Deutschland: ratlos in Afrika

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Im vergangenen Jahr rückte Afrika südlich der Sahara mehr als bisher in den Blickpunkt deutscher Außenpoli- tik – wegen der Partnerschaftsinitia- tive von Bundespräsident Horst Köh- ler und vor allem wegen der Beteili- gung der Bundeswehr an der EU- Mi- litärmission in der Demokratischen Republik Kongo (DRC). Markiert dies den Beginn einer neuen deutschen Afrika-Politik, in der Deutschland auch in Afrika als international rele- vanter Akteur auf der Ebene Frank- reichs und Großbritanniens agiert und im europäischen Konzert ein ei- genständigeres Profil zeigt?¹

Der Einsatz der Bundeswehr in der DRC sollte in diesem Zusammenhang nicht überbewertet werden. Die politische Vorbereitung der Wahlen wurde im Hintergrund maßgeblich von Frank- reich, Belgien, Südafrika und den USA bestimmt, die Bundesregierung spielte dabei nur eine Nebenrolle. Auch ist es fraglich, ob die Vereinbarungen geeig- net waren, das Fundament für eine dauerhafte Befriedung und staatliche Stabilisierung des Landes zu legen.

Die eigentliche Herausforderung für die deutsche Afrika-Politik ist die Zustimmung der Bundesregierung zur Afrika-Initiative der G-8 im Juli in

Dr. PETER MOLT, geb. 1929, ist Honorarprofessor für Vergleichende Regierungslehre der Entwicklungsländer und Entwicklungs- politik an der Universität Trier.

Deutschland: ratlos in Afrika

Statt immer mehr Entwicklungshilfegelder nach Afrika zu pumpen, könnte Deutschland zum Vorreiter einer qualitativ ausgerichteten Afrika-Politik werden

Peter Molt | Ob die Afrika-Initiative der G-8 und die neue Afrika-Strategie der EU deutschen Interessen dienen, ist unklar. Doch kann Deutschland die Chance nutzen, dass es in Afrika nicht – wie Frankreich, Großbritanni- en oder die USA – partikulare Interessen vertritt; und es kann über zivilgesellschaftliche Kontakte Stabilität und Demokratisierung fördern.

1 Dazu Stefan Mair: Weniger Altruismus, mehr Engagement, Internationale Politik (IP), April 2006 S. 34–41; Andreas Mehler: Die neue deutsche Afrikapolitik, in: Mir A. Ferdowsi (Hrsg.): Afrika – ein verlorener Kontinent?, München 2004, S. 293–313. Beide Autoren gehörten zu der Gruppe der sechs deutschen Afrika-Wissenschaftler, die im Oktober 2000 ein stärkeres, politisch realistisches Engagement Deutschlands in Afrika forderten. Dazu und zur anschließenden Diskussion Cord Jakobeit und Heribert Weiland (Hrsg.): Das „Afrika-Memorandum“ und seine Kritiker. Eine Doku- mentation, Hamburg (IAK) 2002.

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Gleneagles² und zur neuen Afrika- Strategie der EU³ im November 2005.

Sie bedeutet die Verpflichtung zu we- sentlich höheren Entwicklungshilfe- leistungen und verschiebt die bisherigen Schwerpunkte der deutschen Ent- wicklungshilfe zu Lasten anderer Kontinente und zugunsten des multilateralen Anteils. Dies berechtigt zur Frage, ob die anvisierte neue internationale Entwicklungsarchitektur den deutschen afrikapolitischen Interes- sen in gleicher Weise entspricht wie denen der anderen großen Geber.

„Big push“, AU und NEPAD

Die Vereinbarungen auf dem G-8- Gip- fel 2005 in Gleneagles verstärkten die mit der UN-Konferenz zur Entwick- lungsfinanzierung in Monterrey 2003 eingeleiteten Bemühungen um eine Re- konfiguration der internationalen Ent- wicklungshilfe. Der G-8-Gipfel folgte weitgehend dem Bericht der vom britischen Premierminister Tony Blair be- rufenen „Commission for Africa“

(CFA).⁴ Danach sollen die bisher er- reichten politischen und wirtschaftlichen Fortschritte Afrikas durch einen massiven Ressourcentransfer, einen

„big push“, beschleunigt werden. An der Wirksamkeit dieser Strategie gibt es jedoch erhebliche Zweifel, denn die ihr zugeschriebenen Wirkungen lassen

sich weder theoretisch begründen noch empirisch nachweisen.⁵ Auch die Chan- cen, dass die von den Vereinten Natio- nen proklamierten Millenniums-Ent- wicklungsziele zur Halbierung der ab- soluten Armut bis zum Jahr 2015 in Afrika erreicht werden, werden durch einen massiven Ressourcenfluss kaum verbessert. Die Forderung, Hilfe in Zu- kunft überwiegend in Form von Bud- gethilfe zu geben, könnte schließlich die bestehenden politischen Strukturen verfestigen und den Reformwillen afrikanischer Regierungen schwächen.⁶

