Bericht des Rechnungshofes
Reihe BUND 2020/36
IMPRESSUM Herausgeber:
Rechnungshof Österreich 1031 Wien, Dampfschiffstraße 2 www.rechnungshof.gv.at
Redaktion und Grafik: Rechnungshof Österreich Herausgegeben: Wien, im Oktober 2020
AUSKÜNFTE Rechnungshof
Telefon (+43 1) 711 71 – 8946 E–Mail info@rechnungshof.gv.at facebook/RechnungshofAT Twitter: @RHSprecher
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Cover: Rechnungshof/Achim Bieniek
Vorbemerkungen
Vorlage
Der Rechnungshof erstattet dem Nationalrat gemäß Art. 126d Abs. 1 Bundes–
Verfassungsgesetz nachstehenden Bericht über Wahrnehmungen, die er bei einer Gebarungsüberprüfung getroffen hat.
Berichtsaufbau
In der Regel werden bei der Berichterstattung punkteweise zusammenfassend die Sachverhaltsdarstellung (Kennzeichnung mit 1 an der zweiten Stelle der Textzahl), deren Beurteilung durch den Rechnungshof (Kennzeichnung mit 2), die Stellung- nahme der überprüften Stelle (Kennzeichnung mit 3) sowie die allfällige Gegenäuße- rung des Rechnungshofes (Kennzeichnung mit 4) aneinandergereiht.
Das in diesem Bericht enthaltene Zahlenwerk beinhaltet allenfalls kaufmännische Auf– und Abrundungen.
Der vorliegende Bericht des Rechnungshofes ist nach der Vorlage über die Website des Rechnungshofes www.rechnungshof.gv.at verfügbar.
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis ___________________________________________ 5
Prüfungsziel ___________________________________________________ 7 Kurzfassung ___________________________________________________ 7 Zentrale Empfehlungen __________________________________________ 10 Zahlen und Fakten zur Prüfung ____________________________________ 11
Prüfungsablauf und –gegenstand __________________________________ 13 Programmaufbau _______________________________________________ 14 Programmentwicklung und –struktur _____________________________ 14 Programmeinrichtungen _______________________________________ 15 Programmorganisation ________________________________________ 18 Programmfinanzierung und Kosten _________________________________ 21 Finanzierung ________________________________________________ 21 Nationale Kofinanzierung ______________________________________ 21 Mittel für Förderungen ________________________________________ 25 Mittel für Verwaltung und Management __________________________ 27 Kosten _____________________________________________________ 28 Programmabwicklung ___________________________________________ 33 Schwerpunkte und Entwicklung _________________________________ 33 Prozesse ___________________________________________________ 38 Projektprüfungen ____________________________________________ 40 Projektbewertungen __________________________________________ 42 Qualitätsmanagement und Kontrollsysteme __________________________ 45 Unternehmens– und Kontrollarchitektur __________________________ 45 Risikomanagement ___________________________________________ 47 Veranlagungen und Kassen _____________________________________ 48 Programmziele und Wirkung ______________________________________ 50 Zielsetzungen und Indikatoren __________________________________ 50 Evaluierungen und Wirkungen __________________________________ 53
Hochschulmobilität _____________________________________________ 55 Aufbau und Entwicklung _______________________________________ 55 Grundlagen _________________________________________________ 60 Internationalisierungsstrategien _________________________________ 61 Mittelzuteilung an Hochschulen _________________________________ 65 Abwicklung _________________________________________________ 68 Abrechnung _________________________________________________ 71 Inanspruchnahme des Programms _______________________________ 73 Schlussempfehlungen ___________________________________________ 87 Anhang ______________________________________________________ 92 Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger _________________ 92
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Fördermittel _________________________________________ 25 Tabelle 2: Verwaltungs– und Managementmittel
(EU–Verwaltungskostenzuschuss) ________________________ 27 Tabelle 3: Verwaltungs– und Managementkosten ____________________ 28 Tabelle 4: Anteil der Verwaltungs– und Managementkosten
an den Fördermitteln __________________________________ 31 Tabelle 5: Projekte und Mobilitäten _______________________________ 34 Tabelle 6: Erasmus–Fördernehmer _______________________________ 35 Tabelle 7: Bilanzsumme, liquide Mittel und Personal der OeAD GmbH ___ 46 Tabelle 8: Erasmus–Hochschulmobilität ___________________________ 58 Tabelle 9: Erasmus–Hochschulmobilität Universität Graz
und Universität Klagenfurt ______________________________ 59 Tabelle 10: Erasmus–Fördermittel – Universität Graz __________________ 66 Tabelle 11: Erasmus–Fördermittel – Universität Klagenfurt _____________ 66 Tabelle 12: Geschlechterverteilung ordentliche,
mobile und Erasmus–Studierende _______________________ 77 Tabelle 13: Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung
Wirkungsziel 2 der Untergliederung 31 – Mobilitätsanteil _____ 82 Tabelle 14: Absolventinnen, Absolventen und Mobilitätsanteile __________ 83
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Programmstruktur Erasmus+ ________________________ 14 Abbildung 2: Erasmus–Zielländer von Studierenden österreichischer
Hochschulen (Erasmus–Programmländer) ______________ 56 Abbildung 3: Erasmus–Zielländer von Studierenden österreichischer
Hochschulen (Erasmus–Programmländer und
internationale Hochschulmobilität) ___________________ 57 Abbildung 4: Erasmus–Studierende österreichischer Hochschulen
1992 bis 2018 ____________________________________ 74 Abbildung 5: Studierendenmobilität an öffentlichen Universitäten
in Österreich nach Mobilitätsprogrammen _____________ 81
Abkürzungsverzeichnis
ABl. Amtsblatt
Abs. Absatz
Art. Artikel
BGBl. Bundesgesetzblatt
BMBWF Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung BMF Bundesministerium für Finanzen
BMG Bundesministeriengesetz 1986 bzw. beziehungsweise
DFB Druckfehlerberichtigung
d.h. das heißt
ECTS European Credit Transfer and Accumulation System
(Europäisches System zur Übertragung und Akkumulierung von Studienleistungen)
EDV Elektronische Datenverarbeitung
etc. et cetera
EU Europäische Union
EUR Euro
GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung i.d.(g.)F. in der (geltenden) Fassung
inkl. inklusive
IT Informationstechnologie
k.A. keine Angabe
Mio. Million(en) Mrd. Milliarde(n)
OeAD GmbH Österreichische Austauschdienst GmbH
rd. rund
RH Rechnungshof
TZ Textzahl(en)
u.a. unter anderem
v.a. vor allem
VZÄ Vollzeitäquivalent(e) z.B. zum Beispiel
WIRKUNGSBEREICH
• Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung
Erasmus+ Bildung und Hochschulbildung Prüfungsziel
»
Der RH überprüfte von Mai bis August 2019 die Abwicklung des Mobilitätspro- gramms Erasmus+ im Bereich Bildung im Bundesministerium für Bildung, Wissen- schaft und Forschung, in der Österreichischen Austauschdienst GmbH sowie an der Universität Graz und an der Universität Klagenfurt. Ziel der Gebarungsüberprüfung war insbesondere die Beurteilung der Rahmenbedingungen, der Programminhalte und Abwicklung sowie der Programmziele und Wirkungen. Einen besonderen Fokus legte der RH dabei auf die Hochschulmobilität bzw. die dort angesiedelten Aktionen zur Mobilität von Studierenden und Lehrenden. Der überprüfte Zeitraum umfasste die Jahre 2014 bis 2018.Kurzfassung
Die EU bündelte für die Jahre 2014 bis 2020 mehrere EU–Förder– und Mobilitäts- programme für Auslandsaufenthalte und lebenslanges Lernen unter dem Begriff
„Erasmus+“. Als nationale Behörden waren zur Zeit der Gebarungsüberprüfung das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung für den Bereich Bildung und das Bundeskanzleramt für den Bereich „Jugend in Aktion“ zuständig.
Mit der Umsetzung von Erasmus+ waren zwei Nationalagenturen beauftragt: für den Bereich Bildung die Österreichische Austauschdienst GmbH (OeAD GmbH) und für den Bereich Jugend ein Verein. Daneben gab es auch zwei Prüfstellen. (TZ 2, TZ 3)
Aufgrund dieser Konstruktion waren eine jährliche Aufteilung des Erasmus–Verwal- tungskostenbeitrags und gemeinsame Abstimmungen erforderlich. Die National
agenturen und Prüfstellen legten jeweils eigene Berichte vor. Einen von der Europäischen Kommission geforderten gemeinsamen Außenauftritt gab es erst ab 2017, also drei Jahre nach Programmstart, in Form einer Website. Im Bundes
ministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung waren drei Abteilungen in unter- schiedlichen Sektionen für die OeAD GmbH bzw. Erasmus+ zuständig. (TZ 3, TZ 4)
In den Jahren 2014 bis 2018 standen für Erasmus+ Bildung in Österreich rd. 161 Mio. EUR zur Verfügung. Der Großteil der Fördermittel stammte aus der EU, rd. 11 % aus der nationalen Kofinanzierung. Die Verwaltungskosten für das Programm betrugen bei der Nationalagentur Erasmus+ Bildung, der OeAD GmbH, rd. 5 Mio. EUR jährlich, wobei hier der Anteil der EU–Mittel lediglich bei rd. 38 % lag.
