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165 Neu- und Umbau von Abfall(mit)verbrennungsanlagen – rechtliche Vorgaben

Neubau und Umbau

Neu- und Umbau von Abfall(mit)verbrennungsanlagen – Vorgaben des Immissionsschutzrechts sowie

des novellierten UVPG und des UmwRG

Rainer Geesmann

1. Immissionsschutzrecht ...166

1.1. Regelungen der 4. BImSchV ...166

1.2. Anlagenänderung ...167

1.3. Verzicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung ...167

2. UVPG ...168

2.1. Novelle des UVPG ...168

2.2. Vorprüfung ...171

2.3. Speziell: UVP-Pflicht bei Änderungsvorhaben ...172

2.4. Ergebnis der Vorprüfung ...173

3. UmwRG ...174

3.1. Bedeutung des UmwRG für die Genehmigung von Abfallverbrennungsanlagen ...174

3.2. § 4 UmwRG (Verfahrensfehler) ...177

3.3. Entscheidungsergänzung und ergänzendes Verfahren ...178

4. Literatur ...179

Beim Neu- und Umbau von Abfallverbrennungs- und Abfallmitverbrennungs- anlagen¹ sind verfahrensrechtliche Vorgaben des Immissionsschutzrechts zu beachten (dazu unter 1.). ² Diese werden gegebenenfalls durch Regelungen des Ge- setzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) ergänzt (dazu unter 2.).

1 Zu den Begrifflichkeiten siehe die Legaldefinitionen in § 2 Abs. 3 (Abfallmitverbrennungsanlage) und § 2 Abs. 4 (Abfallverbrennungsanlage) der Verordnung über die Verbrennung und die Mitverbrennung von Abfällen (17. BImSchV). Wenn in diesem Beitrag von Abfallverbrennungsanlagen die Rede ist, gelten die Ausführungen auch für Abfallmitverbrennungsanlagen; wo dies nicht der Fall ist, erfolgt ein entsprechender Hinweis.

2 Je nach Standort und Genehmigungshistorie der Abfallverbrennungsanlage ist ein planfeststellungsrechtliches Verfahren – etwa nach § 35 Abs. 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) – erforderlich.

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Rainer Geesmann

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Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwR) ermöglicht es anerkannten Vereinigungen, aber auch Individualklägern, unter bestimmten Voraussetzungen Verstöße gegen (verfahrensrechtliche) Regelungen des UVPG und des Bundes-Immissionsschutzge- setzes (BImSchG) vor dem Verwaltungsgericht geltend zu machen, was – wenn und soweit die Verstöße nicht geheilt werden können – äußerstenfalls zur Aufhebung der erteilten BImSchG-Genehmigung führt (dazu unter 3.).

Vor dem Hintergrund der in der jüngeren Vergangenheit erfolgten Novellen des UVPG und des UmwRG beleuchtet dieser Beitrag Regelungen der vorbezeichneten Gesetze, welche für die Durchführung von (Änderungs)Genehmigungsverfahren nach dem BImSchG für Abfallverbrennungsanlagen von Bedeutung sein können. Auf die vielfältigen, immer wieder Wandlungen unterliegenden materiellen Regelungen des Immissionsschutzrechts ³, aber auch des sonstigen öffentlichen Rechts ⁴, welche in immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren für den Neu- und Umbau von Abfallverbrennungsanlagen gegebenenfalls zu beachten sind, wird dabei allenfalls am Rande eingegangen.

Die folgenden Ausführungen beabsichtigen in erster Linie eine Sensibilisierung für bestimmte ausgewählte rechtliche Fragestellungen, die das Zusammenspiel von Vorgaben des BImSchG, UVPG und des UmwRG bei Neu- und Umbau von Abfallverbrennungs- anlagen mit sich bringen kann, ohne insoweit eine erschöpfende Auseinandersetzung und Klärung zu beanspruchen; diese bleibt zudem immer auch der Prüfung der kon- kreten Umstände des Einzelfalls – d.h. der jeweiligen Anlagensituation – vorbehalten.

1. Immissionsschutzrecht

Neu- und Umbau von Abfallverbrennungsanlagen lösen verfahrensrechtliche Erfor- dernisse nach dem BImSchG aus.

1.1. Regelungen der 4. BImSchV

Für die Beantwortung der Frage, ob der anstehende Neu- oder – praxisrelevanter, weil häufiger – Umbau einer Abfallverbrennungsanlage ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsbedürfnis nach §§ 4, 16 BImSchG auslöst, ist zunächst ein Blick in die Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen – 4. BImSchV – erforderlich. An- hand der einschlägigen Mengenschwellen des Anhangs 1 der 4. BImSchV entscheidet sich unter anderem in Abhängigkeit von der Einstufung des zu verbrennenden Abfalls

3 Namentlich der 17. BImSchV sowie – soweit einschlägig – des Störfallrechts. Siehe ferner die immissionsseitigen Regelungen der (in der Novellierung befindlichen) TA Luft, der TA Lärm sowie den Entwurf des BVT-Merkblatts Abfallverbrennung vom 1. Mai 2017.

