position
vorläufige Stellungnahme des
DGB zum Entwurf eines Geset-
zes zur Förderung der elektro-
nischen Verwaltung sowie Än-
derung weiterer Vorschriften
(Stand: 05.03.2012)
Herausgeber:
DGB Bundesvorstand
Abteilung Beamte und öffentlicher Dienst Henriette-Herz-Platz 2
10178 Berlin
I.
Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften befürworten grundsätzlich Maßnahmen, welche der Weiterentwicklung des öffentlichen Dienstes dienen. Insbesondere ist neuen technischen Entwicklungen Rechnung zu tragen, insofern begrüßen der DGB und seine Mitgliedsgewerk- schaften innovative E-Government-Strategien im Sinne der Bürger und Beschäftigten.
Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften verstehen unter dem Begriff E-Government nicht nur die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien (vgl. Gesetz- entwurf: A. Problem und Ziel). Vielmehr geht es um das Regieren und Verwalten an sich unter zu Hilfenahme von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien.
Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften bedauern, dass die Sozialpartner nicht frühzeitig bei der Erstellung des nun vorgelegten Gesetzentwurfs beteiligt wurden. Schließlich sind die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes unmittelbar von diesem Gesetz betroffen, da seine Um- setzung Auswirkungen auf die Arbeitsorganisation, Arbeitsabläufe sowie Arbeitsplatzgestaltung mit sich bringen wird. Aus diesem Grund sind auch die Interessen der Beschäftigten hinreichend zu berücksichtigen.
Da der nun vorgelegte Gesetzentwurf sich nicht nur auf die Verwaltungen auf Bundesebene auswirkt, sondern auch auf die Landes- und Kommunalverwaltungen, ist es für den DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften nicht nachvollziehbar, warum auch die Kommunen nicht stärker in den Prozess der Erstellung des vorliegenden Entwurfs eingebunden wurden.
Vor der Verabschiedung des Gesetzes müssen nach Ansicht des DGB und seiner Mitgliedsge- werkschaften Wirtschaftlichkeitsberechnungen durchgeführt werden. Dabei sind alle betroffenen Ebenen - also Bund, Länder und Kommunen - zu berücksichtigen. Sowohl unter dem Gesichts- punkt der Wirtschaftlichkeit als auch unter dem Gesichtspunkt sozialer und datenschutztechni- scher Standards ist es wichtig, dass diese von Anbeginn in die neuen technischen und organisa- torischen Prozesse eingeplant werden. Die technischen und organisatorischen Anforderungen, die das BDSG und SGB bei der Umsetzung eines solchen E-Government-Gesetzes stellen, sind in diesem Gesetzentwurf nicht ausgeführt worden. Der Gesetzentwurf sollte daher um eine realisti- sche Kosteneinschätzung sowie Erläuterungen über die sozialen und wirtschaftlichen Auswir- kungen für BürgerInnen und Beschäftigte ergänzt werden.
vorläufige Stellungnahme des DGB
Entwurf eines Gesetzes zur Förderung
der elektronischen Verwaltung sowie
Änderung weiterer Vorschriften
Der DGB und seine Mitgliedsgewerkschaften fordern, dass ein etwaiger finanzieller Mehrbedarf an Planstellen/Stellen sowie Sach- und Personalmitteln finanziell und stellenmäßig nicht im jeweiligen Einzelplan ausgeglichen werden muss. Vielmehr sind zusätzliche Mittel zur Umset- zung des Gesetzes bereitzustellen. Es entspricht insgesamt der Erfahrung mit Reorganisations- maßnahmen im öffentlichen Dienst, dass diese mindestens mittelfristig Mehraufwendungen erfordern.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der Gesetzentwurf die Komplexität des Vorhabens erkennen lassen muss. Es bedarf daher klarer und umfassender Kriterien für die Wirtschaftlich- keitsberechnungen. Dazu gehört die Berücksichtigung besonderer technischer und organisatori- scher Erfordernisse unter Einbeziehung der Umsetzungskosten auch in Bezug auf den Daten- schutz der BürgerInnen und Beschäftigten, die Informationsfreiheit, Arbeitsorganisation, Schu- lungen, Arbeits- und Gesundheitsschutz (inklusive Software-Ergonomie) sowie der Datensicher- heit (Datenintegrität und juristische Folgen für Bürger und Beschäftigte, mögliche Notwendigkeit der Vorhaltung von Papierakten; steigende Anforderungen an die Sicherung kritischer Infrastruk- turen). Insgesamt ist es als erforderlich anzusehen, dass bei den Wirtschaftlichkeitsberechnun- gen auch die übrigen - von dieser Thematik ebenfalls tangierten - Gesetze und die in diesen normierten Voraussetzungen Berücksichtigung finden (bspw. BDSG, IFG, BPersVG, LPersVG).
