Diskriminierung durch die Polizei: Institutioneller Rassismus und die polizeiliche Kontrollpraxis des Racial Profiling: Eine verfassungs- und antidiskriminierungsrechtliche Analyse

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Kathrin Fitzek

Diskriminierung durch die Polizei: Institutioneller Rassismus und die polizeiliche Kontrollpraxis des Racial Profiling

Eine verfassungs- und antidiskriminierungsrechtliche Analyse

Lehrstuhl für Gender im Recht Bachelorarbeit

Rechtswissen-

schaftliche

Fakultät

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Kathrin Fitzek

Schneidemühlerstr. 13 53119 Bonn

Matr.-Nr.: 8044210

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,,Diskriminierung durch die Polizei: Institutioneller Rassismus und die polizeiliche Kontrollpraxis des Racial Profiling.

Eine verfassungs- und antidiskriminierungsrechtliche Analyse‘‘

Betreuerin: Dr. Anja Böning

FernUniversität in Hagen Wintersemester 2020/2021

Abgabedatum: 08.12.2020

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II Inhalt

I. Einleitung ... 1

II. Rassismus in der deutschen Gesellschaft ... 2

1. Entwicklung und Status Quo ... 2

2. Exkurs: Abgrenzung zu Rechtsextremismus und Ausländer- und Fremdenfeindlichkeit .. 3

III. Rassismus und Diskriminierung durch die Sicherheitsbehörde Polizei ... 4

1. Institutioneller Rassismus und institutionelle Diskriminierung ... 5

a. Begrifflichkeiten und Konzeptualisierungen ... 6

b. Erscheinungsformen des institutionellen Rassismus in der Polizei ... 7

2. Rechtsextremismus in der Polizei ... 9

3. Institutioneller Rassismus am Beispiel des NSU-Komplexes ... 10

4. Rassistische Polizeigewalt ... 12

IV. Die polizeiliche Kontrollpraxis des Racial Profiling ... 14

1. Racial Profiling als polizeiliche Praxis ... 15

2. § 22 I a BPolG ... 16

3. Polizeikultur ... 19

4. Angst vor Fremdheit ... 20

V. Verfassungs- und Antidiskriminierungsrechtliche Analyse ... 22

1. EMRK ... 22

2. Anti-Rassismus-Konvention ... 26

3. Art. 3 GG ... 28

4. Exkurs: Racial Profiling und AGG ... 30

5. Beamt*innenstatus ... 31

6. LADG Berlin als Vorreiterin des Diskriminierungsschutzes gegen Racial Profiling? .... 33

VI. Schutz und Prävention ... 35

1. Polizeiausbildung ... 35

2. Beschwerdestellen und -beauftragte ... 38

3. Forschungsbedarf ... 40

4. Modernisiertes Kulturverständnis ... 41

VII. Fazit und Ausblick ... 42

Literaturverzeichnis ... 45

Eigenständigkeitserklärung ... 52

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1 I. Einleitung

Seit dem Tod des schwarzen US-Amerikaners George Floyd, der von weißen Polizeibeamten mit dem Knie auf den Boden gedrückt wurde, bis er erstickte, stehen die Themen Rassismus und rassistische Polizeigewalt im Fokus. Die Rassismus Debatte in den USA und die Black Lives Matter Bewegung führen auch in Deutschland vermehrt zur Kritik an dem Vorgehen und den Hand- lungsweisen der Polizei. Diskriminierungs- und Rassismusvorwürfe nehmen zu. Rechtsextremistische Äußerungen und die jüngste Enthüllung rechtsextre- mer Chatgruppen in der Polizei lassen die Vorwürfe nicht verstummen. Die strikte Ablehnung jeder Form von Diskriminierung und Extremismus ist zwar ein grundlegendes Prinzip bei allen gesetzgeberischen Maßnahmen, dennoch bestehen Strukturen, Routinen und institutionelle Rahmenbedingungen, die sich rassistisch auswirken. Dass es der Politik und Gesellschaft nicht leicht- fällt, zu erkennen, dass rassistische Arbeitskulturen und Praktiken in staatlichen Institutionen wie der Polizei verankert sind, zeigen die jahrelangen Er- mittlungen der NSU-Morde. Die Zurückweisung der Existenz rassistischer Praktiken in der Polizei erfolgt auch im Rahmen des sog. Racial Profiling. Es sind die alltäglichen, anlasslosen, verdachtsunabhängigen Personenkontrollen, die sich aufgrund von Verdachtsstrategien und Erfahrungswissen von Polizei- beamt*innen sowie der Angst vor der ,,gefährlichen Fremdheit‘‘ zuspitzen und nicht selten in Polizeigewalt münden. Sicher ist: ,,Rassismus schont keinen Teil der Gesellschaft und die Polizei bildet da keine Ausnahme. Rassismus kann in der Einstellung oder dem Verhalten von Polizeibeamt*innen, in ihrem Umgang mit der Bevölkerung oder mit anderen Beamt*innen vorhanden sein.

Er findet sich auch in den von der Polizei angewandten Regeln und Verord- nungen, die in diesem Fall als institutioneller Rassismus gelten würden. Unter diesen ist das rassistische Profiling ein besonderes Anliegen.‘‘¹

Im Folgenden wird aufgeführt, wie Diskriminierung durch die Polizei ausge- staltet ist und inwieweit institutioneller Rassismus sowie die polizeiliche Kon- trollpraxis des Racial Profiling gegen Menschen- und Grundrechte sowie die Anti-Rassismus-Konvention verstoßen. Zudem wird aufgezeigt, dass Schutz- und Präventionsmaßnahmen bei der Bekämpfung von Diskriminierung in einer modernen Polizei und einer vielfältigen Gesellschaft unabdingbar sind.

1 David Davies, Bekämpfung des Rassismus in der Polizei, 2014, S. 1.

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2 II. Rassismus in der deutschen Gesellschaft

Rassismus ist ein historisch gewachsenes, gesamtgesellschaftliches sowie strukturelles Phänomen, das ein Macht- und Dominanzverhältnis ausdrückt.² Es ist ein gesellschaftliches Konzept. Es entwickelt sich, nimmt unterschiedliche Formen an und geht mit der Zeit.

1. Entwicklung und Status Quo

Die Entstehung von Rassismus beruht zunächst auf der Vorstellung einer Ein- teilung der Menschen in verschiedene ,,Rassen‘‘³. Bereits in der Antike exis- tierten Theorien zu sog. ,,Menschenrassen‘‘, die Sklaverei und Eroberungs- kriege legitimierten.⁴ Die Machtverhältnisse mündeten u.a. in der Differenzie- rung der Hautfarben. ,,Schwarze‘‘ wurden in der Antike als barbarisch und unzivilisiert betrachtet.⁵ Diese Vorstellung verfestigte sich in nachfolgenden Jahrhunderten und führte zur Formierung von ,,Rasse‘‘ als Instrumentarium der Klassifizierung von Menschen.⁶ Dabei kann die koloniale Eroberung als Prototyp des Rassismus verstanden werden.⁷ Denn es wurden biologische Merkmale wie Hautfarbe dazu genutzt, Fremdgruppen zu markieren.⁸ Nach dem Zweiten Weltkrieg und dem Rassenwahn des NS-Regimes, kam es zur Tabuisierung des Rassekonzepts und des Rassismus an sich.⁹ Heute ist allgemein anerkannt, dass ,,Menschenrassen‘‘ nicht existieren. Eine solche Vorstel- lung ist wissenschaftlich nicht haltbar. Dennoch ist das Rassekonzept in der sozialen Welt real: ,,Race doesn’t exist, but it does kill people.‘‘¹⁰ Der Begriff Rasse stellt heute einen Rechtsbegriff dar, um die Anknüpfung an Rassismus zu verdeutlichen und die Signalwirkung des Wortes zu erhalten.¹¹ Rassismus ist ein System von Diskursen und Praxen, die historisch entwickelte, aktuelle Machtverhältnisse legitimieren und reproduzieren.¹² Dafür werden Menschen in homogene Gruppen zusammengefasst, vereinheitlicht und den anderen als

2 Cengiz Barskanmaz, Recht und Rassismus, 2019, S. 19.

3 Sofern es um den juristischen Begriff geht, wird auf die Anführungszeichen verzichtet.

4 Susan Arndt, in: Fereidooni/El (Hg.), Rassismuskritik und Widerstandsformen, 2017, S. 29 (34).

5 A.a.O., S. 29 (35).

6 Ebd.

7 Birgit Rommelspacher, in: Melter/Mecheril (Hg.), Rassismuskritik, 2009, S. 25 (25).

8 A.a.O., S. 25 (26).

10 Vgl. a.a.O., S. 22.

11 Gregor Thüsing, in: MüKo, 8. Aufl. 2018, § 1 AGG Rn. 16.

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3 grundsätzlich verschieden und unvereinbar gegenübergestellt.¹³ Rassismus meint nicht nur individuelle Vorurteile, sondern die Legitimation von gesellschaftlichen Hierarchien, die auf der Diskriminierung der konstruierten Grup- pen basieren.¹⁴ Darüber hinaus ist Rassismus wandelbar, sodass zunehmend neue Erscheinungsformen auftreten, die den biologischen Rassismus ergänzen.