Für die politische Umsetzung der neuen Strategie wird der Afrikanischen Union (AU) eine Schlüsselstellung zu- erkannt. Die Effizienz der AU wird jedoch von Hemmnissen, die schon ihre Vorläuferorganisation OAU kennzeich- neten, beeinträchtigt.⁷ Es gehört zu den Eigentümlichkeiten deutscher Afrika- Politik, dass eine

realistische Beur- teilung der unter- schiedlichen und gegenläufigen Inte-

ressen der einzelnen Staaten unter- bleibt. Viele afrikanische Staaten kran- ken überdies an schwerwiegenden politischen Defiziten, andere stehen fast unüberwindbaren wirtschaftlichen und sozialen Problemen gegenüber. Was die Mitgliedsstaaten der AU verbindet,

2 Zusammenfassung des Vorsitzenden zum Gipfeltreffen der G-8-Staaten in Gleneagles unter http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Artikel/2006/07/__Anlagen/2006-07-17-zusammenfassung-des-vorsitzes,property=publicationFile.pdf.

3 European Commission: Communication from the Commission to the Council, the European Parlia- ment and the European Economic and Social Committee. EU strategy for Africa: towards a Euro-Afri- can pact to accelerate Africa’s development, Brüssel 12.10.2005.

4 Commission for Africa: Our Common Interest, www.commissionforafrica.org, London, März 2005

5 Helmut Asche: Durch einen „big push“ aus der Armutsfalle? Eine Bewertung der neuen Afrika- Debatte, DIE-Diskussionspapier 5/2006, Bonn.

6 Zu einer detaillierten Kritik des CFA-Berichts und der G-8-Beschlüsse siehe Peter Molt: Die ungewisse Zukunft der G-8-Strategie zur Entwicklung Afrikas, KAS-Auslandsinformationen 3/2006, Sankt Augustin S. 27–66.

7 Francisco K.N. Olympio: Transformation of the Organisation of African Unity (OAU): A new vision for the 21st century, or political rhetoric? (Dissertation), Trier 2004.

Entspricht die Afrika-Initiative der G-8 den deutschen afrikapolitischen Interessen?

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Die Mitglieder der AU sind zerstritten – einig nur in ihren Forderungen an den Westen.

sind – wie die Diskussion um die Ver- tretung Afrikas im UN-Sicherheitsrat und auch das Verlangen nach vermehr- ter Hilfe zeigen – die Forderungen an die Industrieländer. Untereinander ist es für die Mitgliedsstaaten fast unmög- lich sich zu einigen, wie sich erneut bei

den Konflikten in Simbabwe und im Sudan zeigt. Selbst da, wo gemeinsame Interessen vorlie- gen, ist es für eine Regionalorganisa- tion mit einer so heterogenen Mitglied- schaft schwierig, relevante politische Entscheidungen zu treffen.

Umstritten sind deshalb auch das neu geschaffene „Peace and Security Council“ (PSC) und die Friedensstreit- kräfte der AU. Viele afrikanische Politi- ker sehen im PSC eine von außen ok- troyierte Institution.⁸ Für die Einsätze der afrikanischen Friedensstreitkräfte fehlen die erforderlichen finanziellen und logistischen Kapazitäten. Die AU ist dafür auf Hilfe von außen angewie- sen, finanziell etwa auf die African Peace Facility der EU. Aufgrund dieser Meinungsverschiedenheiten und der bisherigen Erfahrungen ist es fraglich, ob sich diese Konstruktion bewährt.

Ähnlich zurückhaltend muss auch das neue Wirtschaftsprogramm der AU, die „New Partnership for Africa’s Development“ (NEPAD) beurteilt werden. Sein Kernelement ist der „African Peer Review Mechanism“ (APRM).

Die Peer Reviews folgen einem von technischen Experten entworfenen und von einem Gremium von sieben

Elder Statesmen gebilligten Fragebo- gen. Er wird von der Regierung, dem Parlament und Repräsentanten der Zi- vilgesellschaft des geprüften Landes beantwortet. Das Ergebnis wird in einem Konsenspapier zusammenge- fasst und soll dann in einen nationalen Aktionsplan einmünden. Parallel dazu besucht ein Expertenteam das Land und erarbeitet zu dem Aktionsplan eine eigene Bewertung. Hierzu gibt dann wieder das Siebener-Gremium eine Stellungnahme ab, die einem APRM-Komitee der Staatschefs zuge- leitet wird, welches das Ergebnis schließlich mit seinen Kommentaren und Empfehlungen veröffentlicht.