Werden die sich aus diesen Gesetzen ergebenen technischen und organisatorischen Anforde- rungen nicht von vornherein mit eingeplant, könnte dies im Nachgang zu einer starken Erhö- hung der Kosten führen oder im Umkehrschluss könnten die Kosten als Argument für die Ab- senkung bestehender Standards bspw. im Bereich des Datenschutzes verwendet werden. Dies kann politisch nicht erwünscht sein. Aus diesem Grund muss die Aufklärung über die konkreten Umsetzungsanforderungen in technischer, organisatorischer sowie finanzieller Hinsicht Teil der Entscheidungsgrundlage eines solchen Gesetzentwurfs sein.
II.
Der DGB nimmt zu den einzelnen Vorschriften des Referentenentwurfs wie folgt Stellung:
Artikel 1
Zu § 1 Abs. 1 und 2 - Geltungsbereich
Das E-Government-Gesetz soll für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Bundesbe- hörden, der Landesbehörden bei Ausführung von Bundesrecht sowie für Gemeinden und Ge- meindeverbände, denen Aufgaben nach diesem Gesetz übertragen wurden, gelten.
Sollten Vergabeverfahren nicht unter den Begriff „öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit“
subsumiert werden, so fordert der DGB, diese explizit zu benennen. Auf diesem Wege könnte die gerade in Vergabeverfahren nötige Transparenz hergestellt werden.
Zu § 2 - Elektronischer Zugang zur Verwaltung Absatz 1
Demnach soll jede Behörde verpflichtet sein, einen elektronischen Zugang im Sinne des § 3a Abs. 1 VwVfG zu eröffnen. Jede Bundesbehörde soll darüber hinaus verpflichtet sein, eine De- Mail-Adresse im Sinne des De-Mail-Gesetzes zu eröffnen.
Der Absatz 1 sollte um folgenden Satz ergänzt werden:
„Bürgern und Unternehmen, die nicht über De-Mail kommunizieren möchten, dürfen daraus keine Nachteile erwachsen. Gleiches gilt für die Kommunikation der Behörden untereinander.“
Absatz 2
Jede Bundesbehörde soll künftig verpflichtet sein, einen elektronischen Identitätsnachweis nach
§ 18 PAuswG anzubieten.
Der DGB regt an, vor „anzubieten“ das Wort „zusätzlich“ einzufügen.
Zu § 3 - Information zu Behörden und über ihre Verfahren in öffentlich zugängli- chen Netzen
Jede Behörde soll über öffentlich zugängliche Netze in verständlicher Sprache über ihre nach außen wirkende öffentlich-rechtliche Tätigkeit, damit verbundene Gebühren, beizubringende Unterlagen und die zuständigen Ansprechpartner und ihre Erreichbarkeit informieren sowie erforderliche Formulare bereitstellen. In gleicher Art und Weise soll sie mindestens Informatio- nen über Aufgaben, Anschrift, Geschäftszeiten sowie postalische, telefonische und elektronische Erreichbarkeiten zur Verfügung stellen.
Der DGB fordert, dass im Falle der Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Tätigkeiten durch Dritte (bspw. in Form von Public-Private-Partnerships) auch die entsprechenden Verträge elektronisch öffentlich bereitgestellt werden. Außerdem sollte, die nach der Gesetzesbegründung angedachte mögliche Anonymisierung des Ansprechpartners aus Gründen des Beschäftigtenschutzes auch im Gesetzeswortlaut aufgenommen werden.