Die Migrationsbewegung nach Europa ließ kulturalistisch fundierte Bewertun- gen menschlicher Charakteristika in den Vordergrund treten.¹⁵ Der Begriff Rasse wird nunmehr durch Wörter wie ,,Volk‘‘, ,,Fremde‘‘, ,,Ausländer‘‘ oder ,,Kultur‘‘ ersetzt.¹⁶

2. Exkurs: Abgrenzung zu Rechtsextremismus und Ausländer- und Fremdenfeindlichkeit

Rassismus zeigt sich in vielen Formen. Dabei ist Rassismus nicht mit Rechts- extremismus gleichzusetzen. Rechtsextremismus ist zunächst ein Sammelbe- griff, mit dem auf die von stark nationalistischen und rassistischen Vorstellun- gen geprägten politischen Ideologien verwiesen wird.¹⁷ Dieser ist demokratie- feindlich, gewaltbereit, strebt Homogenität an und ist geprägt von einem rassistisch-völkischen Abstammungsmythos.¹⁸ Darüber hinaus ist der Antisemi- tismus in den meisten Spektren des Rechtsextremismus ein wichtiges Ideolo- gieelement.¹⁹ Während Rassismus eher ein kulturelles Phänomen ist, welches Werte, Normen und Praxen in der Gesellschaft prägt, handelt es sich bei Rechtsextremismus um eine politische Ideologie, die ihre gesellschaftlichen Vorstellungen umsetzen möchte.²⁰ Rechtsextremismus kann insofern als poli- tisierte Form des Rassismus verstanden werden und fällt immer mit Rassismus zusammen. Rassismus kann aber nicht nur auf Rechtsextremismus reduziert werden.²¹ Demgegenüber sind die Begriffe Fremden- und Ausländerfeindlich- keit zu unterscheiden. Sie haben neue Erscheinungen des Rassismus geschaf- fen und kamen in den 1980er und 1990er Jahren auf, um die in der einheimi- schen Bevölkerung existierenden Ablehnungen gegen die sog. ,,Ausländer‘‘

13 Ebd.

14 Ebd.

16 A.a.O., S. 46.

17 A.a.O., S. 128.

18 A.a.O., S. 128f.

19 Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, Verfassungsschutzbericht 2019, S. 51.

20 Birgit Rommelspacher, in: Melter/Mecheril (Hg.), Rassismuskritik 2009, S. 25 (29).

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4 zu beschreiben.²² Allgemein werden darunter negative und abwertende Ein- stellungen sowie Vorurteile gegenüber Ausländer*innen und Fremden be- schrieben.²³ Mit dem Begriff Fremdenfeindlichkeit wird das Bild eines mit un- veränderlichen Eigenschaften ausgerüsteten Fremden konstruiert.²⁴ Ähnlich verhält es sich mit dem Begriff Ausländerfeindlichkeit. Dieser bringt die Zu- schreibung des Ausländerstatus und damit die Nicht-Zugehörigkeit der Be- troffenen zum nationalen Kollektiv zum Ausdruck.²⁵ Hierbei ist zu beachten, dass die Konzepte der Ausländer- und Fremdenfeindlichkeit nur einen be- grenzten Zugriff auf Rassismus als strukturelles Phänomen bieten. Sie verfolgen selbst eine rassistische Logik, da sie Gruppen wie ,,Ausländer‘‘ und ,,Fremde‘‘ voraussetzen, die allein für sich rassistische Fremdbezeichnungen sind.²⁶ Sie sollten folglich als eine Ausprägung von Rassismus verstanden, wenn nicht ganz durch das Konzept Rassismus ersetzen werden.²⁷

III. Rassismus und Diskriminierung durch die Sicherheitsbehörde Polizei Eine Diskriminierung liegt vor, wenn Menschen, die einer Minderheit angehö- ren, im Vergleich zu Mitgliedern der Mehrheit weniger Lebenschancen, weniger Zugang zu Ressourcen und Chancen zur Teilhabe an der Gesellschaft haben.²⁸ Rassismus und Diskriminierung sind wandelbare Konzepte, die sich in allen Lebensbereichen zeigen und auf allen Ebenen eng verknüpft sind. Folg- lich kann die Institution Polizei, als ein Teil dieser Gesellschaft, nicht frei von diesen Konzepten sein. Vielmehr haben Diskriminierungs- und Rassismusvor- würfe gegen die Polizei eine lange Tradition.²⁹ Sie können sich in der Einstel- lung oder dem Verhalten der Beamt*innen zeigen. Sie finden sich aber auch in den von der Polizei angewandten Gesetzen, Regeln und Routinen.³⁰

22 Cengiz Barskanmaz, KJ 2008, S. 296 (296).

23 A.a.O. S. 296 (297).

25 Ebd.

26 A.a.O., S. 122.

27 A.a.O., S. 121.

29 Rafael Behr, in: Scherr et al. (Hg.), Handbuch Diskriminierung, 2017, S. 301 (301).

30 David Davies, Bekämpfung des Rassismus in der Polizei, 2014, S. 3 Rn. 1.

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5 1. Institutioneller Rassismus und institutionelle Diskriminierung

Die Auseinandersetzung mit institutionellem Rassismus und institutioneller Diskriminierung ist in Deutschland seit den späten 2000er Jahren politisch und rechtlich relevant geworden.³¹ Dieser Umstand ist nicht nur auf gesetzliche Veränderungen im migrations- und integrationspolitischen Bereich zurückzu- führen, sondern auch auf den Übergang zu einer aktiven Integrationspolitik und der zunehmenden Forderung nach einer interkulturellen Öffnung der In- stitutionen.³² Institutionelle Diskriminierung beschreibt die dauerhafte Be- nachteiligung sozialer Gruppen, die auf überindividuelle Sachverhalte wie Normen, Regeln, Routinen und kollektiv verfügbare Begründungen zurückge- führt werden.³³ Als Verursacher werden insbesondere Organisationen und in Organisationen tätige Professionen berücksichtigt.³⁴ Entscheidend ist, dass Mechanismen institutioneller Diskriminierung unabhängig von individuellen Vorurteilen oder negativen Absichten wirken und bestehen können.³⁵ Eine Diskriminierungsabsicht der Beteiligten ist nicht erforderlich. Die Mechanis- men wirken indirekt und subtil, sodass sie von beteiligten Personen und Be- troffenen meist nicht wahrgenommen werden.³⁶ Ausgangspunkt der Konzept- entwicklung der institutionellen Diskriminierung ist der institutionelle Rassis- mus. Mit institutionellem Rassismus werden Diskurse, Politiken und Praktiken von staatlichen und zivilgesellschaftlichen Institutionen bezeichnet, die syste- matischAusgrenzung und Diskriminierung produzieren, ohne konkret vorsätz- lich rassistische Begründungs- und Deutungsmuster zu verwenden.³⁷ Somit wird die normative Hegemonie der Dominanzgesellschaft sichergestellt, wäh- rend Zuschreibungen sowie Verfahrensweisen angemessen und neutral erscheinen.³⁸Maßgebend ist die institutionelle Struktur, die für die Produktion von Rassismus verantwortlich ist, sodass es unerheblich ist, ob diejenigen, die diese Gesetze und Verordnungen ausführen und durchsetzen, sie billigen.³⁹ Dies wird auch durch die Macpherson-Definition deutlich. Die Macpherson-