4 Zum Beispiel praxisrelevante Fragen nach der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit des (Änderungs)-Vorhabens, Regelungen der Verordnung über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen (AwSV), der Abfall- verzeichnisverordnung (AVV) zur Einstufung von Abfällen (auch) unter Berücksichtigung von Gefährlich- keitskriterien, etc.

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als gefährlich oder nicht gefährlich, ob die in Frage stehende Anlage im vereinfachten (V) Genehmigungsverfahren ohne ⁵ oder im förmlichen (G) Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung ⁶ zu genehmigen ist und zudem den Status einer IED- Anlage (E) hat. ⁷

1.2. Anlagenänderung

Soll eine bestehende Abfallverbrennungsanlage im Rechtssinne geändert, d.h. von der Genehmigungslage abgewichen werden, indem etwa Durchsatzkapazitäten der Verbrennung erhöht, zusätzliche Abfallschlüssel im Input aufgenommen werden etc., ist zunächst zu prüfen, ob eine Anzeige nach § 15 BImSchG ausreicht.

Erreicht die beabsichtigte Änderung für sich genommen die einschlägigen Mengen- schwellen des Anhangs 1 der 4. BImSchV ⁸, bedarf es schon gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz BImSchG einer Änderungsgenehmigung (und reicht eine Anzeige nicht).

In allen anderen Fällen ist, unter Zugrundelegung der für die Anlage bestehenden Genehmigungslage, zu prüfen, ob durch die Änderung nachteilige Auswirkungen auf Umweltschutzgüter hervorgerufen werden können. Bejahendenfalls handelt es sich um eine wesentliche Änderung im Sinne von § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, für die ein Änderungsgenehmigungsverfahren durchzuführen ist. In Abgrenzung zur lediglich anzeigebedürftigen Änderung gilt insoweit folgende Faustformel: Einer Änderungsge- nehmigung nach § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG bedarf es immer dann, wenn die durch die Anlagenänderung hervorgerufenen Umwelteinwirkungen berechtigterweise einen vertieften emissions- und/oder immissionsseitigen Prüfungsbedarf der Genehmigungs- behörde auslösen, etwa weil mit der Anlagenänderung ein Mehr an Luftschadstoffe- missionen oder Lärm verbunden ist. ⁹ Im Einzelfall sind die Grenzen zwischen nur anzeigepflichtiger und genehmigungsbedürftiger (wesentlicher) Änderung fließend.

1.3. Verzicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung

Ist ein Änderungsgenehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchzufüh- ren, soll die Genehmigungsbehörde von der Öffentlichkeitsbeteiligung absehen, wenn der Vorhabenträger dies beantragt und – sinngemäß – die Umweltauswirkungen des Vorhabens gering sind (§ 16 Abs. 2 Satz 1 und 2 BImSchG).

5 Etwa Nr. 8.1.1.4 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV: Durchsatzkapazität weniger als 3 Tonnen nicht gefährlicher Abfälle je Stunde.

6 Etwa Nr. 8.1.1.3 des Anhangs 1 zur 4. BImSchV: Durchsatzkapazität von 3 Tonnen nicht gefährlicher Abfälle oder mehr je Stunde.

7 Bei Abfallmitverbrennungsanlagen sind die für den betroffenen Anlagentyp einschlägigen Regelungen des Anhangs 1 der 4. BImSchV (mit) in den Blick zu nehmen, so etwa Nr. 2.3 für Anlagen zur Herstellung von Zementklinker oder Zementen, oder Nr. 1.2 beim Einsatz von Abfällen in Anlagen, in denen in erster Linie Regelbrennstoffe zur Energieerzeugung eingesetzt werden.

8 Wie Fn. 5 und 6.

9 Gemäß § 25 Abs. 3 der 17. BImSchV ist der erstmalige Einsatz gefährlicher Abfälle in einer für nicht gefährliche Abfälle genehmigten Abfallverbrennungsanlage nach Maßgabe von § 16 Abs. 1 Satz 1 BImSchG als wesentliche Änderung einzustufen.

