M 253/2004 FIN 23. März 2005 47C Motion
1058 Pfister, Zweisimmen (FDP) von Siebenthal, Gstaad (SVP)
Weitere Unterschriften: 19 Eingereicht am: 16.09.2004
Investitionskürzungen = ungenügende Arbeitsauslastung?
Der Regierungsrat wird ersucht den Personalbestand in der Zentralverwaltung (unmittelbare Staatsverwaltung) den finanzpolitischen Rahmenbedingungen und dem Dienstleistungsabbau durch die SAR-Massnahmen bis 2008 um 6 Prozent zu reduzieren.
Der Abbau hat nicht linear über alle Direktionen zu erfolgen, dabei sind die personellen Massnahmen und Umstrukturierungen im Zusammenhang mit SAR zu berücksichtigen.
Begründung:
Auf Grund von finanzpolitischen Vorgaben des Grossen Rates (100% Eigenfinanzierung und Defizitbremse) bleibt der Handlungsspielraum für die Regierung sehr gering.
Im Bereich der Investitionen werden Mio. gekürzt, so z.B. im Strassenbau in den kommenden vier Jahren 81 Mio., im Hochbau sind es 57,7 Mio. in den nächsten 5-8 Jahren. Die Investitionskürzungen werden auch die übrigen Direktionen betreffen.
Weniger investieren bedeutet weniger Projekte die zu bearbeiten sind. Einige werden wohl gänzlich gestrichen, andere auf Jahre hinaus verschoben. Die Investitionskürzungen werden sich auch auf die Arbeitsauslastungen einzelner Direktionen (deren Mitarbeiter) und Ämter ausrichten.
Die Personalkosten betragen heute 2,8 Mia. was 34 Prozent des Gesamtaufwandes ausmacht.
Antwort des Regierungsrates
Die Motion verlangt eine Reduktion des Personalbestandes in der Zentralverwaltung um 6 Prozent bis ins Jahr 2008. Der Begriff der «Zentralverwaltung» wird in der politischen Diskussion immer wieder ohne eine inhaltliche Präzisierung verwendet. Bevor der Regierungsrat zur Forderung nach einem Stellenabbau inhaltlich Stellung nimmt, gestattet er sich deshalb, in der nachfolgenden Antwort zunächst den Begriff der
«Zentralverwaltung» mit der entsprechenden personellen Dotierung zu definieren.
1. Begriff «Zentralverwaltung» und personelle Dotierung
Das Kantonspersonal umfasst insgesamt rund 12'500 Vollzeitstellen (ohne Lehrerschaft und Personal in subventionierten Betrieben). Wie einleitend bemerkt, ist der Begriff der
«Zentralverwaltung» nicht klar definiert. Der Motionär präzisiert diese mit «unmittelbare Staatsverwaltung».
Gemäss den geltenden rechtlichen Erlassen (Verfassung des Kantons Bern, Gesetz über die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung [Organisationsgesetz] sowie Direktionsverordnungen) wird als Zentralverwaltung die ganze Verwaltung ohne die dezentrale Gerichts- und Justizverwaltung (Gerichte, Untersuchungsrichterämter, Staatsanwaltschaft, Regierungsstatthalterämter, Grundbuchämter, Betreibungs- und Konkursämter, Handelsregisterämter) der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion verstanden. Innerhalb der Zentralverwaltung werden nach regionalen Kriterien so genannte
«dezentrale Zweigstellen» und innerhalb der Direktionen als «Betriebe» die drei psychiatrischen Kliniken und die Schulheime (Gesundheits- und Fürsorgedirektion) sowie die Schulwarte (Erziehungsdirektion) abgegrenzt. Bei der Universität und dem Bereich Landeskirche (Justiz-, Gemeinde und Kirchendirektion) ist eine Zuordnung auf die genannten Kategorien nicht sinnvoll, sie werden deshalb als separate Kategorien geführt.
Die Zuordnung der Personalstellen auf die so definierte «Zentralverwaltung» ergibt rund 7'600 Vollzeitstellen, was 61 Prozent des Kantonspersonals entspricht.