31 Mechthild Gomolla, in: Scherr et al. (Hg.), Handbuch Diskriminierung, 2017, S. 133 (138).

32 Ebd.

33 Raimund Hasse/Lucia Schmidt, in: Ulrich et al. (Hg.), Handbuch Bildungs- und Erziehungs- soziologie, S. 883 (883).

34 Ebd.

35 Mechthild Gomolla, in: Scherr et al. (Hg.), Handbuch Diskriminierung, 2017, S. 133 (134).

36 Ebd.

37 Vassilis S. Tsianos, Standpunkt: Sozial 2018, S. 45 (46).

38 Ebd.

39 Margarete Jäger/Heiko Kauffmann, in: Jäger/Kauffmann (Hg.), Leben unter Vorbehalt, 2002, S. 9 (19).

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6 Studie befasste sich mit dem rassistisch motivierten Mord des schwarzen, bri- tischen Studenten Stephen Lawrence. Die Täter wurden festgenommen, jedoch nie verurteilt. Im Untersuchungsausschuss wurde institutioneller Rassismus als Ursache der erfolglosen Ermittlungen festgestellt und definiert: ,,Als kollekti- ves Versagen einer Behörde bzw. Organisation, Menschen aufgrund ihrer Hautfarbe, ihrer kulturellen oder ethnischen Herkunft adäquate und professio- nelle Dienstleistungen und Service zur Verfügung zu stellen. Institutioneller Rassismus kann in behördlichen Abläufen, Einstellungen und Verhaltenswei- sen aufgezeigt bzw. entdeckt werden, die Diskriminierung erzeugen und dadurch Minderheiten bzw. bestimmte Gruppen benachteiligen: durch unab- sichtliche Vorurteile, Ignoranz, Gedankenlosigkeit und rassistische Stereoty- pisierung.“⁴⁰ Die Definition bietet Raum für individuelle diskriminierende Verhaltensweisen wie die eines einzigen Polizeibeamten.⁴¹ Somit besteht institutioneller Rassismus auch dann, wenn Institutionen es unterlassen und/oder versäumen, rassistische Handlungen zu sanktionieren.⁴² Dieser Grundsatz liegt dem Diskriminierungsverbot des Art. 14 der Europäischen Menschenrechts- konvention zugrunde.

a. Begrifflichkeiten und Konzeptualisierungen

Die Begriffskombination des institutionellen Rassismus stammt aus der US- amerikanischen Soziologie der 1960er Jahre.⁴³ Die Verwendung des Begriffs soll die Trennung zwischen politisch-institutionellen Verhältnissen und dem rassistischen Subjekt überwinden, indem der institutionelle Rassismus als Vo- raussetzung von individuellen Handlungen verdeutlicht wird.⁴⁴ Der Begriff des institutionellen Rassismus ist jedoch strittig, dader Begriff der Institution(en) unterschiedlich eng oder weit gefasst wird, sodass eine befriedigende Defini- tion fehlt. Die Schwierigkeit der Bedeutung zeigt sich besonders in der Wahl bzw. Konzeptualisierung einer institutionellen Erklärungsebene. Zunächst kann Institution als eine notwendige Verfestigung von Sinn und Wissen verstanden werden.⁴⁵ Gemeint sind u.a. staatliche oder öffentliche Einrichtungen,

40 Vgl. Mechthild Gomolla, in: Scherr et al. (Hg.), Handbuch Diskriminierung, 2017, S. 133 (137); BT-Drs. 18/12950 S. 1220.

42 Ebd.

43 Vassilis S. Tsianos, Standpunkt: Sozial 2018, S. 45 (46).

44 Ebd.

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7 kollektive Organisationen, die bestimmte Aufgaben übernehmen, einem fest- gelegten Zweck dienen sowie eine bestimmte Regelhaftigkeit inne haben.

Folglich kann institutioneller Rassismus als eine verfestigte Form von Rassis- mus verstanden werden.⁴⁶ Jedoch ist der Begriff der Institution gleichzeitig mit dem negativ aufgeladenen Begriff des Rassismus verbunden, sodass administrative Maßnahmen und Verhaltensweisen von vornherein kritisch hinterfragt werden.⁴⁷ Es bestehe die Gefahr, dass die Auseinandersetzung mit institutioneller Diskriminierung bzw. institutionellem Rassismus auf einzelne institutionelle Sektoren, Organisationen oder Maßnahmen reduziert werde.⁴⁸ Dem ist aber auch kritisch zu begegnen. Eine Lokalisierung auf der institutionellen Ebene bedeutet nicht, dass pauschal jedes Bewusstsein über Diskriminierung bzw. Rassismus verneint werden muss.⁴⁹ Das Potenzial der Perspektive liegt darin, latente Formen der Benachteiligung und Ausgrenzung sichtbar zu machen. Für selbstverständlich genommene Überzeugungen, Wertorientierungen und Praktiken können in Frage gestellt werden.⁵⁰ Der Begriff ist mithin hilf- reich, um diese Praxen, die als richtig und neutral erscheinen, zu kritisieren und sie als ein Ganzes fassen zu können.⁵¹ Teilweise wird institutioneller Ras- sismus als Synonym für strukturellen Rassismus verwendet. Dabei liegt dieser vor, wenn das gesellschaftliche System mit seinen Rechtsvorstellungen, seinen politischen und ökonomischen Strukturen Ausgrenzung bewirkt.⁵² Im Vorder- grund des strukturellen Rassismus stehen die gesellschaftlichen Strukturen, die dazu führen, dass Menschen abgewertet oder benachteiligt werden. Strukturel- ler Rassismus schließt somit den institutionellen Rassismus ein.⁵³

b. Erscheinungsformen des institutionellen Rassismus in der Polizei Institutioneller Rassismus findet sich in den Verfahren, Regelungen und der Kultur der Institution. Dazu zählen Handlungsroutinen, Maßnahmen wie Iden- titätskontrollen, Befragungen, Überwachungen, Festnahmen oder Durchsu- chungen, die nicht auf einem konkreten Verdacht beruhen, sondern anhand von

46 Ebd.

47 Ebd.

48 Mechthild Gomolla, in: Scherr et al. (Hg.), Handbuch Diskriminierung, 2017, S. 133 (139f.).

49 Vg., A.a.O., S. 133 (141f.).

50 Ebd.

53 Vgl. Ebd.

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8 äußeren Merkmalen wie der Hautfarbe durchgeführt werden. In erster Linie ist die Kontrollpraxis des Racial Profiling zu nennen, die sich in den genannten Maßnahmen wiederfindet und vorliegt, wenn rassistische Zuschreibungen zu einer anlasslosen Personenkontrolle führen. Die Kontrollen werden durch Po- lizist*innen nach Verdachtsstrategien ausgeführt, sodass Personen, die in das Raster fallen, weil sie etwa anderer Hautfarbe sind, öfter kontrolliert werden.⁵⁴ Dies äußert sich z.B. in der sog. Residenzpflicht nach § 56 Asylgesetz (AsylG).

