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Landeshauptstadt Dresden Die Oberbürgermeisterin
Vorlage Nr.: V1814/12
Datum: 19. September 2012
Vorlage
Beratungsfolge
Dienstberatung der Oberbürgermeisterin nicht öffentlich beratend
Ausschuss für Kultur nicht öffentlich beratend
Ausschuss für Wirtschaftsförderung nicht öffentlich beratend Ausschuss für Finanzen und Liegenschaf-
ten
nicht öffentlich beratend (federführend)
Stadtrat öffentlich beschließend
Zuständig: GB Wirtschaft
Gegenstand:
Einführung einer tourismusbezogenen Abgabe in Dresden Beschlussvorschlag:
1. Die Landeshauptstadt Dresden stellt 500 000 Euro für das touristische Eventmarke- ting der Dresden Marketing GmbH zur Verfügung unter der Bedingung, dass sich die Tourismuswirtschaft mit mindestens 500 000 Euro jährlich an der Finanzierung der touristischen Vermarktung in Dresden beteiligt. Die Mittel in Höhe von 500.000 Euro werden im Haushaltsplan 2013/2014 jeweils für die Jahre 2013 und 2014 als Zu- schuss an die DMG veranschlagt.
2. Die verbindliche Zusage der Tourismuswirtschaft über ihre finanzielle Beteiligung in dieser Höhe muss der Landeshauptstadt Dresden bis spätestens 30. November 2012 vorliegen.
3. Die Oberbürgermeisterin wird beauftragt, im Falle einer Zusage der Tourismuswirt- schaft im Sinne der Beschlussziffer 2 einen Vertrag mit dem Vertretungsberechtigten der Tourismusbranche bis zum 31. Dezember 2012 abzuschließen.
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4. Die Oberbürgermeisterin wird beauftragt, dem Stadtrat eine Steuersatzung für eine
„Citytax“ zu gesonderter Beschlussfassung vorzulegen. Der Stadtrat verzichtet auf die Erhebung einer „Citytax“, wenn bis zum 30. November 2012 eine verbindliche Zu- sage der Tourismuswirtschaft im Sinne der Beschlussziffer 2 vorliegt und ein Vertrag im Sinne der Beschlussziffer 3 zustande kommt.
5. Sofern der Freistaat Sachsen die Finanzierung erforderlicher Gutachten zusagt, wird die Oberbürgermeisterin weiterhin beauftragt. dem Stadtrat eine Abgabensatzung für eine Fremdenverkehrsabgabe zu gesonderter Beschlussfassung vorzulegen. Sobald eine solche Satzung obergerichtlich bestätigt ist, entfällt die bis dahin parallel zu er- hebende „Citytax“. Der Stadtrat verzichtet auch auf die Erhebung einer Fremdenver- kehrsabgabe, wenn bis zum 30. November 2012 eine verbindliche Zusage der Tou- rismuswirtschaft im Sinne der Beschlussziffer 2 vorliegt und ein Vertrag im Sinne der Beschlussziffer 3 zustande kommt.
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bereits gefasste Beschlüsse:
A0161/10 (SR028/2011) aufzuhebende Beschlüsse:
Finanzielle Auswirkungen/Deckungsnachweis:
Investiv:
Teilfinanzhaushalt/-rechnung:
Projekt/PSP-Element:
Kostenart:
Investitionszeitraum/-jahr:
Einmalige Einzahlungen/Jahr:
Einmalige Auszahlungen/Jahr:
Laufende Einzahlungen/jährlich:
Laufende Auszahlungen/jährlich:
Folgekosten gem. § 12 SächsKomHVO Doppik (einschließlich Abschreibungen):
Konsumtiv:
Teilergebnishaushalt/-rechnung:
Produkt:
Kostenart:
Einmaliger Ertrag/Jahr:
Einmaliger Aufwand/Jahr:
Laufender Ertrag/jährlich: 500.000 Euro für touristisches Marketing der Branche zur Weiterreichung an die DMG
Laufender Aufwand/jährlich: 500.000 Euro von LH Dresden ab 2013 Außerordentlicher Ertrag/Jahr:
Außerordentlicher Aufwand/Jahr:
Begründung:
Auftrag des Stadtrates:
Der Stadtrat erwog mit Beschluss vom 31. Mai 2011, zeitnah einen finanziellen Beitrag der Tourismuswirtschaft und der Touristen in Dresden zu erheben, um zusätzliche Leistungen auf den Gebieten des Tourismus und der Kultur erbringen zu können. Er begrüßte die Be- kundungen aus der Tourismuswirtschaft, bei einem solchen Beitrag mitwirken zu wollen. Bei der Erarbeitung sollten die in Dresden betroffenen Interessen berücksichtigt und die entspre- chenden Vertreterinnen und Vertreter einbezogen werden. Die Erarbeitung sollte unter ge- eigneter Einbeziehung des Stadtrates erfolgen.
Insbesondere sollten folgende Kriterien berücksichtigt werden:
- Rechtssicherheit und rechtliche Zulässigkeit,
- breite und gerechte Beteiligung der betroffenen Personen und Unternehmen am fi- nanziellen Beitrag,
- Verhältnis von Aufwand und Ertrag der Erhebung des finanziellen Beitrags.
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Werkstattprozess:
Zur Erfüllung des Beschlusses wurden in einem Werkstattprozess unter Leitung des Beige- ordneten für Wirtschaft der rechtliche Rahmen, die administrativen Erfordernisse sowie die möglicherweise zu erzielenden Einnahmen erörtert. An diesem Werkstattprozess nahmen teil:
- Vertreter des SMWA und SMI (in den ersten Sitzungen) - Landestourismusverband Sachsen e.V.
- der Tourismusverband Dresden e.V. (TVD)
- der Hotel- und Gaststättenverband Sachsen (DEHOGA), Regionalverband Dresden e.V. (im letzten Werkstatttermin)
- das City Management Dresden e.V. (im letzten Werkstatttermin) - die Dresden Marketing GmbH (DMG)
- Vertreter aller Fraktionen des Stadtrates - der Leiter des Steuer- und Stadtkassenamtes
- die Kanzlei Eisermann, Wahle, Birk Stuttgart/Dresden (in den ersten Sitzungen).
Im Werkstattprozess fanden vier Sitzungen im Zeitraum Dezember 2011 bis Juli 2012 statt.
Die Teilnehmer wurden aufgefordert, ihre Positionen in schriftlichen Stellungnahmen zu for- mulieren.
Untersucht wurden:
- die Erhebung einer Kurtaxe gemäß § 34 Sächsisches Kommunalabgabengesetz (SächsKAG)
- die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe gemäß § 35 SächsKAG
- die Erhebung einer Übernachtungssteuer als örtliche Verbrauchs- und Aufwandsteuer gemäß § 7 Abs. 2 SächsKAG.
Der Kanzlei Eisenmann, Wahle, Birk Stuttgart/Dresden wurde der Auftrag erteilt, ein Rechts- gutachten zur Rechtssicherheit und rechtlichen Zulässigkeit der drei Varianten zu erstellen.
Das Gutachten lag am 22. September 2011 vor.
Abwägung rechtlicher, finanzieller und verfahrenstechnischer Aspekte für die drei Va- rianten:
Kurtaxe
Rechtliche Zulässigkeit:
Nach § 34 SächsKAG kann eine Kurtaxe als Gegenleistung dafür erhoben werden, dass den kurtaxpflichtigen Personen die Möglichkeit geboten wird, für den Fremdenverkehr bereitge- stellte Einrichtungen und Anlagen in Anspruch zu nehmen und an Kur- und Kulturveranstal- tungen teilzunehmen. Die Einnahmen aus der Kurtaxe sind für die genannten Einrichtungen bzw. Veranstaltungen zweckgebunden.
Kurtaxpflichtig sind zunächst Personen, die in der Stadt Dresden Unterkunft nehmen, aber nicht Einwohner der Stadt Dresden (also weder mit Haupt- noch mit Nebenwohnsitz gemel- det) sind und nicht in Dresden arbeiten oder in Ausbildung stehen. Ebenfalls kurtaxpflichtig sind Personen, die in Dresden eine Nebenwohnung aus privaten (und nicht beruflich veran- lassten) Gründen innehaben.
Wegen der ungeklärten Definition des Begriffes einer „sonstigen Fremdenverkehrsgemeinde“
ist für die Erhebung einer Kurtaxe in einer Großstadt die rechtliche Zulässigkeit noch nicht endgültig geklärt.
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Beteiligung betroffener Personen und Unternehmen:
Die Kurtaxe belastet ausschließlich Übernachtungsgäste und Gäste, die in Dresden eine Nebenwohnung zu Freizeitzwecken innehaben. Die Beherbergungsbetriebe selbst werden für die administrative Umsetzung beansprucht (Einziehung der Kurtaxe und Meldung an die Gemeinde). Andere Branchen, die innerhalb der Stadt Dresden ebenfalls unternehmerische Vorteile durch den Tourismus erlangen, werden ebenso wenig belastet wie Tagesgäste.
