaum Wirkung entfal- ten. Die Beamtinnen und Beamten sowie Versorgungsempfängerinnen und -empfänger haben zurecht den Eindruck, sie seien die Opfer der Reform, weil sie zur Kompensation der Ausfälle herangezogen werden. Damit werden die Ziele der vorgezogenen Stufe der Steuerreform kon- terkariert. Sie soll gerade dazu dienen, den lahmenden Konsum anzukurbeln. Es ist völlig un- verständlich, wie Einkommenskürzungen, in einem Bereich der konsumorientierter nicht sein kann, der Steigerung der Binnennachfrage dienlich sein sollen.
Es hilft auch nicht, auf die Kündigung der Zuwendungstarifverträge zu verweisen. Durch die Nachwirkung bleibt es für nahezu alle Tarifbeschäftigten beim Status Quo. Es besteht somit weder rechtliche noch tatsächliche Gleichheit zwischen den Statusgruppen. Die Kürzung der Sonderzuwendung und die Streichung des Urlaubsgeldes bleiben Sonderopfer, die den Beschäf- tigten einer bestimmten Statusgruppe auferlegt werden, unter Ausnutzung einseitiger gesetzli- cher Regelungsmacht. Der DGB fordert deshalb, Verhandlungen im Tarifbereich abzuwarten, ganz gleich, ob diese separat oder im Rahmen der Gespräche über die Modernisierung des öffentlichen Tarifrechts geführt werden. Sollten bei den Tarifverhandlungen Veränderungen der Bezahlungsstruktur vereinbart werden, geht der DGB davon aus, dass mit ihm über deren Über- tragung auf das Besoldungsrecht verhandelt wird. Daher fordert der DGB, eine entsprechende Revisionsklausel in das Gesetz aufzunehmen.
Sollte die Bundesregierung bei ihrem Vorhaben bleiben, fordert der DGB eine Übergangsrege- lung, die das Vertrauen der Beschäftigten schützt. Beamtinnen und Beamte und Versorgung- sempfängerinnen und -empfänger dürfen nicht schlechter gestellt werden, als Tarifbeschäftig- te, für die die Nachwirkung gilt. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes gilt auch im Beamten- recht. Auch wenn das Bundesverfassungsgericht entschieden hat, dass die unverminderte Höhe von Bezügen nicht garantiert sei, hat es jedoch zugleich ausgeführt, dass hinreichende sachliche Gründe für eine Kürzung der Bezüge sprechen müssen. Fiskalische Gründe genügen dafür nicht. Die schlechte Haushaltslage ist aber der einzige Grund für die jetzt vorgesehenen Einschnitte. Andere sachliche Gründe sind nicht zu erkennen. Sie lägen laut Bundesverfas- sungsgericht vor, wenn es um Einschränkungen in Bereichen gehe, wo nur schwer verständli- che Begünstigungen vorgelegen hätten. Es ist unschwer einzusehen, dass ein solcher Fall hier nicht gegeben ist.
Fast alle Tarifverträge in der Bundesrepublik Deutschland sehen Weihnachts- und Urlaubsgeld vor. Auch die Kündigung der Zuwendungstarifverträge hat daran nichts geändert. Zum einen sind sie in den Kommunen immer noch in Kraft. Zum anderen hat sich zwar die Rechtslage für zukünftig einzustellende Tarifbeschäftigte in Bund und Ländern geändert, nicht jedoch die Tatsache, dass Personen, die bis zum 30. Juni 2003 in einem Beschäftigungsverhältnis unter Verweis auf die Tarifverträge des öffentlichen Dienstes standen, zum Jahresende 2003 auch eine Zuwendung erhalten. Ohne eine Vertrauensschutzregelung, bestehen mithin erhebliche Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzentwurfes.
Völlig unverständlich ist auch der Satz in der Begründung: „Damit werden Schlussfolgerungen aus der allgemeinen Entwicklung im Lohn- und Gehaltsgefüge außerhalb des öffentlichen Dienstes gezogen.“ Der im Februar 2003 vom BMWA vorgelegte Bericht „Tarifvertragliche Arbeitsbedingungen im Jahr 2002“ sagt etwas völlig anderes. Danach hatten im Jahr 2002 im Westen 91 Prozent der unter einen Tarifvertrag fallenden Arbeitnehmerinnen und Arbeit- nehmer Anspruch auf Urlaubsgeld und 98 Prozent auf eine Jahressonderzahlung. Zusammen machte dies ein Niveau von 97 Prozent eines Monatslohnes aus. Im Osten betrugen die Werte 93 Prozent Urlaubsgeld, 89 Prozent Jahressonderzahlung und das Niveaus betrug 85 Prozent.
Für den Beamtenbereich werden also nicht Schlussfolgerungen gezogen. Vielmehr spielt der Bund auch unter diesem Gesichtspunkt den Vorreiter.
Der Vorschlag der Bundesregierung, die Sonderzahlung der Versorgungsempfängerinnen und -empfänger auf 4,17 Prozent der Jahresversorgungsbezüge in 2004 abzusenken, wird vom DGB abgelehnt. Der DGB hält die gegenüber den aktiven Beamtinnen und Beamten stärkere Kürzung der früheren Sonderzuwendung für nicht verfassungskonform. Noch in der Entschei- dung vom 12. Februar diesen Jahres zur 2.BesÜV hat das Bundesverfassungsgericht bekräf- tigt, dass der Beamte und seine Familie vom Dienstherrn lebenslang angemessen zu alimentie- ren ist. Für den DGB ergibt sich daraus, dass die Sonderzahlungen als sonstige Bezüge im Sinne des § 1 Abs.3 BBesG auch den Versorgungsempfängerinnen und -empfängern in glei- cher Höhe wie den aktiven Beamtinnen und Beamten zustehen.