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Rainer Geesmann

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Anlagenbetreiber fragen nach dieser Option vor allem dann, wenn sie auf eine möglichst zeitnahe Umsetzung der angestrebten Änderungsgenehmigung angewiesen sind. Gele- gentlich folgen dann Genehmigungsbehörden der in Teilen des rechtswissenschaftlichen Schrifttums unter Berufung auf die IE-Richtlinie ¹⁰ vertretenen Auffassung, dass ein Verzicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung in jedem Fall ausscheidet, wenn die Ände- rung für sich genommen die Mengenschwellen der IE-Richtlinie ¹¹ erreicht; aber auch schon dann, wenn sie eine Anlage im Sinne der IE-Richtlinie betrifft – ohne für sich betrachtet deren Mengenschwellen zu überschreiten. Allerdings ermöglichen Regelun- gen der IE-Richtlinie im Einzelfall einen – europarechtskonformen – Verzicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung, wenn die Anlagenänderung keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen im Sinne von Art. 3 Nr. 9 IE-Richtlinie haben kann. ¹²

Die Frage nach erheblichen nachteiligen Auswirkungen ist dabei allerdings immer auch eine Wertungsfrage mit den damit verbundenen Wertungsspielräumen; damit einhergehen können – wie unter Ziffer 3. zu zeigen sein wird – Rechtsunsicherheiten betreffend den Fortbestand der unter Verzicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung erteilten Änderungsgenehmigung für den Fall, dass diese vor dem Verwaltungsgericht in Anwendung (auch) des UmwRG angefochten wird.

Zu beachten ist, dass ein Verzicht auf die Öffentlichkeitsbeteiligung in Anwendung des § 16 Abs. 2 BImSchG ausscheidet, wenn die Änderung der Anlage einer Umwelt- verträglichkeitsprüfung (UVP) – dazu sogleich unter Ziffer 2. – bedarf; denn dann ist gemäß § 18 UVPG zwingend die Öffentlichkeit zu beteiligen.

2. UVPG

Auch aus dem UVPG können sich Anforderungen für die erstmalige Errichtung und die Änderung einer bestehenden Abfallverbrennungsanlage ergeben.

2.1. Novelle des UVPG

Das UVPG ist mit Wirkung zum 29.07.2017 novelliert worden. ¹³ Die Novelle diente in erster Linie der Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU. ¹⁴ Im Zuge der Novelle hat der Gesetzgeber zudem Entscheidungen des EuGH und deutscher Verwaltungsgerichte zu bestimmten Fragestellungen Rechnung tragen wollen, die die einschlägigen UVP- Richtlinien und das UVPG in den Vorgängerfassungen aufgeworfen hatten. ¹⁵

10 Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.11.2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung).

11 Gemäß 5.2 des Anhangs I der Richtlinie 2010/75/EU liegt die Mengenschwelle für die Verbrennung nicht gefährlicher Abfälle bei einer Kapazität von über 3 t/Stunde und für die Verbrennung gefährlicher Abfälle von über 10 t/Tag.

12 Nachweise zum Meinungsstand etwa bei Jarass, BImSchG, 12. Auflage 2017, § 16 Rn. 55.

13 Gesetz zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung, BGBl. I 2017, 2808.

14 Richtlinie 2014/52/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.04.2014 zur Änderung der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten.

15 So zur Problematik der Kumulation, siehe hierzu etwa BR-Drs. 164/17, S. 92 ff.

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Dem novellierten UVPG unterfallen die in der Anlage 1 zum UVPG genannten Ab- fallverbrennungsanlagen. Je nachdem, ob gefährliche Abfälle oder nicht gefährliche Abfälle verbrannt werden und – wenn letzteres der Fall ist – abhängig von der Anla- gendurchsatzkapazität/Stunde ist das Vorhaben zwingend UVP-pflichtig ¹⁶ oder es ist jedenfalls eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls ¹⁷ durchzuführen.¹⁸

Die für Abfallverbrennungsanlagen einschlägigen Anlagenbeschreibungen in der Anlage 1 zum UVPG überschneiden sich teilweise mit denjenigen des Anhangs 1 zur 4. BImSchV. ¹⁹ Bedarf es nach den vorstehenden Ausführungen unter Ziffer 1. einer immissionsschutzrechtlichen (Änderungs)Genehmigung, ist daher immer auch das UVPG in den Blick zu nehmen. Dies gilt umso mehr, als bestimmte Verstöße gegen das UVPG – wie unter Ziffer 3. zu zeigen sein wird – zur Aufhebung der BImSchG- Genehmigung führen können, wenn diese vor dem Verwaltungsgericht durch Dritte in Anwendung (auch) des UmwRG angefochten wird.

2.2. Vorprüfung

Im Zuge der Novelle des UVPG neu gefasst wurden u.a. die Regelungen zur Vorprüfung.

Gemäß § 7 Abs. 4 UVPG ist der Vorhabenträger bei Neuvorhaben verpflichtet, der zuständigen Behörde zwecks Vorbereitung der Vorprüfung Angaben nach Anlage 2 zum UVPG zu den Merkmalen des Neuvorhabens und des Standorts sowie zu den möglichen erheblichen Umweltauswirkungen des Neuvorhabens zu übermitteln.