Zudem erachtet der DGB es als durchaus sinnvoll, die Frage der Gemeinfreiheit zu klären und entsprechende Lizenzmodelle festzulegen. Dieses Vorgehen würde helfen, künftig nicht mehr Beschlüsse über die Infiltration öffentlicher Systeme durch fremde Software (z.B. sogenannte
„Schultrojaner“) zu fassen, sondern stattdessen von vornherein offene Nutzungslizenzen zu vereinbaren.
Darüber hinaus stellt sich die Frage, aus welchem Grund der auch die Informationsfreiheit tan- gierende § 3 nicht in § 11 IFG oder in das derzeit bearbeitete und auf einer EU-Richtlinie basie- rende Informationsweiterverwertungsgesetz aufgenommen wird.
Zu § 4 Elektronische Bezahlmöglichkeiten
Gemäß dieser Norm soll die Begleichung der im Rahmen eines elektronisch durchgeführten Verwaltungsverfahrens angefallenen Gebühr oder sonstigen Forderung mittels mindestens eines im elektronischen Geschäftsverkehr üblichen Zahlungsverfahrens ermöglicht werden.
Hier sollte der Gesetzgeber klarstellen, dass für die Fälle, in denen keine Datenerfassung erfor- derlich ist, ein anonymes Bezahlverfahren bereitzustellen ist.
Zu § 5 Abs. 2 - Nachweise
Die zuständige Behörde soll künftig erforderliche Nachweise, die von einer deutschen Behörde stammen, mit der Einwilligung des Verfahrensbeteiligten direkt bei der ausstellenden Behörde elektronisch einholen können. Zu diesem Zweck dürfen die anfordernde und die abgebende Behörde personenbezogene Daten erheben, verarbeiten und nutzen. Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, soll die Einwilligung elektronisch erklärt werden können.
Es muss sichergestellt werden, dass tatsächlich nur die erforderlichen Informationen zur ange- dachten Zweckerfüllung übermittelt werden. Die Datenfelder müssten so programmiert sein, dass nur Einzelinformationen gesendet werden können. Dies ist in der Regel jedoch nicht der Fall. Um gesetzeskonform zu handeln, muss man folglich einen hohen technischen und organi- satorischen Aufwand betreiben. Andernfalls ist von diesem Verfahren Abstand zu nehmen.
Es stellt sich zudem die Frage, inwieweit der Verfahrensbeteiligte tatsächlich autonom in seiner Entscheidung darüber ist, ob er in die direkte elektronische Einholung der Nachweise einwilligt.
„Die Einwilligung des Verfahrensbeteiligten“ bedeutet auch, dass Push- und Pull-Verfahren nicht automatisiert werden dürfen. Nach dem BDSG gilt die Vorschrift der Protokollierung des Datenzugriffs. Auf diese Tatsache sollte in der Gesetzesbegründung explizit hingewiesen wer- den.
Der DGB kritisiert, dass aus dem Referentenentwurf nicht deutlich wird, wie mit eventuell be- troffenen Daten Dritter umzugehen ist oder auch wie ein Berechtigungskonzept zur Übermitt- lung von Daten aussehen soll.
Zu § 6 - Elektronische Aktenführung Absatz 1
Die Bundesbehörden sollen ihre Akten elektronisch auf dauerhaften Datenträgern führen, wobei die Grundsätze der ordnungsgemäßen Aktenführung zu berücksichtigen sind.
Bei der E-Akte stellen sich aus Sicht des DGB bisher nicht gänzlich beantwortete beweisrechtli- che Fragen. So ist nicht klar, welcher Beweiswert einer elektronischen Akte tatsächlich zu- kommt.
Absatz 2
Die Integrität und Authentizität der Daten in der elektronischen Akte seien durch geeignete technisch-organisatorische Maßnahmen nach dem Stand der Technik sicherzustellen. Soweit ein elektronisches Dokument mit einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturge- setz versehen ist, werde die Einhaltung des Standes der Technik bezüglich des Beweiswerter- halts vermutet, wenn die TR-03125 (TR-ESOR) des Bundesamtes für Sicherheit in der Informati- onstechnik vom 18. Februar 2011 in der jeweils im Bundesanzeiger veröffentlichten Fassung eingehalten wird. Der DGB fordert die Durchführung einer Sichtprüfung nach Einscannen der Dokumente. Nur so kann festgestellt werden, dass auch alle Dokumente lesbar sind.