Abschätzung des möglichen Ertrags:
Die über eine Kurtaxe refinanzierbaren Kosten wurden mit rund 7,8 Mio. Euro ermittelt. Bei 3 789 341 Übernachtungen im Jahr 2011 wäre die zulässige Mitteldeckung mit einer Kurtaxe von rund 2 Euro pro Person und Tag realisierbar.
Nach § 34 Abs. 2 Satz 1 SächsKAG wird die Kurtaxe als Gegenleistung dafür erhoben, dass den kurtaxepflichtigen Personen die Möglichkeit geboten wird, die entsprechenden Einrich- tungen und Anlagen der Gemeinde in Anspruch zu nehmen und an den Veranstaltungen der Gemeinde teilzunehmen. Der Begriff „Gegenleistung“ bedeutet, dass die kurtaxpflichtigen Personen bei der Nutzung der Einrichtungen oder beim Besuch der Veranstaltungen einen finanziellen Vorteil gegenüber demjenigen Personenkreis haben müssen, der nicht der Kur- taxpflicht unterliegt (z.B. gegenüber der „Laufkundschaft“ aus Umlandgemeinden und Ein- wohnern der Stadt). Je nachdem, wie weit dieser Vorteil durch Eintrittsverbilligungen gewährt wird, reduzieren sich die mit der Abgabe zu erzielenden Mehreinnahmen teilweise durch Mindereinnahmen der Einrichtungen.
Erhebungsaufwand:
Nach einem Personalmehrbedarf in der Anlaufphase wird eingeschätzt, dass die Administra- tion der Kurtaxe (Buchung der angemeldeten Beträge, Kontrolle der Anmeldungen, Prüfung der Betriebe, Bearbeitung von Rechtsstreitigkeiten) durch eine zusätzliche Dienstkraft im gehobenen und eventuell eine weitere Dienstkraft im mittleren Verwaltungsdienst bewältigt werden kann. Einschließlich Sachkosten und IT-Aufwendungen dürften die Verwaltungsauf- wendungen im laufenden Betrieb einen Betrag von 130 000 Euro p.a. nicht übersteigen. In der Anfangsphase werden mindestens zwei weitere Dienstkräfte mittleren Dienstes für ein Jahr für die Ermittlung und Benachrichtigung der betroffenen Betriebe, die Beratung zur Kur- taxanmeldung und die Bearbeitung von Rechtsbehelfen benötigt.
Ein zusätzlicher schwer zu kalkulierender Personalbedarf könnte entstehen für die Bearbei- tung von Rückerstattungsanträgen von Tagungs- und Schulungsteilnehmern sowie von Per- sonen, die aus rein beruflichen Gründen in Dresden übernachten und von der Kurtaxpflicht ausgenommen sind. Sollte beispielsweise nur ein Prozent aller Übernachtungsgäste aus einem dieser Gründe mit einem Rückerstattungsanspruch an die Verwaltung herantreten, müssten bereits mindestens drei weitere Dienstkräfte des mittleren Verwaltungsdienstes ein- gestellt werden (zusätzlicher Kostenaufwand einschließlich Sachkosten circa 170 000 Euro).
Fremdenverkehrsabgabe
Rechtliche Zulässigkeit:
Nach § 35 SächsKAG kann die Fremdenverkehrsabgabe zweckgebunden erhoben werden zur Deckung des gemeindlichen Aufwands für die Fremdenverkehrsförderung von selbst- ständig tätigen natürlichen und juristischen Personen, denen durch den Fremdenverkehr im Gemeindegebiet unmittelbar oder mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile erwachsen.
Unmittelbare Vorteile hat derjenige, der direkt mit Fremden Geschäfte macht, zum Beispiel der Beherbergungsbetrieb, der Gastwirt, der Zahnarzt, der Taxiunternehmer oder der Einzel- händler mit einschlägigem Sortiment. Mittelbare Vorteile aus dem Fremdenverkehr zieht zum Beispiel der Getränkelieferant, der ein Hotel beliefert, oder der Bauunternehmer, der am Bau eines Hotels mitwirkt.
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Die Gemeinde hat durch Satzung festzulegen, nach welchen Kriterien die besonderen wirt- schaftlichen Vorteile bemessen werden. In der Satzung ist eine Differenzierung des Maßsta- bes nach der örtlichen Belegenheit der Betriebsstätte vorzusehen, wenn aus der Geschäfts- lage der einzelnen Abgabepflichtigen unterschiedliche Vorteile erwachsen. Die in der Sat- zung niederzulegenden Vorteilssätze müssen aufgrund einer breit angelegten empirischen Untersuchung oder eines entsprechenden Gutachtens ermittelt werden. Die Erstellung eines solchen Gutachtens ist, soweit sie überhaupt geleistet werden kann, kostenintensiv. Alle vier bis fünf Jahre muss die gutachterliche Prüfung wiederholt werden, um die geltenden Vor- teilssätze eventuellen strukturellen Veränderungen anzupassen.
Die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe ist nur „Kurorten, Erholungsorten und sonsti- gen Fremdenverkehrsgemeinden“ gestattet. Es existieren sowohl Argumente dafür, dass Dresden als „sonstige Fremdenverkehrsgemeinde“ gelten darf, als auch Argumente gegen diese Auffassung. Im Falle einer Anfechtung der Satzung bleibt daher die gerichtliche Ent- scheidung abzuwarten.
Beteiligung betroffener Personen und Unternehmen:
Bei entsprechender Ermittlung und Festsetzung der Vorteilssätze können sämtliche vom Fremdenverkehr profitierenden Unternehmen und freiberuflich Tätigen innerhalb der Stadt Dresden entsprechend den jeweilig gezogenen Vorteilen belastet werden. Eine Belastung der Gäste und Besucher findet höchstens indirekt - über eine Berücksichtigung der Frem- denverkehrsabgabe bei der Preiskalkulation - statt.
Abschätzung des möglichen Ertrags:
Rein rechnerisch dürfen aus der Fremdenverkehrsabgabe durch entsprechende Wahl des Hebesatzes bis zu 15 Mio. Euro Einnahmen pro Jahr generiert werden. Eine Einnahmeer- wartung in dieser Höhe ist allerdings unrealistisch, da sie zu einer unvertretbar hohen Belas- tung - auch bei Einbeziehung aller relevanten Branchen - führen und kaum durchsetzbar oder für die Unternehmen verkraftbar sein würde. Eine für alle Seiten vertretbare Abgaben- höhe ist zu ermitteln.
Erhebungsaufwand:
Nach einem Personalmehrbedarf in der Anlaufphase wird eingeschätzt, dass die Administra- tion der Abgabe (einmal jährliche Prüfung der Abgabeerklärungen, Festsetzung und Bu- chung der Abgabenbescheide, Prüfung der Betriebe, Bearbeitung von Rechtsstreitigkeiten) durch zwei Dienstkräfte im gehobenen Verwaltungsdienst und eine weitere Dienstkraft im mittleren Verwaltungsdienst bewältigt werden kann. Einschließlich Sachkosten und IT- Aufwendungen dürften die Verwaltungsaufwendungen im laufenden Betrieb voraussichtlich einen Betrag von 250 000 Euro p.a. nicht übersteigen. In der Anfangsphase (Ermittlung und Information der betroffenen abgabepflichtigen Betriebe, erhöhter Beratungsbedarf zu Abga- benanmeldungen, erhöhter Anfall von Rechtsbehelfen) werden mindestens weitere zwei Dienstkräfte des mittleren Dienstes benötigt. Größte Kostenposition stellt der Aufwand für die gutachterliche Ermittlung der in der Satzung festzuschreibenden Vorteilssätze dar. Erste grobe Schätzungen gehen von Kosten im unteren sechsstelligen Bereich aus.
Übernachtungssteuer
Rechtliche Zulässigkeit:
Die Städte und Gemeinden in Sachsen sind berechtigt, örtliche Aufwandssteuern zu erhe- ben, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Das Bundesverwaltungsgericht hat am 11. Juli 2012 entschieden, dass eine Übernachtungssteu- er eine solche örtliche Aufwandssteuer darstellt und mit höherrangigem Recht vereinbar ist.
