PAPERS aus dem
INTERNATIONALEN INSTITUT FÜR UMWELT UND GESELLSCHAFT des
WISSENSCHAFTSZENTRUMS BERLIN
H U G - pre 8 2 - 9
Erkenntnismöglichkeiten und Probleme international vergleichender Politikanalyse.
Das Beispiel der Luftreinhaltepolitik.
von
Helmut W e i dner und Peter Knoepfel
Dieser Beitrag wird in einer leicht gekürzten Fassung in:
Renate Mayntz (Hrsg.), Implementation politischer Programme II, Opladen, erscheinen.
INTERNATIONALES INSTITUT FÜR UMWELT UND GESELLSCHAFT W ISSENSCHAFTSZENTRUM BERLIN
Das Internationale Institut für Umwelt und Gesellschaft (IIUG) des Wissenschaftszentrums Berlin (WZB) hat die A u f gabe, durch internationale sozialwissenschaftliche Forschung einen Beitrag zur Erweiterung des Wissens über dringende U m weltprobleme zu leisten. Mit den Forschungsarbeiten des In
stituts sollen neue Erkenntnisse über die Voraussetzungen und Auswirkungen umweltpolitischer Ziele und Maßnahmen b e reitgestellt und alternative Gestaltungsmöglichkeiten der Umweltpolitik aufgezeigt und vermittelt werden. Um diesen Aufgaben gerecht zu werden, führt das Institut sowohl anw e n dungsorientierte Forschung als auch Grundlagenforschung durch Das F orschungsprogramm umfaßt derzeit folgende A r b e i t s g e
biete:
- Adressaten der Umweltpolitik: Einstellungen, V e r h a l t e n s weisen, Reaktionen
- Ziele, Instrumente und Wirkungen der UmweltPolitik
- Umweltpolitik: Technologische Aspekte und internationale Entwicklungen
INTERNATIONAL INSTITUTE FOR ENVIRONMENT AND SOCIETY SCIENCE CENTER BERLIN
The task of the International Institute for Environment and Society (IIES) of the Science Center Berlin is to respond to the urgent need for comparative social science research on environmental problems. The reserach p r o g r a m of the Institute is aimed at the generation and dissemination of knowledge about the conditions and effects of environmental goals and measures and at the development of alternatives in environmental policies. To achieve these aims the Insti
tute is undertaking applied and basic research in the following areas:
- A t t i t u d e s a n d R e a c t i o n s t o E n v i r o n m e n t a l P o l i c i e s - G o a l s , M e a s u r e s a n d E f f e c t s o f E n v i r o n m e n t a l P o l i c i e s - T e c h n o l o g i c a l A s p e c t s a n d I n t e r n a t i o n a l D e v e l o p m e n t s in
E n v i r o n m e n t a l P o l i c i e s
II
ZUSAMMENFASSUNG
Im vorliegenden B e i trag werden am Beispiel der Luftreinhaite- politik von sieben Ländern die konzeptionellen und forschungs
organisatorischen Probleme eines komparatistischen Fors c h u n g s projektes aufgezeigt. Dabei wird die gewählte O r g a n i s a t i o n s form der "informierten K o o p e r a t i o n ” mit ihren Vor- und N a c h teilen beschrieben.
Auf der Basis der Erfahrungen bei der Durchführung des F o r schungsprojektes w i r d die Folgerung gezogen, daß bei inter
national vergleic h e n d e n Politikanalysen Fragen des Fors c h u n g s managements stärker als bis h e r üblich mit m e t h o d i s c h - t h e o r e tischen Fragestellungen verkoppelt werden sollten.
Anh a n d verschiedener Beispiele w i r d im einzelnen gezeigt, welchen Forschungsertrag die (relativ aufwendige und k o s t e n
intensive) Vorgehen s w e i s e der "informierten Kooperation"
bringen kann. Dem schließt, sich- - vor dem Hinte r g r u n d der E r gebnisse des internationalen Vergleichs - eine Kritik der gängigen Hypothesen zu Problemen der Luftreinhaltepolitik an.
So wird für das Beispiel der Bundesrepublik Deutschland das P r o blem des Vollzugsdefizits aus k o m p a r atistischer Sicht neu diskutiert.
A b schließend w i r d v o r g e s c h l a g e n , daß international verg l e i chende Politikanalysen Aussagen über Programm- und Implemen
tations leistun gen wann immer möglich auf der Basis m a t e r i e l l e r , p roblembezogener Indikatoren machen sollten. Im Falle des
hier diskutierten Politikbereichs sind dies beispielsweise Immissions- und Emissionstrends und nicht politische Outputs
(Gesetze, Verordnungen) oder administrative Outputs (Geneh
migungen, Sanktionen). Eine Evaluation nur auf der Basis solcher Output-Indikatoren hätte bei der hier beschriebenen Studie zu teilweise sehr unzutreffenden A u s sagen über die reale Situation - und die realen Leistungen der L u f t r e i n h a l tepolitik - in den untersuchten sieben europäischen Ländern geführt. Der internationale Vergleich von I m plementationspro
zessen in der Umweltpolitik kann deshalb nach Auffassung der Autoren nicht auf Beurteilungskriterien verzichten, die aus dem materiellen Problemfeld heraus entwickelt werden.
ABSTRACT
With the example of a cross-national comparative study on clean air policies of,seven European countries, this essay points out conceptual and organisational problems of compa
rative research. The authors describe advantages and dis
advantages of the organisational concept they chose for their study, namely the concept of "informed cooperation". On the basis of their experience the authors come to the conclusion that comparative policy analyses should put more emphasis on linking research management with methodological and theore
tical problems.
Several examples are given to prove that the (relatively costly and time-consuming) concept of "informed cooperation"
can yield more adequate research, results. This is followed by a discussion of some common hypotheses of clean air policy problems in international comparison (e.g., the p r o b l e m of implementational d e f i c i t s ) . The authors finally propose that international comparative policy analyses should make state
ments on programme and implementation efficiency, w h e n e v e r possible, on the basis of material indicators. For clean air policies these should be, for example, immission and emission trends and not the political (laws, regulations) or a d m i n i s trative (licenses, sanctions) outputs. For the study d e s cribed here, an evaluation on the basis of such ouputs w o u l d have led to partly misleading or incorrect statements on the actual situation— and the actual achievements of clean air policy— in the seven European countries under investiga
tion. Therefore, cross-national comparison of environmental policy cannot dispense with criteria for evaluation wh i c h have been educed directly from the material problem area in
vestigated.
1. Einleitung
International vergleichende U m w e l t p o l i t i k a n a l y s e n , die über eine mehr oder minder systematische Aneinanderreihung von Länderstudien hinausgehen, finden sich immer noch selten.
Hier gilt noch mehr, was SCHARPF für Politikanalysen im allgemeinen konstatiert hat: "Comparative policy studies have long been a hope rather than a reality" (1978:117).
Die Gründe hierfür sind vielfältig. Einer dafür liegt u.E.
darin, daß zwar über die methodischen und theoretischen Vor aussetzungen des internationalen Vergleichs eine umfangrei
che Literatur besteht, forschungspraktische Probleme und ihre konzeptionelle E i nbindung dagegen wei t g e h e n d unberück
sichtigt bleiben. Auch der Nachweis, daß der internationale Vergleich im Gegensatz zu Länderstudien ein spezifisches
"Mehr" an informationeilen und .theoretischen Erkenntnissen für einzelne Politikfelder bringen kann, ist in empirischen Vergleichsuntersuchungen häuf i g nur unzureichend erbracht worden (NARR, 1971).
Die Absicht des folgenden Aufsatzes besteht darin zu zeigen daß unter angebbaren konzeptionellen und methodischen V o r aussetzungen sowie durch Sicherung innov a t i o n s fördernder Bedingungen im Forschungsprozeß die international verglei
chende Politikforschung sowohl bezüglich der Reformpolitik eines einbezogenen Landes als auch hinsichtlich der Hypo
thesengenerierung ein spezifisches "Mehr" an Ergebnissen liefern kann als entsprechende Forschungen im nationalen Kontext. Dieses "Mehr" besteht - wie zu zeigen sein wird - in der Fähigkeit, die erforderlichen Kontextbedingungen genauer zu bestimmen, unter denen Politikprozesse zu realen Wirkungsveränderungen führen.