Die Verwaltungskostenanteile waren rückläufig und lagen innerhalb der beobach
teten Bandbreite von Förderungen im Bildungs– und Ausbildungsbereich. Eine bereits im Jahr 2017 vereinbarte analytische Betrachtung der Erasmus–Verwal- tungskosten auf nationaler Ebene sowie ein Vergleich der Verwaltungskosten mit National agenturen in anderen Erasmus–Programmländern lagen nicht bzw. nur eingeschränkt vor. (TZ 7, TZ 8, TZ 9)
Die OeAD GmbH förderte in der Hochschulbildung, der Berufsbildung, der Schul
bildung und der Erwachsenenbildung u.a. die individuelle Mobilität, aber auch Kooperationsprojekte. Von 2014 bis 2018 gab es 2.237 Erasmus–Projekte, an denen insgesamt 76.344 Personen teilnahmen. Davon waren 46.797 Personen aus dem Bereich der Hochschulbildung. Lediglich 18.160 bzw. 10.517 Personen waren den Bereichen Berufsbildung (z.B. Lehrlinge) bzw. Schulbildung zuzuordnen. Die „Top 20“
der rd. 900 Erasmus+ Fördernehmer waren Universitäten, Fachhochschulen, Kammern und Jugendorganisationen. Sie erhielten rund die Hälfte der Förderungen.
Bei den Kooperationsprojekten waren Projektergebnisse vordefiniert. Es fehlte jedoch ein systematisches Monitoring oder eine Messung des Projekterfolgs. (TZ 11) Die Auswahl der Projekte erfolgte durch ein Auswahlkomitee bzw. einen Bewer- tungsausschuss innerhalb der Nationalagentur. Gemäß Erasmus–Leitfaden der Euro- päischen Kommission sollte es für diese Gremien eine formale Geschäftsordnung oder Verfahrensvorschriften geben. Eine solche formale Geschäftsordnung bestand nicht. (TZ 12)
Ziele und Indikatoren auf EU–Ebene, auf die sich Erasmus+ bezog, waren die Mobi- litätsbenchmarks des „Bologna–2020“–Ziels bzw. die Schlussfolgerungen des Rates zur Benchmark für die Lernmobilität sowie die Bildungskennzahlen der „Europa–
2020–Strategie“. Österreich hatte wesentliche Ziele bereits erreicht: So sollten mindestens 20 % der Hochschulabsolventinnen und –absolventen einen studien
bezogenen Auslandsaufenthalt absolviert haben. In Österreich lag dieser Mobilitäts- anteil bereits im Studienjahr 2016/17 bei rd. 24 %. Laut „Europa–2020–Strategie“
sollte u.a. die „Schulabbrecher–Quote“ auf unter 10 % gesenkt und der Akademiker
anteil bei den 30– bis 34–Jährigen auf mindestens 40 % erhöht werden. In Öster- reich betrug 2018 die „Schulabbrecher–Quote“ 7,3 % und der entsprechende Akademikeranteil 40,7 %. (TZ 18)
Im Bereich der Hochschulmobilität konnten Studierende bis zu einem Jahr an einer Erasmus–Partneruniversität verbringen oder ein Praktikum in einem Unternehmen
oder einer Forschungseinrichtung absolvieren. Die beliebtesten Zielländer der öster- reichischen Erasmus–Teilnehmerinnen und –Teilnehmer waren Deutschland, Spanien und Großbritannien. Auch das Hochschulpersonal konnte geförderte Lehr- aufenthalte oder weiterbildungsrelevante Auslandsaufenthalte absolvieren. (TZ 20) Die Abwicklung von Erasmus+ erfolgte an der Universität Graz und der Universität Klagenfurt ordnungsgemäß. Bei der Abrechnung der pauschalen Erasmus–Zuschüsse für Lehrende und Personal gab es jedoch uneinheitliche Vorgangsweisen. Die Univer- sitäten erhielten für Lehrende und Personal Erasmus–Pauschalbeträge. Die Univer
sität Graz zahlte anstelle der Erasmus–Pauschalen die tatsächlichen Reise– und Aufenthaltskosten aus. Im Vertragsjahr 2015 waren diese Kosten insgesamt niedriger als die der Universität zur Verfügung gestellten Erasmus–Pauschalen. Die Universität Klagenfurt wiederum zahlte einmal die Reise– und Aufenthaltskosten sowie in Folge- jahren die Erasmus–Pauschalen aus. Dadurch entstand eine unklare Situation hinsichtlich der Versteuerung dieser Pauschalbeträge. (TZ 24, TZ 25)
Österreich setzte sich neben den EU–Zielen auch eigene nationale Erasmus–Ziele, die bereits weitgehend erreicht waren. Seit Beginn der Teilnahme Österreichs an Erasmus im Studienjahr 1992/93 bis zum Studienjahr 2018/19 hatten rd. 118.000 Studierende einen Erasmus–Auslandsaufenthalt absolviert. Die Zuwächse fielen in den letzten Jahren jedoch geringer aus. Im Studienjahr 2016/17 war die Zahl der Studierenden und im Studienjahr 2017/18 die Zahl der Praktika leicht rückläufig. Daher waren verstärkte Anstrengungen notwendig, um beispiels- weise den Zielwert des Univer sitätsentwicklungsplans 2019 bis 2024 zu erreichen.
Dieser sah vor, bis zum Jahr 2025 rd. 150.000 Studierende zur Teilnahme an Erasmus+
zu bewegen. (TZ 27)
Der Zielwert des Indikators zur Messung des Wirkungsziels des Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft und Forschung, ab 2017 eine Mobilitätsrate von 27 % zu erreichen, war ebenso ambitioniert wie die Hochschulmobilitätsstrategie aus dem Jahr 2016, die bis 2025 eine Rate zwischen 30 % und 35 % festlegte. Die tatsächliche Mobilitätsrate stagnierte in den vergangenen Jahren bei rd. 24 %. (TZ 29)
Die EU hatte im Programm Erasmus+ u.a. Chancengleichheit als Ziel definiert. In Österreich betrug im Studienjahr 2018/19 der Frauenanteil bei den Erasmus–Studie- renden rd. 64 % an öffentlichen Universitäten, rd. 61 % an Fachhochschulen und rd. 83 % an Pädagogischen Hochschulen. Hingegen waren Studierende mit beson- deren Bedürfnissen ebenso wie Studierende mit Kindern stark unterrepräsentiert.
(TZ 27, TZ 28)
Auf Basis seiner Feststellungen hob der RH folgende Empfehlungen hervor:
Z E N T R A L E E M P F E H LU N G E N
• Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung sollte im Rahmen künftiger Erasmus–Programmgenerationen auf eine gemein- same österreichische Nationalagentur und eine gemeinsame Prüfstelle zur Programm abwicklung hinwirken. (TZ 3)
• Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung sowie die Österreichische Austauschdienst GmbH sollten im Rahmen der in Erasmus+
vorgesehenen Kooperationen mit anderen Nationalagenturen bzw. im Rahmen des Erasmus–Programmausschusses ein systematisches Monitoring bzw. eine Messung des Projekterfolgs von strategischen Partnerschaften und Kooperati- onsprojekten nach Projektende entwickeln. (TZ 11)
• Die Österreichische Austauschdienst GmbH sollte in Übereinstimmung mit dem Leitfaden der Europäischen Kommission eine formale Geschäftsordnung für das Auswahlkomitee bzw. den Bewertungsausschuss erlassen. (TZ 12)
• Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung sowie die Österreichische Austauschdienst GmbH sollten in Zusammenarbeit mit den Universitäten bzw. Hochschulen generelle Leitlinien und Empfehlungen für eine einheitliche, steuerlich korrekte Behandlung der als Pauschale vorgesehenen Erasmus–Zuschüsse an Universitätsbedienstete sowie für allfällige dadurch bei Universitäten bzw. Hochschulen verbleibende Fördermittel erstellen. (TZ 25)
• Für die Wirkungsziele sowie die Ziele der Hochschulmobilitätsstrategie sollte das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung ambitio- nierte, aber auch realistische Kennzahlen definieren und diese weiterverfolgen.