Unter dem Gesichtspunkt der direkten Leistungserbringung für die Bevölkerung kann eine Unterscheidung der Verwaltungsstellen in so genannte «Front»- und «Back»-Stellen vorgenommen werden. Frühere Analysen haben gezeigt, dass rund 80 Prozent aller Stellen der Kantonsverwaltung einen direkten Nutzen für die Bürgerinnen und Bürger erbringen.
Als typische Front-Stellen gelten beispielsweise die Stellen des Polizeikorps, der Waldabteilungen und des Strassenunterhalts oder im Verwaltungsbereich das Personal der dezentralen Bezirksverwaltung (in der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion) und der Veranlagungsbehörden der Steuerverwaltung. Dagegen können als typische Back-Stellen die Mitarbeitenden von Sekretariatsdiensten, des Finanz- und Rechnungswesens oder von Personalabteilungen bezeichnet werden. Die Zuordnung der Personalstellen auf die so definierte «Zentralverwaltung» (Back-Stellen) ergibt knapp 20 Prozent, was rund 2'500 Vollzeitstellen entspricht. Wie die Privatwirtschaft ist auch das Gemeinwesen auf diese Logistik- und Infrastrukturstellen angewiesen, welche beispielsweise den Achtmilliarden- Haushalt führen, den Betrieb der Informatik sicherstellen, die Personaladministration erledigen, die Löhne berechnen und auszahlen, den Grossen Rat und die Regierung in seiner Arbeit unterstützen usw.
Eine weitere Begriffserklärung gilt es hinsichtlich der vom Motionär in der Begründung genannten Personalkosten zu machen: Die erwähnten 2,8 Milliarden Franken stellen den gesamten Aufwand für das Kantonspersonal und die Lehrkräfte dar. Inhaltlich bezieht sich die Motion jedoch nur auf das Kantonspersonal, so dass der Personalaufwand noch rund 1,3 Milliarden Franken oder 16 Prozent des Gesamtaufwandes entspricht.
2. Personalabbau in den Bereichen «Tiefbau» und «Hochbau»
Die Forderung nach einem Personalabbau in der Zentralverwaltung wird insbesondere damit begründet, dass die im letzten Planungsprozess vorgenommenen Investitionskürzungen – namentlich im Strassenbau und im Hochbau – sich auch auf die Arbeitsbelastung der betroffenen Direktionen auswirken werden, indem weniger Projekte zu bearbeiten sind. Dazu kann sich der Regierungsrat wie folgt äussern:
Im Tiefbauamt (TBA) der Bau-, Verkehrs – und Energiedirektion hat sich der Personalbestand über die letzen drei Jahre kontinuierlich um über 30 Personen verringert,
was über 6 Prozent der gesamten Belegschaft des TBA ausmacht. Werden die 10 Personen der Abteilung Strassensignalisation, die im Jahr 2004 ins TBA integriert wurden (bisher Polizei- und Militärdirektion), nicht eingerechnet, so beträgt der Personalabbau im TBA nahezu 10 Prozent. Das Investitionsvolumen im Kantonsstrassenbau ist von 43 Mio.
Franken im Jahr 1997 auf 59 Mio. Franken im Jahr 2003 angestiegen. Dies bedeutet eine Zunahme von 38 Prozent. Die Anzahl der Projekte ist im gleichen Zeitraum von 203 auf 352 angestiegen, was einem Zuwachs von 73 Prozent entspricht. Das Wachstum des Investitionsvolumens (+ 38%) bedeutete ein überproportionales Wachstum bei der Anzahl Projekte (+ 73%). Das heisst, die Bausumme der einzelnen Projekte sank. Es sind also vor allem kleinere und mittlere Projekte dazugekommen, dies in der Regel aufgrund von Begehren der Gemeinden. Die Zahl der Projektleitenden in den vier Oberingenieurkreisen ist von 1997 bis 2003 von 25 auf 30 Personen gestiegen. Jeder Projektleitende hat gegenüber früher wesentlich mehr Projekte gleichzeitig zu betreuen. Dem Personalzuwachs bei den Projektleitenden von 20 Prozent steht somit eine Zunahme der Projekte von 73 Prozent gegenüber. Zudem werden die Projekte tendenziell immer komplexer und damit für die Projektleitenden aufwändiger. Vor diesem Hintergrund würde ein Stellenabbau unweigerlich zu einer Qualitätseinbusse bei der Wahrnehmung der Bauherrenaufgaben führen.