D e r v o r l i e g e n d e A u f s a t z v e r s u c h t , a n h a n d v o n E r g e b n i s s e n e i n e s i n t e r n a t i o n a l v e r g l e i c h e n d e n P r o j e k t e s i m B e r e i c h d e r L u f t r e i n h a l t e p o l i t i k
- konzeptionelle und methodische Voraussetzungen darzu
stellen, die aufgrund unserer Erfahrungen gegeben sein müssen, damit die erwähnten Vorteile des internationa
len Vergleichs nutzbar gemacht werden können (2» K a p i tel) ;
- das innovatorische Potential des Forschungsprozesses selbst anhand von Beispielen darzustellen sowie e i n i ge Grundprinzipien zu erörtern, die den F o r s c h u n g s prozeß in Hinblick auf eine optimale N u t zung solcher Innovation gestalten sollen (3. K a p i t e l ) ;
- durch die vergleichende Analyse einiger Aspe k t e auf
zuzeigen, wie der internationale Vergleich zu einer Modifikation von gängigen Hypothesen zum Bereich
Umweltpolitik führen kann (4. Kapitel);
sowie
- exemplarisch am Beispiel der Bundesrepublik Deutsch
land zu zeigen, inwieweit sich gängige Erklärungen zu umweltpolitischen Defiziten dank des internatio
nalen Vergleichs erweitern bzw. m o difizieren ließen (5. Kapitel).
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2. Konzept und komparatistische Dimensionen 2.1. Untersuchungskonzept
Das Forschungsprojekt, über das hier berichtet wird, hat den spröden Titel "International vergleichende Analyse von Pro- grammformulierungs- und Implementationsprozessen im Bereich der Schwefeldioxid-Luftreinhaltepolitik ausgewählter EG- Staaten und der Schweiz". Für ein Segment staatlicher Umweltpolitik w i r d untersucht, wie zentrale umweltqualitäts- orientierte Zielgrößen zustande kommen, in (regelmäßig) m e h r schichtige staatliche Verwaltungsprogramme eingebunden und schließlich vor Ort implementiert werden. Da Programment
w i c k l u n g und Implementation als m i teinander verknüpfte Be
standteile des Politikprozesses "Luftreinhaltung" konzipiert worden sind, werden gleichfalls die zwischen ihnen stattfin
denden W e chselwirkungen Gegenstand der Analyse von E n t schei
dungsprozessen. Wir legen dabei einen Entscheidungsbegriff zugrunde, der d e m Prozeßcharakter von Entscheidungen e n t
spricht und "nicht von der formalen Trennung von Vorbereitung, 'Entscheidung' und Durchführung ausgeht" (HÄUSSERMANN, 19 77:
13) .
In den drei F o r s c h u n g s f e l d e m P rogrammformulierung (1), Implementation (2) und Wechselwirkung zwischen beiden (3) sollen vor allem folgende Fragen beantwortet werden:
(1) Welchen Einfluß üben verschiedene Interessengruppen im Programmformulierungsprozeß aus, und welche Folgen hat dies für Risikodefinitionen im Bereich von Belastungen der Umwelt mit Schadstoffen?
(2) Welche Variablen beeinflussen maßgeblich das Verhalten • (Impact) von Emittenten, den L u f t b e l a s t e m also, und welc h e r Umwelteffekt (Outcome) ergibt sich daraus? Der Fokus der Untersuchung liegt hierbei auf den Implementa
tionsaktivitäten (Output) der zuständigen Vollzugsbe
hörden, deren Formen und Effekte empirisch untersucht w e r d e n .
(3) Wie wirken sich einerseits angeblich besonders v o l l z u g s relevante Programmelemente auf Implementationsaktivität en und andererseits Implementationserfahrung en auf e n t s p r e chende Programmformulierungspro zesse aus? Wo und mit
welc h e n Mitteln intervenieren konfligierende Aktorgruppen?
Neben der 'Beantwortung dieser hier nur knapp skizzierten spezifischen Zentralfragen (dazu ausführlich: KNOEPFEL/
WEIDNER/HANF, 1980) sollen gleichfalls empirische Grundlagen für die Erörterung genereller Fragestellungen der Politik- und V e r w altungswissenschafte n erarbeitet werden. Im M i t t e l punkt stehen dabei insbesondere die Fragen nach dem H a n d
lungsspielraum politisch-administrative r Systeme in w e s t lichen Industriegesellschaften sowie die Bedeutung von P a r t i zipationsformen für zentrale gesellschaftliche Entscheidungen.
Zur B e antwortung dieser Fragen wurde ein relativ komplexes Forschungskonzept entworfen. Die empirische Analyse, k o n z e n triert sich dabei auf alle m a ßgeblichen Vorgänge um den Schadstoff Schwefeldioxid (SO2 ) , der vorwiegend aus der V e r brennung fossiler Brennstoffe entsteht, m i t h i n nicht nur aufgrund seiner wei t e n Verbreitung, seines Vorkommens in großen Mengen, sondern auch wegen seiner engen Verkoppelung mit energiepolitischen Maßnahmen ein erhebliches umw e l t p o l i tisches Problem darstellt (UMWELTBUNDESAMT, 1980). Als zen
trale abhängige Variable wurde der Verlauf der S O 2~Schad- stoffkonzentrationen (S02- I m m i s s i o n s w e r t e ) im Verlauf eines Zeitraums von zehn Jahren festgelegt. Die W a h l eines lang
fristigen Vergleichszeitraumes w a r gerade aus komparatisti- schen Gründen notwendig, um Programmformulierung und Imple
mentation in ihrer Wechselw i r k u n g analysieren zu können, besteht doch in den meis t e n Untersuchungsländern das Luft-
reinhalteprogramm aus einer Vielzahl sukzessive einsetzender Regelungsinstrumente. Dadurch ließen sich außerdem bei der Implementationsanalyse (politikunabhängige) intervenierende Variablen, vor allem meteorologischer Art, relativ konstant halten. Die Möglichkeit, in Gestalt der Luftq u a l i t ä t e n t w i c k
lung eine eigentliche Outcome-Dimension als abhängige Variable
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einer Implementationsstudie konzipieren zu können, erschien uns außerordentlich attraktiv; diese Situation findet sich bei Implementationsuntersuchungen in anderen Politikbereichen kaum. Zudem erleichtert das Vorliegen einer allgemeingültigen
"Meßlatte" wesentlich die komparatistische Arbeit; Von der gewählten abhängigen Variablen ließ sich vermuten, daß sie präzise operationalisierbar (SO2”A nteil in m g / m Luft) und m e ß b a r wäre, daß sie für den gesamten Untersuchungsraum die
selbe Bedeutung habe und als substantielle Beurteilungsgröße für Leistungen der Luftreinhaltepolitik angesehen werden könne . Wie unten gezeigt wird, hat sich indessen diese A n nahme, von der auch die offizielle Umweltpolitik ausgeht, teilweise als nicht zutreffend erwiesen.
Für die Gruppe der unabhängigen Variablen galten solche gün
stigen Operationalisierungsbedingungen dagegen nicht; hier mu ß t e wesentlich auf qualitative Analyseformen zurückge
griffen werden. Das Vorhaben, den internationalen Vergleich in e i n e m Politikbereich durchzuführen, dessen B e s timmungs
faktoren in den einzelnen Ländern je unterschiedlich sein können, führte notwendigerweise zu ein e r starken
A u s weitung des Sets von erklärungsträchtigen Variablen. Das hierdurch insbesondere forschungspraktische Probleme ent
stehen, liegt nahe (vgl. unten). Die zur Erklärung luftrein- haltepolitischer I m p l e m entationsleistungen herangezogenen Variablen wurden in der folgenden Reihenfolge und mit ab
n e h mender empirischer Dichte analysiert;
- Der Interaktionsprozeß zwischen zuständigen Umweltbehörden, Emittenten und anderen (lokalen, regionalen, nationalen) . Aktorgruppen sowie sein Einfluß auf den administrativen
O u t p u t ;
- die Implementationsstruktur (Merkmale der Verwa l t u n g s o r g a nisation) ;
- die Feldstruktur (Merkmale von Adressaten- und B e t roffenen
gruppen) ;
- die Programmstruktur (implementationsrelevante Elemente des P r o g r a m m s );
- d e r Programmformulierungspro zeß (strukturelle und prozedu- 2) rale Merkmale und ihr Einfluß auf die P r o g r a m m s t r u k t u r );**
- situative Variablen (implementationsrelevante K o n t e x t d i m e n sionen wie etwa U m w e l t b e w u ß t s e i n s t r e n d s , W i r t s c h a f t s l a g e , Energiestruktur, allgemeine ökologische S i t u a t i o n ) ;
- systemstrukturelle Variablen (kapitalistische Syste m d e t e r minanten und ihr Einfluß auf I n t e r e s s e n b erücksichtigu ngs
mus t e r sowie Restriktionen in der U m w e l t p o l i t i k ) .