(TZ 29)
Zahlen und Fakten zur Prüfung
ERASMUS+ Bildung
Rechtsgrundlagen
Verordnung (EU) 1288/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 11. Dezember 2013 zur Einrichtung von „Erasmus+“, dem Programm der Union für allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport i.d.g.F.
OeAD–Gesetz (OeADG), BGBl. I 99/2008 i.d.g.F.
Allgemeine Rahmenrichtlinien für die Gewährung von Förderungen aus Bundesmitteln (ARR 2014), BGBl. II 208/2014 i.d.g.F.
2014 2015 2016 2017 2018 Veränderung
2014 bis 2018
in Mio. EUR in %
genehmigte Fördermittel1
Hochschulbildung 13,25 16,74 18,25 20,35 22,29 68,2
Berufsbildung 7,50 7,48 7,83 8,73 9,85 31,2
Schulbildung 3,52 2,79 3,27 4,79 6,18 75,6
Erwachsenenbildung 1,46 1,25 1,49 1,95 2,38 63,1
Summe 25,73 28,26 30,84 35,82 40,70 58,2
davon
EU–Finanzierung 22,58 24,34 26,50 31,95 37,74 67,1
nationale Kofinanzierung 3,15 3,92 4,34 3,87 2,96 -6,1
Mittel für Programmverwaltung1 davon
EU–Finanzierung 1,69 1,79 1,78 2,00 2,12 25,6
nationale Kofinanzierung 2,99 2,99 2,99 2,99 3,05 2,0
Summe 4,68 4,78 4,77 4,99 5,18 10,5
Anzahl Personen Erasmus+ Mobilitäten2
Hochschulbildung 8.002 8.930 9.446 10.035 10.384 29,7
Berufsbildung 2.993 3.427 3.664 3.973 4.103 37,1
Schulbildung 1.455 1.741 1.503 1.902 3.916 169,9
Erwachsenenbildung 112 256 99 170 233 108,0
Summe 12.562 14.354 14.712 16.080 18.636 48,4
Rundungsdifferenzen möglich
EU = Europäische Union Quelle: OeAD GmbH
1 Für das Jahr 2014 lagen ausbezahlte und endabgerechnete Werte vor, danach genehmigte Fördermittel und Mobilitäten.
2 genehmigte Mobilitäten aus Österreich hinaus („outgoing“); alle Erasmus–Leitaktionen inkl. bereichsübergreifende Kooperationsaktivitäten
Prüfungsablauf und –gegenstand
1 (1) Der RH überprüfte von Mai bis August 2019 die Gebarung des Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft und Forschung1, der Österreichischen Austausch- dienst GmbH (OeAD GmbH)2 sowie der Universität Graz und der Universität Klagen- furt hinsichtlich der Abwicklung des Mobilitätsprogramms Erasmus+ im Bereich Bildung.
Ergänzende Erhebungen zur Programmabwicklung für den Bereich Jugend erfolgten im Bundeskanzleramt sowie im vormaligen Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus.
Ziel der Gebarungsüberprüfung war insbesondere die Beurteilung der Rahmen
bedingungen, der Programminhalte und Abwicklung sowie der Programmziele und Wirkungen. Einen besonderen Fokus legte der RH dabei auf die Hochschulmobilität bzw. die dort angesiedelten Aktionen zur Mobilität von Studierenden und Lehren- den.
Der überprüfte Zeitraum umfasste die Jahre 2014 bis 2018. In Einzelfällen berück- sichtigte der RH auch Sachverhalte außerhalb dieses Zeitraums.
Unter dem Begriff „Erasmus+“ waren mehrere EU–Förder– bzw. Mobilitäts
programme für Auslandsaufenthalte und „Lebenslanges Lernen“ auch aus Vorperi- oden gebündelt.
Die Gebarungsüberprüfung fand vor Ausbruch der COVID–19–Pandemie und deren Auswirkungen auf das EU–Programm Erasmus+ statt.
(2) Zu dem im Februar 2020 übermittelten Prüfungsergebnis nahmen die Universität Graz im März 2020 und die Universität Klagenfurt im April 2020 Stellung. Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung übermittelte seine Stellungnahme gemeinsam mit der OeAD GmbH ebenfalls im April 2020. Der RH erstattete seine Gegenäußerung im Oktober 2020.
1 Die Angelegenheiten des Mobilitätsprogramms Erasmus+ im Bereich Bildung waren bis Jänner 2018 in unter- schiedlichen Bundesministerien angesiedelt (Bundesministerium für Unterricht, Kunst und Kultur, Bundes
ministerium für Bildung und Frauen, Bundesministerium für Bildung sowie Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft). Mit Inkrafttreten der BMG–Novelle 2017, BGBl. I 164/2017, ressor- tieren diese Angelegenheiten zum Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung, das auch Adressat der Empfehlungen ist.
2 Die OeAD GmbH wurde per Bundesgesetz mit Jänner 2009 zur Durchführung von Maßnahmen der europäi- schen und internationalen Kooperation im Bereich der Wissenschaft und Forschung sowie der Erschließung der Künste, der Hochschulbildung, der Bildung und der Ausbildung, als Gesellschaft im Eigentum des Bundes errichtet.
14
(3) Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung und die OeAD GmbH wiesen in ihrer Stellungnahme generell darauf hin, dass sich ein Teil der Empfehlungen bereits in Umsetzung befinde bzw. bereits in die laufende Planung Eingang gefunden habe. Sie regten zudem einige textliche Ergänzungen und Verbes- serungsvorschläge im Bericht an, die der RH – sofern dies der Vergleichbarkeit und leichteren Lesbarkeit diente – im Wesentlichen übernahm. Darüber hinausgehende Anmerkungen aus der Stellungnahme werden bei der jeweiligen TZ behandelt.
Programmaufbau
Programmentwicklung und –struktur
2 (1) Das EU–Programm Erasmus+ (2014–2020) fasste EU–Bildungsprogramme (Lebenslanges Lernen mit Erasmus, Comenius, Grundtvig und Leonardo da Vinci), Drittstaatenprogramme für Mobilität und Kooperation im Hochschulbereich, das Jugendprogramm „Jugend in Aktion“ sowie den zuvor nicht abgedeckten Bereich Sport in einem Programm zusammen.
Gemäß EU–Verordnung zur Einrichtung von Erasmus+ sollte das Programm vom 1. Jänner 2014 bis zum 31. Dezember 2020 v.a. Mobilitäten, transnationale Zusam- menarbeit, den Austausch bewährter Praxis sowie politische Reformen fördern.3 Die Maßnahmen betrafen Bildung, Jugend und Sport und waren innerhalb der Bereiche Bildung und Jugend in drei Leitaktionen unterteilt:
Abbildung 1: Programmstruktur Erasmus+
3 Verordnung (EU) 1288/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 zur Einrich- tung von „Erasmus+“, dem Programm der Union für allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport
Erasmus+
004.676
Abbildung 1
Bildung (Schulbildung, Berufsbildung,
Hochschulbildung, Erwachsenenbildung)
Jugend
Leitaktion 2 (KA 2):
Zusammenarbeit zur Förderung von Innovation und zum Austausch von bewährten Verfahren
Leitaktion 3 (KA 3):
Unterstützung politischer Reformen Jean–Monnet–Aktivitäten
Sport
• Förderung von Koopera
tionspartnerschaften
• Förderung gemeinnütziger europäischer Sportveran
staltungen
• Förderung des Ausbaus der Evidenzbasis für politische Entscheidungen
• Dialog mit relevanten europäischen Beteiligten Quelle: OeAD GmbH; Darstellung: RH Lernmobilität von Einzelpersonen
(Lernende, Lehrende, Personal) Lernmobilität im Bereich Jugend (jüngere Menschen, in Jugendarbeit Tätige) Leitaktion 1 (KA 1): Lernmobilität von Einzelpersonen:
Antragstellung bzw. Abwicklung auf: nationaler Ebene europäischer Ebene
(2) Im Bildungsbereich gliederte sich das Programm in die Teilbereiche Schul bildung, Hochschulbildung, Berufsbildung und Erwachsenenbildung. Die Abwicklung erfolgte durch Nationalagenturen im Auftrag von nationalen Behörden mit entsprechenden Monitoring–, Aufsichts– und Berichtspflichten.
Erasmus+ förderte die individuelle Mobilität von Lernenden, Lehrenden und Personal:
Schülerinnen und Schüler in Ausbildung bzw. in berufspraktischer Ausbildung, Studierende und Graduierte, Lehrlinge sowie Lehrende und Personal aller Bildungs- einrichtungen konnten Auslandsaufenthalte absolvieren („Leitaktion 1“).