Gemeinden dürfen demnach Steuern auf privat veranlasste entgeltliche Übernachtungen erheben, nicht aber auf solche, die beruflich zwingend erforderlich sind. Im Unterschied zur Fremdenverkehrsabgabe und Kurtaxe unterliegen die Einnahmen aus der Übernachtungs-
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steuer keiner gesetzlichen Zweckbindung (§ 3 Abs. 1 Abgabenordnung). Allerdings akzep- tiert das Sächsische Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit Einnahmen aus einer Fremdenverkehrsabgabe bisher nicht als Beteiligung der lokalen Wirtschaft an der Touris- musförderung. Unklar ist, ob und in welchem Umfang Dresden negative Auswirkungen bei der Förderung, die diese Beteiligung erfordert, durch den Freistaat Sachsen erwachsen wür- den. Hierzu hat der Freistaat Sachsen bisher keine belastbare Aussage getroffen.
Beteiligung betroffener Personen und Unternehmen:
Die Übernachtungsabgabe belastet wegen ihrer Umlagemöglichkeit im Ergebnis ausschließ- lich Übernachtungsgäste in Beherbergungsbetrieben und die Beherbergungsbetriebe selbst für die administrative Umsetzung. Andere Branchen, die innerhalb der Stadt Dresden eben- falls unternehmerische Vorteile durch den Tourismus erlangen, werden ebenso wenig belas- tet wie Tagesgäste.
Abschätzung des möglichen Ertrags:
Im Kalenderjahr 2011 wurden in Dresden 3.798.341 Übernachtungen in Beherbergungsbe- trieben gezählt, davon sind rund 35 Prozent geschäftlich bedingt. Durch entsprechende Sat- zungsgestaltung könnte man rechnerisch - beispielsweise zur Erzielung von Einnahmen in Höhe von knapp 5 Mio. Euro jährlich - eine durchschnittliche Steuer von 2,00 Euro je Gast und Übernachtung fordern.
Erhebungsaufwand:
Nach einem Personalmehrbedarf in der Anlaufphase wird eingeschätzt, dass die Administra- tion der Steuer gegenüber den Beherbergungsbetrieben (Buchung der angemeldeten Steu- erbeträge, Kontrolle der Steueranmeldungen, Prüfung der Betriebe, erforderlichenfalls Ertei- lung abweichender Festsetzungsbescheide, Bearbeitung von Rechtsstreitigkeiten) durch eine Dienstkraft im gehobenen Verwaltungsdienst bewältigt werden kann. Zur Vermeidung der Unwirksamkeit der Satzung auf Grund eines Vollzugsdefizites wird es jedoch erforderlich werden, Erklärungen von Übernachtungsgästen zu geschäftlichen Übernachtungsgründen einzelfallbezogen zu überprüfen. Bei einer Stichprobenprüfung von nur fünf Prozent der Fälle - dies dürfte ausreichend sein, um den Vorwurf eines Vollzugsdefizites zu entkräften - wür- den weitere neun bis zehn Dienstkräfte des mittleren Verwaltungsdienstes benötigt. Ein- schließlich Sachkosten und IT-Aufwendungen dürften die Verwaltungsaufwendungen im lau- fenden Betrieb 1,0 Mio. Euro p.a. erreichen. Hinzu tritt voraussichtlich der Raumbedarf zur Ablage von rund 600 000 Einzelbelegen pro Jahr (Aufbewahrungsfrist mindestens fünf Jah- re). Eine nähere Abschätzung des mit der Freistellung von geschäftlichen Übernachtungen verbundenen gesonderten Verwaltungsaufwandes bedarf der Auswertung der schriftlichen Begründung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 11.07.2012, die derzeit noch nicht vorliegt.
In der Anfangsphase werden mindestens zwei weitere Dienstkräfte des mittleren Dienstes für die Ermittlung und Benachrichtigung der betroffenen Betriebe, die Beratung zur Steueran- meldung und die Bearbeitung von Rechtsbehelfen benötigt. Der Kostenaufwand für die ad- ministrative Umsetzung der Übernachtungssteuer wird die zu erzielenden Erträge aus der Übernachtungssteuer entsprechend mindern.
Ergebnis im Werkstattprozess:
Ausweislich des Rechtsgutachtens der Kanzlei Eisenmann, Wahle, Birk können Kurtaxe, Fremdenverkehrsabgabe oder Übernachtungssteuer in Dresden erhoben werden. Rechtliche Risiken bestehen, teilweise mehr auf der grundsätzlichen, teilweise mehr auf der Umset- zungsebene.
Dem Erlass einer Satzung zur Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe geht ein schwieri- ges, komplexes und aufwendiges Verfahren voraus. Laut Eisenmann, Wahle, Birk erscheint es nahezu ausgeschlossen, dass der Stadt gelingen kann, „auf Anhieb“ eine gültige Satzung
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zu beschließen. Eine erfolgreiche Anfechtung der Satzung durch einen Abgabepflichtigen führt im Regelfall zur Nichtigkeit der gesamten Satzung. Es dürfte fünf bis acht Jahre dauern, bis Dresden auf der Basis einer gültigen Satzung Einnahmen aus einer Fremdenverkehrsab- gabe erzielen kann.
Mit dem Grundsatzurteil des Bundesverwaltungsgerichts zur Übernachtungssteuer vom 11.
Juli 2012 ist der rechtliche Rahmen gesetzt. Da beruflich veranlasste Übernachtungen nicht besteuert werden dürfen, muss eine Einzelfallprüfung durch die städtische Steuerverwaltung erfolgen. Der hiermit verbundene administrative Aufwand lässt sich erst verbindlich ermitteln, wenn die schriftliche Begründung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes vor- liegt und diese ausgewertet wurde.
Bei der Kurtaxe verlangt der Gesetzgeber einen wirtschaftlichen Vorteil für den Kurtaxpflicht- igen. Er zehrt mögliche Einnahmen aus der Kurtaxe teilweise wieder auf. Zudem entstünden insbesondere den Kultureinrichtungen Mindereinnahmen, die ausgeglichen werden müssten.
Die Vertreter der Tourismuswirtschaft sprechen sich übereinstimmend für die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe aus, da sie alle profitierenden Branchen einbezieht. Sie erklären ferner ihre Bereitschaft, sich für eine freiwillige Lösung einzusetzen.
Von den Vertretern der Fraktionen wird übereinstimmend eine regelmäßige freiwillige Beteili- gung der Tourismuswirtschaft an den städtischen Aufwendungen für den Tourismus und die Kultur erwartet. Unterschiedliche Auffassungen werden zur Erhebung einer Pflichtabgabe vertreten. Eine Präferenz für die Erhebung einer „Citytax“ in Form einer Übernachtungssteu- er kristallisiert sich heraus, für den Fall, dass sich die Tourismuswirtschaft nicht auf eine frei- willige Beteiligung einlässt. Ferner, dass eine „Citytax“ zu einem späteren Zeitpunkt durch eine Fremdenverkehrsabgabe ersetzt werden kann. Die rechtlichen Risiken bei der Erhe- bung einer Fremdenverkehrsabgabe und die umfangreichen gutachterlichen Vorarbeiten bedingen eine längere Vorlaufzeit, bis eine rechtssichere Satzung vorliegt.
Der Abschlussbericht zur Evaluierung der DMG vom 31. Mai 2012, erstellt von der Warth &
Klein Grant Thornton Wirtschaftsprüfergesellschaft, NL Dresden, und der GBM - Gesellschaft für Unternehmensberatung und betrieblich angewandte Mathematik GmbH, Leipzig, unter- mauert die Forderung einer freiwilligen Beteiligung aus der Tourismuswirtschaft. Ausweislich eines Magic-Cities-Vergleichs bewegt sich der städtische institutionelle Zuschuss an die DMG im Vergleich zu anderen Magic-Cities im oberen Mittelfeld. Das Gesamtbudget der DMG liegt im Vergleich zu anderen Magic-Cities aber nur im unteren Mittelfeld. Eine Ursache ist die bisher ausbleibende finanzielle Unterstützung aus der Tourismuswirtschaft. Das Fi- nanzierungskonzept beim Gründungsbeschluss der DMG ging von einem Public-Privat- Partnership zwischen Stadt und Tourismuswirtschaft aus.
Im Ergebnis bestand Einvernehmen zwischen allen Beteiligten, einer freiwilligen Lösung den Vorzug zu geben. Unter der Bedingung, dass sich die Tourismuswirtschaft mit mindestens 500 000 Euro jährlich an der Finanzierung der touristischen Vermarktung in Dresden betei- ligt, ist vorstellbar, dass die Landeshauptstadt Dresden ebenfalls zusätzlich 500 000 Euro für das touristische Eventmarketing der DMG zur Verfügung stellt. Sollte die Tourismuswirt- schaft nicht bis zum 30. November 2012 eine verbindliche Erklärung gegenüber der Stadt abgeben, wird die Erhebung einer „Citytax“ in Form einer Übernachtungssteuer vorgeschla- gen. Mit der Erarbeitung einer Satzung wird sofort begonnen. Der Tourismus stellt einen er- heblichen Wirtschaftsfaktor in Dresden dar. Aus einer Intensivierung der Maßnahmen zur touristischen Vermarktung ist eine Steigerung der touristischen Nachfrage zu erwarten.