Gemäß Ziffer 3. der Anlage 2 zum UVPG kann der Vorhabenträger auch solche Merk- male des Vorhabens/Vorkehrungen beschreiben, mit denen erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen ausgeschlossen werden sollen. Weil derartige Merkmale/Vor- kehrungen in die Vorprüfung ebenso einzustellen sind ²⁰ wie die Ergebnisse sonstiger fachtechnischer Untersuchungen ²¹ – etwa Immissionsprognosen nach TA Luft oder TA Lärm, sachverständige Beurteilungen nach AwSV etc. ²² –, eröffnet sich aus Sicht des Vorhabenträgers so gegebenenfalls eine Möglichkeit, auf das Ergebnis der Vorprüfung steuernd einzuwirken.

Wie schon unter dem UVPG in der Vorgängerfassung beinhaltet die allgemeine Vor- prüfung eine überschlägige Prüfung der Behörde unter Berücksichtigung der – im Zuge der Novelle des UVPG ergänzten – Kriterien der Anlage 3 zum UVPG.

16 Nrn. 8.1.1.1 (Verbrennung gefährlicher Abfälle), 8.1.1.2 (Verbrennung nicht gefährlicher Abfälle mit einer Durchsatzkapazität von 3 Tonnen oder mehr je Stunde) der Anlage 1 zum UVPG.

17 Nr. 8.1.1.3 der Anlage 1 zum UVPG: Verbrennung nicht gefährlicher Abfälle mit einer Durchsatzkapazität von weniger als 3 Tonnen je Stunde.

18 Im Fall der Abfallmitverbrennung sind zudem die Anlagentypen der Anlage 1 zum UVPG in den Blick zu nehmen, in denen die Abfälle mitverbrannt werden, z.B. die Nr. 2.2 bei Anlagen zur Herstellung von Zement- klinkern oder Zementen.

19 Siehe Fn. 5 und 6.

20 § 7 Abs. 5 Satz 1 UVPG

21 § 7 Abs. 5 Satz 2 UVPG.

22 Vgl. Fn. 3 und 4.

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Diese dient der Klärung der Frage, ob das Vorhaben nach Einschätzung der Behör- de erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die gemäß § 25 Abs. 2 UVPG bei der fachgesetzlichen Zulassungsentscheidung – etwa nach dem BImSchG – zu berücksichtigen sind. ²³ Neu ist die – um bis zu 6 Wochen verlängerbare – 6-Wochenfrist, innerhalb derer die Behörde die Vorprüfung abzuschließen hat ²⁴; dieses – je nach Vorhaben knapp bemessene – Zeitfenster unterstreicht den überschlägigen Charakter der Vorprüfung.

Auch unter dem novellierten UVPG ist die Feststellung der Behörde, ob – als Ergebnis der Vorprüfung – eine UVP durchzuführen ist (oder nicht), als behördliche Verfahrens- handlung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 UVPG nicht selbstständig gerichtlich anfechtbar. ²⁵ Ist die Feststellung anlässlich der eigentlichen – etwa auf das BImSchG gestützten – Zulassungsentscheidung bzw. deren Ablehnung durch ein Verwaltungsgericht zu überprüfen, so beschränkt sich dessen Prüfung gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 UVPG auf die Frage, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 7 UVPG durchgeführt worden ist und das Ergebnis vertretbar ist (Plausibilitätsprüfung).

Das novellierte UVPG enthält erstmalig die Möglichkeit einer freiwilligen UVP, die auf Antrag des Vorhabenträgers anstelle der Vorprüfung durchzuführen ist ²⁶; damit soll seinem etwaigen Bedürfnis des Vorhabenträgers nach mehr Rechtssicherheit Rechnung getragen werden.

2.3. Speziell: UVP-Pflicht bei Änderungsvorhaben

Mit Wirkung zum 29.07.2017 neu geregelt wurde die – praxisrelevante – Frage der UVP-Pflicht bei Änderungsvorhaben.

Der § 9 des novellierten UVPG, der § 3e UVPG alte Fassung ablöst, stellt nunmehr entscheidend darauf ab, ob für das zu ändernde Vorhaben (in der Vergangenheit) eine UVP durchgeführt wurde oder nicht. Im letzteren Fall ist es gleichgültig, ob die UVP unterblieben ist, weil eine oder mehrere in der Vergangenheit durchgeführte Vorprü- fungen zutreffend darauf erkannt haben, dass es keiner UVP bedarf, oder ob die UVP rechtswidrig unterlassen wurde.