Im Rahmen von Kooperationsprojekten („Leitaktion 2“) unterstützte Erasmus+ stra- tegische Partnerschaften von Organisationen im Bildungsbereich zur Entwicklung innovativer Ansätze, zur Förderung der Transparenz und Anerkennung von Qualifi- kationen sowie Kooperationen zwischen Bildungseinrichtungen und Unternehmen.
(3) Weitere Erasmus–Förderungen, wie z.B. Aktivitäten zur Umsetzung der politi- schen Agenda im Bereich der allgemeinen und politischen Bildung („Leitaktion 3“) sowie Wissensallianzen, Bildungsentwicklungsprojekte und Sport verwaltete die Europäische Kommission bzw. die europäische Bildungsagentur zentral auf EU–
Ebene. Im Bereich Bildung bestanden darüber hinaus noch Jean–Monnet–Aktivitäten, die u.a. auf Exzellenz in Lehre und Forschung im Bereich der EU–Studien ausgerichtet waren.
Programmeinrichtungen
3.1 (1) Die EU–Verordnung zur Einrichtung von Erasmus+ sah in den Programmländern im Wesentlichen nationale Behörden, Nationalagenturen und unabhängige Prüf
stellen vor.4 Die Anzahl der Nationalagenturen war den Programmländern freige- stellt. Zudem tagte regelmäßig ein Programmausschuss u.a. mit Vertreterinnen und Vertretern aus den zuständigen Behörden.
(2) Österreich nahm seit 1992 am Erasmus–Programm teil. Zur Zeit der Vorberei- tung von Erasmus+ im Jahr 2013 war das damalige Bundesministerium für Unter- richt, Kunst und Kultur nationale Behörde für den Bereich Bildung. Ein Verwaltungsabkommen wies die Fachaufsicht für den Bereich Hochschulbildung dem damaligen Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung zu. Im Jahr 2014 beauftragten das damalige Bundesministerium für Bildung und Frauen sowie das damalige Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft die OeAD GmbH als „Nationalagentur Erasmus+ Bildung“ mit der Umsetzung des Programms im Bildungsbereich sowie ein privates Wirtschaftsprüfungsunternehmen als unabhängige Prüfstelle.
4 gemäß Art. 27 bis 30 der Verordnung (EU) 1288/2013 zur Einrichtung von Erasmus+
Zur Zeit der Gebarungsüberprüfung war das Bundesministerium für Bildung, Wissen- schaft und Forschung als „nationale Behörde“ in den vier Bildungsbereichen des Programms (Schulbildung, Berufsbildung, Hochschulbildung, Erwachsenenbildung) für das Monitoring, die Aufsicht über die Programmumsetzung durch die National
agentur sowie für die ordnungsgemäße Verwaltung der EU–Mittel verantwortlich.
Die im Ministerium angesiedelte Abteilung „EU–Koordination und multilaterale Angelegenheiten“ nahm die nationale Gesamtkoordination des Programms wahr.
(3) Mit dem Jahr 2014 integrierte die EU das zuvor eigenständige Programm „Jugend in Aktion“ in Erasmus+. Das damalige Bundesministerium für Familien und Jugend bzw. ab 2018 das Bundeskanzleramt5 waren als nationale Behörde für den Bereich Jugend zuständig. Die Ministerien entschieden sich für die Fortführung einer getrennten Abwicklung des Bereichs Jugend innerhalb von Erasmus+.
Das damalige Bundesministerium für Familien und Jugend beauftragte im Jahr 2014 auf Basis einer Ausschreibung über die Bundesbeschaffung GmbH den Bestbieter – einen bereits in den Vorläuferprogrammen tätigen Verein – als Nationalagentur für Erasmus+ im Bereich Jugend. Zudem beauftragte es im Jahr 2014 auf Grundlage eines Verwaltungsübereinkommens die Abteilung EU–Finanzkontrolle und Interne Revision des vormaligen Bundesministeriums für Nachhaltigkeit und Tourismus als unabhängige Prüfstelle und verlängerte diesen Auftrag im Jahr 2018.
(4) Die EU stellte Österreich für jedes Programmjahr einen Verwaltungskosten
beitrag (TZ 8) zur Verfügung. Diesen teilten die beteiligten Ressorts nach jährlichen Verhandlungen auf die beiden österreichischen Nationalagenturen auf. Die Aufteilung wies in der Regel zwischen 82 % und 83 % der Mittel dem Bereich Bildung zu sowie zwischen 18 % und 17 % dem Bereich Jugend.
(5) Die Programminhalte bzw. Projekte der Bereiche Bildung und Jugend in Erasmus+
waren hinsichtlich Zielgruppen, Aktivitäten, Fördersummen, Betreuungs– und Bera- tungsaufwand teilweise unterschiedlich, hatten allerdings ähnliche Zielsetzungen und betrafen fallweise dieselben Fördernehmer bzw. Akteure, wie z.B. Jugendorga- nisationen und gesetzliche berufliche Interessenvertretungen (Kammern). Beide Behörden bzw. Nationalagenturen richteten ein aufgrund der EU–Verordnung bzw.
des Programmleitfadens Erasmus+ erforderliches Berichts– und Kontrollwesen ein.
So erstellten die Nationalagenturen jeweils getrennt die jährlichen Arbeits
programme und Jahresberichte, die Prüfstellen unabhängig voneinander die jewei- ligen Berichte bzw. Bestätigungsvermerke, während die Behörden das Monitoring wahrnahmen.
5 BMG–Novelle 2017, BGBl. I 164/2017, in Kraft getreten am 8. Jänner 2018
(6) Zwischen den Nationalagenturen Bildung und Jugend fanden regelmäßige Abstimmungen sowie zahlreiche gemeinsame Veranstaltungen statt. Die National
agenturen berichteten die Abstimmungsagenden sowie Kooperationsaktivitäten der Europäischen Kommission, wie im diesbezüglichen Koordinationsmechanismus vorgesehen. Einen von der Europäischen Kommission eingemahnten, gemeinsamen Außenauftritt von Erasmus+ in Österreich setzten die Nationalagenturen – nach Planungen im Jahr 2014 – in Form einer Website erst im Jahr 2017 um.
3.2 Der RH hielt fest, dass zur Zeit der Gebarungsüberprüfung in Österreich zwei Behör- den (das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung sowie das Bundeskanzleramt), zwei Nationalagenturen (die OeAD GmbH sowie ein Verein) und zwei Prüfstellen (ein Wirtschaftsprüfungsunternehmen sowie die Interne Revision des vormaligen Bundesministeriums für Nachhaltigkeit und Tourismus) die nationale Abwicklung von Erasmus+ in den Bereichen Bildung und Jugend vornahmen.
Aufgrund dieser Konstruktion waren eine jährliche Aufteilung des Verwaltungs
kostenbeitrags sowie gemeinsame Abstimmungen erforderlich. Das Berichts– und Kontrollwesen (jährliche Arbeitsprogramme, Jahresberichte der Nationalagenturen, Berichte bzw. Bestätigungsvermerke der Prüfstellen sowie Berichte der Behörden) war jeweils für jeden Bereich eingerichtet. Ein von der Europäischen Kommission geforderter gemeinsamer Außenauftritt wurde erst drei Jahre nach Start des Programms umgesetzt.
Nach Ansicht des RH wäre – ungeachtet der Tatsache, dass die Programminhalte bzw. Projekte der Bereiche Bildung und Jugend teilweise verschieden waren bzw. die Behördenzuständigkeit Bildung und Jugend in unterschiedlichen Ressorts lag – eine möglichst gemeinsame Abwicklung von Erasmus+ auf Ebene der Nationalagenturen und Prüfstellen in Österreich zweckmäßig.
Der RH empfahl deshalb dem Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung, im Rahmen künftiger Erasmus–Programmgenerationen auf eine gemein- same österreichische Nationalagentur und eine gemeinsame Prüfstelle zur Programm abwicklung hinzuwirken.
3.3 Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung teilte in seiner Stellungnahme mit, dass eine Entscheidung über die zukünftige Konstellation der Nationalagenturen im Frühjahr 2020 der Europäischen Kommission anzukündigen gewesen sei. Daher sei u.a. auf Grundlage des vorliegenden Berichts des RH zwischen den Ressorts entschieden worden, dass die OeAD GmbH als alleinige und gemeinsame Nationalagentur für die Umsetzung des zukünftigen Erasmus+ Programms (Bildung und Jugend) sowie auch des Europäischen Solidaritätskorps beauftragt werde.
Daraus ableitend werde auch eine gemeinsame Prüfstelle beauftragt.