Konsens bestand, dass über die Verwendung zusätzlicher Mittel aus einer freiwilligen Leis- tung der Tourismuswirtschaft Festlegungen zu treffen sind. Sie werden mit dem Vertrag ge- mäß Beschlussziffer 3 sowie in der Folge unter Beachtung der jährlichen Marketingkampag- ne und der zu vermarktenden Events getroffen.
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Vorstellbar ist auch eine Vorreiterrolle der Landeshauptstadt Dresden bei der Einführung der Fremdenverkehrsabgabe, für den Fall, dass der Freistaat Sachsen diese als Modellprojekt fördert und insbesondere die Kostenübernahme für die gutachterliche Ermittlung der in der Satzung festzuschreibenden Vorteilssätze und Hebesatzzonen zusagt. In diesem Fall würde die Erhebung der Fremdenverkehrsabgabe parallel zur „Citytax“ vorbereitet. Aufgrund des aufwendigen gutachterlichen Verfahrens ist mit einer längeren Vorbereitungszeit zu rechen.
Sobald die Fremdenverkehrsabgabe aufgrund einer rechtssicheren Satzung erhoben werden kann, würde diese die bis dahin erhobene „Citytax“ ersetzen.
Anlagenverzeichnis:
Anlage: Einführung einer tourismusbezogenen Abgabe in Dresden - Vergleich der infrage kommenden Optionen
Helma Orosz
Landeshauptstadt Dresden Steuer- und Stadtkassenamt
Einführung einer tourismusbezogenen Abgabe in Dresden - Vergleich der in Frage kommenden Optionen
Abwägung rechtlicher-, finanzieller- und verfahrenstechnischer Aspekte
I. Fremdenverkehrsabgabe
I.1 Rechtliche Rahmenbedingungen / rechtliche Zulässigkeit
Nach § 35 SächsKAG kann die Fremdenverkehrsabgabe zweckgebunden zur Deckung des gemeindlichen Aufwands für die Fremdenverkehrsförderung von selbständig tätigen natürlichen und juristischen Personen, denen durch den Fremdenverkehr im Gemeindegebiet unmittelbar oder mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile erwachsen, eine Fremdenverkehrsabgabe erhoben werden.
Unmittelbare Vorteile hat derjenige, der direkt mit Fremden Geschäfte macht, zum Beispiel der Beherbergungsbetrieb, der Gastwirt, der Zahnarzt, der Taxiunternehmer, der Einzelhändler mit einschlägigem Sortiment. Mittelbare Vorteile aus dem Fremdenverkehr zieht zum Beispiel der Getränkelieferant, der ein Hotel beliefert, oder der Bauunternehmer, der am Bau eines Hotels mitwirkt.
Die Gemeinde hat durch Satzung festzulegen, nach welchen Kriterien die besonderen wirtschaft- lichen Vorteile bemessen werden. Die Gemeinde hat in der Satzung eine Differenzierung des Maßstabes nach der örtlichen Belegenheit der Betriebsstätte vorzusehen, wenn aus der Ge- schäftslage der einzelnen Abgabepflichtigen unterschiedliche Vorteile erwachsen 1).
I.2 Rechtssicherheit / rechtliche Risiken
Nach § 35 Abs. 1 SächsKAG ist die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe nur „Kurorten, Erholungsorten und sonstigen Fremdenverkehrsgemeinden“ gestattet. Der Begriff der „sonstigen Fremdenverkehrsgemeinde“ wird nicht näher definiert, auch Rechtssprechung zur Definition dieses Begriffes ist nicht zu ermitteln. Die Formulierung könnte nahelegen, dass „sonstige Fremden- verkehrsgemeinde“ nur eine Stadt oder Gemeinde sein kann, die überwiegend vom Fremden- verkehr geprägt ist, in der also beispielsweise das Beherbergungsgewerbe eine dominierende Rolle spielt und anderen Wirtschaftszweigen den Rang abläuft (BVerwG, Beschluss vom 21. April 1994, Az. 4 B 193/93, zu § 22 Abs. 1 BauGB) oder in dem durch die Kommune für den Fremden- verkehr Infrastruktureinrichtungen vorgehalten werden müssen, die über den Bedarf der Einwoh- nerschaft weit hinausgehen (BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 1997, Az. 4 C 9/96, ebenfalls zu
§ 22 Abs. 1 BauGB).
Obwohl die Stadt Dresden die fremdenverkehrsintensivste Gemeinde bzw. Region in Sachsen ist (2011: 7.176 Übernachtungen pro 1.000 Einwohner; Sachsen insgesamt: 4.066 Übernachtungen pro 1.000 Einwohner; Quelle: Statistisches Landesamt), könnte doch bezweifelt werden, ob die Stadt deshalb bereits im o.g. Sinne als „vom Fremdenverkehr geprägt“ gelten kann. Insoweit besteht ein rechtliches Risiko bei der Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe (und, in gleicher Weise, einer Kurtaxe, vgl. Tz. II.3).
1) Textziffer 35.2.1 der vom Sächsischen Staatsministerium des Innern rechtsaufsichtlich vorgegebenen
„Anwendungshinweise zum Sächsischen Kommunalabgabengesetz“
Andere Rechtsmeinungen - so auch die vom Geschäftsbereich Wirtschaft gutachterlich beauftragte Anwaltskanzlei Eisenmann, Wahle, Birk - gehen allerdings davon aus, dass es für die Annahme einer "sonstigen Fremdenverkehrsgemeinde“ ausreicht, dass die Zahl der touristischen Übernach- tungen mehr als das siebenfache der Einwohnerzahl betragen, eine Voraussetzung, die in
Dresden zumindest dann erfüllt wäre, wenn die beruflich bedingten Übernachtungen (Dienstreisen, Tagungen, Fortbildungen; in Dresden bis zu 33 % aller touristischen Übernachtungen) als
relevante Übernachtungen mitgezählt werden.
Zur Erhebung der Fremdenverkehrsabgabe in Sachsen hat das Sächsische Oberverwaltungs- gericht (OVG) bereits am 29. Januar 2003 in einem Normenkontrollverfahren ein Urteil gefällt (Az. 5 D 11/01) und in diesem Urteil einige grundsätzliche Anforderungen an eine rechtskonforme Abgabensatzung formuliert.
So steht die Festsetzung der Vorteilssätze - also der geschätzten Gewinn- oder Umsatzanteile, die bei Unternehmen bestimmter Branchen auf den Fremdenverkehr zurückgehen - in weitem Ermes- sen des Satzungsgebers. Dennoch muss die Schätzung der Vorteilssätze von einer plausiblen Tatsachengrundlage getragen sein und muss insbesondere Art und Umfang der selbständigen Tätigkeit, Lage und Größe der Geschäfts- und Beherbergungsräume, die Betriebsweise und die Zusammensetzung des Kundenkreises berücksichtigen.
In einer Großstadt wie Dresden werden die fremdenverkehrsbedingten Gewinnanteile bei einigen (aber keineswegs allen) Branchen lokal sehr stark variieren. Während etwa Gaststätten im un- mittelbaren Stadtzentrum, in Loschwitz oder Pillnitz stärker von Touristen frequentiert werden, ziehen Restaurants in klassische Wohngebieten - beispielsweise Striesen, Pieschen, Prohlis oder Gorbitz - eher einheimisches Publikum an. Punktuelle Sonderfälle - Flughafen, Bahnhöfe, der Bereich um das „Panometer“ - werden gesondert zu berücksichtigen sein. Bei Kfz.-Werkstätten und Tankstellen hingegen werden die lokalen Unterschiede eher gering sein.
Trotz des auch vom Sächsischen Oberverwaltungsgericht anerkannten weiten Ermessensspiel- raumes bei der Bestimmung der Vorteilssätze werden die schließlich in der Satzung niederzu- legenden Differenzierungen dieser Vorteilssätze ein erhebliches Streitpotential bergen. Ein Un- ternehmer wird genau darauf achten, ob ein Mitbewerber, bei dem ähnlich viele Touristen ein und aus gehen, auch in gleicher Weise wie er zur Fremdenverkehrsabgabe herangezogen wird, während andere Unternehmer, deren Geschäfte auf Grund einer eher „tourismusfernen“ Lage kaum vom Fremdenverkehr profitieren, auch keine entsprechende Abgabe zu zahlen bereit sein werden.
Diesem Streit kann nur begegnet werden, wenn die in der Satzung niederzulegenden Vorteilssätze auf Grund einer breit angelegten empirischen Untersuchung oder eines entsprechenden Gut- achtens ermittelt werden. Die Erstellung eines solchen Gutachtens ist kostenintensiv und kann nur nach vorheriger Planung entsprechender Mittel realisiert werden. Ein entsprechendes Gutachten muss alle vier bis fünf Jahre wiederholt werden, um die geltenden Vorteilssätze eventuellen strukturellen Veränderungen anzupassen.