Kann von einem solchen vielfach gefilterten Meinungsbildungsprozess der erwartete nachdrückliche Reform- druck ausgehen? Durch die Eingliede- rung in die AU wurde zudem der APRM für alle Staaten geöffnet, ohne Rücksicht auf ihre politischen Struktu- ren. Der Überprüfungsprozess, dem bis jetzt 24 von 52 Mitgliedsstaaten zustimmten, dürfte sich über mehrere Jahre hinziehen. Ob er wirklich zu eindeutigen und unparteiischen Beur- teilungen führen wird, muss abgewar- tet werden.⁹ Kritisch sind nicht so sehr die Ergebnisse der reformbereiten Staa- ten, sondern die Berichte zu den Staa- ten mit schwerwiegenden Defiziten ihrer Regierungsführung. Es ist fraglich, ob diese angesprochen werden, aber nur dadurch könnte der APRM Glaubwürdigkeit gewinnen. Es belastet den Prozess, dass bereits in die erste Runde Staaten einbezogen wurden,

8 Zur These, das PSC folge einer in sich unehrlichen Konzeption, die deshalb geringe Chancen auf Bestand und Erfolg habe, vgl. Immaculate Motsi: The Peace and Security Council of the African Union: Opportunity and constraints, Electronic briefing paper 29/2004. Centre for international political studies, University of Pretoria, Pretoria 2004.

9 Cord Jakobeit: Fünf Jahre NEPAD, Aus Politik und Zeitgeschichte Nr. 32–33, 2006, S. 21–25.

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die, wie Ruanda und Uganda, schwere demokratische Defizite aufweisen und durch ihre Einmischung in der Demo- kratischen Republik Kongo den Frie- den in Afrika nachhaltig störten.

Nach einer im Auftrag des britischen Entwicklungsministeriums durchgeführten Studie¹⁰ weisen die letzten demokratischen Wahlen in vier Ländern, die Hauptunterstützer des APRM sind, ernste Mängel auf. Auch oppositionelle Eliten, die vorgeben, sich für die Demokratie einzusetzen, keh- ren, einmal an der Macht, oft zur Pra- xis ihrer Vorgänger zurück. Selbst die verfassungsmäßige Begrenzung der Amtszeit der Präsidenten, die im Trans- formationsprozess aufgrund der Erfah- rungen mit langer persönlicher Herr- schaft in mehreren Ländern eingeführt wurde, wird, wie zurzeit in Uganda, in Frage gestellt. Werden die Staatschefs des APRM-Komitees wirklich den Mut und den Willen aufbringen, sich über eigene Interessen und Rücksichten hin- wegzusetzen und gegen derartige ver- fälschende Tendenzen des Demokrati- sierungsprozesses Stellung nehmen?

Selbst wenn der APRM deutlichere und präzisere Ergebnisse bringen sollte als erwartet, bleibt die Umsetzung seiner Empfehlungen im Ungewissen.

Letztlich trugen auch die G-8 den Begrenzungen von AU und NEPAD Rechnung und beschränkten sich darauf, diese zwar als Partner anzuerken- nen, ihnen aber doch nur die Aufgabe einer Mobilisierung der politischen Re- formbereitschaft zuzuschreiben. Der eigentliche Implementierungsrahmen für die proklamierte zusätzliche Hilfe

sollen weiterhin die mit der Weltbank ausgehandelten Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) bleiben. Wenn aber der APRM den Teilnehmern keine deutlichen zusätzlichen Vorteile bringt, werden auch seine Auswirkun- gen gering bleiben.

Verschiedene Interessen – gemeinsame Politik?

Warum haben die G-8 in Gleneagles einer so umstrittenen Strategie zugestimmt? Aus dem vielstimmigen Chor afrikanischer Kritiker sollen zwei Stimmen zitiert werden. Greg Mills von der südafrikanischen Brenthurst Foundation, dem

einflussreichen Thinktank der Op- penheimers, nann- te die G-8-Glenea- gles-Beschlüsse eine „Torheit“.¹¹

Ein vor kurzem in dieser Zeitschrift veröffentlichter Beitrag von James Shikwati spricht von der „Fehlent- wicklungshilfe“ für Afrika und kriti- siert damit vehement die Richtung, in welche die neue Strategie zielt.¹²

Hinter der Forderung nach einer beträchtlichen Steigerung der Hilfe und der Tendenz zur Multilateralisierung der Zusammenarbeit für Afrika südlich der Sahara steht zweifellos das Interes- se aller G-8-Regierungen an der Stabili- sierung der konfliktanfälligen, fragilen, verfallenen oder wirtschaftlich nicht lebensfähigen Staaten Afrikas. Die Sta- bilität des Staatensystems wird nach dem 11.9.2001 wieder für wichtiger gehalten als die mit vielen Risiken be-

10 Kwesi Aning, Prosper Addo, Emma Birikorang und Emmanuel Sowatey: African Commitments to Conflict Prevention and Peacemaking, African Human Security Initiative, o. O. 2004.