Aus der – kleinteiligen – Vorschrift des § 9 UVPG sind mit Blick auf dem UVPG un- terfallende Abfallverbrennungsanlagen ²⁷ folgende Regelungen hervorzuheben:

Wurde für das zu ändernde Vorhaben in der Vergangenheit eine UVP durchgeführt, bedarf die Änderung des Vorhabens einer UVP, wenn die Änderung für sich genommen die Größen- oder Leistungswerte für eine unbedingte UVP erreicht oder überschreitet ²⁸ oder eine allgemeine Vorprüfung ergibt, dass die Änderung – zusätzliche oder andere – erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen hervorrufen kann. ²⁹

23 § 7 Abs. 1 Sätze 2, 3 UVPG.

24 § 7 Abs. 6 UVPG.

25 So schon § 3a Satz 3 UVPG alte Fassung.

26 § 7 Abs. 3 UVPG.

27 Siehe Fn. 17 und 17.

28 § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UVPG.

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Wurde für das zu ändernde Vorhaben in der Vergangenheit dagegen keine UVP durch- geführt, so bedarf das Änderungsvorhaben einer UVP, wenn das geänderte Vorhaben die Größen- oder Leistungswerte für eine unbedingte UVP erstmals erreicht oder überschreitet ³⁰ oder einen in der Anlage 1 zum UVPG angegebenen Prüfwert erstmals oder erneut erreicht oder überschreitet und eine Vorprüfung ergibt, dass die Änderung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen hervorrufen kann. ³¹ Dem Umstand, dass in der Vergangenheit keine UVP durchgeführt wurde, wird also dadurch Rechnung getragen, dass hinsichtlich der Prüf-, Größen- und Leistungswerte an das geänderte Vorhaben und nicht nur die Vorhabenänderung angeknüpft wird.

Aus Vertrauensschutzgesichtspunkten bleibt gemäß § 9 Abs. 5 UVPG der vor Ablauf der Umsetzungsfristen der UVP-Richtlinien 85/337/EWG und 97/11/EG jeweils erreichte Bestand hinsichtlich des Erreichens oder Überschreitens der Größen- oder Leistungswerte (weiterhin) unberücksichtigt. Dabei ist die praktische Werthaltigkeit dieser Regelung, sofern sie für die betroffene Anlage zeitlich überhaupt in Betracht kommt, wie schon unter dem UVPG in der Vorgängerfassung ³² aus Betreibersicht oftmals dadurch begrenzt oder gar entwertet, dass der Nachweis des in der Vergan- genheit erreichten Bestands nur schwer oder gar nicht zu führen ist; wo dies doch der Fall ist, kann je nach zu bewertender Umwelteinwirkung – etwa Lärm – zudem eine Differenzierung zwischen dem geschützten Bestand und der/den darauf aufbauenden Änderung(en) nicht oder nur schwer geleistet werden.

Auf die nach § 9 UVPG erforderliche Vorprüfung ist § 7 UVPG entsprechend anwend- bar ³³, so dass auf die Ausführungen hierzu unter Ziffer 2.2 verwiesen werden kann.

2.4. Ergebnis der Vorprüfung

Auch unter dem Regime des novellierten UVPG kann sich die Vorprüfung bei Neuer- richtung und Änderung (nicht nur) von Abfallverbrennungsanlagen im Einzelfall als ein unter Umständen mit erheblichen Wertungsspielräumen (überschlägige Prüfung) verbundener Vorgang darstellen, dessen Ausgang nur schwer vorhersehbar ist und dessen Ergebnis – Durchführung einer UVP oder nicht – je nach Perspektive des Betrachters nicht oder nur schwer überzeugt.

Dies kann aus Betreibersicht insbesondere dann der Fall sein, wenn nach etwaig bereits erstellten Fachgutachten das (Änderungs-)Vorhaben materiell-rechtlich voraussicht- lich genehmigungsfähig ist – und damit keine nachteiligen Umweltauswirkungen befürchten lässt –, gleichwohl aber als Ergebnis der Vorprüfung eine UVP durchge- führt werden soll – im Rahmen derer wiederum dann umfassend auf die Erkenntnisse der Fachgutachten abgestellt wird. Insoweit stellen sich jedenfalls bei gebundenen Anlagenzulassungsentscheidungen wie solchen nach dem BImSchG, denen regelmäßig

32 Dort § 3b Abs. 3 Satz 3 UVPG.

33 § 9 Abs. 4 UVPG.

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ein materiell-rechtliches Prüfprogramm anhand der Vorgaben einer Vielzahl unter- schiedlicher Fachgesetze zugrunde liegt ³⁴, nach wie vor berechtigte Fragen nach der Sinnhaftigkeit bzw. dem Mehrwert der UVP.