I.3 Beteiligung betroffener Personen und Unternehmen
Bei entsprechender Ermittlung und Festsetzung der Vorteilssätze können sämtliche vom Fremden- verkehr profitierenden Unternehmen und freiberuflich Tätigen innerhalb der Stadt Dresden ent- sprechend den jeweilig gezogenen Vorteilen belastet werden. Eine Belastung der Gäste und Besucher findet höchstens indirekt - über eine Berücksichtigung der Fremdenverkehrsabgabe bei der Preiskalkulation - statt.
I.4 Abschätzung des möglichen Ertrages der Abgabe
Nachstehend ist die Art und Weise dargestellt, nach der die maximal zulässige Höhe der
Einnahmen aus Fremdenverkehrsabgabe, die der Landeshauptstadt Dresden zufließen dürfen, zu kalkulieren sein dürfte. Die meisten Besucherzahlen von Einrichtungen - zu berücksichtigen sind
sämtliche nicht in Dresden wohnenden Besucher, also auch Tagesgäste - sind dabei pauschal und geschätzt worden, belastbare Erhebungen liegen in den Einrichtungen derzeit nicht vor. Einer endgültigen Satzungsvorlage müsste eine detaillierte Erhebung dieser Daten nach einem einheitlichen Verfahren vorangehen, die Deckung der dafür erforderlichen Kosten wäre vorab darzustellen.
Im Ergebnis dürfen aus der Fremdenverkehrsabgabe durch entsprechende Wahl des Hebesatzes ca. 15 Mio EUR Einnahmen pro Jahr generiert werden. Sollten noch durchzuführende Unter- suchungen bei den einzelnen Institutionen höhere oder niedrigere Quoten auswärtiger Besucher ergeben, könnte der Hebesatz in der Abgabensatzung auch so reguliert werden, dass
entsprechend geänderte Einnahmen erzielt werden.
Einnahmeerwartungen in einer solchen Höhe sind allerdings unrealistisch, wie sich aus folgender Abschätzung ergibt: Allein das Gastgewerbe hat im Jahr 2009 in Dresden insgesamt 367 Mio. EUR umgesetzt (Quelle: Statistisches Landesamt). Rein rechnerisch - ohne Berücksichtigung unter- schiedlicher Vorteilssätze und ohne Berücksichtigung der Abgabenbeiträge anderer Branchen - müsste der Umsatz des Gastgewerbes mit einer Fremdenverkehrsabgabe von rund 4 % belastet werden, um den möglichen Ertrag aus dieser Abgabe von 15 Mio. EUR allein zu generieren. Eine derartig hohe Belastung wird - auch bei Einbeziehung aller relevanten Branchen - kaum
durchsetzbar bzw. für die Unternehmen verkraftbar sein.
2) Anteil der nicht im Stadtgebiet von Dresden wohnenden Besucher in Dresden im Verhältnis zur Gesamt- besucherzahl einschließlich der Besucher bei auswärtigen Gastspielen. Mit Ausnahme der mit (*) gekenn- zeichneten Daten sind alle Werte gegriffen, da belastbare Erhebungen in den Einrichtungen derzeit nicht vorliegen. Eine weitere detaillierte Ermittlung setzt einen Auftrag des Rates mit Kostendeckungsvorschlag voraus.
3) Eine Kostenüberdeckung, die z.B. durch Schätzrisiken bei Kostenansätzen, Besucherzahlen oder -quoten entstehen könnte, muß in jedem Fall vermieden werden. Sie wäre aus Rechtsgründen nicht zulässig und würde zur Nichtigkeit einer entsprechenden Satzung führen. Deshalb wird hier ein Sicherheitsabschlag auf die ermittelten Kosten in Ansatz gebracht.
Schema für die Ermittlung
Einrichtung
(1.000 EUR) (1.000 EUR)
Museen der Stadt Dresden 7.741,0 30,0% 2.322,3
Kunsthaus Dresden 423,5 30,0% 127,1
294,5 30,0% 88,4
Zoo Dresden GmbH 2.294,6 30,0% 688,4
Staatsoperette Dresden 13.064,9 30,0% 3.919,5
Theater Junge Generation 6.971,5 10,0% 697,2
Europäisches Zentrum der Künste 3.279,5 20,0% 655,9
Societätstheater GmbH Dresden 721,5 30,0% 216,5
Dresdner Philharmonie 12.086,1 30,0% 3.625,8
Dresdner Musikfestspiele 1.408,7 70,0% (*) 986,1
Verkehrsmuseum 2.500,0 40,0% 1.000,0
100,0 70,0% 70,0
2.500,0 57,0% (*) 1.425,0
Theaterkahn 105,0 25,0% 26,3
Dienstleistungsentgelt DTG 900,0 100,0% (*) 900,0
Summe (1.000 EUR): 16.748,2
10% -1.674,8
15.073,4
der über eine Fremdenverkehrsabgabe refinanzierbaren Kosten:
Nettoressourcenbedarf
lt. Haushalt 2012 auswärtige 2)
Besucher, Anteil abgabefähige Kosten
Leonhardi-Museum
Herkuleskeule Hygienemuseum
Sicherheitsabschlag 3)
über Fremdenverkehrsabgabe refinanzierbare Kosten:
I.5 Abschätzung des erforderlichen Erhebungsaufwandes
In der Stadt Dresden waren Ende des Jahres 2009 insgesamt 1.289 Unternehmen im Gastge- werbe und 4.094 Unternehmen im Einzelhandel und im Bereich der Kfz.-Reparatur tätig, dazu kommen 1.557 sonstige Dienstleistungsbetriebe und 4.228 freiberuflich Tätige (Quelle: Kommu- nale Statistikstelle). Nicht alle diese Unternehmungen werden auch der Fremdenverkehrsabgabe unterliegen, dennoch deuten die genannten Fallzahlen auf einen nicht unerheblichen Verwaltungs- aufwand hin.
Verbunden mit der zu erwartenden hohen Zahl an Rechtsbehelfen kann - nach einem Personal- mehrbedarf in der Anlaufphase - zunächst grob davon ausgegangen werden, dass die Admini- stration der Abgabe (einmal jährliche Prüfung der Abgabeerklärungen, Festsetzung und Buchung der Abgabenbescheide, Prüfung der Betriebe, Bearbeitung von Rechtsstreitigkeiten) durch zwei Dienstkräfte im gehobenen Verwaltungsdienst und eine weitere Dienstkraft im mittleren Verwal- tungsdienst bewältigt werden kann. Einschließlich Sachkosten und IT-Aufwendungen dürften die Verwaltungsaufwendungen im laufenden Betrieb damit voraussichtlich einen Betrag von 250.000 EUR p.a. nicht übersteigen.
In der Anfangsphase (Ermittlung und Information der betroffenen abgabepflichtigen Betriebe, erhöhter Beratungsbedarf zu Abgabenanmeldungen, erhöhter Anfall von Rechtsbehelfen) werden mindestens weitere zwei Dienstkräfte des mittleren Dienstes zur Aufgabenerfüllung benötigt. Die Dauer dieses Mehraufwands hängt entscheidend davon ab, wie sich die Rechtslage - insbeson- dere die verwaltungsgerichtliche Rechtssprechung zu der dann wirksamen Abgabensatzung - entwickelt.
Größte Kostenposition bleibt damit der Aufwand für die alle paar Jahre durchzuführende
Begutachtung zur Ermittlung der in der Satzung festzuschreibenden "Vorteilssätze". Hierfür wurden bisher noch keine Angebote eingeholt; erste, grobe Schätzungen gehen von Kosten im unteren sechsstelligen Bereich aus.
I.6 Fazit Fremdenverkehrsabgabe
Rechtssicherheit: Die Bestimmung „gerechter“ Vorteilssätze sowohl nach Branchen- als auch nach territorialen Gesichtspunkten erfordert einen sehr hohen, wiederkehrenden, gutachterlichen
Aufwand. Dennoch werden sich umfangreiche Rechtsstreitigkeiten nicht vermeiden lassen. Die vom Geschäftsbereich Wirtschaft gutachterlich beauftragte Anwaltskanzlei Eisenmann, Wahle, Birk - rät der Landeshauptstadt Dresden wegen der genannten Unsicherheiten von der Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe ab. Die Erhebung der Abgabe in einer Großstadt ist nicht rechtssicher.
Rechtliche Zulässigkeit: Wegen der ungeklärten Definition des Begriffes einer „sonstigen Fremden- verkehrsgemeinde“ ist für die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe in einer Großstadt die rechtliche Zulässigkeit noch nicht endgültig geklärt.