11 Business Day (Johannesburg), 20.6.2006.

12 James Shikwati: Fehlentwicklungshilfe, Internationale Politik (IP), April 2006, S. 6–15.

Sollen alle afrikanischen Staaten gleichermaßen unterstützt werden, ungeachtet ihrer inneren Verfassung?

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Die USA haben ein sicher- heitspolitisches Interesse an afrikanischer Stabilität.

haftete demokratische Transformation.

Darüber hinaus sollen die Beschlüsse die beabsichtigte Rekonfiguration der internationalen Entwicklungszusam- menarbeit fördern und die Delegitimie- rung der bisherigen, für Afrika weitgehend gescheiterten Entwicklungszu- sammenarbeit durch ein neues visionä- res Konzept überwinden.

Hinter den Beschlüssen stehen aber auch eigene spezifische Interes- sen der großen Akteure. Deren wich- tigster sind heute die USA, die sich seit dem Ende des Ost-West-Konflikts zunehmend in Afrika engagieren. Be- reits unter Präsident George Bush (1989–1993) bemühte sich die ameri- kanische Regierung nachdrücklich um

die Beendigung der Konflikte und den Erhalt bzw. die Wiederherstellung staatlicher Stabili- tät. Die Regierung unter Präsident Clinton (1993–2001) setzte diese Poli- tik fort. Die USA spielten eine maß- gebliche Rolle bei der Beendigung des Apartheid-Regimes in Südafrika und engagierten sich für die Friedenspro- zesse in Äthiopien/Eritrea, Sudan, Angola, Liberia, Ruanda, Mosambik und Somalia. Früh übten sie auch Druck auf die OAU aus, eigene Verant- wortung für das afrikanische Konflikt- management zu übernehmen. Präsi- dent George W. Bush neigte nach seiner Amtsübernahme zunächst zu der Ansicht, dass Afrika als randständige

Region kaum die Interessen der USA berühre und Interventionen von außen wenig zur dauerhaften Konfliktlösung beitragen könnten. Dies änderte sich nach dem 11.9.2001. Seither wird Af- rika von den USA als eine der wich- tigsten Zonen im weltweiten Kampf gegen den Terrorismus angesehen.¹³ In der neuen Nationalen Sicherheits- strategie wird, auch im Hinblick auf die energie- und handelspolitische Of- fensive Chinas in Afrika, dem Konti- nent eine wachsende geostrategische Bedeutung zugemessen.¹⁴

Da eine Zusammenarbeit nur mit politisch stabilen Partnern möglich ist, ist die Rekonstruktion der Staatlich- keit und die Prävention von Staatszer- fall oberste Priorität. Der Stabilisierung der so genannten „good performers“

dient vor allem das kürzlich begonne- ne Programm der Millennium Challen- ge Corporation (MCC),¹⁵ dem der größte Teil der Aufstockung der amerikanischen Entwicklungshilfe zugeteilt wurde. An zweiter Stelle stehen die Bemühungen um die Sicherung der Rohstoffförderung, denn die Erdöl- reserven im Golf von Guinea und im Sahel werden für die USA immer wichtiger.¹⁶ Erst an dritter Stelle stehen die Bemühungen um die Armutsminde- rung und die Bekämpfung von HIV/

Aids. Zur Erreichung dieser Ziele ist eine umfangreiche Finanzierung über die internationalen Organisationen, wie sie die CFA vorgeschlagen hat, ein großer Vorteil, denn sie ermöglicht

13 Zur neuen US-Afrika-Politik vgl. Peter J. Schraeder: La guerre contre le terrorisme et la politique américaine en Afrique, Politique Africaine, Juni 2005, S. 42–62.

14 White House: The National Security Strategy of the USA, März 2006.

15 Millennium Challenge Corporation: Annual report 2004, Washington, Oktober 2004. www.

mcc.gov. Dazu auch Paul Kevenhörster: Wer hilft wem? Die schwierige Auswahl der Empfänger- länder öffentlicher Entwicklungshilfe, Konrad-Adenauer-Stiftung/Auslandsinformationen 7/2005, S. 4–21.