Im Zuge des Zusammenschlusses des Hochbauamtes und der Liegenschaftsverwaltung zum Amt für Grundstücke und Gebäude (AGG) wurden insgesamt 10 Stellen abgebaut, was einer Reduktion um rund 15 Prozent entspricht. Werden in diesem Bereich weitere Stellen abgebaut, könnten die Aufgaben als Eigentümer- und Bauherrenvertreter des Kantons nicht mehr voll bzw. in genügender Qualität wahrgenommen werden. An dieser Situation ändert auch die im letztjährigen Planungsumgang (Voranschlag 2005 und Aufgaben-/Finanzplan 2006-2008) vorgenommene Reduktion des Investitionsvolumens für die nächsten Jahre um rund 58 Mio. Franken nichts. Die Ausgaben im Hochbaubereich liegen im laufenden Jahr 2005 bei 153 Mio. Franken und in den Planjahren 2006-2008 zwischen 172 und 182 Mio. Franken. Im Vergleich dazu betrugen die Investitionsausgaben im Jahr 2003 rund 157 Mio. Franken. Mit anderen Worten: Trotz Kürzungen ist das geplante Investitionsvolumen im Vergleich zu den vergangenen Jahren zunehmend; es steigt nur weniger stark an als bisher geplant. Der Anstieg des Investitionsvolumens im Amt für Grundstücke und Gebäude ist die Folge von steigendem Aufwand für Unterhalt und Instandsetzung. Die Übernahme der Gymnasien und Berufsschulen durch den Kanton löste zusätzliche Neu- und Umbauinvestitionen aus, was sich ebenfalls im Investitionsbudget auswirkte. Hinzu kommen Grossprojekte wie das INO. Weiter gilt festzuhalten, dass die Projektleiter/innen nicht nur ein Projekt, sondern fünf bis zehn Projekte parallel bearbeiten.
Fällt nun ein Projekt aus Spargründen weg, laufen die anderen Projekte gleichwohl weiter.
Die Bearbeitung von Projekten ist zudem in den letzten Jahren sehr viel aufwändiger geworden. Neben vermehrten Einsprachen, die eine sorgfältige Bearbeitung verlangen, ist durch das Submissionsgesetz die Vergabe von Arbeiten komplizierter geworden.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass in den beiden Ämtern TBA und AGG, die von den Investitionskürzungen am stärksten betroffen sind, bereits mehr Stellen abgebaut wurden, als gemäss Motion verlangt wird.
3. Beurteilung des geforderten Personalabbaus
Dem Motionstext ist nicht zu entnehmen, wo in der einleitend definierten
«Zentralverwaltung» neben den Bereichen «Hochbau» und «Tiefbau» Stellen abgebaut werden sollen. Wie einleitend dargelegt, dürfte die nach dem Kriterium der «Back»-Stellen definierte Zentralverwaltung rund 2'500 Vollzeitstellen umfassen, was rund 20 Prozent des gesamten Kantonspersonals entspricht. Der vom Motionär geforderte Personalabbau von 6 Prozent entspricht somit einem Abbau von rund 150 Vollzeitstellen mit einem Entlastungspotenzial von rund 15 Mio. Franken. Im Vergleich dazu wurden bzw. werden im Rahmen der strategischen Aufgabenüberprüfung (SAR) bis ins Jahr 2007 beim
Kantonspersonal 292 Vollzeitstellen abgebaut. Damit ist die formulierte Forderung schon mehr als erfüllt.