Zu § 7 - Übertragen und Vernichten des Papieroriginals Absatz 3
Die Vernichtung der papiergebundenen Original-Unterlagen soll ausgeschlossen sein, wenn dies durch Rechtsvorschrift ausgeschlossen ist, sie der Behörde nur für die Dauer der Bearbeitung übergeben worden sind oder sie Urkunden im Sinne des § 274 Nummer 1 StGB sind, an denen die Verfahrensbeteiligten ein Beweisführungsrecht haben.
Es ist fraglich, ob mit den in diesem Absatz aufgeführten drei Punkten tatsächlich Rechtssicher- heit geschaffen wird.
Absatz 4
Die Behörden des Bundes sollen bei der Übertragung nach Absatz 1 die technischen und organi- satorischen Anforderungen nach Absatz 1 nach dem Stand der Technik erfüllen. Die Einhaltung des Standes der Technik werde vermutet, wenn die TR-... (TR-RESISCAN) des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik in der jeweils im Bundesanzeiger veröffentlichten Fassung eingehalten wird.
Die in diesem Absatz angeführte Richtlinie „TR-RESISCAN“ existiert noch nicht. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) hat derzeit die Erstellung der „Technische Richtli- nie (TR-RESICAN - BSI TR 01101) zum rechtssicheren dokumentenersetzenden Scannen“ in Auftrag gegeben. Geplantes Projektende ist Oktober 2012.
Darüber hinaus weist der DGB darauf hin, dass die Tatsache, dass Richtlinien ohne Beteiligung des Parlaments durch die Exekutive änderbar sind, in solch wichtigen Fragen, wie sie in den
§§ 6 und 7 behandelt werden, problematisch ist.
Zu § 8 - Akteneinsicht
Besteht ein Recht auf Akteneinsicht, so sollen die Bundesbehörden, die Akten elektronisch füh- ren, Akteneinsicht durch Zurverfügungstellung eines Aktenausdrucks, durch Wiedergabe auf einem Bildschirm oder Übermittlung von elektronischen Dokumenten gewähren können. Bei der Übermittlung sei zu gewährleisten, dass die Integrität und Authentizität der Daten sichergestellt und deren Inhalte unter Beachtung datenschutzrechtlicher Bestimmungen nicht unbefugt zur Kenntnis genommen und nicht missbräuchlich verwendet werden können.
Es muss klargestellt werden, dass auf Wunsch des Bürgers die Akteneinsicht in Papierform er- folgt.
Zu § 9 Abs. 1 - Optimierung von Verfahrensabläufen und Information zum Verfah- rensstand
Verwaltungsabläufe, die erstmals zu wesentlichen Teilen elektronisch unterstützt werden, sollen vor Einführung der informationstechnischen Systeme unter Nutzung gängiger Methoden doku- mentiert, analysiert und optimiert werden.
Der DGB schlägt vor, den Absatz wie folgt zu ergänzen:
„Hierbei sind zu berücksichtigen:
• Qualität der Arbeit, Arbeits- und Gesundheitsschutz (inklusive Software-Ergonomie), Arbeitsorganisation, Schulungen
• Datenschutz der Bürger/innen und Beschäftigten, die Informationsfreiheit und die Da- tensicherheit (Datenintegrität, Justizgewährungsanspruch, juristische Folgen für Bür- ger/innen und Beschäftigte, mögliche Notwendigkeit der Vorhaltung von Papierakten)“
§ 10 - Umsetzung von Standardisierungsbeschlüssen des IT-Planungsrates
Beschlüsse des Planungsrats für die IT-Zusammenarbeit der öffentlichen Verwaltung zwischen Bund und Ländern (IT-Planungsrat) über fachunabhängige und fachübergreifende IT-
Interoperabilitäts- und IT-Sicherheitsstandards gemäß § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 und § 3 des Vertra- ges über die Errichtung des IT-Planungsrats und über die Grundlagen der Zusammenarbeit beim Einsatz der Informationstechnologie in den Verwaltungen von Bund und Ländern sollen inner- halb der Bundesverwaltung durch den Rat der IT-Beauftragten der Bundesregierung (IT-Rat) umgesetzt werden. § 12 des Gesetzes über das Bundesamt für Sicherheit in der Informations- technik soll entsprechend gelten.