Auf der anderen Seite kann – dies mag als (wenn auch nur schwacher) Trost dienen – eine einmal durchgeführte UVP vor allem bei solchen Standorten, bei denen sie bisher nicht (oder nur oberflächlich) stattgefunden hat, eine belastbare Grundlage sein, auf deren Eingangsdaten und Erkenntnisse auch bei künftigen Änderungsvorhaben, die eine Pflicht zur Vorprüfung auslösen – und äußerstenfalls eine UVP erfordern –, zurückgegriffen werden kann.

3. UmwRG

Das UmwRG, das erstmalig am 15.12.2006 in Kraft getreten ist ³⁵, wurde – u.a. veran- lasst durch Entscheidungen des EuGH – vor allem in den letzten Jahren wiederholt geändert.³⁶

3.1. Bedeutung des UmwRG

für die Genehmigung von Abfallverbrennungsanlagen

Das UmwRG in der diesem Beitrag zugrundeliegenden Fassung ³⁷ erweitert zugunsten anerkannter Vereinigungen³⁸ sowie solcher, die auf dem Weg zur Anerkennung sind ³⁹, und zugunsten von bestimmten Individualklägern ⁴⁰ – etwa Nachbarn (im immissionsschutzrechtlichen Sinne) von BImSchG-Anlagen – die Möglichkeiten, vor dem Verwaltungsgericht bestimmte umweltrelevante behördliche Unterlassungen oder Handlungen anzugreifen.

Zu letzteren zählen u.a. Zulassungsentscheidungen, für die nach dem UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer UVP besteht bzw. bestehen kann ⁴¹, ferner immissi- onsschutzrechtliche (Änderungs)Genehmigungen, die im Verfahren mit Öffentlich- keitsbeteiligung (G) zu erteilen sind ⁴², und seit der jüngsten Novelle des UmwRG aus dem Jahr 2017 auch solche, welche im vereinfachten Genehmigungsverfahren ohne Öffentlichkeitsbeteiligung (V) zu erteilen sind.⁴³

34 Siehe für Abfallverbrennungsanlagen die in Fn. 3 und 4 genannten Rechtsvorschriften.

35 BGBl. I 2006, 2816.

36 Überblick zu den Novellen aus den Jahren 2013 und 2015 bei Schlacke, in: NVwZ 2017, 905 (905 f.).

37 UmwRG in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.08.2017, BGBl. I 2017, 3290.

38 § 3 UmwRG.

39 § 2 Abs. 2 UmwRG.

40 Individualkläger können gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmwRG unter anderem natürliche und juristische Personen im Sinne von § 61 Nr. 1 VwGO sein.

41 § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG.

43 § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG: Verwaltungsakte […], durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts […] zuge- lassen werden, […].

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Grundsätzlich können daher auch BImSchG-Genehmigungen für Abfallverbrennungs- anlagen (dazu vorstehend unter Ziffer 1.) und die dabei ggf. zu beachtenden Vorgaben des UVPG (dazu vorstehend unter Ziffer 2.) Gegenstand eines (auch) auf das UmwRG gestützten Rechtsbehelfs sein.

Die – im Rahmen dieses Beitrags indes nicht weiter zu vertiefende – Brisanz des UmwRG besteht zunächst darin, dass eine anerkannte Vereinigung unter bestimmten Voraussetzungen Verstöße bei der Erteilung der jeweiligen BImSchG-Genehmigung gegen sämtliche für sie einschlägigen Rechtsvorschriften ⁴⁴ bzw. jedenfalls umweltbe- zogenen Rechtsvorschriften ⁴⁵ vor dem Verwaltungsgericht rügen kann mit der Folge, dass äußerstenfalls die BImSchG-Genehmigung aufgehoben wird. Im Vergleich zu Individualklägern, die die für eine BImSchG-Anlage in ihrer Nachbarschaft erteilte (Änderungs)Genehmigung nur daraufhin vor dem Verwaltungsgericht überprüfen lassen können, ob sie durch die Genehmigung in sogenannten nachbarschützenden Vorschriften ⁴⁶ verletzt werden, eröffnet das UmwRG anerkannten bzw. im Stadium der Anerkennung befindlichen Vereinigungen grundsätzlich ein erweitertes materiell- rechtliches Angriffspotential. ⁴⁷

3.2. § 4 UmwRG (Verfahrensfehler)

Mit Blick auf die vorstehenden Ausführungen unter Ziffern 1. und 2. soll im Folgenden die Regelung des § 4 UmwRG (Verfahrensfehler) näher beleuchtet werden.