Der Eingriff in die Einkommensverhältnisse der Versorgungsempfängerinnen und –empfänger wird noch dadurch gesteigert, dass die Sonderzahlung nicht mehr an den künftigen Versor- gungsanpassungen gemäß §70 BeamtVG teilnehmen soll. Durch dieses Vorhaben wird die Bedeutung der Sonderzahlung tendenziell auf Null gedrückt. Dies ist eine Missachtung der heutigen Pensionärsgeneration, die zum großen Teil zu Zeiten im aktiven Dienst war, als die öffentlichen Arbeitgeber die geringe Besoldung mit der Aussicht auf eine bessere Alterssiche- rung begründeten.
Schließlich sollte die Bundesregierung zumindest soziale Verantwortung beweisen und eine Staffelung der Absenkung nach Besoldungsgruppen vornehmen. Wir erinnern daran, dass in den Nachfolgeunternehmen von Bundespost und Bundesbahn der weit überwiegende Teil der Beamtinnen und Beamten dem einfachen und mittleren Dienst zugeordnet ist. Sie werden be- sonders betroffen, wenn wie hier, alle Beschäftigten über einen Kamm geschoren werden.
Besonders für die Haushalte mit geringem Einkommen haben Sonderzuwendung und Urlaubs- geld eine wichtige Funktion, um auch sie am Konsum zum Jahresende teilhaben zu lassen. Sie trifft die Kürzung besonders hart.
Zudem trifft bei den Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost das Argument der Entlastung des Bundeshaushaltes nicht zu. Eine Streichung des Urlaubsgeldes und eine Redu- zierung der Sonderzuwendung der aktiven Beamtinnen und Beamten führt dort zu einer unge- wollten Entlastung der Unternehmen und einer Belastung der Beschäftigten, insbesondere der Beamtinnen und Beamten. Auch sind negative Auswirkungen auf die bestehenden Tarifverträ- ge zu befürchten.
II. im Einzelnen zu § 2
Der DGB wendet sich gegen die Kürzung der bisherigen Sonderzuwendung, nunmehr Sonder- zahlung, auf 5 Prozent der Jahresbezüge. Der DGB kann die Begründung der Bestimmung nicht nachvollziehen, dass „die Sonderzahlung daher in Zukunft um 30% geringer ist als die bisherige Sonderzuwendung“ sei. Fakt ist, dass die Sonderzuwendung mit der „Umfirmierung“
erheblich gekürzt wird. Fakt ist auch, dass die Dynamisierung der Sonderzahlung durch den vorliegenden Gesetzentwurf nicht garantiert wird. Wir fordern, die Dynamisierung durch die- sen Gesetzentwurf sicherzustellen.
Verwundert ist der DGB, dass ohne Hinweise in der Begründung der bisher gezahlte Sonder- betrag für Kinder ersatzlos wegfällt. Auch hier hat die Finanzpolitik über die Kinderfreundlich- keit der Bundesregierung gesiegt.
Wenn die Bundesregierung an ihrem Kürzungsvorhaben festhält, sollte eine soziale Staffelung der Sonderzahlung Platz greifen, wie sie von einigen Ländern vorgesehen ist.
zu § 4
Beim DGB stößt die Begründung auf Unverständnis, dass die Sonderzahlung bei Versorgung- sempfängerinnen und –empfängern „im Verhältnis zu den Aktiven ….stärker reduziert wird, weil dies der allgemeinen Entwicklung in den Alterssicherungssystemen entspricht“. Hier bleibt die Bundesregierung den Beweis schuldig, dass es der Beamtenversorgung vergleichbare Alterssi- cherungssysteme gibt, bei denen eine solch beschriebene Entwicklung eingetreten ist. Kürzun- gen des Sicherungsniveaus haben die Versorgungsempfängerinnen und -empfänger in letzter Zeit genügend erfahren, nicht zuletzt durch das nun seine Wirkung entfaltende Versorgungsän- derungsgesetz 2001.
zu § 7
Der DGB bekennt sich zur Leistungsbesoldung. Die vorgeschlagene Bestimmung aber wird vom DGB wegen ihrer Unverbindlichkeit abgelehnt. Die Bundesregierung erwartet, dass ein Scheck auf die Zukunft ausgestellt wird, denn die Einzelheiten der Durchführung sollen in vom Bundesinnenministerium zu erlassenden Verwaltungsvorschriften geregelt werden. Für den DGB ist dies ein Handel mit sauren Zitronen. Wenn die Bundesregierung nicht bereit ist, im Gesetz festzulegen, dass die Eckpunkte einer „Förderung der Leistungsbesoldung“ und die Kriterien für die Verteilung der Finanzmittel mit dem DGB und seinen Gewerkschaften vertrag- lich vereinbart werden, können wir dem Ansinnen der Bundesregierung nicht zustimmen.
Wir fordern die Bundesregierung auf, mit diesem Gesetzentwurf eine Festlegung über die für eine leistungsorientierte Besoldung zur Verfügung zu stellenden Gelder vorzunehmen. Wir schlagen vor, den Prozentsatz so festzulegen, dass mindestens die Hälfte der jährlichen Ein- sparsumme für leistungsorientierte Besoldung aufgewendet wird.