16 Brett D. Schaefer: America’s Growing Reliance on African Energy Resources, The Heritage Foundation Backgrounder Nr. 1944, 20. Juni 2006.

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spezifisch politischen Programmen, wie dem MCC-Programm, einen eigenen Handlungsrahmen und eine hohe Selektivität bezüglich der zu fördern- den Länder.

Für Frankreich gehören seine be- sonderen Beziehungen zu den afrikanischen Staaten immer noch zu sei- nem internationalen Selbstverständ- nis. Frankreich sieht in einer unter dem Dach der Europäischen Union betriebenen Afrika-Politik ein Mittel, die Eigenständigkeit der Europäer ge- genüber den USA zu demonstrieren.

So befürwortet es die eigenständige europäische Beteiligung an UN-Frie- densmissionen und damit auch seine eigene Rolle in Afrika, wie beim mili- tärischen Engagement der Europä- ischen Union 2003 und erneut bei dem derzeitigen EU-Einsatz in der Demokratischen Republik Kongo.

Für Großbritannien geht es um Wahrung seines Ansehens und Ein- flusses in Afrika, vor allem unter den Commonwealth-Mitgliedern, allerdings in enger Verbindung mit den USA. Es setzt, wie diese, auf eine enge Zusammenarbeit mit Südafrika, Ägyp- ten und Nigeria, von denen es eine regionale Führungsrolle erhofft. Der Wert der AU besteht für Großbritan- nien, das Einsätze im Rahmen der NATO gegenüber europäischen Ein- satzkräften bevorzugt, wohl auch darin, einen Partner zu haben, der es ermöglicht, den eigenen Einsatz in den oft nicht sehr effizienten UN-Frie- densmissionen auf die finanzielle und logistische Unterstützung zu begrenzen. Für die spezifischen Ziele Frank- reichs und Großbritanniens ist des-

halb eine umfassende internationale Grundfinanzierung der für sie wichtigen Staaten von großem Interesse.

Zu den möglichen Gewinnern der in Gleneagles beschlossenen Strategie gehören schließlich auch die internationalen Organisationen, die erwar- ten, den größten Teil der neuen Mittel für die von ihnen geplanten und entworfenen Programme zu erhalten. Als großen institutionellen Gewinner der neuen Architektur sieht sich bereits die Weltbank. Während zurzeit das IDA-Programm der Weltbank und die Entwicklungsakti-

vitäten der EU in Afrika etwa gleich- gewichtig sind, erhofft sich die Welt-

bank durch zusätzliche Übertragun- gen bilateraler Mittel bis 2008 eine Verdoppelung und bis 2011 eine Ver- fünffachung ihres Hilfsvolumens.¹⁷ Sie geht davon aus, dass sie damit über 50 Prozent der Hilfe für Afrika südlich der Sahara implementiert und damit dort der maßgebliche Akteur wird. Die führende Stellung der Welt- bank, in der die USA durch den neuen Präsidenten Paul Wolfowitz ihren Einfluss verstärken konnten, würde – trotz bisher mangelnder Erfolge – dadurch weiter gefestigt.

Auch die Europäische Kommis- sion und der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) erwar- ten, durch die Umsetzung der Be- schlüsse von Gleneagles an Kompe- tenz und Bedeutung zu gewinnen. Die in der Europäischen Verteidigungs- strategie vorgesehenen Maßnahmen,

17 The World Bank: Meeting the Challenge of Africa’s Development. A World Bank Group Action Plan, Washington 2005.

Frankreich und Groß- britannien wollen ihren Einfluss in Afrika beibehalten.

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Es gibt noch keine

gemeinsame europäische Afrika-Politik.

wie die EU-Friedensstreitkräfte, könn- ten wichtige Aufgaben der Friedens- sicherung übernehmen.¹⁸ Den Bemü- hungen um eine Harmonisierung der europäischen Entwicklungspolitik mit den nationalen Ent- wicklungspoliti- ken gilt die Verab- schiedung einer neuen Strategie für Afrika.¹⁹ Sie unterstreicht den Wil- len, Afrika umfassender und effizien- ter zu helfen, enthält allerdings keine wesentlichen neuen Gesichtspunkte und Verpflichtungen.

Ob die EU jedoch von der neuen Strategie profitiert, ist nicht sicher.