Beteiligung der betroffenen Personen und Unternehmen: Die Fremdenverkehrsabgabe erscheint durch die Belastung aller Unternehmungen, die aus dem Fremdenverkehr einen Vorteil ziehen, als besonders „gerecht“.
Verhältnis von Aufwand und Ertrag: Die Einnahmen aus der Fremdenverkehrsabgabe sind zweckgebunden. Nach vorläufiger, ganz grober Schätzung beträgt voraussichtlich der
Erhebungsaufwand weniger als 5 % der möglichen Einnahmen. Hinzu treten allerdings derzeit noch nicht bezifferbare, mit Sicherheit aber hohe (und wiederkehrende) Aufwendungen für Gutachtertätigkeiten im Zusammenhang mit der Bestimmung der „Vorteilssätze“.
II. Rechtsgrundlagen für die Einführung einer Kurtaxe
II.1 Rechtliche Rahmenbedingungen / rechtliche Zulässigkeit
Nach § 34 SächsKAG kann eine Kurtaxe als Gegenleistung dafür erhoben werden, dass den kurtaxpflichtigen Personen die Möglichkeit geboten wird, für den Fremdenverkehr bereitgestellte Einrichtungen und Anlagen in Anspruch zu nehmen und an Kur- und Kulturveranstaltungen teilzu- nehmen. Die Einnahmen aus der Kurtaxe sind für die genannten Einrichtungen bzw. Veranstal- tungen zweckgebunden.
Kurtaxpflichtig sind zunächst Personen, die in der Stadt Dresden Unterkunft nehmen, aber nicht Einwohner der Stadt Dresden (also weder mit Haupt- noch mit Nebenwohnsitz gemeldet) sind und nicht in Dresden arbeiten oder in Ausbildung stehen. Ebenfalls kurtaxpflichtig sind Personen, die in Dresden eine Nebenwohnung aus privaten (und nicht beruflich veranlassten) Gründen innehaben.
Die Letztgenannten müssen dann zwingend sowohl zur Zweitwohnungssteuer als auch zur Kurtaxe herangezogen werden 4).
II.2 Rechtssicherheit / rechtliche Risiken
Nach § 34 Abs. 1 SächsKAG ist auch die Erhebung einer Kurtaxe nur „Kurorten, Erholungsorten und sonstigen Fremdenverkehrsgemeinden“ gestattet. Es gelten daher auch hier die
entsprechenden Ausführungen aus Abschnitt I.2., und zwar umso mehr, als der Gesetzgeber für die Kurtaxe einen Kontext zu finanzierungsbedürftigen „zu Heil-, Kur- oder sonstigen Fremden- verkehrszwecken bereitgestellten Einrichtungen und Anlagen“ herstellt.
II.3 Beteiligung betroffener Personen und Unternehmen
Die Kurtaxe belastet ausschließlich Übernachtungsgäste und Gäste, die in Dresden eine Neben- wohnung zu Freizeitzwecken innehaben. Die Beherbergungsbetriebe selbst werden hinsichtlich der administrativen Umsetzung beansprucht (Einziehung der Kurtaxe und Meldung an die Gemeinde). Andere Branchen, die innerhalb der Stadt Dresden ebenfalls unternehmerische Vorteile durch den Tourismus erlangen, werden ebenso wenig belastet wie Tagesgäste.
II.4 Abschätzung des möglichen Ertrages der Abgabe
Nachstehend ist die Art und Weise dargestellt, nach der die maximal zulässige Höhe der Einnahmen aus einer Kurtaxe, die der Landeshauptstadt Dresden zufließen dürfen, und der Maximalsatz der Kurtaxe zu kalkulieren sein dürfte. Im gerechneten Beispiel ergibt sich, dass - Übernachtungszahlen wie in dem bisher herausragenden Tourismusjahr 2011 vorausgesetzt - die eventuell zulässige Mitteldeckung von 7,8 Mio EUR theoretisch bereits mit einem Tagessatz an Kurtaxe von 2,07 EUR pro Person realisiert werden könnte. Dabei bleiben Mindereinnahmen durch Kurtaxerstattungen an Geschäftsreisende und eventuell kurtaxfreie Übernachtungen von
Kleinkindern zunächst unberücksichtigt. Ebenso bleiben Befreiungstatbestände außer Ansatz, die rechtlich nicht zwingend vorgeschrieben, aber aus politischen Gründen gewollt sein könnten (Beispiel: Ermäßigung der Kurtaxe für Jugendliche).
Für die vorgelegte Beispielrechnung sind die meisten Besucherzahlen von Einrichtungen pauschal und geschätzt worden, belastbare Erhebungen liegen in den Einrichtungen derzeit nicht vor. Zu berücksichtigen sind, anders als bei der Fremdenverkehrsabgabe (s.o. Tz. I.4), nur die in Dresden übernachtenden Gäste. Einer endgültigen Satzungsvorlage müsste eine detaillierte Erhebung dieser Daten nach einem einheitlichen Verfahren vorangehen, die Deckung der dafür
erforderlichen Kosten wäre vorab darzustellen.
4) Textziffer 34.2.1 der vom Sächsischen Staatsministerium des Innern rechtsaufsichtlich vorgegebenen
„Anwendungshinweise zum Sächsischen Kommunalabgabengesetz“ und Bayerischer Verwaltungsgerichts- hof, Urteil vom 19. Juni 2008, Az. 4 N 07.555
Nach § 34 Abs. 2 Satz 1 SächsKAG wird die Kurtaxe wird als Gegenleistung dafür erhoben, dass den kurtaxepflichtigen Personen die Möglichkeit geboten wird, die entsprechenden Einrichtungen und Anlagen der Gemeinde in Anspruch zu nehmen und an den Veranstaltungen der Gemeinde teilzunehmen. Der Begriff „Gegenleistung“ impliziert allerdings, dass die kurtaxpflichtigen Personen damit bei der Nutzung der Einrichtungen / beim Besuch der Veranstaltungen einen Vorteil
gegenüber demjenigen Personenkreis haben müssen, der nicht der Kurtaxpflicht unterliegt (z.B.
gegenüber der „Laufkundschaft“ aus Umlandgemeinden und Einwohnern der Stadt). Je nach dem, wie weit dieser Vorteil durch Eintrittsverbilligungen realisiert wird, werden die einerseits mit der Abgabe zu erzielenden Mehreinnahmen andererseits durch Mindereinnahmen der Einrichtungen wieder reduziert. Rechtssprechung zu einer notwendigen Höhe der Preisnachlässe existiert nicht.
Auf der Folgeseite ist ein Rechenbeispiel beigefügt, bei dem - fiktiv - auf alle denkbaren
Eintrittspreise ein Nachlass von pauschal 2,00 EUR gewährt wird. (Anmerkung am Rande: Die durch diesen Preisnachlass entstehenden Mehrkosten könnten - allerdings wieder nur quotal - auch bei der Kalkulation der Kurtaxe berücksichtigt werden, fallen dann aber nur marginal ins Gewicht.)
5) Anteil der als Gäste in Dresden übernachtenden Besucher in Dresden im Verhältnis zur Gesamtbesucherzahl einschließlich der Besucher bei auswärtigen Gastspielen. Mit Ausnahme der mit (*) gekennzeichneten Daten sind alle Werte gegriffen. Eine weitere detaillierte Ermittlung setzt einen Auftrag des Rates mit Kosten- deckungsvorschlag voraus.
6) Eine Kostenüberdeckung, die z.B. durch Schätzrisiken bei Kostenansätzen, Besucherzahlen oder -quoten entstehen könnte, muß in jedem Fall vermieden werden. Deshalb wird hier ein Sicherheitsabschlag auf die ermittelten Kosten in Ansatz gebracht.