Da die Luftqualitätsentwicklung und entsprechende I m p lementa
tionsaktivitäten nicht nur von A k t ivitäten beeinflußt werden, die direkt hierauf abzielen, sind zusätzlich die folgenden Einflußfaktoren als intervenierende Variablen berücksichtigt worden:
- "Administrative Entscheidungen und Maßnahmen in anderen Politikbereichen" (Energie-, Raumplanungs- und regionale W i r t s c h a f t s p o l i t i k ) ;
- "Marktmechanismen" (Produktionslage, E n e r g i e p r e i s e n t w i c k lungen e t c . ) und
- "soziale Kontrolle" (allgemeiner umweltpolitischer Druck der Bevölkerung auf umweltbelastende B e t r i e b e ) .
Die hier nur stichwortartig aufgezählten Variablen wurden operationalisiert und durch Hypothesen zu einem p r o z e ß o r i e n tierten A n alysemodell verknüpft. Die Hypothesen basierten auf einer Kombination entscheidungs- und systemtheoretischer Theorieelemente. Daraus ergaben sich bereits erste methodische Konsequenzen für die Datengewinnung: W ä h r e n d der entsc h e i
dungstheoretische Ansatz primär darauf abzielt, empirisch nachvollziehbare Handlungsabläufe zwischen verschiedenen Aktoren zu erfassen, stellt der systemtheoretische Ansatz
auf strukturelle Präformierungen solcher Interaktionen ab, die auf der Handlungsebene oft nur schwer oder gar nicht nachweisbar sind. Eine zweite konzeptionelle Entscheidung des Projektes für die Implementationsuntersuchung lag in der Wahl des " b o t t o m-up-approach", der bei Entscheid u n g s p r o z e s
sen auf der Ebene der kleinsten Untersuchungseinheit (in
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unserer Terminol-ogie: Local Implementation A r e a = LIA) an
setzt und diese sukzessive auch auf Einflüsse '’h ö h e r e r ” Handlungs- und Systemebenen zurückzuführen versucht. Der Vorteil dieser Vorgehensweise lag für den hier gewählten, bislang insbesondere im Ausl a n d kaum erforschten Politikbe
reich darin, daß der Forschungsprozeß offengehalten werden konnte gegenüber nicht ”v o r h e r g e d a c h t e n " Einflußdimensionen.
Von der I m plementationsfront ausgehend sollte der Gesamt
prozeß' bis hin zur Programmbildung empirisch rekonstruiert werden. Programmformulierungsprozesse wurden insbesondere dann als analysebedürftig angesehen, wenn sich bei der V o l l zugspraxis gezeigt hatte, daß bedeutsame Programmelemente V o r l a g e n .
2.2. K o m p a r a t i s t i s che Dimensionen
Die kurze Konzeptdarstellung sollte einen Eindruck von der Breite und Komplexität des Forschungskonzeptes und damit zugleich von den forschungspraktischen Problemen seiner Durchführung vermitteln. Die Untersuchung wurde als inter
national vergleichende durchgeführt. Für die ausgewählten Länder (Belgien, Bundesrepublik Deutschland, England, Fr a n k
reich, Italien, Niederlande, Schweiz) galt dasselbe Unter
suchungskonzept. Das schloß nicht aus, je nach Landessituation unterschiedliche Forschungsanstrengungen auf einzelne Var i a blen zu richten oder spezielle Objektbereiche auszuwählen.
Eine derartige Flexibilität war aufgrund von länderspezifi
schen Vorkenntnissen bei der Forschungsplanung bereits k o n zeptionell verankert worden. Darüber hinaus wurde die M ö g lichkeit von Überraschungseffekten forschungsorganisatorisch berücksichtigt (vgl. u n t e n ) . Die bewußt hoch angesetzte
Flexibilität, die für international vergleichende Projekte eher problematisch sein kann, sollte gewährleisten, daß die gewählte qualitative Methode zur Datenerhebung und -auswertung sich voll entfalten konnte. Diese Annahme traf zu. Insofern wurden methodologische Überlegungen bestätigt, die eine prinzipielle, gegenstandsinhärente Prädisposition der Implementationsfo r schung für wenig standardisierte
Verfahren und Methodenkombinationen vermuten ließen (HUCKE/WOLL- MANN, 1980:216 f f .). Die methodologische Offenheit, verbunden mit dem Erfordernis nach relativ spontanen situationslogisch begründeten M e t h o d e n e n tscheidungen im Forschungsprozeß,
stellt indessen hohe Anforde r u n g e n an die Fertigkeiten der Forschungsteams. Die hieraus resultierenden M a n a g e m e n t probleme erwiesen sich als größer als anfänglich vermutet.
Für die Durchführung des Projektprogrammes war außerdem die konzeptionelle Entscheidung zugunsten eines bestimmten Typus von international vergleichenden Untersuchungen b e deutsam: Den Terminus "international vergleichend" v e r w e n den w i r synonym mit der anglo-amerikanischen Bezeichnung
"cross-national", die benutzt wird, "um Vergleiche zwischen rechtlich und politisch getrennten Bevölkerungen oder
Systemen der Interaktion zu beschreiben" (ROKKAN, 1972:9).
Verglichen werden hier we d e r "Nationen" noch Institutionen, sondern Policy-Prozesse in b e s t i m m t e n Räumen. Dazu wur d e n repräsentative, bezüglich Problemstrukturen vergleichbare Implementationsräume (insgesamt 15 Regionen) ausgewählt.
Der Implementationsprozeß im einzelnen w i r d w i e d e r u m in 3 5 ausgewählten "Politikniederschlagsgebieten'' ,meist Distrikte von Kommunen, dieser Regionen untersucht. 4) Die jeweilige nationale Ebene w i r d nur bei der Untersuchung der P r o g r a m m bildung zur Untersuchungseinheit. Subnationale P r o gramm
bildung w i r d dagegen dem Implementationsprozeß zugeschlagen.
Der internationale Vergleich schloß demnach gleichzeitig einen inter- und einen intraregionalen Vergleich ein:
Tabelle 1 : Untersuchungseinheiten
^ \ U n tersuchungs- einheit Forsch.ungs^'*^^
ob j ekt
Nationen Regionen Kommunen
Programmbildung 7 - -
Implementation - 15 35
- 9 -
Tabelle 2 ; Vergleichsebenen
^ ^ ^ ^ V e r g l e i c h s - inter- intra- Forschun^s-«^. ebene international regional regional ob j ekt
Programmbildung X - -
Implementation partiell J X X
+) Ein Vergleich der Lmplementaticnsprozesse zwischen Nationen ist sehen deshalb problematisch, weil fast in allen üntersuchungs- ländem - auch in den zentralistisch organisierten - eine Viel
zahl von unterschiedlichen Implementaticnssystemen besteht. Em
pirisch untersucht werden, hier jedoch nur relativ wenige. Bei der Auswahl der Iwlenentaticnssysteme wurde zwar darauf geach
tet, daß die typischen Systeme einbezogen wurden, doch konnte dies aus praktischen Gründen nicht überall verwirklicht werden.
Neben dem vorgestellten Konzept und Vergleichstypus w a r als weiteres Element des Projektprogrammes der intendierte Typus der Forschungsorganisation zu implementieren, übernimmt man die vierteilige Klassifikation ROKKANs (1972:11) für die unterschiedlichen Ebenen der Forschungsoperation, so ergibt sich hinsichtlich der Internationalität der Kooperation in unserem Projekt folgendes Bild:
Tabelle 3 :
' ^ ( D r g a n i s ati on For s chungsT*^^.
Operation
nationale Teams Zentralteam
K onz ept entwi cklung X
(Zentralteam und nationale Teams ge
meinsam. Federführung: Zentralteam)
Datenerhebung X
Datenanalyse/
-interpretation für einzelne Länder
X
(in Kooperation mit Zentralteam) komparatistische
Dat en int e rp re t at i on
X
(in partieller Kooperation mit den nationalen T e a m s )
Das Projekt wurde w e i t g e h e n d nach dem "vollständigen" in t e r nationalen Kooperationstypus organisiert. Diesen bezeichnet ROKKAN emphatisch als "Höhepunkt der internationalen Zusam
menarbeit" (1972:16). Er führt dazu aus, daß diese O r g a n i s a ti o n s f o r m mög l i c h e r w e i s e ideal sei, jedoch "teuer, m a n c h mal sehr schwerfällig und - zumindest für einige For s c h u n g s gebiete und einige Länder - außerordentlich strapaziös für die Nerven der Teilnehmer" (1972:17).