Eine gemeinsame (statische) Einstiegswebsite für die beiden Programmteile Bildung und Jugend sei bereits 2014 umgesetzt worden. Die Weiterentwicklung zu einem dynamischen, gemeinsamen Einstiegsportal sei Anfang 2017 erfolgt. Ein gemein
samer Außenauftritt für die beiden Programmbereiche sei somit bereits zu Programm
start vorhanden gewesen.
3.4 Der RH erinnerte das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung und die OeAD GmbH betreffend den gemeinsamen Außenauftritt daran, dass die Europäische Kommission das Fehlen mehrmals – zuletzt im Rahmen eines Kontroll- besuchs Ende 2016 – bemängelt und noch im Jänner 2017 den statischen Zustand mit Verweis auf zwei getrennte Websites als nicht ausreichend erkannt hatte.
Programmorganisation
4.1 (1) Die Programmumsetzung hatte auf Basis zahlreicher EU–Regelungen (Erasmus–
Verordnung, Programmleitfaden, Handbücher) sowie anhand eines definierten Prüf– und Berichtszyklus zu erfolgen. Auf Grundlage einer jährlichen Verwaltungs
erklärung und des Jahresberichts der Erasmus–Nationalagentur, des Bestätigungs- vermerks der unabhängigen Prüfstelle sowie einer Konformitätsanalyse der Europäischen Kommission übermittelte das Ministerium als nationale Behörde der EU bzw. der Europäischen Kommission jährlich zum 31. Oktober einen Bericht über die Monitoring– und Aufsichtstätigkeiten.
Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung sowie die OeAD GmbH legten von 2014 bis 2018 die Berichte, Verwaltungserklärungen sowie Bestätigungsvermerke in Zusammenhang mit Erasmus+ Bildung ordnungsgemäß vor.
(2) Die Zuständigkeit für Erasmus+ im Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung lag in zwei unterschiedlichen Sektionen und Abteilungen. Die Zwei- teilung in Schul–, Berufs– und Erwachsenenbildung einerseits und Hochschul bildung andererseits entsprach dabei der budgetrechtlichen Aufteilung in die Budget–Unter- gliederung 30 (Bildung) sowie die Budget–Untergliederung 31 (Wissenschaft und Forschung). Je Bildungsbereich wurde eine – d.h. insgesamt vier – Fachaufsicht eingerichtet. Darüber hinaus war eine dritte Abteilung in einer weiteren Sektion allgemein für die Aufsicht über die OeAD GmbH zuständig.
Das Ministerium startete im Jahr 2018 ein – zur Zeit der Gebarungsüberprüfung laufendes – Projekt zur Überarbeitung der Steuerung der OeAD GmbH.
(3) Die Fachaufsichten des Ministeriums und die OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung tauschten in protokollierten Treffen regelmäßig Informationen aus. Darüber hinaus richteten sie zwei Erasmus–Beiräte ein, einen im Bereich Hochschulbildung und einen im Bereich Schul–, Berufs– und Erwachsenenbildung.
Gemäß der Geschäftsordnung bestanden die Aufgaben der Beiräte u.a. in der Beratung der Nationalagentur, den nationalen bildungspolitischen Schwerpunkt- setzungen und deren Einbringung in Erasmus+ sowie der Schaffung von Synergien mit anderen Programmteilen und Initiativen. Die Beiräte tagten ab Herbst 2015 jährlich.
(4) Gemäß der Verordnung zur Einrichtung von Erasmus+ hatte die Europäische Kommission jährlich Übertragungsverträge („Delegation Agreements“) mit der Nationalagentur abzuschließen. In diesen waren – sowohl für Förderungen als auch für Verwaltungskostenbeiträge – u.a. die Höhe der zur Verfügung gestellten Mittel geregelt. In Zusatzverträgen („Amendments“) passte die Europäische Kommission in der Regel nachträglich Mittel für einzelne Förderbereiche an. Die abgeschlossenen Verträge waren ab Jahresanfang gültig. Die Europäische Kommission übermittelte ungeachtet dessen die Verträge jeweils erst um die Jahresmitte.
(5) Die OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung beheimatete – auf Basis von Sonderverträgen – im Rahmen von Erasmus+ diverse nationale Koordinierungs- stellen im europäischen Bildungsbereich. Sie war für die Information, Beratung bzw.
Bewerbung von Erasmus+ im Bereich Bildung zuständig und organisierte entspre- chende jährliche Aktivitäten (Jahrestagung, Ausstellungen und Wettbewerbe).
Darüber hinaus bestand für Nationalagenturen innerhalb des Programms die Möglichkeit, Kooperationsprojekte („Transnational Cooperation Activities“) durchzut- führen und einen Teil der Finanzmittel für Projektförderungen der Leitaktion 2 dafür zu verwenden. Ziel dieser Kooperationsprojekte war es, einen Mehrwert und eine höhere Qualität bei der Programmdurchführung zu erzielen und so zur Steigerung der Programmwirkung beizutragen. Die OeAD GmbH führte von 2014 bis 2018 mehrere „Transnational Cooperation Activities“ koordinierend durch.
4.2 Der RH hielt fest, dass das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung sowie die OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung von 2014 bis 2018 sämtliche Berichte, Verwaltungserklärungen sowie Bestätigungsvermerke in Zusammenhang mit Erasmus+ ordnungsgemäß vorlegten. Die Tätigkeiten der Fachaufsichten und die Arbeit in den Beiräten waren nach Ansicht des RH zweck
mäßig.
Der RH merkte an, dass nach der Bündelung der Bildungsagenden in einem Ministe- rium die Zweiteilung der Bereiche Schul–, Berufs– und Erwachsenenbildung einer- seits und Hochschulbildung andererseits weiterhin aufrecht blieb, sodass sich zwei unterschiedliche Abteilungen und Sektionen mit der OeAD GmbH abzustimmen hatten. Eine dritte Abteilung in einer weiteren Sektion war für die Aufsicht über die OeAD GmbH im Allgemeinen zuständig.
Der RH empfahl dem Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung, eine interne Vereinfachung der Abwicklung von Erasmus+ – im Zusammenhang mit dem laufenden Projekt des Ministeriums zur Überarbeitung der Steuerung der OeAD GmbH – zu prüfen.
Der RH stellte fest, dass die jährlichen Verträge mit der Europäischen Kommission, welche die zur Verfügung gestellten Mittel sowohl für Förderungen als auch für Verwaltungskostenbeiträge regelten, zwar mit dem jeweiligen Jahresanfang in Geltung traten, aber erst ab Jahresmitte an die Nationalagentur übermittelt wurden.
Nach Ansicht des RH konnte diese Vorgangsweise zu Unsicherheiten in der Budget–
und folglich in der Aktivitätenplanung führen.
Der RH empfahl dem Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung sowie der OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung, sich auf europäischer Ebene – z.B. im Rahmen des Erasmus–Programmausschusses – verstärkt für zeit
gerechte Vertragsabschlüsse einzusetzen, um dadurch die Planungssicherheit zu erhöhen.
4.3 Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung teilte in seiner Stellungnahme mit, dass es die Vorbereitung der Umsetzung der neuen Programm
periode von Erasmus+ (2021–2027) zum Anlass nehme, bestehende Governance–
und Steuerungsprozesse zu prüfen.
Darüber hinaus würden sich das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung und die OeAD GmbH – wie auch bisher – im Rahmen der vorhandenen Möglichkeiten (EU–Bildungsausschuss, Erasmus+ Programmausschuss, National
agentur–Meetings) für eine zeitgerechte Ausstellung der Verträge zwischen Europäz- ischer Kommission und Nationalagentur durch die Kommission einsetzen. Diese Empfehlung werde auch an die Europäische Kommission weitergeleitet.
Programmfinanzierung und Kosten
Finanzierung
5 (1) Das EU–Programm Erasmus+ mit einer Laufzeit von 2014 bis 2020 war großteils – mit Ausnahme der nationalen Kofinanzierungen – aus EU–Mitteln finanziert; die dafür insgesamt vorgesehenen EU–Mittel betrugen 14,775 Mrd. EUR. Zusätzlich verfügte das Programm für den Mobilitätsaustausch und die Hochschulkooperation mit Partnerländern außerhalb von Europa über ein Budget von 1,680 Mrd. EUR, somit insgesamt 16,455 Mrd. EUR.
Die Auf– bzw. Zuteilung dieser Mittel auf die teilnehmenden Länder erfolgte durch die Europäische Kommission auf Basis von jährlichen Einzelverträgen („Delegation Agreements“) unter Verwendung bestimmter Parameter, wie z.B. der Anzahl der Studierenden, der Lebenshaltungskosten in den betreffenden Mitgliedstaaten, der Entfernung zwischen den Hauptstädten sowie auf Grundlage der Arbeitsprogramme und der Daten aus Vorgängerprogrammen. Entsprechende jährliche Verträge schloss die Europäische Kommission mit der jeweiligen Nationalagentur ab (TZ 4).