Bisher hat der Ministerrat sich leich- ter getan, für allgemeine außenpoliti- sche Fragen und für die Koordinie- rung militärischer Maßnahmen Ent- scheidungen zu treffen, als für die Entwicklungspolitik. Diese erweist sich für die gemeinsame Politik als besonders sperrig. Umstritten ist bereits, inwieweit die Entwicklungspo- litik der Sicherheitspolitik unterge- ordnet werden soll. Strittig ist auch, welcher Anteil der Hilfe direkt der Europäischen Kommission zur Imple- mentierung übertragen wird und wie die bilateralen Maßnahmen koordi- niert werden. Zu einer wirklichen Zusammenarbeit der europäischen Staaten und einer effizienten Abstim- mung und Koordination ihrer Ent- wicklungspolitik ist es jedenfalls bis-

her nicht gekommen.²⁰ Auf eine gemeinsame Vertretung der EU in der Weltbank konnten sich die Mitglieds- staaten bisher nicht verständigen, obwohl sie dadurch den konzeptionellen Einfluss der EU auf die internationale Entwicklungsdiskussion verstär- ken könnten. Obwohl es aus einer gesamteuropäischen Sicht keine di- vergierenden nationalen Sicherheits- interessen der Mitgliedsstaaten der EU bezüglich Afrikas geben sollte, stören die erwähnten spezifischen Interessen Frankreichs und Großbri- tanniens. Auch innenpolitische Fak- toren in den Mitgliedsländern, wie das unterschiedliche Gewicht der alt- ruistische Konzeptionen der Armuts- bekämpfung vertretenden Kirchen und NGOs, wirken retardierend. Vor allem aber sind die nationalen Büro- kratien und Durchführungsorganisa- tionen an einer engeren Zusammen- arbeit nicht interessiert. So bilden die Beschlüsse des Ministerrats zwar für die einzelnen Mitgliedsstaaten eine Orientierungsvorgabe, ein koordinier- tes System europäischer Afrika-Poli- tik ist jedoch bisher nicht zustande gekommen.²¹

Aus der Not eine Tugend machen Die Bundesregierung hat den Be- schlüssen der G-8 und den ihnen vor- ausgehenden Beschlüssen im Europä- ischen Ministerrat zugestimmt, obwohl ihre inhaltliche Tendenz der

18 Ministerrat der Europäischen Union: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt, Europäische Verteidigungsstrategie, Brüssel 12.12.2003.

19 Vgl. Anm. 3.

20 Diese Feststellung (European Commission DG Development: Consultation on the future of EU Development, Policy Issues Paper, Brüssel, 7.1.2005) wird auch durch die neue Afrika-Strategie der EU nicht entkräftet.

21 Sven Grimm: Die Afrikapolitik der Europäischen Union. Europas außenpolitische Rolle in einer randständigen Region, Hamburg (IAK) 2003, S. 262–263; Fraser Cameron und Julien Bouson: The EU and Africa, European Policy Centre Background Paper, Brüssel, 11.7.2005, S. 1.

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bisherigen Meinungsbildung im Deut- schen Bundestag nicht entspricht.

Eine Übernahme dieser Strategie stellt Deutschland vor erhebliche Schwie- rigkeiten.

Mittelfristig ergeben sich daraus zunächst große Finanzierungsproble- me. Die Mittel für die Entwicklungs- zusammenarbeit im Bundeshaushalt müssten für die Umsetzung der G-8- Gleneagles-Beschlüsse weit über das in der derzeitigen Finanzplanung vor- hergesehene Ausmaß hinaus erhöht werden. Die deutschen ODA-Leistun- gen von circa sechs Milliarden Euro im Jahr 2003 müssten danach auf über 12 Milliarden Euro im Jahr 2010 und auf über 17 Milliarden im Jahr 2015 steigen. Davon müsste rund die Hälfte für Afrika südlich der Sahara verwen- det werden. Buchhalterisch bietet sich dafür die Gewährung weiterer Schul- denerlasse für nichtafrikanische Län- der an, da diese den ODA-Leistungen gutgeschrieben werden. Diese Finan- zierung geht jedoch zulasten der Net- tozahlungen an nichtafrikanische Ent- wicklungsländer und wird schon im Jahr 2007 weitgehend ausgeschöpft sein. Neue, euphemistisch als „innova- tiv“ bezeichnete Finanzierungsinstru- mente stoßen auf großen Widerstand und lösen das Finanzierungsproblem nicht. Die Flugscheinsteuer, wie sie inzwischen Frankreich eingeführt hat, würde in Deutschland im besten Fall 200 Millionen Euro pro Jahr erbrin- gen, also nur einen minimalen Teil der Lücke in der Entwicklungsfinanzie- rung schließen.