Trotz dieser erwähnten Nachteile schienen uns die Vorteile einer international kooperierenden und vergleichenden U n t e r suchung zu überwiegen. Sie lagen in folgenden praktischen und theoretischen Erwartungen, die w i r an das Projekt st e l l ten:
- Praxisbezogenes E r k e n n t n i s i n t e r e s s e : Eine vergleichende Analyse luftreinhaltepolitischer Strategien der EG-Mit- gliedsländer wurde bisher noch nicht durchgeführt, obwohl die Luftbelastung durch gesundheitsgefährdende Schadstoffe ein politisches Prob l e m in fast jedem Mitglie d s l a n d ist, zudem auch Konfliktstoff zwischen einzelnen Ländern d a r stellt. Die EG strebt unter dem Stichwort "Harmonisierung"
auch für den Umweltbereich gemeinschaftliche Regelungen an. Wie oft auch in anderen Politikbereichen, ist der EG im Immissionsschutzbereich der P r oblemstand in den M i t gliedsländern und die Funktion ihrer Regelungssysteme
nicht zureichend bekannt. Damit ist die Wahrscheinlichkeit groß, daß EG-Regelungen wie ihre nationalen "Geschwister"
an der Imple m e n t a t i o n s front scheitern; oder aber es b e steht die Gefahr, daß EG-Harmonisierungsakte mit ihren dominierenden w irtschaftspolitischen Zielen erreichte nationale Umweltschutzpositionen schwächen (WEIDNER/
K N O E P F E L , 19 81).
Als weiteres Produkt des unten näher beschriebenen ko o p e r a t i v e n internationalen Vergleichs sollte eine Reihe an
Informationen über Problemlösungsstrategien und umw e l t politische Instrumente in anderen Ländern anfallen. Dieses Erfordernis erfüllt eine Implementationsuntersuchung ins
besondere dann, wenn sie auch systemstrukturelle Variablen
11
einbezieht. Damit w i r d die Diskussion um einen möglichen Transfer relativ gut funktionierender Elemente aus ande
ren Ländern auf stabilerem Boden geführt. Besonders bei der Einführung neuer Politik- und Verwaltungsinstrumente wäre ein vorausgehender experimenteller Praxistest oft ein optimaler Weg, ihre Praktikabilität zu prüfen. Aus verschiedenen Gründen ist dies in komplexen, recht s s t a a t lich organisierten Industriesystemen k a u m möglich. Hier kann der internationale Vergleich quasi experimentell, sozusagen als "Praxissimulation" fungieren. Im übrigen ist für eine engagierte Sozialwissenschaft auch die p o tentielle Politisierungswirkung des internationalen V e r gleichs nicht zu unterschätzen, da er das "empirisch Mögliche" aufzeigen kann.
Theoretische A s p e k t e ; über Vorteile des comparative
approach für sozialwissenschaftliche Untersuchungen, die Hypothesen ü b e r variable Zusammenhänge in soziopolitischen Prozessen systematisch generieren, prüfen oder erklären wollen, ist in zahlreichen Publikationen diskutiert w o r den. 5) Wenn auch immer wieder auf die methodologischen und theoretischen Probleme des internationalen Vergleichs hingewiesen wurde, so überwiegen doch die positiven Stim
men. Insbesondere w i r d erwartet, daß empirisch bewährte Theorien über, politische Systeme durch eine schrittweise Akkumulation und Replikation "partieller" Generalisierun
gen mit den Mitteln des internationalen Vergleichs ge
bildet werden können. Bei all ihren Mängeln scheint diese Forschungsstrategie noch am ehesten geeignet zu sein, den "nationalen Bias" von Hypothesen über soziopolitische Prozesse und Gesellschaftssysteme zu vermindern (VON
BEYME, 1980:137). Gerade diese Intention läßt sich mit dem Typus des kooperativen internationalen aussichtsrei
cher realisieren als m i t stark zentralistisch organisier
ten Vorgehensweisen; denn die letzteren verstellen mit ihrem nationalen Bias oftmals den Blick auf den realen
Stellenwert, die funktionale Bedeutung von Konfigurationen, deren Formalstruktur eher auf eine nebensächliche Bedeutung schließen läßt. Die Gefahr solcher Fehlleistungen tritt
immer dann verstärkt auf, wenn die B estimmungsfaktoren in den untersuchten Politikbereichen stark mit der allgemeinen politischen oder speziell m i t der politisch-administrative n Kultur verwoben sind, deren Kenntnis für eine Vielzahl von Nationen bei einem kulturell "eindimensionalen" F o r s c h e r team schwerlich vorausgesetzt werden kann. Gerade diese Einbettung von Partialpolitiken und ihren Instrumenten in den nationalen Kontext kann in ei n e m k o o perativen V e r gleich eher aufgedeckt werden. Damit können die T r a n s f e r bedingungen von einzelnen Politiken zuverlässiger bestimmt werden. Ferner besteht mit dem internationalen V e r gleich eine praktikable Forschungsstrategie, den "stummen" E i n fluß von ökonomischen Imperativen kapitalistisch verfaßter Industriestaaten auf umweltpolitische Handlungsspielräume mehr als nur intuitiv zu erfassen, beispielsweise indem die empirische Evidenz für plausible Hypothesen über "Problem
verschiebungstendenzen" oder über die "Industrialisierung des Umweltschutzes" (JÄNICKE, 1979) m i t ihren restriktiven W i r kungen auf ursachenorientierte Strategien vergrößert wird. Theoretische Evidenz w i r d zudem dann erhöht, wenn
diese Tendenz durchgängig für alle Untersuchungsländer, trotz ihrer unterschiedlichen Regelungsprinzipien n a c h weis b a r ist. Die hier z u allerdings notwendige Aus w e i t u n g der einbezogenen Systemtypen, insbesondere der Einbezug sozialistischer oder außereuropäischer Länder, wu r d e hier indessen aus forschungspraktischen Gründen unterlassen.
Konnten mit dem gewählten Konzept und Forschungsdesign die angeführten Vorteile kooperativer, international verg l e i c h e n der Studien tatsächlich genutzt werden? Die ausgewählten E r gebnisse, die w e i t e r unten referiert werden, zeigen, daß unsere - vorläufige - Antwort nur teilweise p o s itiv aus- fallen kann. Gemessen an den ursprünglichen Zielsetzungen sind die Ergebnisse nicht durchgehend befriedigend, weil u. a. :
- es d e m Z e n t r a l t e a m n i c h t in a l l e n F ä l l e n g e l u n g e n ist, d e n k o n z e p t i o n e l l e n S t e l l e n w e r t d e r n o t w e n d i g e n D a t e n e r h e b u n g z u v e r d e u t l i c h e n . D a d u r c h i s t i n s b e s o n d e r e b e i d e n
1 3
situativen Variablen ein Übermaß an ungenutzten Daten a n gefallen;
- die Datenlage in den Vergleichsländern überaus unterschied' lieh war. Nicht selten "zerbröselten" außerdem scheinbar harte Daten in dem Moment, wo sie in einen nationalen oder internationalen Vergleichskontext gestellt wurden. Das galt insbesondere für die sekundär-analytische Verwendung von Daten zu den situativen Variablen, die ursprünglich nach unterschiedlichen Gesichtspunkten erhoben worden waren. Das galt aber auch für die Immissionsmeßdaten, die wie erwähnt einen zentralen Stellenwert in unserem Projekt hatten.
2.3. Methodische Probleme und forschungspraktische L ö s u n g s möglichkeiten
Im internationalen Implementationsvergleich treten einige methodische Probleme sozialwissenschaftlicher For s c h u n g s techniken und des vergleichenden Ansatzes besonders prägnant auf. Im folgenden werden sie vor dem Hintergrund forschungs
praktischer Erfahrungen diskutiert;
2.3.1. Kultureller Bias
Auf die Gefahr eines "kulturellen Bias" im Forschungsablauf w i r d in komparatistischen Methodenbüchern häufig hingewiesen.
Gemeint ist damit insbesondere das Durchschlagen kultureller Vorurteile bei der Beurteilung anderer Nationen; dazu gehört aber auch die Datenverzerrung aufgrund bestimmter V e r h a l t e n s dispositionen der Befragten gegenüber landesfremden Inter
viewern. Ferner sind zentralistisch in mehreren Staaten durchgeführte Studien oft auf quantitative, aggregierte
Daten angewiesen. Solche liegen in der Regel am reichlichsten für die gesamtstaatliche Ebene vor. VON BEYME spricht hier von der "Verführung zum nationalen Bias bei der Benutzung der Statistiken" (1980:125). Implementationsuntersuchungen haben dagegen häufig kleinräumige Prozesse zum Gegenstand, für die oftmals schon die üblichen, in der nationalen
Statistik, erfaßten Indikatoren (Arbeitslosigkeitsrate, E n e r gieverbrauch e t c . ), die w i r für die situativen Variablen v e r wendeten, nicht ausreichend desaggregiert vorliegen. Unsere Erfahrungen zeigen, daß die Kooperation mit nationalen Teams diese Beschränkung m i l d e m kann, weil hierdurch
eine intensivere Suche nach lokalspezifischen Daten e r m ö g licht wird. Gerade die Datenerhebung in politisierten Be r e i chen mit Hilfe von Interviews bei einer Vielzahl unter s c h i e d lich zu behand e l n d e r Aktoren profitiert stark v o m Einsatz einheimischer Forscher, die wichtige Nuancen allein schon sprachlich bes s e r berücksichtigen können. Weiterhin erwies sich schon bei der K o n z e p tionalisierung des Projekts sehr deutlich, daß der "teutonische B i a s ” des Zentralteams b e i spielsweise zu einer Ü b e rbewertung von gesetzlichen Normen und institutionalisierten Verfahrensabläufen im Analyseraster geführt hätte.