Der DGB schlägt vor, dem § 10 die Überschrift „Umsetzung von Standardisierungsbeschlüssen des IT-Planungsrates und Umsetzung von Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechten der Inte- ressenvertretungen auf allen Ebenen“ zu geben
Zudem fordert der DGB, den folgenden Absatz aus Gründen der Klarstellung ergänzend einzu- fügen:
„Die Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte der Beschäftigten und ihrer Interessenvertretun- gen werden rechtzeitig und umfassend berücksichtigt. Die Mitbestimmungs- und Mitwirkungs- rechte der Beschäftigten und Interessenvertretungen der Länder und Kommunen bleiben von den Entscheidungen der Bundesebene unberührt. Vor Einführung einer E-Government-
Maßnahme muss das Mitbestimmungsverfahren mit dem jeweils zuständigen Personalrat abge- schlossen sein.“
Diese Formulierung kann zudem einen Beitrag zur Sensibilisierung bei der Lösung von ressort- und ebenübergreifenden Problemen leisten.
Zu § 14 - Georeferenzierung
Wird ein elektronisches Register, welches Angaben mit Bezug zu Grundstücken enthält, neu aufgebaut oder überarbeitet, soll in das Register die Georeferenzierung (Koordinate) zu dem jeweiligen Flurstück oder dem Gebäude aufzunehmen sein.
Es muss zuvor datenschutzrechtlich geklärt werden, ob Geoinformationen personenbezogene Daten enthalten dürfen.
Artikel 2 - Änderung des De-Mail-Gesetzes
Grundsätzlich ist der DGB der Auffassung, dass es sich bei der De-Mail aufgrund einer fehlenden Ende-zu-Ende-Verschlüsselung um kein hinreichend sicheres Verfahren zur Übermittlung von teils hochsensiblen Daten handelt.
Es muss eindeutig geregelt sein, in welchen Fällen ein Rückgriff auf die De-Mail ausgeschlossen ist. So dürfen entsprechend der Regelung des § 9 BDSG auch weiterhin Patientenakten und Gesundheitsdaten nicht mit der De-Mail versendet werden.
Artikel 7 Nr. 6 - Änderung des Personalausweisgesetzes
In § 21 Abs. 2 Nr. 2 soll nach den Worten „nicht“ und „die“ jeweils das Wort „ausschließlich“
eingefügt werden. Die Norm würde sodann wie folgt lauten „Die Berechtigung nach Absatz 1 ist zu erteilen, wenn der Zweck nicht ausschließlich in der geschäftsmäßigen Übermittlung der Daten besteht und keine Anhaltspunkte für die ausschließlich geschäftsmäßige oder unberech- tigte Übermittlung der Daten vorliegen.“
Eine solche Änderung würde die Zweckbestimmung der Norm aufheben und das Auslesen der Personalausweisdaten an Adresshändler erlauben. Der DGB fordert daher die Streichung der Nummer 6.
Artikel 24 - Evaluierung
Das Bundesministerium des Innern soll der Bundesregierung binnen fünf Jahren nach Inkrafttre- ten dieses Gesetzes über die durch das Gesetz erzielten Wirkungen berichten und ihr Vorschläge für seine Weiterentwicklung unterbreiten.
Der DGB fordert, dass nach drei Jahren eine Evaluation der Auswirkungen des EGovG durch ein unabhängiges Institut/einen unabhängigen Gutachter erfolgt und im Zuge dessen kommunale Spitzenverbände, der IT-Planungsrat, Verbraucherschutz (VZBV), Datenschutz (BfDI und Landes- datenschützer), Gewerkschaften und Beschäftigtenvertretungen, Landesrechnungshöfe, Arbeits- und Sozialministerien befragt werden.