Die trotz erkennbarer Anstrengun- gen immer noch viel zu geringen Stei- gerungsraten des Entwicklungshilfe- haushalts führen zu einer Vergröße- rung des multilateralen Anteils an der Entwicklungszusammenarbeit. Bereits im Jahr 2003 betrug das Verhältnis der bilateralen zu den multi-lateralen Net- toauszahlungen 60:40.²² Diese Relati- on könnte sich durch eine Erhöhung der Einzahlungen in die internationalen Fonds – für den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) ist eine 35- prozentige Erhöhung bereits beschlos- sen, für den IDA-Fonds der Weltbank ist ein noch höherer Zuwachs ge- plant²³ – weiter verschieben und die ohnehin schon sehr gekürzten bilateralen Leistungen für die außerafrika- nischen Entwicklungs- regionen ent- gegen den dortigen deutschen Interes- sen auf eine Restgröße reduzieren.

Zu den finanziellen Engpässen kommen die inhaltlichen Vorbehalte.

Eine eigenständige deutsche Afrika- Politik wird durch

die Teilnahme an der neuen Strategie nicht erreicht. Ob diese aus überge- ordneten außenpo- litischen Erwägun-

gen unerlässlich ist, bedarf sorgfältiger Abwägung. Wenn Deutschland ein Frankreich und Großbritannien ver- gleichbarer Akteur in Afrika werden will, ist auf jeden Fall eine Teilnahme an militärischen Friedenseinsätzen un- verzichtbar, auch wenn sie politisch so problematisch sind wie der derzeitige

22 Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ): Zwölfter Bericht zur Entwicklungspolitik der Bundesregierung, Berlin 2005. Rechnet man den erweiterten Schuldenerlass, der in der Statistik als bilaterale Leistung erscheint, tatsächlich aber zu den multilateralen Leistungen gehört, hinzu, ergibt sich sogar ein umgekehrtes Verhältnis von ungefähr 40:60.

23 Vgl. Anm. 16.

Die Umsetzung der

Gleneagles-Beschlüsse stellt Deutschland vor Probleme finanzieller, politischer und militärischer Art.

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Eine realistische deutsche Afrika-Politik kann sich nicht in Militäreinsätzen erschöpfen.

Einsatz in der Demokratischen Repu- blik Kongo. Eine realistische, eigen- ständige Afrika-Politik kann sich aber nicht in der Beteiligung an internationalen militärischen Einsätzen erschöp- fen. Sie muss für ihre diplomatischen und entwicklungspolitischen Maßnah- men, vor allem aber auch für die Mit- gestaltung der internationalen Politik, die Veränderungen in Afrika schärfer und realistischer in den Blick nehmen.

Trotz vieler verpass- ter Chancen einer demokratischen und li- beralen Reform des Staates und der Mobilisierung der Gesellschaft gibt es in vielen Ländern Afrikas Fortschritte.

Jede Maßnahme wird darauf achten müssen, dass sie nicht nur theoretische Kriterien und gute Absichten verfolgt und dass sie Reformbewegungen nicht stört, sondern fördert. Deshalb sind von Land zu Land, von Fall zu Fall konzipierte und ausgehandelte Vorha- ben wirksamer als allgemeine Program- me auf den höheren Ebenen.

Für eine qualitative Veränderung der europäischen Afrika-Politik beste- hen durchaus Chancen. Zwar ist die Verhandlungsposition Deutschlands, da es die von ihm zugesagten finanziellen Leistungen vermutlich nicht er- bringen wird, in den zuständigen Gre- mien geschwächt. Eine verstärkte Zu- sammenarbeit mit weniger von spezifischen afrikapolitischen Interessen bestimmten Partnern – den skandina- vischen Ländern, den Niederlanden und den neuen Beitrittsländern – könnte dazu beitragen, die von der in Gleneagles adaptierten Strategie ausgehenden Probleme zu begrenzen und die politischen und sozialen Probleme Afrikas in den Vordergrund zu rücken.

Deutschland sollte in der EU nach- drücklich dafür eintreten, sich auf eine konzeptionell fundierte und in ihren Instrumenten, einschließlich der entwicklungspolitischen Aktivitäten und Zuordnungen, effiziente gemeinsame Afrika-Politik zu verständigen.

In der bilateralen Afrika-Politik geht es darum, neue strategische Schwerpunkte richtig zu setzen, um die knappen Ressourcen wirksam einzusetzen. Dazu gehört in erster Linie der politische, interkulturelle und wis- senschaftliche Dialog und Austausch mit freiheitlich gesinnten und reformbereiten Führungskräften. Hier besteht ein bedeutendes Potenzial, denn anders als in Frankreich, Großbritan- nien und den USA gibt es in Deutsch- land bezüglich Afrikas südlich der Sa- hara keine Friktionen zwischen si- cherheitspolitischen, außenpolitischen und wirtschaftlichen Interessen.