Diese Regelung soll zunächst verhindern, dass sich Asylsuchende den Ort ihres Aufenthalts selbst suchen und den staatlichen Verteilerschlüssel unterlau- fen.⁵⁵ Daneben ermöglicht die Bestimmung nicht nur eine Grundlage für die Kontrolle von ,,Fremden‘‘. Sie bewirkt diskriminierendes Verhalten, da sie dazu einlädt, dass Polizist*innen bestimmte Menschen häufiger kontrollieren als andere.⁵⁶ Eine weitere Erscheinungsform des institutionellen Rassismus und zugleich eine des Racial Profiling ist die Rasterfahndung. Diese erfolgte nach den Terroranschlägen des 11. September 2001. Die Suche gestaltete sich nach den Kriterien: männlich, Alter 18 bis 40 Jahre, Student oder ehemaliger Student, islamische Religionszugehörigkeit, Geburtsland oder Nationalität bestimmter, im Einzelnen benannter Länder mit überwiegend islamischer Bevöl- kerung.⁵⁷ Das Bundesverfassungsgericht stellte die Rechtswidrigkeit der Ras- terfahndung fest, da keine konkrete Gefahr vorgelegen habe und erklärte, dass die Rasterfahndung als solche eine stigmatisierende Wirkung für diejenigen haben könne, die diese Kriterien erfüllen.⁵⁸ Institutioneller Rassismus findet sich auch in pauschalen und gruppenbezogenen Erfassungen der Polizei. Nach

§ 16 AsylG wird die Identität des ,,Ausländers‘‘ festgestellt und überprüft.

Diese Daten dürfen zur allgemeinen Nutzung gespeichert werden.⁵⁹ Der dahin- terstehende Zweck zielt zwar auf die Sicherung des Asylverfahrens, jedoch wird für diese spezifische Bevölkerungsgruppe dieser Zweck auf die allgemeine Kriminalitätsbekämpfung ausgedehnt.⁶⁰ Zudem finden sich Datenverar- beitungen oder administrative Strategien, die ausschließlich an die von der

54 VG Koblenz vom 28.02.2012, Az. 5 K 1026/11 .KP, Rn. 3ff.

55 Rafael Behr, in: Howe/Ostermeier (Hg.), Polizei und Gesellschaft, 2019, S. 17 (25).

56 Ebd.

57 Martin Herrnkind, in: Antidiskriminierungsbüro Sachsen et al. (Hg.), Alles im weißen Be- reich?, 2014, S.39 (41).

58 BVerfG vom 04.04.2006, MMR 2006, 531 (537).

59 Martin Herrnkind, in: Antidiskriminierungsbüro Sachsen et al. (Hg.), Alles im weißen Be- reich?, 2014, S.39 (43).

60 Ebd.

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9 Polizei zugeschriebene Kategorie Ethnie anknüpfen, sodass eine pauschale Speicherung einer ganzen Gruppe vorgenommen wird.⁶¹ Zudem muss die Po- lizei Prognoseentscheidungen treffen, wenn personenbezogene Datensätze in polizeiliche Auskunftsdateien gespeichert werden sollen.⁶² Begründungen, dass Straftaten bei Asylbewerber*innen nicht auszuschließen seien, bestätigen, dass ohne tatsächliche Anhaltspunkte Pauschalisierungen vorgenommen werden. Rassistische Tendenzen können sich somit auch in Kriminalprognosen zur Beurteilung künftigen Täterverhaltens festigen.⁶³ Darüber hinaus sind die sog.

Verdachtskalender zu beachten, die von der Polizei an Behörden, Institutionen oder Firmen weitergegeben werden.⁶⁴ Diese beinhalten Empfehlungen mit bestimmten Faktoren wie Religion, Herkunftsstaat und sollen Argwohn begrün- den.⁶⁵ Die Polizei verlagert den Prozess der Verdachtsschöpfung an andere Stellen, obwohl andere Behörden weder qualifiziert noch erfahren sind, um Verdacht zu generieren.⁶⁶ Das Risiko stereotypischer Verdachtsmuster wird dadurch erhöht. Dies gilt auch für den Fall, wenn eine Verdachtskonstruktion an die Polizei herangetragen wird. Verdachtsroutinen und Stereotypisierungen realisieren sich in Ermittlungsstrategien und -taktiken und können zu bedeu- tenden Richtungsentscheidungen führen.

2. Rechtsextremismus in der Polizei

Rechtsextremismus geht immer mit Rassismus einher und kann sich entsprechend im institutionellen Rassismus widerspiegeln. Dabei bedürfen Rechtsext- remistische Fälle, die innerhalb der Polizei stattfinden, einer besonderen Be- trachtung. Denn Polizist*innen stehen als Bedienstete des Staates für die frei- heitliche demokratische Grundordnung ein und sind dieser in besonderem Maße verpflichtet.⁶⁷ In den vergangenen Jahren wurden in der Polizei jedoch Fälle bekannt, die auf eine Haltung jenseits der freiheitlichen demokratischen Grundordnung hindeuten.⁶⁸Diese reichten von Anhaltspunkten für antisemiti- sche oder fremdenfeindliche Haltungen, über Chatgruppen, mit entsprechen- den rechtsextremistischen Inhalten, bis hin zu der Beschaffung sowie

61 Ebd.

62 A.a.O., S. 39 (45).

63 Ebd.

64 A.a.O., S. 39 (46).

65 Ebd.

66 Ebd.

67 Bundesamt für Verfassungsschutz, Rechtsextremisten in Sicherheitsbehörden, 2020, S. 6.

68 A.a.O., S. 5.

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10 Vorhaltung von Waffen und Munition zur Vorbereitung des sog. Tag X.⁶⁹Die rechtsextremistische Entwicklung fügt sich in die Beurteilung des Verfas- sungsschutzes ein. So stieg die Gesamtzahl aller rechtsextremistischer Strafta- ten in Deutschland im Jahr 2019 um 9,7 % im Vergleich zum Vorjahr auf 21.290 Delikte an.⁷⁰ Die Gesamtzahl rechtsextremistischer Straftaten durch Polizist*innen kann mangels empirischer Studien in diesem Bereich nicht aufgezeigt werden. In diesem Zusammenhang zeigt der Lagebericht ,,Rechtsext- remisten in Sicherheitsbehörden‘‘ aber eine erste Übersicht über Verdachts- fälle in der Polizei auf, die einen rechtsextremen Zusammenhang aufweisen.

Im Erhebungszeitraum (1. Januar 2017 bis 31. März 2020) leitete die Polizei und der Verfassungsschutz der Länder insgesamt 319 Verdachtsfälle mit Be- zug zum Rechtsextremismus ein.⁷¹ Die Bundessicherheitsbehörden meldeten 58 Verdachtsfälleund der Militärische Abschirmdienst für den Geschäftsbe- reich des Bundesministeriums der Verteidigung erfassten 1064 Verdachts- fälle.⁷² Zwar sind die absoluten Zahlen dieser Verfehlungen in Relation zur Gesamtzahl der Beschäftigten bei den Sicherheitsbehörden gering, doch ist grundsätzlich von einem Dunkelfeld auszugehen.⁷³ Das Gefahrenpotenzial zeigt sich besonders in der sensiblen Aufgabenstellung der Polizei, denn sie verfügt über Zugang zu Waffen sowie sensiblen, internen Informationen und Datenbanken.⁷⁴ Sind Polizist*innen oder eine Gruppierung innerhalb der Poli- zei rechtsextremistischen Tendenzen oder Positionen zugeneigt, entsteht nicht nur eine nicht zu unterschätzende Gefahr für die Gesellschaft und den Staat.

Vielmehr kann institutioneller Rassismus begünstigt und verstärkt werden.

3. Institutioneller Rassismus am Beispiel des NSU-Komplexes

Dass Rechtsextremismus von staatlichen Behörden übersehen, unterschätzt und unzureichend bewältigt wird, zeigt die Mordserie des Nationalsozialisti- schen Untergrundes (NSU).⁷⁵ Dem NSU wird zugeschrieben seit 2000 bis zu seiner Aufdeckung im Jahr 2011 zehn Menschen ermordet zu haben, davon neun aus rassistischen Motiven. Der NSU verfolgte eine rassistische Ideologie

69 Ebd.

70 Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, Verfassungsschutzbericht 2019, S. 54.