Nach neun Sanierungspaketen und Straffung der Strukturen ist in der Kantonsverwaltung das Potenzial für Effizienzsteigerungen weitgehend ausgeschöpft. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass der Kanton Bern mit 11,0 Beschäftigten pro Tausend Einwohner im Vergleich zu anderen Kantonen am zweitwenigsten Personal pro Tausend Einwohner beschäftigt. Die ermittelten Werte sind zwar insofern mit Vorsicht zu interpretieren, als der Einbezug oder Ausschluss von grösseren organisatorischen Einheiten (Spitäler, Universitäten) unterschiedlich gehandhabt wird. Die klaren Ergebnisse lassen jedoch den Schluss zu, dass die Verwaltung des Kantons Bern nicht überdotiert ist.
Die Erfahrungen aus SAR zeigen, dass ein weiterer Stellenabbau in der verlangten Grössenordnung – die geforderten 6 Prozent entsprechen ungefähr dem halben Stellenabbau in der gesamten Kantonsverwaltung im Rahmen von SAR – nur durch einen Aufgabenverzicht mit entsprechendem Leistungsabbau möglich wäre. Werden Stellen in der «Zentralverwaltung» abgebaut, können die bisherigen Aufgaben in Bereichen wie Haushaltführung, Personal, Informatik, Führungsunterstützung usw. nicht mehr voll bzw. in genügender Qualität wahrgenommen werden. Mit jeder in der «Zentralverwaltung»
abgebauten Stelle ist unmittelbar auch ein Abbau von Leistungen für die Bevölkerung verbunden. Bereits im SAR-Bericht vom 4. September 2002 hatte der Regierungsrat denn auch darauf hingewiesen, dass kaum mehr Spielraum besteht für Kürzungen der finanziellen Mittel bei gleich bleibendem staatlichen Aufgaben- und Dienstleistungsangebot.
Diese Meinung teilte auch die Finanzkommission in ihrem Bericht zum Voranschlag 2002 und zum Finanzplan 2003-2005.
Vor diesem Hintergrund erachtete es der Regierungsrat als nicht zielführend, die politische Diskussion um einen weiteren Stellenabbau in der Zentralverwaltung isoliert von einer Neubeurteilung der staatlichen Leistungserbringungen zu führen.
4. Schwerpunktprogramm 3 «Schuldenabbau» (S3)
Wie mehrfach kommuniziert bleibt ein nachhaltiger Schuldenabbau zu Beginn der nächsten Legislatur das vordringliche finanzpolitische Ziel des Regierungsrates. Um die Voraussetzungen dafür zu schaffen, hat er im Frühjahr 2004 unter dem Titel
«Schwerpunktprogramm 3 – Schuldenabbau (S3)» im Grundsatz beschlossen, vor und zu Beginn der nächsten Legislatur eine Überprüfung der staatlichen Aufgaben und Dienstleistungen in ausgewählten Schwerpunktsbereichen durchzuführen.
Die Erfahrungen aus SAR haben deutlich gezeigt, dass die Vorbereitung, Entscheidfindung und Schaffung von mehrheitsfähigen Optionen mehr Zeit brauchen als ein traditionell erarbeitetes Sanierungspaket. Die Arbeiten im S3 sollen deshalb losgelöst vom Hauptverfahren zur Erarbeitung des Voranschlags- und Aufgaben-/Finanzplans und auch unabhängig von den bekannten Zeitplänen und Fristen eines einjährigen Planungsumgangs angegangen und konzipiert werden.
Der Regierungsrat hat im Verlaufe des Jahres 2004 erste Vorgehensvorschläge zu S3 entwickelt, welche er im Frühjahr 2005 mit der Steuerungskommission des Grossen Rates politisch konsolidieren will.
Nach Auffassung des Regierungsrates muss die Diskussion um einen Stellenabbau im Rahmen der gemäss S3 vorgesehenen Überprüfung des staatlichen Aufgaben und Dienstleistungen erfolgen. Wie bei SAR wird in diese Überprüfung erneut die Zentralverwaltung mit einbezogen.