(2) Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung steuerte Mittel zur nationalen Kofinanzierung bei. Eine Verpflichtung zur Kofinanzierung von Förder- mitteln aus nationalen Budgets bestand im Rahmen von Erasmus+ nicht, sondern lag im Ermessen der jeweiligen Mitgliedstaaten. Allerdings bestand auf Basis der Verordnung zur Einrichtung von Erasmus+ die Verpflichtung der Kofinanzierung des Betriebs der Nationalagentur.
Die Höhe der nationalen Mittel legte das Bundesministerium für Bildung, Wissen- schaft und Forschung jährlich auf Grundlage der bildungspolitischen Schwerpunkte und Ziele sowie der Budgetplanung der OeAD GmbH fest, die sich auch aus den Arbeitsprogrammen der Nationalagentur ergaben (TZ 7).
Nationale Kofinanzierung
6.1 (1) Ein Teil der nationalen Kofinanzierung diente einer „Überbuchungsdeckung“, um so mehr Projekte und Mobilitäten vertraglich zusagen zu können, als mit den zum Zeitpunkt der Genehmigung tatsächlich zur Verfügung stehenden EU–Mitteln möglich waren. Dadurch konnte die OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+
Bildung sicherstellen, dass sie zum Zeitpunkt der Abrechnung der Verträge mit der Europäischen Kommission die EU–Mittel möglichst zur Gänze ausschöpfte.6
6 Es kam immer wieder vor, dass einzelne Projekte und Mobilitäten nicht durchgeführt wurden. Ohne zusätz
liche Projekte aus der nationalen Kofinanzierung wäre gegebenenfalls eine Rückzahlung von EU–Mitteln erforderlich geworden.
(2) Teile der nationalen Kofinanzierung dienten darüber hinaus der direkten Projekt- förderung. Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung setzte diese entweder zur Bezuschussung des Eigenmittelanteils oder zur Förderung zusätz- licher Aktivitäten bei Projekten ohne Eigenmittelanteil ein, insbesondere dann, wenn diese Tätigkeiten den bildungspolitischen Schwerpunktsetzungen entsprachen.
Hierzu stellten Projektwerbende einen Antrag auf nationale Kofinanzierung bei der OeAD GmbH; über die Kofinanzierung entschied jedoch das Ministerium. Ein entsprechender Fördervertrag über eine derartige nationale Kofinanzierung wurde in der Folge von der OeAD GmbH „im Namen und auf Rechnung“ des Ministeriums ausgestellt.
Diese Entscheidungsmodalitäten waren weder in den Richtlinien zur Antragstellung noch in den sonstigen Informationen enthalten. Die Beauftragung der OeAD GmbH mit der Umsetzung von Erasmus+ enthielt zudem keine Vereinbarung oder Ermäch- tigung zu Vertragsabschlüssen „im Namen und auf Rechnung“ anderer Rechtsträger;
auch eine gesetzliche Ermächtigung der OeAD GmbH, „im Namen und auf Rech- nung“ des Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft und Forschung tätig zu werden, bestand nicht.
(3) Die nationale Kofinanzierung von Projekten konnte eine Vergabe von Förderungen im Sinne der Allgemeinen Rahmenrichtlinien für die Gewährung von Förderungen aus Bundesmitteln darstellen, die – abgesehen von bestimmten Ausnahmen – nur im Rahmen von Förderprogrammen und auf Grundlage von Sonderrichtlinien gewährt werden durfte.7
Bereits im August 2013 befasste das damalige Bundesministerium für Wissenschaft und Forschung das Bundesministerium für Finanzen mit der Frage nach der Notwen- digkeit einer Sonderrichtlinie. Eine zeitnahe Beurteilung erfolgte nicht. Im Septem- ber 2017 übermittelte das damalige Bundesministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft den Entwurf einer Sonderrichtlinie an das Bundesministerium für Finanzen, das seinerseits um weitere Klarstellungen ersuchte.
Das damalige Bundesministerium für Bildung hatte keine diesbezüglichen Über
legungen dokumentiert, obwohl v.a. im Bereich der Schul–, Berufs– und Erwachsenen
bildung nationale Kofinanzierungen für Erasmus–Projekte abgewickelt wurden. Im Juni 2018 verneinten die Ministerien aufgrund des Ausnahmetatbestands die Notwen- digkeit einer Sonderrichtlinie – auch deshalb, weil die Beauftragung der National
agentur mitbeinhalte, dass diese Förderungen im eigenen Namen und auf eigene Rechnung vergibt.
7 Verordnung des Bundesministers für Finanzen über Allgemeine Rahmenrichtlinien für die Gewährung von Förderungen aus Bundesmitteln (ARR 2014), BGBl. II 208/2014 i.d.g.F. Eine Ausnahme von der Verpflichtung, Sonderrichtlinien zu erlassen, bestand nur, wenn dies im Hinblick auf Umfang und Häufigkeit der Förderungen unzweckmäßig war.
Die aktenmäßige Aufzeichnung dieser Vorgänge erfolgte erst im Nachhinein. Die Entwürfe der Sonderrichtlinie sowie der Schriftverkehr mit dem Bundesministerium für Finanzen wurden erst Ende 2018 im Elektronischen Aktensystem des Bundes
ministeriums für Bildung, Wissenschaft und Forschung hinterlegt. Eine Sonderricht- linie lag zur Zeit der Gebarungsüberprüfung nicht vor.
(4) Insbesondere im Bereich der Schul–, Berufs– und Erwachsenenbildung waren auch Unternehmen im Rahmen von Erasmus+ antragsberechtigt. Wurden diesen Förderungen mit nationaler Kofinanzierung gewährt, konnten sie als staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom Beihilfenverbot erfasst sein. Die im überprüften Zeitraum vom Ministe- rium vergebenen Förderungen waren jedoch gering; sie bewegten sich im Rahmen von rd. 500 EUR bis 15.000 EUR je Projekt. Sie könnten somit als De–minimis–Beihilfen gemäß Verordnung 1407/2013 gelten.8
Eine Überprüfung bzw. Abfrage von antragstellenden Unternehmen, ob und in welcher Höhe diese in den letzten Jahren (auch andere) Beihilfen erhalten hatten, fand jedoch weder durch das Ministerium noch durch die OeAD GmbH statt, weshalb nicht auszuschließen war, dass einzelne Unternehmen die Betragsgrenze für De–
minimis–Beihilfen von insgesamt 200.000 EUR in den letzten drei Steuer jahren überschritten hatten.
Weiters sieht die De–minimis–Verordnung vor, dass derartige Beihilfen ausdrücklich als De–minimis–Beihilfen zu bezeichnen sind und dass bei der Vergabe auf die Verordnung zu verweisen ist. Ein entsprechender Passus fand sich jedoch nicht in den Förderverträgen.
6.2 Der RH hielt fest, dass das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung – wie im Programm Erasmus+ vorgesehen – Mittel zur nationalen Kofinan- zierung beisteuerte. Er erachtete die Vorgangsweise der Überbuchungsdeckung, durch die mithilfe nationaler Mittel eine vollständige Ausschöpfung der EU–Förder- mittel erreicht werden konnte, als zweckmäßig.
Der RH merkte jedoch an, dass die nationale Erasmus–Kofinanzierung im Ministe- rium entschieden wurde und dies nicht ausreichend transparent dargestellt war. Der Abschluss der Förderverträge hatte durch die Nationalagentur „im Namen und auf Rechnung“ des Bundesministeriums für Bildung, Wissenschaft und Forschung keine ausreichende gesetzliche bzw. vertragliche Grundlage.
8 Als De–minimis–Beihilfen gelten Beihilfen an ein Unternehmen, deren Betrag als geringfügig anzusehen ist.
Eine derartige Beihilfe ist nicht genehmigungspflichtig, kann jedoch von der Europäischen Kommission kontrolliert werden. Die Voraussetzungen und Bedingungen sind in der De–minimis–Verordnung geregelt.
Sie begrenzt genehmigungsfreie Beihilfen auf Beträge bis 200.000 EUR, in der Regel über einen Zeitraum von drei Steuerjahren (Verordnung (EU) 1407/2013 der Kommission vom 18. Dezember 2013 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf De–
minimis–Beihilfen, ABl. L 352/1 vom 24. Dezember 2013).
Der RH empfahl daher dem Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung sowie der OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung, die Darstellung des Prozesses für Antragstellende national kofinanzierter Projekte trans- parenter zu gestalten und für eine entsprechende Grundlage der Vertragsabschlüsse durch die OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung zu sorgen.