2.3.2. Auswahl von Untersuchungsräumen
Die häufig angesprochene Problematik (beispielsweise HUCKE/
WOLLMANN, 1980:228) der hohen Zahl von Variablen bei kleiner Fallzahl läßt sich im internationalen Implementationsver
gleich nur graduell lösen. Insbesondere die prozessualen Variablen lassen sich nur sehr bedingt reduzieren oder aggre
gieren. Die Zahl der Vergleichsfälle läßt sich dagegen sinn
voll durch die Konstruktion intranationaler U n tersuchungs
räume erhöhen, wofür oftmals auch gute theoretische Gründe sprechen: Auch in unserem Falle ist die Nation nicht immer die geeignetste Vergleichseinheit. Das gilt insbesondere für Staaten, die ein starkes regionales Gefälle oder p o l i
tisch-kulturell divergierende Regionen umfassen (etwa Italien, B e l g i e n ) . Je mehr Untersuchungsräume gebildet werden, desto stärker schlagen jedoch forschungspraktische Probleme zu
Buche: Die personal- und zeitintensiven Untersuchungsmethoden des internationalen Implementationsvergleichs verlangen eine gewisse räumliche Nähe der Forschungsinstitution zum Unter
suchungsraum. Je mehr beispielsweise Interviews mit Aktoren ohne institutionellen Sitz (etwa Bürgerinitiativen) anstehen,
15
desto günstiger wirkt sich hier räumliche Nähe aus. Aus die
sem Grunde kann sich auch ein räumliches "Splitting" des
nationalen Forschungsteams als notwendig erweisen. In unserer Untersuchung erwies es sich dann allerdings als vorteilhaft, wenn ein M i t glied des nationalen Forschungsteams die "Ober
aufsicht" übernahm.
2.3.3. M e t h o d e n w a h 1
Der komparatistischen Forschungsstrategie stehen prinzipiell alle sozialwissenschaftlichen Untersuchungstechniken offen.
Die bisherige Praxis im internationalen Vergleich weist ein weites Spektrum angewandter Methoden auf ( WARWICK/OSHEBSON,1973) Demgegenüber besteht bei Implementationsstudien "ein ein
deutiges Übergewicht der wenig standardisierten, 'qualitati
ven' Vorgehensweise" (HUCKE/WOLLMANN, 1980:217). Daß dies eine sachliche Notwendigkeit auch für international ver
gleichende ImplernentationsUntersuchungen ist, zeigten die Erfahrungen in unserem Projekt: Das Erfordernis m e thodischer und forschungsorganisatorischer Flexibilität ist bei der Analyse von Interaktionsprozessen so groß, daß das Un t e r
suchungsdesign nicht, sinnvoll auf sog. harte Methoden auf- bauen kann. Das gilt insbesondere für stark politisierte B e
reiche, zu denen Umweltpolitik sicherlich gehört. Dieses Fazit wirft indessen forschungspraktische Probleme auf: Der relativ große Freiraum, den qualitative Methoden der einzel
nen Forscherpersönlichkeit lassen, und die Notwendigkeit einer forschungsverlaufsabhängigen Methodenwahl setzen gleichermaßen Vertrautheit mit sozialwissenschaftlichen M e thodenfragen, m i t Erkenntnissen der Implementationsforschung und mit der speziellen Problemstruktur des Politikbereichs voraus. Ein solch anspruchsvolles Anforderungsprofil erfor
dert eine relativ lange Vorlaufsphase, in der vor allem die notwendigen politikbereichssoezifischen Kenntnisse er
worben werden können. Die notwendige Flexibilität vor Ort wirft zum anderen konzeptionelle und Koordinationsprobleme auf, die forschungspraktisch bewältigt werden müssen. Wo über die Methodenwahl teilweise erst im Forschungsprozeß
entschieden werden kann, stellt sich gerade im i n ternationa
len Vergleich das Problem, wie sichergestellt werden kann, daß tatsächlich die adäquatesten Methoden benutzt und daß die Ergebnisse - auch von ihrer Darstellungsform her - v e r gleichbar sind. Unsere Erfahrungen zeigen, daß sich dieses Problem nur durch ständige Kontakte zwischen Zentral- und nationalen Teams in der unten beschriebenen Form der "infor
m i e r t e n Kooperation" lösen läßt.
Voraussetzung für eine "projek t r a t i o n a l e ” Entscheidung zum
"Meth o d e n w a n d e l ” war jeweils die Kenntnis des F o r s c h u n g s standes in den anderen Ländern. Zeigten sich dort v e r g l e i c h bare Probleme, wurde bei bestimmten Indikatoren im Interesse einer vernünftigen Ressourcenallokation auf V o llständigkeit verzichtet. So erwies sich beispielsweise, daß eine schrift
liche Befragung zur Ermi t t l u n g umweltpolitischer adm i n i s t r a tiver Outputs mit hoher Wahrscheinlichkeit erfolglos sein würde: Der A r b e i t saufwand für die Behörden wäre zu hoch, die
Incentives zu gering gewesen, so daß nicht mit einer a u s reichenden Rücklaufquote gerechnet werden konnte. Gewählt wurde nunmehr der W e g einer Aktenanalyse vor Ort anhand eines zum Teil standardisierten Rasters. Wegen der Relevanz der Outputs für das Gesamtprojekt wurden hier für eine Änderung der Erhebungstechnik relativ hohe Kosten in Kauf genommen.
Da qualitative Methoden für den internationalen Impl e m e n t a tionsvergleich offensichtlich notwendig sind und nicht sozu
sagen "zweite Wahl" im Sinne von nützlichen oder geduldeten Wegbereitern für standardisierte Methoden, muß die M e t h o d e n
frage viel stärker als bisher in der Literatur geschehen unter forschungspraktischen Gesichtspunkten reflektiert werden. Das unten beschriebene Organisationsprinzip der 'informierten Kooperation" zwischen einem Zentralteam und
nationalen Teams könnte ein wesentliches Element einer noch zu schreibenden "Praxeologie" des internationalen I m p lemen
tationsvergleichs s e i n . 6)
17
3-. Kooperationsprinzipien und ergebnisbezogene Lernprozesse
Für unsere stark ausdifferenzierte Fragestellung in die s e m komplexen Forschungsfeld konnte in der Mehrzahl der u n t e r suchten Länder nicht auf Forschungsergebnisse von Studien mit einem vergleichbaren Ansatz zurückgegriffen werden. Deshalb mußten einerseits hohe Anforderungen an das ''Gespür'* der K o operationspartner (nationale Teams) für konzeptionell nicht zureichend beachtete politikrelevante Prozesse gestellt w e r den, andererseits sollte die Umsetzung dieses Innovationspo
tentials nicht dem Zufall überlassen werden. Unter den B e d i n gungen eines bewußt eingeplanten kollektiven Lernprozesses in der Durchführungsphase war es notwendig, spezielle f o r schungs
organisatorische Prinzipien der Kooperation nicht nur für die D u r c h f ü h r u n g s - , sondern auch für die Konzeptionalisierungs- phase anzuwenden. Das w a r mit ei n e m relativ hohen zeitlichen, aber auch finanziellen A u f w a n d verbunden: Einen langen A t e m und gut gefüllte Taschen sollte derjenige haben, der auf seine Fragen empirisch fundierte Antworten aus mehreren Län
dern sucht. Ergebnis der unten im einzelnen dargestellten Überlegungen zur adäquaten Forschungspraxis war des Konzept der gesteuerten Innovation auf der Basis einer informierten K o o p e r a t i o n .