Schema für die Ermittlung
und den Maximalsatz einer Kurtaxe:
Einrichtung
(1.000 EUR) (1.000 EUR)
Museen der Stadt Dresden 7.741,0 10,0% 774,1
Kunsthaus Dresden 423,5 10,0% 42,4
294,5 10,0% 29,5
Zoo Dresden GmbH 2.294,6 10,0% 229,5
Staatsoperette Dresden 13.064,9 15,0% (*) 1.959,7
Theater Junge Generation 6.971,5 5,0% 348,6
Europäisches Zentrum der Künste 3.279,5 10,0% 328,0
Societätstheater GmbH Dresden 721,5 10,0% 72,2
Dresdner Philharmonie 12.086,1 15,0% 1.812,9
Dresdner Musikfestspiele 1.408,7 45,0% (*) 633,9
Verkehrsmuseum 2.500,0 19,0% (*) 475,0
100,0 33,0% 33,0
2.500,0 44,0% (*) 1.100,0
Theaterkahn 105,0 15,0% 15,8
Dienstleistungsentgelt DTG 900,0 100,0% (*) 900,0
Summe (1.000 EUR): 8.754,4
10% -875,4
7.878,9
Zahl der Übernachtungen in Dresden (2011): 3.798.341
fiktive Übernachtungen in Freizeit-Nebenwohnungen („Jahreskurtaxe“): 5.600
der über eine Kurtaxe refinanzierbaren Kosten
Nettoressourcenbedarf
lt. Haushalt 2012 kurtaxpflichtige 5)
Besucher, Anteil kurtaxfähige Kosten
Leonhardi-Museum
Herkuleskeule Hygienemuseum
Sicherheitsabschlag 6):
über Kurtaxe refinanzierbare Kosten:
II.5 Abschätzung des erforderlichen Erhebungsaufwandes
In der Stadt Dresden hatten im Dezember 2010 insgesamt 185 potentiell relevante Beherber- gungsbetriebe geöffnet (Quelle: Statistisches Landesamt). Durch ein in der Satzung festzu- legendes Verfahren einer monatsfälligen Anmeldung und Zahlung der Kurtaxe kann - nach einem Personalmehrbedarf in der Anlaufphase - davon ausgegangen werden, dass die Administration der Kurtaxe (Buchung der angemeldeten Beträge, Kontrolle der Anmeldungen, Prüfung der Betriebe, Bearbeitung von Rechtsstreitigkeiten) durch eine Dienstkraft im gehobenen und eventuell einer weiteren Dienstkraft im mittleren Verwaltungsdienst bewältigt werden kann. Die Kurtaxe für das Innehaben einer Zweitwohnung kann zusammen mit der Zweitwohnungssteuer administriert werden. Einschließlich Sachkosten und IT-Aufwendungen dürften die Verwaltungsaufwendungen im laufenden Betrieb damit einen Betrag von 130.000 EUR p.a. nicht übersteigen.
In der Anfangsphase werden mindestens zwei weitere Dienstkräfte mittleren Dienstes für ein Jahr für die Ermittlung und Benachrichtigung der betroffenen Betriebe, die Beratung zur Kurtaxanmel- dung und der Bearbeitung von Rechtsbehelfen benötigt.
Die vorgenannte Abschätzung des Verwaltungsaufwands birgt allerdings ein ganz wesentliches Risiko: Die Gruppe der Tagungs- und Schulungsteilnehmer sowie weitere Personen, die aus rein beruflichen Gründen in Dresden übernachten, sind von der Kurtaxpflicht ausgenommen 7).
7) Nach einem Urteil des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg vom 28. Februar 2002 (Az. 2 S 2283/01) impliziert die auch in § 34 Abs. 2 Satz 2 SächsKAG niedergelegte Bestimmung „Kurtaxepflichtig sind Personen, die ... Unterkunft nehmen ... und nicht in der Kur- oder Fremdenverkehrsgemeinde arbeiten oder in Ausbildung stehen“ grundsätzlich, dass bestimmte beruflich indizierte Übernachtungen - z.B. bei Tagungs- oder
Schulungsteilnehmern - jeweils nach Prüfung des einzelnen Falles von der Kurtaxpflicht freigestellt werden müssen.
Berechnung der Einnahmeausfälle
bei einem einheitlichen Preisnachlaß auf alle Eintrittsentgelte für kurtaxpflichtige Personen:
Einrichtung kurtaxpflichtige Besucher
Anteil absolut
Museen der Stadt Dresden 186.400 10,0% 18.640
Zoo Dresden GmbH 800.000 10,0% 80.000
Staatsoperette Dresden 86.000 15,0% (*) 12.900
Theater Junge Generation 87.000 5,0% 4.350
Europäisches Zentrum der Künste 30.000 10,0% 3.000
Societätstheater GmbH Dresden 19.000 10,0% 1.900
Dresdner Philharmonie 96.500 15,0% 14.475
Dresdner Musikfestspiele 24.000 45,0% (*) 10.800
Verkehrsmuseum 191.000 19,0% (*) 36.290
Herkuleskeule 80.000 33,0% 26.400
Hygienemuseum 278.000 44,0% (*) 122.320
Theaterkahn 42.000 15,0% 6.300
Summe: 337.375
einheitlicher Preisnachlaß: 2,00 EUR
Einnahmeausfall: 674.750,00 EUR
Besucher gesamt (Besucherbilanz 2011)
Die Freistellung von Tagungs- oder Schulungsteilnehmern von der Kurtaxpflicht setzt allerdings eine Einzelfallprüfung voraus: Lässt z.B. ein Tagungsprogramm nicht unerhebliche Freiräume zu, die zu allgemeintouristischen Zwecken genutzt werden können, spricht dies dafür, dass der private Zweck des Aufenthalts eine nicht zu vernachlässigende Rolle spielt - die Kurtaxpflicht bliebe bestehen.
Mit Blick auf diese obergerichtlich vorgegebene Ausnahmeregelung zur Kurtaxe kann ein Ver- waltungsmehraufwand im Zusammenhang mit der Überprüfung von Rückerstattungsansprüchen von Übernachtungsgästen zur Kurtaxe entstehen, der derzeit in Ermangelung auch nur ansatz- weise bekannter Fallzahlen nicht quantifizierbar ist. Sollte - beispielsweise - nur 1 % aller Über- nachtungsgäste mit einem Rückerstattungsanspruch an die Verwaltung herantreten, müßten jährlich immerhin rund 16.700 Einzelfallprüfungen vorgenommen werden (für die Stadt Dresden wurden im Jahr 2010 1.677.295 Übernachtungsgäste [„Ankünfte“] gezählt; Quelle: Statistisches Landesamt). Diese Prüfungstätigkeit kann nicht den Beherbergungsbetrieben auferlegt werden, die dazu keinerlei Hoheitsrechte besitzen, sondern die Kurtaxeinnahmen nur „einziehen und an die Gemeinde abführen“, sondern muss direkt zwischen Abgabenschuldner (Übernachtungsgast) und Abgabengläubiger (Stadt Dresden) abgewickelt werden.
Für die für die Prüfung von 16.700 Fällen p.a. erforderliche Korrespondenz (einschließlich der Bearbeitung eventueller Rechtsstreitigkeiten) müssten dann bereits mindestens drei weitere Dienstkräfte des mittleren Verwaltungsdienstes eingestellt werden (zusätzlicher Kostenaufwand einschließlich Sachkosten ca. 170.000 EUR). Ob dieser Verwaltungsaufwand allerdings eintritt, wird wesentlich davon abhängen, inwieweit die Übernachtungsgäste wegen der relativ zu den Übernachtungskosten geringen Kurtaxe überhaupt eine Rückforderung in Erwägung ziehen und inwieweit die Beherbergungsbetriebe zu Kooperationen bereit sein werden. So könnten die Gastgeber z.B. bei der Buchung von Zimmerkontigenten für Tagungen das jeweilige Tagungs- programm vom Buchenden abverlangen und bei der Erhebungsbehörde mit der Bitte um
Freistellung von der Kurtaxe vorlegen. Diese Faktoren - Rückforderungsquote und Kooperations- bereitschaft - sind derzeit nicht kalkulierbar.
II.6 Fazit Kurtaxe
Rechtssicherheit und rechtliche Zulässigkeit: Wegen der ungeklärten Definition des Begriffes einer
„sonstigen Fremdenverkehrsgemeinde“ ist für die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe in einer Großstadt die rechtliche Zulässigkeit noch nicht endgültig geklärt.
Beteiligung der betroffenen Personen und Unternehmen: Die Kurtaxe belastet ausschließlich Übernachtungsgäste und Gäste, die in Dresden eine Nebenwohnung zu Freizeitzwecken innehaben.
Verhältnis von Aufwand und Ertrag: Die Einnahmen aus der Fremdenverkehrsabgabe sind zweck- gebunden. Wegen der unter Tz. II.5 ausführlich referierten Unsicherheit muss für die Erhebung der Abgabe ein derzeit nicht absehbar hoher Verwaltungsaufwand einkalkuliert werden.
III. Rechtsgrundlagen für die Einführung einer Übernachtungssteuer
III.1 Aktuelle rechtliche Rahmenbedingungen / rechtliche Zulässigkeit
Die Städte und Gemeinden in Sachsen sind berechtigt, örtliche Aufwandssteuern zu erheben, so- lange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind 8).
Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem Urteil vom 11. Juli 2012 (Az. 9 CN 2.11) entschieden, dass die von der Stadt Bingen erhobene so genannte „Kulturförderabgabe für Übernachtungen“
eine solche örtliche Aufwandssteuer darstellt und auf entgeltliche Übernachtungen aus privaten, insbesondere touristischen Gründen erhoben werden darf. Entgeltliche Übernachtungen, die beruflich zwingend erforderlich sind, dürfen nicht besteuert werden.