71 Bundesamt für Verfassungsschutz, Rechtsextremisten in Sicherheitsbehörden, 2020, S. 12.

72 A.a.O., S. 12ff.

73 A.a.O., S. 5.

74 A.a.O., S. 6.

75 Britta Schellenberg, in: Fereidooni, El (Hg.), Rassismuskritik und Widerstandsformen, 2017, S. 721 (721).

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11 und ,,Rassenreinheit‘‘, sodass sich die Mordserie und Anschläge an Menschen mit Migrationshintergrund richteten.⁷⁶ Die aufgenommenen Ermittlungen der Polizei und Überwachungsmaßnahmen des Verfassungsschutzes blieben über zehn Jahre erfolglos.⁷⁷ Der Einsatz von V-Leuten, die selbst NSU-Unterstützer waren, verstärkte das behördliche Versagen, das sich während des ganzen Er- mittlungsverfahrens darbot. Auch die umfangreiche Aktenvernichtung mögli- chen Beweismaterials der Behörden führte zur Behinderung, sodass sich eine Aufarbeitung als schwierig erwies. Indizien und Befürchtungen, dass es sich um rassistisch motivierte Taten und rechter Gewalt handeln könnte, blieben von der Polizei ungehört und wurden nicht berücksichtigt.⁷⁸ Das Handeln der Ermittlungsbehörden erfasste eine rassistisch zustande gekommene Wahrneh- mungskultur, welche leitend für das staatliche Handeln wurde.⁷⁹ Entsprechend fiel der Verdacht auf einen ausländerextremistischen Tathintergrund, sodass die Ermittlung besonders im Umfeld der Opfer stattfand. Dabei wurden Zeug*innenaussagen über Männer eines ,,südländischen‘‘ Typs handlungslei- tend für die Polizei.⁸⁰ Der Begriff südländisch drückt Andersartigkeit aus und beinhaltet Zuschreibungen, die von dem Verhalten der eigenen sozialen Norm abweichen.⁸¹ Es handelt sich um eine soziale Kategorisierung anderer durch eine gesellschaftlich dominante Gruppe.⁸² Diese Kategorisierung zeigt sich insbesondere im Ermittlungsverfahren der Polizei. Allein die Wahl der Be- zeichnungen der Sonderkommissionen ,,Soko Bosporus‘‘ und ,,Soko Halb- mond‘‘ machen nicht nur die sprachliche Ausgrenzung des türkischen Perso- nenkreises deutlich, sondern zeigen, dass die Polizei auf rassistische Vorstel- lungen zurückgegriffen hat und von einer organisierten Kriminalität im mig- rantischen Milieu ausging.⁸³ Dass die Ermittlungen rassistische Deutungs- und Interpretationsmuster beinhalteten und diese Grundlage für weitere Ermitt- lungsstrategien waren, zeigt u.a. das Gutachten bzgl. eines möglichen Täter- profils. So wurde aufgeführt, dass „vor dem Hintergrund, dass die Tötung von Menschen in unserem Kulturkreis mit einem hohen Tabu belegt ist‘‘ abzuleiten

76 Nina Bach, Institutioneller Rassismus im NSU-Prozess, Eine Dispositivanalyse, 2017, S. 8.

77 A.a.O., S. 6.

78 A.a.O., S. 6.

79 Lee Hielscher, in: Arbeit und Leben DGB/VHS Hamburg e. V. (Hg.), Rassismus als Terror, Struktur und Einstellung, 2018, S.7 (8).

80 A.a.O., S. 7 (7).

81 A.a.O., S. 7 (8).

82 Ebd.

83 Nina Bach, Institutioneller Rassismus im NSU-Prozess, Eine Dispositivanalyse, 2017, S. 9.

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12 sei, ,,dass der Täter hinsichtlich seines Verhaltenssystems weit außerhalb des hiesigen Normen- und Wertesystems verortet ist.“⁸⁴ Diese verdeckten Aus- grenzungspraktiken und rassistische Stereotypisierung sind charakteristisch für den institutionellen Rassismus. Die Vorgehensweise der Polizei während der Ermittlungen zeigt die auf Stereotypen basierenden Verdachtsschöpfungs- praktiken und deren Auswirkungen. Der institutionelle Rassismus hat eine er- folgreiche Fahndung nach den Täter*innen verhindert.⁸⁵ Er führte dazu, dass Hinweise auf rassistisch motivierte Taten ignoriert wurden.⁸⁶ Darüber hinaus trug dieser maßgebend dazu bei, dass die Opfer und ihre Angehörigen über Jahre kriminalisiert, stigmatisiert und sozial ausgegrenzt wurden.⁸⁷ Zudem verdeutlicht die Mordserie den staatlichen Umgang mit rechtsextremistischen Ta- ten und zeigt, dass es Politik sowie Polizei schwerfällt, zu erkennen, dass rassistische Diskriminierung in Arbeitskulturen und Praktiken der Polizei verankert sind.

4. Rassistische Polizeigewalt

Der Polizei kommt die zentrale Aufgabe zu, das Recht notfalls mit Gewalt durchzusetzen. Rassistische, institutionalisierte Praxen in der Polizei weisen eine große Bandbreite auf und reichen von selektiven Kontrollen, körperlichen, psychischen und sexuellen Misshandlungen bis hin zu Mord.⁸⁸ Allerdings ist der empirische Forschungsstand in Deutschland in Bezug auf rassistische Po- lizeigewalt sehr begrenzt. Hierbei ist lediglich ein grober Rahmen ersichtlich, der die polizeiliche Gewalt i.S.v. Körperverletzung im Amt nach § 340 Straf- gesetzbuch (StGB) aufzeigt, von der Menschen mit Migrationshintergrund betroffen waren. So wurden im Jahr 2019 insgesamt 1.579 mutmaßliche Opfer einer Körperverletzung im Amt registriert.⁸⁹ 25 % hatten keine deutsche Staatsangehörigkeit.⁹⁰ Ungefähr 5 % davon waren Asylsuchende und Geflüch- tete.⁹¹ Darüber hinaus hatten 26 % der Bevölkerung in Deutschland einen

84 BT-Drs. 17/14600, S. 878.

85 BT-Drs. 18/12950, S. 1199.

86 Ebd.

87 A.a.O., S. 1206.

88 Sebastian Friedrich/Johanna Mohrfeldt, ZAG 2012, S. 27 (27).

89 Bundeskriminalamt, PKS Opfer nach Staatsangehörigkeit 2020, T911.

90 Ebd.

91 Bundeskriminalamt, PKS Opferspezifik-Asylbewerber/Flüchtling 2020, T944.

(16)

13 Migrationshintergrund.⁹² Deutlich wird, dass Personen mit Migrationshinter- grund unter den mutmaßlichen Opfern überrepräsentiert sind.⁹³ Im Dunkelfeld ist von einer höheren Zahl auszugehen. Dass es zu einer erhöhten rassistischen Gewaltbereitschaft kommen kann, wird besonders in den sog. Gefahrengebie- ten und kriminalbelasteten Orten sichtbar. Polizeiliches Handeln wird im öf- fentlichen Raum durch Gefahrengebiete strukturiert, in denen die Polizei besondere Befugnisse hat und etwa verdachtsunabhängige Kontrollen durchfüh- ren kann.⁹⁴ Dies geschieht vorwiegend in Gebieten, in denen die Migrations- rate und Kriminalität nachweislich sehr hoch sind

.