3.1. ProjektChronologie
Aus Raumgründen soll hier auf die lange Phase der P r o j e k t v o r b e r eitung und -durchführung und ihrer forschungsorganisatori
schen Aspekte nicht detailliert eingegangen werden. Im w e s e n t lichen bestand sie aus der Erarbeitung von zwei selbständigen Analysekonzepten für die Bereiche Programmformulierung und Implementation, die später aus inhaltlischen und forschungs
praktischen Gründen miteinander verkoppelt wurden. Die Vors t u dien wurd e n mit Kollegen im und außerhalb des Projektverbundes
"Implementation politischer Programme", vor allem aber mit potentiellen Mitarbeitern aus den ausgewählten Ländern dis
kutiert. Mit letzteren fanden mehrere Workshops statt. Die Durchführung von Pilotstudien in drei als schwierig
angesehenen Ländern brachte einen ersten Praxistest der Konzepte
Als besonders vorteilhaft erwies sich der intensive Einbezug von Personen aus der Luftreinhaltepraxis im Verlauf der. K o n z e p t i o n s p h a s e , was nicht nur konzeptionell ertragreich war,“
sondern gleichfalls für ein effektives "Spezialtraining"
der P rojektmitarbeiter hinsichtlich der rechtlich und t e c h nisch sehr komplizierten Details der Luftreinhaltepolitik sorgte und zudem ü b e r die hier geschaffenen Kontakte den Praxiszugang in der Feldphase wes e n t l i c h erleichterte. Das Zentralteam führte außerdem im mittleren Abschnitt der K o n zeptphase Informationsreisen in allen potentiellen U n t e r suchungsländern durch, deren Zweck darin bestand, durch Interviews mit Experten der luftreinhaltepolitischen Praxis auf nationaler,, regionaler und lokaler Ebene die empirische Basis des Konzeptes zu verbessern und Hinweise zur Auswahl von geeigneten Untersuchungsräumen zu erhalten. Sofern eine Untersuchung, wie das hier beschriebene Projekt, eine in
tensive empirische Analyse k l einräumiger Einheiten b e a b sichtigt oder auf qualitative A n a l y s e n teilweise noch
"frischer" politischer Entscheidungsprozesse angewiesen ist, sollte eine solche vorgängige persönliche Kontaktaufnahme mit p o litischen Akteuren aus Gründen der Abschwächung von
Zugangsproblemen in der Durchführungsphase unabdingbar sein. 7)
Wesentlich auf Basis der hier beigebrachten Informationen sowie von Dokumentenanalysen (Gesetze bis hin zu technischen Verwaltungsvorschriften, Programme, Statusberichte) und a n hand eines Fragerasters erteilten schriftlichen Statements der an den Workshops partizipierenden Luftreinhaltepraktikern wurde vom Zentralteam ein "Handbuch der S O 2_Luftreinhalte- politik" (KNOEPFEL/WEIDNER, 1980) erstellt, in dem gr u n d legende Informationen über Problemlagen und über das formale Regelungssystem aller EG-Staaten enthalten sind. Dieser
Arbeitsschritt hatte zwei forschungspraktische Aspekte:
Einerseits sollte den nationalen Teams der zeitraubende, aber prinzipiell notwendige Prozeß der Analyse des formalen Regelungssystems erspart werden, andererseits war hiermit
19
eine wesentliche Voraussetzung für die informierte K o o pera
tion des Zentralteams in der späteren Durchführungs- und Vergleichsphase geschaffen worden.
A u f einem letzten W o r kshop wurde das "Analytical Framework"
(KNOEPFEL/WEIDNER/HANF, 1980) in seiner endgültigen Form
"verabschiedet". Jedes T e a m legte außerdem einen Forschungs
plan vor, auf dessen Grundlage gleichfalls die Termine von Arbeitstreffen m i t dem Zentralteam festgelegt'wurden. Solche Arbeitstreffen fanden jeweils vor Ort, und zwar sowohl
währ e n d der technischen Vorbereitung der Erhebungsphase als auch w ä h r e n d der Erhebungs- und Datenauswertungsphase selbst statt. Die Treffen erwiesen sich als sehr sinnvoll:
Für nicht vorhergesehene Schwierigkeiten konnten gemeinsame alternative Problemlösungsmöglichkei ten entwickelt und - über die Rückbindung zum Zentralteam - ihre Folgen für den systematischen internationalen Vergleich überprüft und so die "konzeptionelle Klammer" w e i tgehend sichergestellt werden.
Für die Arbeit der n a t ionalen Teams w a r ursprünglich ein Zeitraum von neun Monaten angesetzt worden, er erwies sich indessen für einige L ä n d e r als erheblich zu kurz. Für die derzeit noch laufende komparatistische Aus w e r t u n g der L ä n d e r studien wurden zwölf Monate angesetzt. Da der Umfang der Länderstudien teilweise erheblich (im Durchschnitt 400, in einem Einzelfall 800 Seiten) ist, hat sich allein schon wegen der quantitativen Probleme der Vergleichsarbeit die
detaillierte, für alle Länderberichte verbindliche E i n h e i t s gliederung als unabdingbar erwiesen. Daneben zeigte sich, daß auch die nicht immer einfache Sicherstellung von aus
reichender formaler Qualität der Länderberichte eine große Arbeitserleichterung bei der komparatistischen Analyse mit sich brachte.
3.2. Prinzipien der Kooperationspraxis
Bei einem vergleichsweise personalintensiven (ca, 20 Betei
ligte) , langfristigen und großräumigen (sieben Länder) F o r schungsprojekt ergeben sich automatisch "Implementations
probleme". Im folgenden weis e n w i r auf einige notwendige Bestandteile k o operativer P rogrammformulierung und Implemen
tation hin, die nach unseren Erfahrungen wich t i g sind, P r o grammziele auch dann zu erreichen, wenn Kontrollmöglichkeiten gering sind, Sanktionen kaum Bedeutung haben und G e l d kein ausschlaggebendes Anreizinstrument ist.
3.2.1. Kooperative 2ielbeStimmung
Als wichtig erwies sich, daß Interesse an den materiellen Problemen des Politikbereichs vorhanden war. No t w e n d i g war zwar nicht ein explizites U m w e l t e n g a g e m e n t ; erforderlich war indessen ein forschungsleitendes Einverständnis, daß es
letztlich Ziel aller Umweltpolitik sein sollte, die U m w e l t qualität zu verbessern und den bestehenden Spielraum gegen die Herausforderung durch konkurrierende Interessen zu ver
teidigen. Der klassische, reformpolitische Impetus der Im
plementationsforschung, der ihre Entstehungsgeschichte stark geprägt hatte (WOLLMANN , 1979? MAYN'TZ , 1980), wurde inso
fern beibehalten. Die starke Ankoppelung analytischer A n strengungen an substantielle Politikziele übte eine v o r teil
haft orientierende W i r k u n g bei der Analyse der meist k o m plexen Prozesse aus, weil sie szientifistische 1 1art-pour- l'art-Spiele vermeiden half. Zum anderen ergaben sich dar
aus Orientierungsgesichtspun kte in einem komplexen Forschungs feld, das aus einer Vielzahl von Variablen besteht, deren
"forschunglogischer" Zusammenhang nicht immer konzeptionell vorgedacht werden konnte- Die Auswahl von Projektmitgliedern vom Typus des "engagierten Forschers" wurde durch die lange Projektvorphase und ihre vielfältigen Gelegenheiten, sich besser kennenzulernen, begünstigt. Das war zwar mühselig
und zeitaufwendig, doch wurden auf diese Weise auch Klarheit und ein breiter Konsens über Konzept und Methoden erzielt. 8)
21
3.2.2. Kooperation bei der Programmdurchführung
Ob der vorgängig erreichte Zielkonsens ausreicht, um die ge
wü n s c h t e n Ergebnisse herbeizuführen, kann in der Regel nicht dem Zufall überlassen werden. Steuerung, Kontrolle und Sank
tionen sind Mittel, die Hürden, die sich zwischen den guten Willen und die Tat stellen, aus dem W e g zu räumen. Unsere Koordinationsmittel waren dadurch beschränkt, daß eine di
rekte, kontinuierliche Kontrolle nicht möglich war, k l a s s i sche Sanktionen im. Sinne fühlbarer "Strafen" weder verfügbar noch sinnvoll gewesen wären und finanzielle Anreize nach B e ginn der Durchführungsphase n i c h t (oder nur sehr beschränkt) geschaffen werden konnten. Solche Anreize hatten offenbar schon bei der Zusage der Teammitg l i e d e r zur Mitarbeit nur eine geringe Rolle gespielt, w a r doch vorauszusehen, daß die Mittel im Vergleich zum A r beitsanfall knapp bemessen waren.