Im Unterschied zu Fremdenverkehrsabgabe und Kurtaxe unterliegen die Einnahmen aus der Übernachtungssteuer keinerlei gesetzlicher Zweckbindung (§ 3 Abs. 1 AO). Allerdings akzeptiert das Sächsische Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit Geldmittel aus einer Fremden- verkehrsabgabe nicht als Co-Finanzierung für Fördermittel zur Tourismusförderung 9).
III.2 Rechtssicherheit / aktuelle rechtliche Risiken
Die ausführlichen Urteilsgründe zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes vom 11. Juli 2012 liegen noch nicht vor. Möglicherweise ergeben sich daraus noch Erkenntnisse dazu, in welcher Weise die Freistellung beruflich bedingter Übernachtungen ohne Verstoß gegen formale Vorschriften des Abgabenrechtes oder des Datenschutzes satzungs- und verwaltungstechnisch bewerkstelligt werden muss. Die Frage nach dem erforderlichen Verwaltungsaufwand zur Erhebung der Steuer steht damit in unmittelbarem Zusammenhang.
Nach spezifischem Landesrecht zu beurteilen und damit im Revisionsverfahren voraussichtlich nicht weiter zu behandeln war auch die Frage, ob die Erhebung einer Übernachtungssteuer nach dem Kommunalabgabengesetz des jeweiligen Bundeslandes überhaupt zulässig ist. Hierzu hatte das OVG Rheinland-Pfalz in der Vorinstanz das rheinland-pfälzische Kommunalabgabengesetz mit dem Ergebnis der Zulässigkeit einer solchen Aufwandssteuer ausgelegt. Ob auch das sächsische Kommunalabgabengesetz eine solche Auslegung erlaubt, ist nicht sicher. Das Sächsische
Staatsministerium des Innern als zuständige Rechtsaufsichtsbehörde jedenfalls hält die Erhebung einer Übernachtungssteuer als kommunale Aufwandssteuer wegen der inhaltlichen Konkurrenz einer solchen Steuer zu den explizit im KAG geregelten Abgaben „Fremdenverkehrsabgabe“ und
„Kurtaxe“ nicht für zulässig (Landtags-Drucksache 5/3601, ► Anlage). Der Sächsische Städte- und Gemeindetag hat daraufhin den sächsischen Kommunen mit Schreiben vom 18.10.2010
empfohlen, vom Erlass entsprechender Satzungen Abstand zu nehmen.
8) Art. 105 Abs. 2a GG, § 7 Abs. 2 SächsKAG. „Aufwandssteuern“ sind dabei nach der ständigen Rechts- sprechung des Bundesverfassungsgerichtes Steuern auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die in der Einkommensverwendung für den persönlichen, über den Grundbedarf hinausgehenden Lebensbedarf zum Ausdruck kommt. Ihr ausschlaggebendes Merkmal ist der Konsum in Form eines äußerlich erkennbaren Zustands, für den finanzielle Mittel verwendet werden. In ihm kommt typischerweise wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck, wobei es keine Rolle spielt, von wem und mit welchen Mitteln dieser finanziert wird, ob er im Einzelfall die Leistungsfähigkeit überschreitet und welchen Zwecken er dient (z.B. BVerfG, B. v. 17. Februar 2010, Az. 1 BvR 529/09).
9) Zitat aus der "Tourismusstrategie Sachsen 2020": "Touristische Projekte der Kommunen und öffentlichen Träger erhalten Höchstförderung nur noch unter folgenden Voraussetzungen: ... Die jeweilige Kommune sichert die Finanzierung der Projekte durch Nutzung der ihr zu Gebote stehenden, autonomen
Finanzierungsinstrumente wie Fremdenverkehrsabgabe und Kurtaxe".
III.3 Beteiligung betroffener Personen und Unternehmen
Die Übernachtungsabgabe belastet wegen ihrer Umlagemöglichkeit im Ergebnis ausschließlich Übernachtungsgäste in Beherbergungsbetrieben und die Beherbergungsbetriebe selbst hinsicht- lich der administrativen Umsetzung. Andere Branchen, die innerhalb der Stadt Dresden ebenfalls unternehmerische Vorteile durch den Tourismus erlangen, werden ebenso wenig belastet wie Tagesgäste.
III.4 Abschätzung des möglichen Ertrages der Abgabe
Im Kalenderjahr 2011 wurden in Dresden 3.798.341 Übernachtungen in Beherbergungsbetrieben gezählt (Quelle: Statistisches Landesamt), davon waren rund 35 % geschäftlich bedingt. Durch entsprechende Satzungsgestaltung wird man rechnerisch - beispielsweise - zur Erzielung von Einnahmen in Höhe von knapp 5 Mio EUR eine durchschnittliche Steuer von 2,00 EUR je Gast und Übernachtung fordern müssen. Zur Art und Weise einer zulässigen Steuerbemessung - pauschal je Übernachtung oder z.B. in Abhängigkeit vom Übernachtungspreis - werden allerdings in den Urteilsgründen des Bundesverwaltungsgerichtes noch Aussagen erwartet.
III.5 Abschätzung des erforderlichen Erhebungsaufwandes
In der Stadt Dresden hatten im Dezember 2010 insgesamt 185 potentiell steuerrelevante Beher- bergungsbetriebe geöffnet (Quelle: Statistisches Landesamt). Durch das im Satzungsentwurf vorgesehene Verfahren einer quartalsfälligen Steuererhebung im Selbstveranlagungsverfahren kann - nach einem Personalmehrbedarf in der Anlaufphase - davon ausgegangen werden, dass die Administration der Steuer gegenüber den Beherberungsbetrieben(Buchung der angemeldeten Steuerbeträge, Kontrolle der Steueranmeldungen Prüfung der Betriebe, erforderlichenfalls
Erteilung abweichender Festsetzungsbescheide, Bearbeitung von Rechtsstreitigkeiten) durch eine Dienstkraft im gehobenen Verwaltungsdienst bewältigt werden kann. Zur Vermeidung der
Unwirksamkeit der Satzung auf Grund eines Vollzugsdefizites wird es jedoch erforderlich werden, Erklärungen von Übernachtungsgästen zu geschäftlichen Übernachtungsgründen einzelfall- bezogen zu überprüfen. Bei einer Stichprobenprüfung von nur 5 % der Fälle - dies dürfte aus- reichend sein, um den Vorwurf eines Vollzugsdefizites zu entkräften - würden weitere neun bis zehn Dienstkräfte des mittleren Verwaltungsdienstes benötigt. Einschließlich Sachkosten und IT- Aufwendungen dürften die Verwaltungsaufwendungen im laufenden Betrieb damit einen Betrag von 1,0 Mio Euro p.a. ausmachen. Hinzu tritt allerdings voraussichtlich noch der Raumbedarf zur Ablage von rund 600.000 Einzelbelegen pro Jahr (Aufbewahrungsfrist mindestens fünf Jahre). - Eine nähere Abschätzung des mit der Freistellung von geschäftlichen Übernachtungen
verbundenen gesonderten Verwaltungsaufwandes bedarf der Auswertung der derzeit noch nicht vorliegenden schriftlichen Urteilsgründe der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes vom 11. Juli 2012.
In der Anfangsphase werden mindestens zwei weitere Dienstkräfte mittleren Dienstes für die Ermittlung und Benachrichtigung der betroffenen Betriebe, die Beratung zur Steueranmeldung und die Bearbeitung von Rechtsbehelfen benötigt. Die Dauer dieses Mehraufwandes ist von der Entwicklung der Rechtslage abhängig.
III.6 Fazit Übernachtungssteuer
Rechtssicherheit und rechtliche Zulässigkeit: Einer Übernachtungssteuer ist, soweit sie beruflich bedingte Übernachtungen von der Besteuerung ausnimmt, voraussichtlich - bis auf Auslegungs- fragen zum sächsischen Landesrecht - zulässig.
Beteiligung der betroffenen Personen und Unternehmen: Die Übernachtungssteuer belastet wegen ihrer Umlagemöglichkeit im Ergebnis ausschließlich Übernachtungsgäste in Beherbergungs-
betrieben.
Verhältnis von Aufwand und Ertrag: Die Einnahmen aus der Übernachtungssteuer sind nicht zweckgebunden. Bei dem im Satzungsentwurf vorgeschlagenen Erhebungsverfahren durch Steueranmeldung beträgt nach grober Schätzung der Verwaltungsaufwand rund 20 % der Ein- nahmen . Allerdings akzeptiert das Sächsische Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit Geldmittel aus einer Übernachtungssteuer nicht als Co-Finanzierung für Fördermittel zur Tourismusförderung.
Dresden, am 31. Juli 2012 Thomas Weihermüller
Amtsleiter