⁹⁵Werden polizeiliche Maß- nahmen hier als rassistisch wahrgenommen und infrage gestellt, kann es zu einer übermäßigen Gewaltanwendung und Eskalation der Situation kommen.⁹⁶ Dies liegt u.a. daran, dass Polizist*innen nicht neutral in das Gebiet gehen, sondern davon ausgehen, dass die Situation außer Kontrolle gerät.⁹⁷ Aus dem Wissen der Beamt*innen über bestimmte Orte kann somit eine andere Einstel- lung zum Einsatz von Gewalt resultieren. Gewaltsames Handeln wird als al- ternativlos verstanden und entsprechend legitimiert.⁹⁸ Neben Erfahrungswis- sen und raumorientierten Handeln, aus denen sich rassistische polizeiliche Pra- xen und Gewaltbereitschaft ergeben können, drückt sich die institutionelle Verankerung auch bei der Betrachtung alltäglicher Polizeipraxen aus.⁹⁹ Mit rassistischen Aussagen wie ,,Heute gehen wir Türken jagen‘‘ gehen Beamt*innen gezielt bei Streifenfahrten und Kontrollen auf die Suche und provozieren aufgrund von Kleinigkeiten eine gewaltbereite Situation herauf.¹⁰⁰ Der unge- klärte Tod des schwarzen Oury Jalloh ist ein Beispiel von vielen, das auf rassistische Polizeigewalt schließt, jedoch nicht vollends aufgeklärt wurde. Die Polizei nahm ihn zur Identitätsfeststellung in Gewahrsam, worauf er kurze Zeit später bei einem Brand in der Zelle ums Leben kam, während er an Händen und Füßen mit metallenen Fesseln fixiert war.¹⁰¹ Die während den Ermittlun- gen massenhafte Bezeichnung des ,,Afrikaner‘‘, trotz Kenntnis des Namens,

92 Statistisches Bundesamt, Bevölkerung mit Migrationshintergrund 2019 um 2,1 % gewach- sen: schwächster Anstieg seit 2011 - Statistisches Bundesamt (destatis.de).

93 Laila Abdul-Rahman et al., KviAPol, 2020, S. 11.

94 A.a.O., S.36.

95 A.a.O., S.37.

96 A.a.O., S.36.

97 Ebd.

98 A.a.O., S. 37.

99 Sebastian Friedrich/Johanna Mohrfeldt, ZAG 2012, S. 27 (27).

101 LT-Sachsen-Anhalt, Bericht zum Todesfall Ouri Jallow, 2020, S. 61.

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14 ist als Ausdruck des institutionellen Rassismus zu werten.¹⁰² Auch die Anmer- kung ,,Schwarze brennen länger‘‘¹⁰³ verdeutlicht die offen rassistische, men- schenverachtende Haltung und den Umgang der polizeilichen Behörde mit dem Tod eines Menschen anderer Hautfarbe. Zwischen solchen Äußerungen und einem rassistisch gewaltbereiten Handeln liegt oft nur ein schmaler Grad.

Zudem ist die Wahrnehmung rassistischer Polizeigewalt in der Öffentlichkeit gering. Die Folgen der Betroffenen dagegen schwerwiegend. Sie resultieren in Wut, Angst und Unwohlsein beim Anblick der Polizei.¹⁰⁴ Es kommt zur Unfä- higkeit sich gegen rassistische Gewalthandlungen zur Wehr zu setzen. Auch die geringen Erfolgsaussichten, die hohe Wahrscheinlichkeit einer Gegenan- zeige und die psychische Belastung stellen Gründe gegen eine Anzeige dar.¹⁰⁵

IV. Die polizeiliche Kontrollpraxis des Racial Profiling

Diskriminierende Polizeikontrollen, die aufgrund von rassifizierten und ethni- sierten Merkmalen ausgeführt werden, stellen einen grundlegenden Fall von institutionellen und strukturellen Rassismen dar. Nach Ansicht der Bundesre- gierung verstoßen Polizeimaßnahmen, die sich allein oder ganz überwiegend auf das äußere Erscheinungsbild einer Person oder ihre ethnische Herkunft stützen, gegen deutsches Recht.¹⁰⁶ Eine Praxis wie Racial Profiling bzw. Eth- nic Profiling könne als Methode in der polizeilichen Praxis nicht existieren.¹⁰⁷ Allerdings belegen u.a. die regelmäßigen Länderberichte der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI), dass Racial Profiling als systematische Praxis existiert. Auch der Menschenrechtskomissar des Europa- rats zeigte sich besorgt über das rassistisch motivierte Verhalten und die zahl- reichen Berichte über Racial Profiling in der Polizei.¹⁰⁸ Im Jahr 2017 bestätigte die Expertengruppe der Vereinten Nationen zu Menschen afrikanischer Ab- stammung, dass Racial Profiling unter deutschen Polizeikräften weit verbreitet sei.¹⁰⁹

102 A.a.O., S. 85.

103 Ebd.

105 A.a.O. S. 44.

106 Auswärtiges Amt, Staatenbericht Deutschland, S. 6.

107 Ebd.

108 ECRI-Bericht Deutschland, 2020, S. 38, Rn. 104.

109 Ebd.

(18)

15 1. Racial Profiling als polizeiliche Praxis

Racial Profiling wird als eine Form des institutionellen und strukturellen Ras- sismus verstanden und kann übersetzt werden als ,,Rassistische Fahndungs- muster‘‘¹¹⁰, ,,Rassische Profilbildung‘‘¹¹¹ oder als polizeiliche ,,Kontrolle nach Hautfarbe‘‘¹¹². Unter Racial Profiling sind verdachtsunabhängige, ohne objek- tive und vernünftige Begründung erfolgende, polizeiliche Maßnahmen wie Kontrollen, Überwachungen oder Ermittlungen zu verstehen, bei denen die Po- lizei den Fokus in unzulässiger Weise auf physische Merkmale wie Rasse, Hautfarbe, Sprache, Religionszugehörigkeit, tatsächliche oder vermeintliche Herkunft der betroffenen Menschen richtet.¹¹³ Zusätzlich können weitere Fak- toren wie Geschlecht, Kleidung, zugeschriebener sozialer Status oder Alter Einfluss haben.¹¹⁴ Gemeint ist eine anlass- bzw. verdachtsunabhängige Kon- trollpraxis. Indessen ist zu beachten, dass die polizeiliche Berufspraxis auf Verdachtsschöpfung ausgelegt ist und für die Polizei zur täglichen Arbeit ge- hört. Auch die deutsche Polizei kontrolliert Menschen, weil deren andere Haut- farbe einen Verdachtsimpuls auslöst.¹¹⁵ Merkmale wie „fremdes“ Aussehen oder die ,,andere‘‘ Herkunft werden eine besondere Gefährlichkeit zugeschrieben. Hält sich der/die Verdächtige illegal in Deutschland auf? Ist er/sie ein Drogenkurier?¹¹⁶ Fährt ein*e Schwarze*r in Deutschland ein hochwertiges Auto, passt ein solches Bild oft nicht in das Weltbild der Polizist*innen, die ihn/sie kontrollieren.¹¹⁷ Es sind die Klischeevorstellungen, die Argwohn und Verdachtsmomente auslösen, Stereotype beeinflussen und prägen. Entspre- chend wird von einem spezifischen äußerlichen Merkmal – vorwiegend der Hautfarbe – per se auf eine delinquente Handlung oder auf eine Verbindung von Devianz und persönlichem Aussehen geschlossen.¹¹⁸ Besonders in Zügen werden Menschen ,,ausländischen‘‘ Aussehens kontrolliert, um dem Verdacht einer möglichen illegalen Einreise nachzukommen. Dies wird menschenrecht- lich problematisch, wenn die konkrete Verdachtslage fehlt oder dünn ist und

110 Amnesty International, Racial/Ethnic Profiling Positionspapier, 2014, S. 3.

111 ECRI, Allgemeine Politik-Empfehlung Nr. 11, 2007, S. 4 Rn. 1.

112 Bernd Belina, in: Dollinger/Schmidt-Semisch (Hg.), Sicherer Alltag, 2016, S. 125 (132).

113 ECRI-Bericht Deutschland, 2020, S. 38, S. 38 Rn. 105.

115 Martin Herrnkind, in: Antidiskriminierungsbüro Sachsen et al. (Hg.), Alles im weißen Be- reich?, 2014, S. 39 (40).

116 Ebd.

117 A.a.O., S. 39 (41).

(19)

16 die Polizei stattdessen auf rassistische Zuschreibungen zurückgreift.¹¹⁹ Schwarze und ,,ausländisch‘‘ aussehende Menschen sowie People of Color (PoC) sind besonders von Racial Profiling betroffen. Dabei ist PoC eine Selbst- bezeichnung, die verschiedene Menschen mit Rassismuserfahrung umfasst.¹²⁰ Rassismus realisiert sich in Form von Racial Profiling durch die Polizei insbesondere in öffentlichen, städtischen Räumen, wie in Bahnhöfen, an Flughäfen oder in Ausgangsvierteln.¹²¹ Es ist daher auch mit der Frage verknüpft, wer in einem bestimmten Raum erwünscht ist und wer nicht.¹²² Dieser Raum ist insbesondere für Personen mit sichtbaren Merkmalen, die sie als vermeintlich nichteinheimisch oder nichtweiß markieren, beschränkt.¹²³