Der RH hielt kritisch fest, dass die nationale Kofinanzierung von Projekten eine Vergabe von Förderungen aus Bundesmitteln darstellen konnte, die – abgesehen von Ausnahmefällen – nur im Rahmen von Förderprogrammen und auf Grundlage von Sonderrichtlinien gewährt werden durfte. Der RH wies in diesem Zusammen- hang darauf hin, dass die Vergabe nicht durch die OeAD GmbH im eigenen Namen und auf eigene Rechnung, sondern „im Namen und auf Rechnung“ des Ministeriums erfolgte.
Für die Klärung der Frage nach der Notwendigkeit einer Sonderrichtlinie benötigten die Ministerien sechs Jahre (von 2013 bis 2018), also nahezu die Dauer einer gesamten Erasmus–Programmperiode. Eine entsprechende Dokumentation erfolgte erst im Nachhinein.
Der RH empfahl dem Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung, das Erfordernis von Sonderrichtlinien für nationale Fördermaßnahmen zeitnah zu klären und zu dokumentieren.
Der RH merkte zudem an, dass im Rahmen der nationalen Kofinanzierung von Projekten Unternehmen staatliche Beihilfe erhalten konnten bzw. es nicht auszu- schließen war, dass einzelne Unternehmen die Betragsgrenze für De–minimis–
Beihilfen von insgesamt 200.000 EUR in den letzten drei Steuerjahren überschritten hatten. Daher wären entsprechende Abfragen sowie Hinweise unter ausdrücklicher Benennung in den Vertragsunterlagen erforderlich.
Der RH empfahl dem Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung, EU–beihilfenrechtliche Verpflichtungen im Rahmen der nationalen Kofinanzierung von Erasmus+ zu prüfen und diese sowohl bei der Vergabe als auch bei der Ausge- staltung der Förderverträge zu beachten.
6.3 Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung teilte in seiner Stellungnahme mit, das Erfordernis von Sonderrichtlinien für die neue Programm
generation zeitnah zu klären und zu dokumentieren. Weiters würden allfällige EU–
beihilfenrechtliche Verpflichtungen geprüft und entsprechend beachtet.
Das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung und die OeAD GmbH teilten zudem mit, die nationale Kofinanzierung von Erasmus+ Projekten einer internen Evaluierung zu unterziehen.
Mittel für Förderungen
7.1 (1) Die gesamten Fördermittel für Erasmus+ Bildung in Österreich stiegen von 2014 bis 2018 um rd. 58 % und betrugen insgesamt 161,36 Mio EUR. Der größte Anteil der Fördermittel entfiel auf den Bereich Hochschulbildung mit 90,90 Mio. EUR (78,98 Mio. EUR von der EU und 11,92 Mio. EUR aus der nationalen Kofinanzierung).
Das waren rd. 56 % der gesamten Fördermittel von 161,36 Mio. EUR (Tabelle 1).
Tabelle 1: Fördermittel
Bereich1 2014 2015 2016 2017 2018 Summe 2014 bis 2018
Veränderung 2014 bis 2018
in Mio. EUR in %
Europäische Union
Hochschulbildung 11,69 14,02 15,16 17,59 20,50 78,98 75,3
Berufsbildung 7,00 6,98 7,33 8,29 9,38 38,97 33,9
Schulbildung 2,88 2,39 2,87 4,43 5,81 18,38 101,6
Erwachsenenbildung 1,01 0,95 1,14 1,64 2,05 6,79 103,7
Summe 22,58 24,34 26,50 31,95 37,74 143,12 67,1
nationale Kofinanzierung
Hochschulbildung 1,56 2,72 3,09 2,76 1,79 11,92 14,8
Berufsbildung 0,50 0,50 0,50 0,44 0,47 2,41 6,0
Schulbildung 0,64 0,40 0,40 0,36 0,37 2,17 41,8
Erwachsenenbildung 0,45 0,30 0,35 0,31 0,33 1,74 27,8
Summe 3,15 3,92 4,34 3,87 2,96 18,24 -6,1
gesamt 25,73 28,26 30,84 35,82 40,70 161,36 58,2
Rundungsdifferenzen möglich Quelle: OeAD GmbH
1 Das Programm beinhaltete auch Projekte mit einer Laufzeit von bis zu drei Jahren. Dadurch waren zur Zeit der Gebarungsüberprüfung erst die Förderungen des Jahres 2014 zur Gänze endabgerechnet. Die Fördermittel der Jahre 2015 bis 2018 stellten noch nicht die endgültig abgerechneten, sondern die mit den Fördernehmern vertraglich vereinbarten Fördermittel dar.
Die Fördermittel aus der nationalen Kofinanzierung betrugen im Jahr 2018 2,96 Mio. EUR sowie von 2014 bis 2018 insgesamt 18,24 Mio. EUR, d.h. rd. 11 % der gesamten Fördermittel von 161,36 Mio. EUR.
Die gegenüber der OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung vertraglich zugesagten EU–Mittel sowie die Fördermittel aus der nationalen Kofinanzierung wiesen unterschiedliche Entwicklungen auf. Die nationale Kofinanzierung wies von 2014 bis 2018 insgesamt einen Rückgang um rd. 6 % auf, wobei die Werte für 2015 bis 2017 jedoch deutlich über dem Ausgangswert von 2014 lagen. Der größte Anteil der nationalen Kofinanzierung entfiel mit insgesamt knapp 11,92 Mio. EUR bzw. rd. 65 % auf den Teilbereich Hochschulbildung.
(2) Die OeAD GmbH erstellte als Nationalagentur Erasmus+ Bildung seit 2014 Programm- controllingberichte. In Detailübersichten waren die insgesamt vertraglich festgelegten Fördermittel der EU und jene der nationalen Kofinanzierung je Vertragsjahr ersichtlich.
In den Jahren 2014 und 2017 waren die angeführten Fördermittel nicht korrekt bzw.
nicht vollständig ausgewiesen.9 So fehlte in der Detailübersicht 2014 im Bereich Schul- bildung ein Projekt mit einer Vertragssumme bzw. Fördermitteln von rd. 209.000 EUR, und im Bereich Hochschulbildung waren die Fördermittel um rd. 30.000 EUR zu hoch ausgewiesen. In der Detailübersicht 2017 waren EU–Fördermittel um rd. 559.000 EUR irrtümlich zu hoch angegeben.
7.2 Der RH hielt fest, dass im Vergleich zu den von 2014 bis 2018 kontinuierlich gestiegenen EU–Fördermitteln die nationale Kofinanzierung in Summe einen Rückgang um rd. 6 % verzeichnete. Der RH wies ergänzend auf die teilweise nicht korrekt bzw. nicht vollständig angeführten Fördermittel in den Programmcontrollingberichten der OeAD GmbH hin.
Der RH empfahl der OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung, die ange- führten Fördermittel in den Programmcontrollingberichten vor der Veröffentlichung sorgfältig zu überprüfen bzw. eine korrekte Darstellung sicherzustellen.
7.3 Laut Stellungnahme der OeAD GmbH würden die Zahlen und Daten laufenden Ände- rungen unterliegen, wie z.B. Nachgenehmigungen oder Stornierungen, Anpassungen der tatsächlichen Mobilitätszahlen und den daraus resultierenden Änderungen bei den Fördermitteln. Zu den Programmcontrollingberichten würden aus diesem Grund regelmäßige Updates vorgenommen, welche jeweils mit dem Stichtag der Daten
erhebung gekennzeichnet seien. Vor diesem Hintergrund komme es zu Abweichungen zwischen den einzelnen Versionen. In der Programmabwicklung stelle die OeAD GmbH jedenfalls eine korrekte Darstellung der Programmdaten sicher.
7.4 Der RH wies die OeAD GmbH darauf hin, dass die genannten Abweichungen nicht zwischen einzelnen Berichtsversionen bestanden, sondern zwischen den bei der OeAD GmbH im Rahmen der Gebarungsüberprüfung erhobenen Werten und den Daten in den Programmcontrollingberichten. Die Abweichungen des Jahres 2014 betrafen zudem Vertragssummen, die gemäß Programmcontrollingbericht vom Okto- ber 2018 bereits endgültig abgerechnete Förderungen waren. Die im Programm
controllingbericht 2017 zu hoch angegebenen EU–Fördermittel waren der Änderung zum „Delegation Agreement“ vom Dezember 2017 zu entnehmen. Der RH merkte zudem an, dass diese Darstellungsmängel in Programmcontrolling berichten des Jahres 2019 fortgeschrieben wurden. Der RH verblieb daher bei seiner Empfehlung.