§ 4 UmwRG regelt unter anderem, unter welchen Voraussetzungen BImSchG- Genehmigungen, die unter Verletzung bestimmter Vorgaben des UVPG und/oder der Regelungen des BImSchG zur Öffentlichkeitsbeteiligung erteilt worden sind, durch Umweltvereinigungen, aber auch durch Individualkläger – Nachbarn im immissions- schutzrechtliche Sinne – vor dem Verwaltungsgericht allein wegen der vorbezeichneten Verstöße – und damit losgelöst von etwaigen Verstößen gegen Vorgaben des materiellen Umweltrechts – aufgehoben werden lassen können:

Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1 UmwRG können anerkannte Umwelt- vereinigungen und Individualkläger die Aufhebung einer BImSchG-Genehmigung verlangen, wenn die nach dem UVPG erforderliche UVP oder die Vorprüfung des Einzelfalls zur Feststellung der UVP-Pflichtigkeit weder durchgeführt noch nachgeholt worden ist. Dabei wird eine Vorprüfung des Einzelfalls, die nicht dem in § 5 Abs. 3 Satz 2 UVPG genannten Maßstab genügt ⁴⁸, gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG als nicht durch- geführte Vorprüfung gewertet.

46 Etwa Immissionswerte der TA Luft und der TA Lärm.

47 Hierzu jüngst Kment, in: NVwZ 2018, 921 (921 ff.).

48 Dazu oben unter Ziffer 2.2.

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Gleichermaßen können anerkannte Umweltvereinigungen und Individualkläger gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3 Satz 1 UmwRG die Aufhebung einer Zulassungs- entscheidung verlangen, wenn die dafür erforderliche Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinne von § 18 UVPG oder im Sinne von § 10 BImSchG ⁴⁹ weder durchgeführt noch nachgeholt worden ist.

Demnach können – zusammengefasst – allein schon objektive Verfahrensfehler der vorbezeichneten Art zur Aufhebung der angefochtenen (Änderungs)Genehmigungen nach BImSchG führen. Dies gilt – in Abweichung von § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwal- tungsgerichtsordnung – gemäß § 4 Abs. 3 UmwRG auch für Anfechtungsklagen von Individualklägern, ohne dass diese durch die Zulassungsentscheidung in subjektiven Rechten des materiellen (Umwelt)Rechts verletzt worden sein müssen.

Angesichts dieses Befundes ist der Einhaltung der verfahrensrechtlichen Regelungen des BImSchG und des UVPG in immissionsschutzrechtlichen (Änderungs-)Geneh- migungsverfahren grundsätzlich ein gesteigertes Augenmerk zu widmen.

3.3. Entscheidungsergänzung und ergänzendes Verfahren

Wegen der erheblichen Tragweite, die das UmwRG für den Fortbestand einer Zulas- sungsentscheidung im Falle ihrer gerichtlichen Anfechtung durch anerkannte Umwelt- vereinigungen und/oder Individualkläger haben kann, hat der Gesetzgeber im Zuge der Novellierung des UVPG im Jahr 2017 mit § 4 Abs. 1b Satz 1 UmwRG eine Regelung aufgenommen, die im Wesentlichen der Genehmigungserhaltung durch Heilung des festgestellten Fehlers im bzw. im Nachgang zum gerichtlichen Verfahren dient.

Nach § 4 Abs. 1b Satz 1 UmwRG führt – sinngemäß – das Unterlassen einer UVP, einer Vorprüfung sowie einer den Anforderungen des UVPG genügenden Vorprüfung, aber auch der nach § 18 UVPG oder § 10 BImSchG erforderlichen Öffentlichkeitsbeteili- gung nur dann zur gerichtlichen Aufhebung der im vereinfachten oder förmlichen Verfahren erteilten BImSchG-Genehmigung, wenn der vorbezeichnete Fehler nicht durch Entscheidungsergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann. ⁵⁰ Sinn und Zweck dieser Regelung bestehen darin, in den Fällen, in denen eine Fehler- behebung in Betracht kommt, diese zu ermöglichen, ohne dass es einer gerichtlichen Aufhebung der BImSchG-Genehmigung (und sodann der erneuten Durchführung eines Genehmigungsverfahrens) bedarf. ⁵¹

Das ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien aus dem Planfeststellungsrecht über- nommene ⁵² Instrument der Entscheidungsergänzung beinhaltet, dass das Verwal- tungsgericht die Klage auf Aufhebung der angefochtenen Genehmigung abweist und die Behörde verpflichtet, zum Zwecke der Fehlerbehebung eine bestimmte ergänzende

49 Dazu oben unter Ziffer 1., dort insbesondere 1.3.

50 Unberührt bleiben gemäß § 4 Abs. 1b Satz 2 UmwRG die Möglichkeiten der Heilung von Verfahrensfehlern im Rahmen des § 45 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz.

51 Grundlegend zur Fehlerbehebung durch Entscheidungsergänzung und ergänzendes Verfahren nach dem UmwRG Seibert, in: NVwZ 2018, 97 (97 ff.).