Nicht nur aus Not, sondern aus Überzeugung, legten w i r ande
re Management-Prinzipien zugrunde. Maßgeblich wa r e n hierbei kooperative Steuerungsentscheidungen, statt hierarchischer
Richtlinien, Kommunikation anstelle simpler Kontrolle und die Schaffung w issenschaftlicher anstelle finanzieller A n reize :
- Kooperative S t e u e r u n g s e n t s c h e i d u n g e n : Es ist generell
schwierig, inhaltlich steuernd in laufende Projektarbeiten einzugreifen. Da die Analyse der verschiedenen V a r i a b l e n komplexe nicht von allen Teams simultan und in derselben
Reihenfolge durchgeführt wurde, war zwar die Voraussetzung gegeben, neue Einsichten aus der Praxiserfahrung den je
weils anderen, die diesen Forschungsschritt noch nicht ge
tan hatten, zugänglich zu machen. Ein wesentliches Steue
rungsproblem konnte hier jedoch auftreten, wenn der k o n zeptionelle Grundkonsens tangiert worden wäre oder eine zusätzliche Arbeitsbelastung hätte entstehen können. Um solche Situation möglichst auszuschließen, die "rollende Innovation" dagegen gleichwohl für die Projektarbeiten
nutzbar zu machen, wählten wir folgendes Steuerungsverfahren
Der Input aus ei n e m T e a m w urde vom jeweiligen Zentralteam- M i t glied mit den von ihm betreuten Länderteams diskutiert
(Arbeitstreffen). Das M e inungsbild wurde im Zentralteam zusammengefügt und bei hoher positiver Reaktion auf den V o r schlag wurde daraus ein "allgemein verbindlicher Be
schluß" gemacht, der den Teams durch sog. "Notes" m i t g e teilt wurde. Neben den "Notes" verwendeten w i r die "weiche
ren" Circulars, in denen organisationstechnische M i t t e i l u n gen gemacht, Anregungen gegeben oder Diskussionen z u s ammen
gefaßt wurden. Die Erfahrung m i t den "Notes", die eine
"rollende Innovation" in einem für alle Teams k o n t r o l l i e r baren Prozeß in die Forschungsarbeiten einbringen sollten, zeigen, daß mit diesem Instrument äußerst sparsam u m g e g a n gen werd e n muß, soll es überhaupt w i r k s a m sein.
- K o m m u n i k atio n : Die insgesamt fünf Arbeitstreffen zwischen Zentralteam und nationalen Forschungsteams sowie gemeinsame Workshops schafften die "räumliche" Vorbedingung zur K o m m u nikation. Die Arbeitstreffen erfolgten in der Regel zwischen
zwei Arbeitsschritten. Sprachliche Kommunikationsprobleme ließen sich dadurch w e i t g e h e n d lösen, daß die Zentralteam- M i t g l i e d e r mit den meisten Landessprachen vertraut waren und die jeweilige Landessprache Arbeitssprache war. G l e i c h wohl ergaben sich in Feinheiten m i t unter Kom m u n i k a t i o n s
schwierigkeiten, die durch bessere Sprachkenntnisse des Zentralteams zu vermeiden gewesen wären. Sie sind in Ein- zelfällen- auch nicht durch den Rückgriff auf das uni v e r selle Englisch vermeidbar. Sachliche Kommunikationsprobleme ergaben sich deshalb kaum, weil das Zentralteam mit der Landessituation aufgrund der intensiven Vorarbeiten recht gut vertraut war. Solche kommunikative Sachkompetenz e r setzt zu einem Großteil formale Kontrollen über aufwendige Zwischenberichte, und sie schaffte günstige Voraussetzungen für informierte Kosten-Nutzen-Entscheidungen in der E r h e bungsphase, die immer wieder getroffen werden mußten. Eine
"Kontrolle" ergab sich auch aus den teilweise intensiven direkten Kommunikationsprozessen zwischen den verschiedenen nationalen Teams. Das rege Interesse am Stand der Arbeiten
in den jeweils anderen Ländern war von der Konzeption her
23
durch Erleichterung eines Informationsaustausches auch im Hinblick darauf geschaffen worden. Zum Prinzip dieser
"kooperativen Leistungskontrolle" gehörte es auch, die Länderberichte allen Teams zugänglich zu machen.
- Wissenschaftliche A n r e i z e : Die Teams hatten die M ö g l i c h keit, auch vor A b s chluß des Endberichtes unter eigenem Namen Zwischenergebnisse zu veröffentlichen; erforderlich w a r nur der Hinweis auf den Projektzusammenhang. Eine Publi
kation in der jeweiligen Landessprache auf Basis der Pro
jektergebnisse wurde bereits in den Werkverträgen pri n z i piell vereinbart. Das alles konnte indessen finanzielle Anreize nicht voll ersetzen. Unser Angebot w a r insbesondere
für Universitätsmitglieder nicht ausreichend attraktiv, da hier der Hauptteil der Vertragssumme in den allgemeinen Universitätsetat abgeführt werden mußte. Um Gerüchte über eine selektive Finanzmittelvergabe aufgrund statusbezogener Differenzierungen erst gar nicht aufkommen zu lassen, wurde das Prinzip der "gläsernen Taschen" eingeführt: Der gesamte Finanzierungsplan w a r allen Teammitgliedern bekannt, auch über nachträgliche FinanzZuwendungen wu r d e informiert.
3.3. Verbliebene Probleme
Insgesamt hat sich das Prinzip der kooperativen und informa
tiven Steuerung bewährt. Dennoch ist es in Einzelfällen zu teilweise erheblichen Zeitverzögerungen bei der Abgabe der Endberichte gekommen. Teilweise ist die Überschreitung die
ses Zeitraums gerade darauf zurückzuführen, daß neue Variablen in die laufenden Untersuchungen einbezogen werden konnten.
Die Länderberichte wurden hierdurch zwar "runder", doch ins
gesamt war von uns nicht genügend darauf geachtet worden, die Denkanstöße aus den einzelnen Teams vor einer Ü b e r m i t t lung an alle rigide zu filtern: Zu groß war insbesondere zu Beginn die Faszination, die von nicht antizipierten K o n s t e l lationen ausging. Der arbeitsintensive Ausweitungsprozeß, der teilweise auch zu Verunsicherungen bei einzelnen Teams führte, hatte seine Ursache wesentlich in der diesbezüglich eher problematischen Strategie der "rollenden Innovation".
D i e D y n a m i k d i e s e r V o r g e h e n s w e i s e d ü r f t e z w a r f ü r a l l e B e t e i l i g t e n e i n e n h o h e n i n d i v i d u e l l e n L e m e f f e k t g e h a b t h a b e n , d e r d e m P i l o t c h a r a k t e r d e s U n t e r n e h m e n s d u r c h a u s e n t s p r i c h t , d o c h d i e K o n s i s t e n z d e s s p ä t e r e n i n t e r n a t i o n a l e n V e r g l e i c h s h a t d a r u n t e r t e i l w e i s e g e l i t t e n . U n t e r s c h ä t z t w u r d e v o n uns a u c h d i e P r o b l e m a t i k d e s h o h e n Z e i t a u f w a n d e s d e r b e s c h r i e b e n e n K o o p e r a t i o n s p r a x i s f ü r d i e T e a m m i t g l i e d e r , f ü r d i e j a in d e r R e g e l d i e A r b e i t a m P r o j e k t n u r e i n e T ä t i g k e i t u n t e r a n d e r e n w a r . M a n c h e s A r b e i t s t r e f f e n w a r aus d i e s e m G r u n d e u n z u l ä n g l i c h v o r b e r e i t e t w o r d e n . H i e r e r w i e s es s i c h a l s s e h r v o r t e i l h a f t , w e n n z u m i n d e s t e i n T e a m m i t g l i e d ''haupt
a m t l i c h " - z u m i n d e s t f ü r e i n e l ä n g e r e P h a s e - an d e m P r o j e k t a r b e i t e t e . V o n V o r t e i l w a r es a u c h , w e n n i n n e r h a l b d e r n a t i o n a l e n T e a m s e i n e k l a r e A r b e i t s t e i l u n g m i t f r ü h z e i t i g f e s t g e l e g t e n p e r s o n e l l e n Z u s t ä n d i g k e i t e n e r f o l g t w a r .