9 Der zur Zeit der Gebarungsüberprüfung vorliegende aktuellste Bericht beinhaltete Werte mit Stand Okto- ber 2018. Aufgrund der mehrjährigen Laufzeit von Projekten war allerdings erst das Vertragsjahr 2014 endab- gerechnet, während für 2015 bis 2018 die genehmigten Förderungen ausgewiesen wurden.
Mittel für Verwaltung und Management
8.1 (1) Die EU stellte den Programmländern Mittel für Verwaltung und Management von Erasmus+ zur Verfügung. Die Höhe der EU–Mittel war – ebenso wie die Höhe der Fördermittel – in Vereinbarungen zwischen der Europäischen Kommission und der OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung festgelegt. Die Höhe orientierte sich an unterschiedlichen Parametern, v.a. an der Höhe der zu verwaltenden EU–
Fördermittel, an der Bevölkerungsgröße sowie an den Lebenshaltungskosten eines Landes.
Gemäß der EU–Verordnung zur Einrichtung von Erasmus+ war der Betrieb der National agentur von der nationalen Behörde – neben der EU – „in angemessener Höhe“10 mitzufinanzieren, um eine vorschriftsmäßige Programmverwaltung zu ermöglichen. Diese Mittel legte das Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung getrennt für die Budget–Untergliederungen 30 und 31 v.a. auf Basis von Budgetplanungen der OeAD GmbH fest.
Die Mittel für Verwaltung und Management (EU–Mittel und nationale Mittel) lagen von 2014 bis 2018 bei rd. 5 Mio. EUR jährlich und erhöhten sich in diesem Zeitraum um rd. 11 %.
Tabelle 2: Verwaltungs– und Managementmittel (EU–Verwaltungskostenzuschuss)
2014 2015 2016 2017 2018 Summe
2014 bis 2018 Veränderung 2014 bis 2018
in Mio. EUR in %
Europäische Union 1,69 1,79 1,78 2,00 2,12 9,37 25,6
Bundesministerium für Bildung, Wissen- schaft und Forschung – Untergliederung 30 (Bildung)
1,95 1,95 1,95 1,95 1,98 9,78 1,5
Bundesministerium für Bildung, Wissen- schaft und Forschung – Untergliederung 31 (Wissenschaft)
1,04 1,04 1,04 1,04 1,07 5,25 2,9
Summe 4,68 4,78 4,77 4,99 5,18 24,40 10,5
in %
Anteil EU–Mittel 36,1 37,3 37,3 40,0 41,0 38,4 –
Rundungsdifferenzen möglich Quelle: OeAD GmbH
10 Art. 27 Abs. 9 Verordnung (EU) 1288/2013
Die EU–Mittel für Verwaltung und Management – d.h. für den Betrieb der National
agentur – stiegen von 2014 bis 2018 um rd. 26 %; die nationalen Mittel blieben bis zum Jahr 2017 unverändert und stiegen in der Folge um insgesamt rd. 2 %.
(2) Eine von der EU im Jahr 2016 beauftragte interne Studie zu Verwaltungskosten und Kostentreibern von ausgewählten Erasmus–Nationalagenturen stellte u.a. fest, dass die EU mit ihrem Verwaltungskostenbeitrag im Durchschnitt 40 % bis 60 % der Verwaltungskosten der Erasmus–Nationalagenturen abdeckte. Die veröffentlichten Ergebnisse lagen lediglich anonymisiert vor. In Österreich lag dieser EU–Anteil in den Jahren 2014 bis 2018 bei durchschnittlich rd. 38 % (zwischen rd. 36 % und rd. 41 %) der insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel für Verwaltung und Management.
8.2 Der RH hielt fest, dass die zur Verfügung gestellten Mittel für Verwaltung und Management von Erasmus+ von 2014 bis 2018 um rd. 11 % anstiegen, während sich die Fördermittel im selben Zeitraum um rd. 58 % erhöhten. Im überprüften Zeit- raum waren insgesamt lediglich rd. 38 % der Mittel für Verwaltung und Manage- ment von Erasmus+ durch die EU abgedeckt, die verbleibenden Anteile waren durch nationale Mittel zu tragen.
Kosten
Verwaltungskosten
9.1 (1) Die OeAD GmbH verfügte über ein Kostenrechnungssystem, um u.a. die Kosten für einzelne Leistungen zu ermitteln und Kosten von internen Serviceleistungen mittels Umlageverfahren operativen Kostenstellen zuzuordnen. Aus diesem Kosten- rechnungssystem ermittelte die OeAD GmbH die Kosten für Verwaltung und Management der vier Bereiche von Erasmus+ Bildung.
Insgesamt stiegen die Kosten für Verwaltung und Management von 2014 bis 2018 um rd. 19 %. Im Vergleich dazu erhöhten sich jedoch die Fördermittel im gleichen Zeitraum um rd. 58 % (TZ 7).
Tabelle 3: Verwaltungs– und Managementkosten
2014 2015 2016 2017 2018 Summe 2014 bis 2018
Veränderung 2014 bis 2018
in Mio. EUR in %
Hochschulbildung 1,47 1,73 1,76 1,78 1,92 8,65 30,5
Berufsbildung 1,44 1,39 1,47 1,42 1,50 7,23 4,8
Schulbildung 1,05 1,08 1,07 1,16 1,25 5,61 18,1
Erwachsenenbildung 0,43 0,44 0,44 0,53 0,57 2,41 33,5
Summe 4,39 4,64 4,74 4,89 5,24 23,90 19,4
Rundungsdifferenzen möglich Quelle: OeAD GmbH
(2) Wesentliche Kostenblöcke der OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+
Bildung waren in den Jahren 2014 bis 2018 neben den Personalkosten (rd. 70 %) die Kosten für Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit und Beratung (rd. 16 %) sowie Raumkosten (rd. 8 %). Der Rest entfiel auf Verwaltungskosten und sonstige Kosten, wie z.B. Reise– und IT–Kosten (rd. 6 %).
Eine von der Europäischen Kommission im Jahr 2016 beauftragte interne Studie zeigte eine im Durchschnitt ähnliche Kostenstruktur der Erasmus–Nationalagenturen betreffend Personal– und Infrastrukturkosten. Im untersuchten Durchschnitt europa- weit ausgewählter Erasmus–Nationalagenturen betrugen die Personalkosten rund zwei Drittel der gesamten Verwaltungskosten, Infrastrukturkosten (v.a. Gebäude, Betriebskosten) hingegen rd. 10 % bis rd. 12 %.
(3) Spezifischere Indikatoren, wie Verwaltungskosten pro Projekt, pro Förderfall bzw.
pro Mobilität, stellten laut vorliegenden Studien oft keine geeigneten, vergleich
baren Indikatoren dar bzw. wiesen im österreichischen und europäischen Durch- schnitt hohe Bandbreiten auf.
Das damalige Bundesministerium für Bildung und Frauen, das damalige Bundes
ministerium für Wissenschaft, Forschung und Wirtschaft11 sowie das damalige Bundesministerium für Familien und Jugend12 hatten im Jahr 2017 vereinbart, mithilfe der beiden Erasmus–Nationalagenturen objektive Indikatoren zu entwi- ckeln, um den tatsächlichen Verwaltungsaufwand des Programms zu eruieren. Dies war bis zum Ende der Gebarungsüberprüfung noch nicht dokumentiert.
9.2 Der RH hielt die Entwicklung der Kosten für Verwaltung und Management – vor dem Hintergrund der gestiegenen Fördermittel – ebenso wie die Kostenstruktur der OeAD GmbH als Nationalagentur Erasmus+ Bildung für nachvollziehbar. Der RH wies allerdings darauf hin, dass die auf nationaler Ebene im Jahr 2017 vereinbarte analy- tische Betrachtung der Erasmus–Verwaltungskosten bis zum Ende der Gebarungs- überprüfung nicht dokumentiert vorlag.
Der RH verkannte nicht, dass Verwaltungskosten oft international keine geeigneten, vergleichbaren Indikatoren darstellen und hohe Bandbreiten aufweisen. Er wies jedoch darauf hin, dass letztlich in allen Erasmus–Programmländern dieselben Leitaktionen bzw. Projekte auf Basis einheitlicher EU–Programmrichtlinien gefördert wurden und von den Nationalagenturen umzusetzen waren. Der RH hielt zudem fest, dass ein Vergleich der Nationalagenturen der Erasmus–Programmländer hinsichtlich ihrer Verwaltungskosten bis dato nur eingeschränkt vorlag.
11 ab 2018 (BMG–Novelle 2017, BGBl. I 164/2017) gemeinsam: Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft und Forschung
12 ab 2018 (BMG–Novelle 2017, BGBl. I 164/2017) das Bundeskanzleramt