Teilweise wird die Kontrollpraxis auch als ,,Ethnic Profiling‘‘ bezeichnet. Dies ergibt sich daraus, dass die Kategorien Rasse und ethnische Herkunft nicht scharf voneinander abzugrenzen sind. Zudem erfasst Racial Profiling nicht nur Differenzierungen aufgrund des Merkmals Rasse, sondern ist allgemein auf das äußere Erscheinungsbild und phänotypische Merkmale ausgelegt, die auch die Ethnie oder anderen Kriterien betreffen wie Religion oder Staatsangehö- rigkeit.¹²⁴ Zum Teil wird, um eine völlige terminologische Beliebigkeit zu ver- meiden, Racial Profiling auf das Merkmal der rassistischen Zuschreibung be- schränkt.¹²⁵ Zu berücksichtigen ist aber, dass Profiling hinsichtlich der Ethnie, zu keiner anderen rechtlichen Bewertung führt. Auch hier liegt die Vorstellung zugrunde, Menschen könnten in voneinander zu trennenden Gruppen eingeteilt und pauschal bestimmte Eigenschaften wie delinquentes Verhalten zugeschrieben werden.¹²⁶

2. § 22 I a BPolG

Staatliches Handeln ist nach Art. 20 III GG an Recht und Gesetz gebunden.

Hoheitliches Handeln, das in die Rechte der Bürger*innen eingreift, muss auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen. Dies gilt auch für polizeiliche Maßnah- men wie etwa Personenkontrollen. Entsprechend räumt § 22 I a

121 Rea Jurcevic et al., in: Aigner/ Kumnig (Hg.), Stadt für Alle, 2018, S. 122 (122).

122 A.a.O., S. 122 (125).

123 A.a.O., S. 122 (128).

124 Uwe Kischel, in: BeckOK, 44. Ed. 2020, Art. 3 GG Rn. 223a.

125 A.a.O., Rn. 223b.

126 Deutsches Institut für Menschenrechte, Stellungnahme Racial Profiling, 2020, S. 5.

(20)

17 Bundespolizeigesetz (BPolG) der Bundespolizei zur Verhinderung oder Un- terbindung unerlaubter Einreisen i.S.d. § 14 I Aufenthaltsgesetz (AufenthG) bestimmte Befugnisse ein.¹²⁷ Danach kann die Bundespolizei zu Grenzkon- trollzwecken u.a. in Zügen und auf Bahnhöfen Personen kontrollieren, soweit auf Grund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzuneh- men ist, dass diese zur unerlaubten Einreise genutzt werden. Dabei kann sie jede Person kurzzeitig anhalten, befragen und verlangen, dass mitgeführte Ausweispapiere oder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen. Der Normzweck des

§ 22 I a BPolG liegt insoweit auf der Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet.¹²⁸ Dabei kommt der Bundespolizei ein weites Auswahlermessen zu.¹²⁹ Nach der Gesetzesfassung können alle Perso- nen einbezogen werden, die sich an bestimmten Orten (z.B. Zug, Bahnhof, Flughafen) aufhalten.¹³⁰ Die Norm setzt nicht voraus, dass der/die Adressat*in der Eingriffsmaßnahme für eine Gefahr verantwortlich ist.¹³¹ Ob die betroffenen Personen Störer*innen oder Tatverdächtige sind oder nicht, soll gerade herausgefunden werden.¹³² Zu berücksichtigen ist, dass im Vordergrund des § 22 I a BPolG die Unerlaubtheit steht. Die unerlaubte Einreise kann aber nur von Menschen ohne gültigen Aufenthaltstitel vorgenommen werden. Demzu- folge: Nicht-Deutsche.¹³³ Kontrollen, die an Sprache oder äußeres Erschei- nungsbild wie die Hautfarbe einer Person anknüpfen, sind schon in der Norm selbst angelegt.¹³⁴ Folglich besteht die Gefahr, dass allein nach dem Nicht- Deutschen Erscheinungsbild einer Person geschlossen wird, dass eine Gefahr der unerlaubten Einreise besteht, ohne dass konkrete Anhaltspunkte dafür vor- liegen. Diese wiegt umso schwerer, wenn man davon ausgeht, dass eine grö- ßere Wahrscheinlichkeit bestehe, unter den Personen mit ,,ausländischen Aus- sehen‘‘, auf unerlaubt Einreisende zu treffen, als innerhalb einer Gruppe ,,ein- heimisch aussehender Personen‘‘.¹³⁵ Vor diesem Hintergrund stellt sich die

127 BT-WD 3-3000-244/14, S. 4.

128 OVG Koblenz vom 21.4.2016, NJW 2016, 2820 (2822).

129 Maximilian J. Alter, NVwZ 2015, 1567 (1568); Matthias Wehr, in: BPolG, 2. Aufl. 2015,

§ 22 Rn. 12.

130 Hendrik Cremer, „Racial Profiling“, 2013, S. 23.

131 Ebd.

132 Ebd.

133 Amnesty International, Racial/Ethnic Profiling Positionspapier, 2014, S. 11.

134 Hendrik Cremer, „Racial Profiling“, 2013, S.7.

135 Jeannine Drohla, ZAR 2012, 411 (414); Maximilian J. Alter, NVwZ 2015, 1567 (1569).

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18 Frage, inwieweit § 22 I a BPolG Racial Profiling begünstigt, wenn zugelassen wird, dass die Bundespolizei gänzlich frei darin ist auszuwählen, welche Per- sonen sie kontrolliert und welche nicht. Dabei ist das Auswahlverfahren insbesondere durch das verfassungsrechtliche Diskriminierungsverbot nach Art.

3 III 1 Grundgesetz (GG) begrenzt. Dass die Ermächtigung des § 22 I a BPolG keinen polizeirechtlichen Gefahrenverdacht verlangt, führt dazu, dass die Per- sonenkontrollen keinerlei Tatsachen oder konkretisierten personenbezogenen Verdacht erforderlich machen.¹³⁶ Doch werden verdachtsunabhängige Kon- trollen nicht völlig verdachtsunabhängig durchgeführt. Klischeevorstellungen, die Argwohn und Verdachtsmomente auslösen, prägen die polizeiliche Berufs- praxis. Zudem werden verdachtsunabhängigen Kontrollen i.S.e. Vorstufe zum Verdacht auf Personen konzentriert, die eine gesteigerte Nähe zum Norm- zweck aufweisen.¹³⁷ Wie aber, sollen Polizeibeamt*innen ihren gesetzlichen Auftrag nach § 22 I a BPolG effektiv erfüllen? Die Ausübung der Befugnisse hat jedenfalls nach pflichtgemäßem Ermessen zu verfolgen, § 16 I BPolG.