5. Flankierende Massnahmen bei einem Stellenabbau
Ein Personalabbau in der gemäss Motion verlangten Grössenordnung müsste aufgrund verschiedener Rahmenbedingungen (wie das geltende Personalrecht) über mehrere Jahre hinweg erfolgen und durch flankierende Massnahmen begleitet werden. Dabei sind auch die finanziellen Folgen zu beachten. Unter der Annahme, dass ein Personalabbau ähnlich wie bei SAR abgewickelt werden könnte, sind folgende Vorhersagen möglich:
§ Gegen zwei Drittel der Stellen könnten voraussichtlich durch natürliche Fluktuation und interne Weitervermittlung abgebaut werden.
§ Rund einem Drittel der betroffenen Personen müsste gekündigt werden; diese würden der Zentralen Personalkoordinationsstelle ZPS zur Betreuung übertragen. Von diesen rund 50 Mitarbeitenden wird erfahrungsgemäss ein Drittel infolge Nichtvermittelbarkeit (Alter, Spezialistenfunktionen etc.) Anspruch auf eine Sonderrente geltend machen können. SAR hat gezeigt, dass die finanzielle Belastung pro Sonderrente über eine durchschnittliche Zeitdauer von 5 Jahren rund 75'000 Franken jährlich beträgt. Damit würden bei 50 Stellen Kosten von total 6,25 Mio. Franken (jährliche Kosten von 1,25 Mio. über 5 Jahre) anfallen.
6. Steuerung unter NEF
Nach rund zehnjährigen Vorbereitungsarbeiten wurde auf den 1. Januar 2005 das Steuerungsmodell NEF 2000 eingeführt. Der Voranschlag 2005 und Aufgaben-/Finanzplan 2006-2008 wurde erstmals nach den Grundsätzen von NEF erstellt. Die staatlichen Aufgaben werden darin in 108 Produktgruppen dargestellt. Staatliche Leistungen und Finanzen werden mit NEF miteinander verknüpft; der Grosse Rat kann im Rahmen seiner Beratung und Beschlussfassung neu nicht nur auf die Finanzen, sondern auch auf die staatlichen Leistungen einwirken.
Gemäss Steuerungsmodell NEF sollte das Parlament in Zukunft in erster Linie über die Produktgruppen auf das staatliche Leistungsangebot Einfluss nehmen und von globalen Vorgaben bezüglich der Finanzen (Steuerung über einzelne Sachgruppen wie Personalaufwand) und Leistungen absehen. Vor diesem Hintergrund entspricht die vorliegende Forderung nach einem gesamtstaatlichen Personalabbau nicht den NEF- Grundsätzen.
7. Schlussfolgerung und Antrag
Der gemäss Motion geforderte Stellenabbau in der «Zentralverwaltung» ist nach Auffassung des Regierungsrates nur durch einen entsprechenden Aufgabenabbau und Leistungsverzicht möglich. Wie erwähnt will der Regierungsrat mit S3 vor und zu Beginn der nächsten Legislatur eine Überprüfung der staatlichen Aufgaben und Dienstleistungen in ausgewählten Schwerpunktsbereichen durchführen. Für den Regierungsrat ist klar, dass ein allfälliger Aufgaben- und Leistungsverzicht im Rahmen von S3 auch zu einem Stellenabbau in der «Zentralverwaltung», d. h. bei den so genannten «Back»-Stellen führen würde. Der Regierungsrat kann sich jedoch zum heutigen Zeitpunkt weder zahlenmässig noch zeitlich festlegen. Er erachtet es zudem nicht als zielführend, die politische Diskussion um einen Stellenabbau in der Zentralverwaltung isoliert von einer Neubeurteilung der staatlichen Leistungserbringungen zu führen, welche im Rahmen von S3 vorgesehen ist.
Aus diesen Gründen beantragt der Regierungsrat die Annahme der Motion als Postulat.
Antrag: Annahme als Postulat An den Grossen Rat