3.4. E r g e b n i s b e z o g e n e L e r n p r o z e s s e
U n g e a c h t e t d e r g e n a n n t e n P r o b l e m e d e r " i n f o r m i e r t e n K o o p e r a t i o n " i m i n t e r n a t i o n a l e n V e r g l e i c h h a t d i e s e V o r g e h e n s w e i s e d a z u g e f ü h r t , d a ß e i n i g e n u r g e n e r e l l k o n z e p t i o n a l i s i e r t e P r o b l e m - u n d E i n f l u ß d i m e n s i o n e n i m n a t i o n a l e n K o n t e x t k o n k r e t n a c h g e w i e s e n w e r d e n k o n n t e n , d i e s o n s t v e r b o r g e n g e b l i e b e n w ä r e n . D a z u e i n i g e B e i s p i e l e :
- B e t r o f f e n e n a k t i v i t ä t e n : D a ß i m l o k a l e n B e r e i c h k a u m B e - t r o f f e n e n o r g a n i s a t i o n e n z u f i n d e n s e i n w ü r d e n , d i e s i c h a l l e i n a u f d e n S c h a d s t o f f SC>2 s p e z i a l i s i e r t h a b e n , w a r f r ü h z e i t i g v e r m u t e t worden.. A b e r a u c h d i e S u c h e n a c h B e ™ t r o f f e n o r g a n i s a t i o n e n i m w e i t e r e n B e r e i c h d e r L u f t r e i n - h a l t e p o l i t i k b l i e b w e i t g e h e n d e r f o l g l o s . E r s t E r f a h r u n g e n
aus F a l l s t u d i e n aus N o r d r h e i n - W e s t f a l e n u n d N o r d - H o l l a n d z e i g t e n , d a ß d i e l o k a l e A k t o r a n a l y s e a u c h n i c h t - s p e z i a l i - s i e r t e U m w e l t s c h u t z o r g a n i s a t i o n e n e i n b e z i e h e n muß. D i e d a r a u f h i n in a l l e n U n t e r s u c h u n g s e i n h e i t e n v o r g e n o m m e n e A u s w e i t u n g p o t e n t i e l l e r A k t o r e n w a r f ü r d i e n a c h f o l g e n d e A n a
l y s e d e r I n t e r a k t i o n e n a n l ä ß l i c h d e r b e h ö r d l i c h e n O u t p u t g e n e r i e r u n g h i l f r e i c h . Es z e i g t e s i c h , d a ß e i n e ö f f e n t l i c h e S e n s i b i l i s i e r u n g f ü r I m m i s s i o n s p r o b l e m e u n d i n s b e s o n d e r e
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für den Schadstoff Schwefeldioxid fast durchgehend Ergeb
nis eines generelleren oppositionellen Verhaltens gegen Industrieansiedlungsvorhaben war. Jedenfalls im Bereich
von Neugenehmigungen wurde hier der Lern- und. Mobilisierungs effekt von Genehmigungsverfahren für Betroffenenaktivitäten deutlich? generelle Opposition strukturiert sich sukzessive und mündet dann in eine "schadstoff-scharfe" Debatte.
Dieses generelle Verlaufsmuster, sicherlich auch b e e i n flußt durch die Vorgabe schadstoffspezifizierender V e r handlungsparameter von Seiten der Behörde, w a r nicht sel
ten Anlaß zu einer S02~orientierten Einflußnahme von B ü r gergruppen, deren ursprüngliche Opposition nicht l u f t hygienisch motiviert war.
O u t p u t - D o k u m e n t a t i o n ; Der Vergleich zwischen der Art der behördlichen Registrierung ergangener Genehmigungen zwi
schen H o l land und Italien ließ bereits frühzeitig vermuten, daß die Qualität dieser Registrierung ein konzeptionell unterschätztes Merkmal der Behördenorganisation sein würde.
So hatten sich das italienische und das französische Team bei der Suche nach behördlichen Angaben über Emi t t e n t e n strukturen in den ausgewählten Gemeinden tagelang durch rein chronologisch geordnete Aktenberge durchzuarbeiten.
Eine gebiets- oder branchenspezifische Registrierung fand sich weder auf der zuständigen Polizeipräfektur in Paris noch b e i m Regionalen Komitee für Luftverschmutzung in Bologna. Demgegenüber sind sämtliche nach dem Luftrein- haltegesetz ergangenen Genehmigungen der Niederlande in einer zentralen Sammelstelle in Den Haag systematisch gespeichert; die Genehmigungen bzw. Genehmigungsauflagen für jeden Emittenten sind jederzeit verfügbar. Auch in Nordrhein-Westfalen findet eine systematische Informa
tionsverarbeitung auf überörtlicher Ebene statt; öff e n t liche Einsichtnahme wird hingegen nicht gewährt. Die Q u a l i tät wurde daraufhin in allen Untersuchungseinheiten abge
fragt. Sie hat sich als ein valider Indikator für die Kontrolldichte erwiesen.
Zentralstaatliche I n t e r v e n t i o n e n : Die Untersuchungen in den französischen Untersuchungseinheiten Creteil und Fos-Etang de Berre-Martigue zeigten recht frühzeitig v e r schiedene empirische Typen zentralstaatlicher Interventio
nen in wicht i g e Implementationsprozesse auf. Diese reich“
ten von einer förmlichen Verfahrensübernahme im Falle von Großprojekten über angeblich generelle, in Tat und W a h r heit indessen auf spezifische Einzelvorhaben gemünzte E r
lasse (arrete) bis hin zu einer zentralstaatlichen B e r a tung der zuständigen Regionalbehörde oder Präfektur. A u s löser dieser Interventionen waren mehrheitlich Vorstöße anderer Zentralministerien, die ihrerseits auf e n t s p r e c h e n de Initiativen von der lokalen Ebene reagierten. Mit Hilfe der am französischen Beispiel entwickelten Typologie zen
tralstaatlicher Interventionen, wurde nun in den anderen Ländern nach ähnlichen zentralstaatlichen Einwirkungen auf lokale Implementationsprozesse gesucht. Auch unter Anlegung dieses "strengeren" Maßstabes ließen sich nur in Einzelfällen Interventionen nach dem subtilen französischen Muster festmachen. Hieraus ließ sich folgern, daß die fak
tische Implementationsautonomie lokaler oder regionaler Einheiten in den übrigen Vergleichsländern als relativ hoch zu veranschlagen ist.
Behördliche Vergleichsaktivitäten als P a r t i z i p a t i o n s e r s a t z : Einzelne Fälle aus dem Kanton Basel-Landschaft (Schweiz) machten darauf aufmerksam, daß die zuständigen V o l l z u g s behörden anläßlich komplexer Genehmigungsverfahren in Industriesektoren, für die keine gesetzlich fixierten Technologiestandards bestehen, in systematischer Weise Informationen von vergleichbaren Betrieben über mögliche Vermeidungstechnologien eingeholt hatten. Begründet wurde
diese Vorgehensweise mit dem Hinweis auf den G l e ichheits
grundsatz bzw. auf das Postulat der Wettbewerbsneutralität umweltpolitischer Maßnahmen. Die hieraus folgende "stumme Präsenz" nicht-betroffener Emittenten in immiss i o n s s c h u t z rechtlichen Genehmigungsverfahren fand sich nach e n t
sprechenden Interviews auffallend wieder in den N i e d e r landen. Hierin ist auch gewisse'nnaßen eine Äguifunktion zur
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historisch verankerten Kooperation zwischen dem englischen Alkali-Inspektorat und den Branchenverbänden von Emittenten zu sehen, die ebenfalls eine Gleichbehandlung der verschie
denen Emittenten sicherstellen soll. Deutlich abweichende Sachverhalte fanden das französische und das italienische T e a m aufgrund von Behörden- und Emittentenbefragungen so
wie durch Genehmigungsvergleiche vor: Die je nach Situa
tion selbst innerhalb einer Kommune sehr unterschiedliche Behandlung von Emittenten, etwa bei Ausnahmegenehmigungen zur Verwendung schwefelreicherer Brennstoffe, fand durch
weg keine Beanstandung. Spezialarrangements und selbst eine ausgesprochene Ungleichbehandlung durch die Behörden aufgrund politischer Liaisons, die insbesondere zu einer vergleichsweise eklatanten Bevorzugung von Kraftwerken führen, sind für die politisch-administrative Kultur die
ser Län d e r keine Ausnahmen. An die Stelle der befragten ''Vergleichsbetriebe" treten Nachfragen b e i m zentralen Ministerium (Frankreich) oder bei einzelnen W i s s e n s c h a f t lern (Italien). Im Interaktionsprozeß zwischen Emittent und Behörde tritt ein "stummer Dritter" in der oben b e schriebenen Weise nicht auf.
- Uberlagerung/Ablösung individueller Implementationspro
zesse durch kollektive E n t s c h e i d u n g s m e c h a n i s m e n : Daß sich neben bzw. anstelle formalisierter Genehmigungs- oder
Sanktionsverfahren oft wirkungsvollere informale V e r f a h rensweisen herausgebildet haben, die zwischen Behörden und einem Emittenten zu ei n e m Vertragsähnlichen w e c h s e l s e i t i gen Verhältnis führen, ist eine wesentliche Grundhypothese der Implementationsforschung. Dementsprechend wurde diese Hypothese, mittlerweile durch verschiedene empirische Un
tersuchungen bestätigt (beispielsweise MAYNTZ et al., 1978), auch in unserer Untersuchung berücksichtigt. Entsprechende Konstellationen ließen sich - allerdings mit deutlich v a r i ierender Intensität - in allen Ländern nachweisen. Die im Falle regulativer Politiken von der Implementationsfor
schung nahegelegte Konzentration auf individuelle Bar
gaining-Prozesse hatte jedoch anfänglich den Blick auf kollektive, informale und gleichwohl organisatorisch abge
sicherte Regelungsmechanismen verstellt. Erst eine intensive