52 BT-Drs. 18/9526, S. 44 f.

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Regelung in die Genehmigung aufzunehmen. Bei den hier in Rede stehenden Verfah- rensfehlern – unterlassene UVP/Vorprüfung, unzulängliche Vorprüfung, unterlassene Öffentlichkeitsbeteiligung – wird eine ergänzende Entscheidung in der Regel nicht in Betracht kommen. ⁵³

Im Fall des gleichermaßen aus dem Planfeststellungsrecht übernommenen Instruments des ergänzenden Verfahrens ⁵⁴ hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Genehmi- gung wegen des Verfahrensfehlers zwar nicht auf, erklärt sie aber für rechtswidrig und für – bis zur Behebung des Verfahrensfehlers – nicht vollziehbar. Bis dahin bleibt die Genehmigung nicht ausnutzbar. In der Zwischenzeit nimmt die Genehmigungsbehörde das Genehmigungsverfahren wieder auf und führt es durch, soweit es fehlerbehaftet ist.

Ob und unter welchen Voraussetzungen das ergänzende Verfahren ein geeignetes Ins- trument zur Behebung der hier näher beleuchteten Verfahrensfehler ist, hängt von der Art des Verfahrensfehlers und ggf. seiner Intensität ab und bedarf damit der Prüfung des jeweiligen Einzelfalls. Eine unterlassene oder in einzelnen Punkten mangelhafte Vorprüfung nach UVPG dürfte in aller Regel im ergänzenden Verfahren nachholbar sein. ⁵⁵ Dies kann bei der beabsichtigten Nachholung einer unterbliebenen UVP zwei- felhaft sein. ⁵⁶ Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass im Zuge der Nachholung der UVP oder einer Öffentlichkeitsbeteiligung materielle Rechtsverstöße offenbar werden können, die im gerichtlichen Verfahren bisher nicht thematisiert worden sind und am Ende des ergänzenden Verfahrens daher gleichwohl die dauerhafte Nichtvollziehbarkeit der Genehmigung stehen kann.

Wegen der danach verbleibenden Rechtsunsicherheiten sowie der Nichtvollziehbarkeit der erteilten BImSchG-Genehmigung bis zur Fehlerheilung wird das ergänzende Ver- fahren in der Regel keine sichere Bank sein, auf die schon im Genehmigungsverfahren gesetzt werden sollte. Gleichwohl kann es für den Fall der Fälle – Fehler passieren – ein unter Umständen probates Mittel darstellen, die gerichtliche Aufhebung der erteilten BImSchG-Genehmigung zu verhindern.

4. Literatur

[1] Fellenberg, F.; Schiller, G.,in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band 1, UmwRG, 87. EL Juli 2018.

[2] Jarass, H. D.: Bundes-Immissionsschutzgesetz – Kommentar unter Berücksichtigung der Bundes- Immissionsschutzverordnungen, der TA Luft sowie der TA Lärm; 12., vollständig überarbeitete Auflage 2017; Verlag C.H. Beck München

[3] Kment, M.: Rechtsbehelfe von Umweltvereinigungen – Anwendungsfragen des neuen § 2 UmwRG 2017; NVwZ 2018, S. 921 ff.

[4] Schlacke, S.: Die Novelle des UmwRG 2017; NVwZ 2017, S. 905 ff.

[5] Seibert, M.-J.: Die Fehlerbehebung durch ergänzendes Verfahren nach dem UmwRG – Neue pro- zessuale Instrumente zur Genehmigungserhaltung; NVwZ 2018, S. 97 ff.

53 Fellenberg/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UmwRG, 87. EL Juli 2018, § 4 Rn. 111.

54 Wie Fn. 52.

55 Seibert, a.a.O., S. 97 (101).

56 Ausführlich zu den insoweit ggf. zu überwindenden rechtlichen Hürden Seibert, a.a.O., S. 97 (100 ff.); ferner Fellenberg/Schiller, a.a.O., § 4 Rn. 77 ff.

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Rainer Geesmann

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Ansprechpartner

Dr. Rainer Geesmann

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Vorwort

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar

Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, Peter Quicker, Alexander Gosten (Hrsg.):

Energie aus Abfall, Band 16

ISBN 978-3-944310-45-9 Thomé-Kozmiensky Verlag GmbH

Verlag: Thomé-Kozmiensky Verlag GmbH • Neuruppin 2019

Redaktion und Lektorat: Dr.-Ing. Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc., Dr.-Ing. Olaf Holm

Erfassung und Layout: Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc., Ginette Teske, Sarah Pietsch, Claudia Naumann-Deppe, Janin Burbott-Seidel, Roland Richter, Cordula Müller, Gabi Spiegel

Druck: Universal Medien GmbH, München

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