Austausch und Dialog sollten alle wichtigen afrikanischen Akteure, nicht nur die der Zivilgesellschaft, sondern auch die der Politik, der Ver- waltung, des Militärs und der Wirt- schaft, umfassen und auch solche Maßnahmen einschließen, die Ein- fluss und Ausstrahlung der Dialog- partner verstärken. Deutschland ist wegen seiner fehlenden spezifischen Interessen prädestiniert, die Afrikani- sche Union, die Regionalorganisatio- nen und reformbereite Länder in besonders sensiblen politischen Fragen zu beraten und zu unterstützen.

Die Initiative „Partnerschaft mit Afrika“ von Bundespräsident Horst Köhler ist für den politischen Dialog wegweisend, weil es dabei nicht um Geld geht, sondern um das Vertrauen zwischen den Partnern. Deutschland verfügt überdies mit den politischen

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Stiftungen, den kirchlichen Hilfswer- ken, den vielfältigen Partnerschafts- initiativen und den für Sozialstruktur- maßnahmen qualifizierten NGOs über besondere und bewährte Akteure für den partnerschaftlichen Dialog. Die Förderung zivilgesellschaftlicher Kräf- te sollte ein eigenständiges Ziel der Entwicklungszusammenarbeit bleiben. Selbstorganisationsfähigkeit, Plu- ralität, kritische Begleitung und Mit- beratung der Entwicklungsstrategie einer Regierung sind Instrumente des sozialen Wandels, die für eine nach- haltige Entwicklung konstitutiv sind.

Eine eigenständige kommunale Ver- waltung, die sich als Selbstverwaltung und nicht als verlängerter Arm des Zentralstaats versteht, Handwerk und Mittelindustrie haben in Deutschland eine Tradition, deren Erfahrungen und Mentalität sich auch nutzbrin- gend in partnerschaftliche Zusammen- arbeit und Beratung einbringen lassen.

Besonders wichtig sind auch die in der Vergangenheit vernachlässigten aka- demischen und wissenschaftlichen Kontakte, da ohne eine qualifizierte Elite, für die es in weiten Teilen Afri- kas kaum mehr adäquate Ausbildungs- stätten gibt, kein gesellschaftlicher Fortschritt erzielt werden kann.

Aus den finanziellen Engpässen könnte so eine Tugend gemacht werden, indem die bilaterale deutsche Entwicklungszusammenarbeit nicht auf Quantität, sondern auf inhaltliche Schwerpunkte und Qualifizierung der Zusammenarbeit setzt. Sofern darüber hinaus noch größere und umfangrei- chere bilaterale Maßnahmen finan- ziert werden können, bietet sich eine über die bisherigen Absichten hinaus-

reichende weitere Konzentration auf wichtige und reformfähige Länder an.

Die Bundesregierung würde gut daran tun, sorgfältig die Entwicklung und die Erfahrungen des amerikanischen MCC-Programms zu verfolgen, das mit seinen politischen Kriterien einen wichtigen Gegenpol zum quantitati- ven Trend der neuen Entwicklungsar- chitektur bildet. Theoretisch – prakti- sche Erfahrungen liegen noch nicht vor – hat die MCC gute Aussichten, wirksam Reformen auf der staatlichen Ebene zu fördern, ohne sich dauerhaft oder allzu langfristig in ihre Imple- mentierung einzumischen und damit die Eigenverantwortung des Partners zu schwächen.²⁴

Der Dialog, die menschliche Begegnung und die Konzentration auf zukunftsweisende Maßnahmen kön- nen selbstverständlich die Probleme Afrikas nicht lösen, aber sie sind mögli- cherweise realistischer als der „big push“. Sie schaffen

eher als die proble- matische G-8-Stra- tegie und die politisch konturlose europäische Afrika- Hilfe die Vorausset-

zung für eine vertrauensvolle Zusam- menarbeit mit den Politikern, Experten und Bürgern in Afrika, die einen Wan- del bewirken könnten. Da zu hoffen ist, dass die Haushaltsprobleme Deutschlands in einigen Jahren über- wunden sind, könnte damit eine gute Basis für eine Zeit gelegt werden, in der die Euphorie über den „big push“ ver- flogen ist und die qualitativen Kriterien in der Zusammenarbeit mit Afrika wieder mehr Gewicht erlangen.

24 Kevenhörster (Anm. 15).

Deutschland kann vor allem über zivilgesellschaftliche Kontakte – Kirchen, Stiftungen, Wissenschaft – eine Rolle in Afrika spielen.