Eine überproportionale Heranziehung von Personen mit phänotypischen Merkmalen wäre bei verdachtsunabhängigen Kontrollen nicht zu rechtferti- gen.¹³⁸ Für die Ausübung ihres Ermessens ist die Polizei dennoch auf bestimm- bare Unterscheidungsmerkmale angewiesen.¹³⁹ Durch Kontrollen nach dem Zufallsprinzip dürften Menschen anderer Hautfarbe auch nicht stärker betroffen sein als es ihrem Bevölkerungsanteil bzw. ihrem Anteil im konkret kon- trollierten Verkehrsmittel entspräche.¹⁴⁰ Die Polizei bleibt daher auf ermes- senssteuernde Kriterien verwiesen, welche nicht ausdrücklich nach Art. 3 III 1 GG verboten sind, die aber gleichzeitig eine unerlaubte Einreise erkennen lassen.¹⁴¹ In Betracht kommen Umstände wie auffällig abgenutzte Kleidung, er- kennbar aus Drittstaaten stammende Gepäckstücke, Schlafsäcke oder auffäl- lige Nervosität beim Anblick der Polizeibeamt*innen.¹⁴² Es bleibt dennoch eine Gratwanderung, die zwischen der Wahrung der Grundrechte und dem Vorwurf einer umständlichen Praxisferne verläuft.¹⁴³

136 A.a.O., S. 24.

137 Uwe Kischel, in: BeckOK GG, 44. Ed. 2020, Art. 3 Rn. 223f.

138 Ebd.

139 Maximilian J. Alter, NVwZ 2015, 1567 (1569).

140 Uwe Kischel, in: BeckOK GG, 44. Ed. 2020, Art. 3 GG Rn. 223f.

141 Vgl. Maximilian J. Alter, NVwZ 2015, 1567 (1569).

142 Maximilian J. Alter, NVwZ 2015, 1567 (1569).

143 Ebd.

(22)

19 3. Polizeikultur

Eng mit der Kontrollpraxis des Racial Profiling verbunden ist die unter der Polizei bestehende offizielle Polizeikultur sowie die inoffizielle Polizist*in- nenkultur (Cop Culture). Denn jedes polizeiliche Handeln erfolgt vor dem Hin- tergrund eines kulturellen Rahmens, aus dem Diskriminierungspraxen resultieren können. Der Begriff Kultur ist zunächst ein vielfältiges Konzept, dass sich in eine Vielzahl verschiedener Bereiche erstreckt. Es wird oft als etwas gesehen, das Identität repräsentiert.¹⁴⁴ Ein standardisiertes Verständnis von Kultur verleitet jedoch zur Abgrenzung und Homogenisierung anderer.¹⁴⁵ Dies kann sich entsprechend in der Auswahlpraxis von Personenkontrollen realisieren. Die Kulturen der Polizei sind grundsätzlich Assimilations- bzw. Homoge- nitätskulturen.¹⁴⁶ Somit können und wollen viele Polizist*innen die sozialen Bedingungen ihrer Klientel nicht verstehen und entwickeln keine berufliche Neugier auf fremde Lebenswelten.¹⁴⁷

Die Polizeikultur umfasst Verhaltensmuster und Wertmaßstäbe, die den Poli- zeiberuf prägen. Es ist eine Organisationskultur, die nach außen, von der Poli- zei in die Gesellschaft wirkt.¹⁴⁸ Dabei steht die Stellung der Polizei als Dienst- leisterin im Vordergrund.¹⁴⁹ Sie kennzeichnet aber nicht nur die Organisation, sondern zeigt auf, wie die Polizei nach außen wirken soll. Zudem ist die Poli- zeikultur eine Leitkultur, die darauf setzt, dass es eine Cop Culture gibt, die für die weniger freundlichen Seiten der Polizeiarbeit zuständig ist.¹⁵⁰ Die Cop Cul- ture ist vorwiegend durch Männer, Männlichkeit und der Kriegereigenschaft geprägt.¹⁵¹ Sie sichert den Zusammenhalt nach innen und ist von den offiziel- len Leitbildern der Polizeikultur zu unterscheiden. Kerneigenschaften sind So- lidarität und Isolation gegenüber denjenigen, die nicht zur Cop Culture gehö- ren. Die Bürger*innen sind nicht Klientel, sondern Herrschaftsunterworfene der Staatsmacht.¹⁵² Das Verhältnis ist entsprechend macht- und dominanzori- entiert und führt zu einer Klarstellung der Fronten in Freund-Feind

144 Michaela Wendekamm/Jana-Andrea Frommer, in: Lange/Wendekamm (Hg.), Postfakti- sche Sicherheitspolitik, 2019, S. 169 (174).

145 Vgl. Ebd.

146 Rafael Behr, in: Howe/ Ostermeier (Hg.), Polizei und Gesellschaft, 2019, S. 17 (40).

147 Ebd.

148 A.a.O., S. 17 (40).

149 Ebd.

151 Rafael Behr, juridikum 2017, S. 541 (545).

152 A.a.O., S. 541 (543).

(23)

20 Konstellationen.¹⁵³ Somit werden alle Personen, die Fremdheitsmerkmale aufweisen wie Sprache oder Hautfarbe, mit Argwohn und Vorbehalten begegnet.

Dies hängt u.a. mit dem Aufgabenspektrum der Polizei zusammen, welches durch Unordnung, Misstrauen, Widersprüche und Konflikt geprägt wird.¹⁵⁴ Cop Culture schafft Stabilität. Dazu gehört die unbedingte Solidarität im Ein- satz, gegenüber den Kolleg*innen und Vorgesetzten sowie Zurückhaltung ge- genüber der Außenwelt.¹⁵⁵

Problematisch wird dies, wenn ein/e Polizist*in zwar im Bewusstsein, auf der richtigen Seite zu stehen, doch moralisch und rechtlich in einer delinquenten Zone angekommen ist.¹⁵⁶ Denn bei der Cop Culture geht es um Verlässlichkeit und gemeinsame Rituale, in der Kritik und Reflexivität keinen Platz finden.

Erfahrungen werden im kollegialen Umfeld weitergegeben und gefestigt, sodass ein kultureller Deutungsrahmen entsteht, in dem z.B. von vornherein für bestimmte Delikte nur bestimmte Personengruppen infrage kommen.¹⁵⁷ Auf diese Personengruppe richtet sich dann die Aufmerksamkeit, um zu prüfen, ob interne Alltagsdeutung mit der Wirklichkeit übereinstimmt.¹⁵⁸ So können diskriminierende Praxen wie Racial Profiling und darauf basierende Verdachts- strategien nach dem Code of Silence verborgen bleiben, sich festigen und an die nächste Generation der Cop Culture weitergegeben werden.

4. Angst vor Fremdheit

Racial Profiling gilt als wesentliches Ergebnis bestehender Klischeevorstellun- gen innerhalb der Polizei, denen zufolge Personen anhand Hautfarbe, Sprache, Religion, Staatsangehörigkeit, nationaler oder ethnischer Herkunft bestimmten Personengruppen zugerechnet werden, die öfter als andere dazu neigen, Straf- taten zu verüben.¹⁵⁹ Menschen wird entsprechend ihres „fremden“ Aussehens oder ihrer Herkunft eine besondere Gefährlichkeit zugeschrieben.¹⁶⁰ Dies findet sich besonders in der aus dem Kolonialismus resultierenden Vorstellung, der dominierenden Position der Weißen. In Deutschland sind schwarze Men- schen noch heute den wirkmächtigen Theorien des Kolonialismus ausgesetzt.

153 Ebd.

154 Rafael Behr, juridikum 2017 S. 541 (543).

155 Ebd.

156 Ebd.

157 Rafael Behr, in: Howe, Ostermeier (Hg.), Polizei und Gesellschaft, 2019, S. 17 (31).

158 Ebd.

159 ECRI, Allgemeine Politik-Empfehlung Nr. 11, 2007, S. 10, Rn. 37.

160 Heiner Busch, in: Bürgerrechte & Polizei, 2013, S. 3 (3).

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21 Der weiße Überlegenheitsrassismus des Kolonialismus äußert sich in der Kon- zeption der Eigengruppe und folgt aus der Erhöhung der eigenen charakteris- tischen Merkmale und der Abgrenzung gegenüber den als Bedrohung wahrge- nommenen Fremden.¹⁶¹ Eine derartige kolonialistische Perspektive fördert die Konstruktion des*r Fremden, statuiert Überlegenheitsansprüche, beeinflusst Stereotypisierungen und sorgt für Aus- und Abgrenzung. Bilder bestimmter Einwanderungsmilieus, die sozial abgeschlossene und sogar rechtsfreie Räume bilden können, führen zu Bedrohungswahrnehmungen und erzeugen Angst.¹⁶² Die Vorfälle der Kölner Silvesternacht 2015/2016 ließen einen neuen Täterty- pus zu: Männer, die offenbar nicht aus Deutschland stammen.¹⁶³ Personen, denen eine stabile Zugehörigkeit zum deutschen Nationalstaat fehlt, werden als ,,gefährliche Fremde‘‘ wahrgenommen.¹⁶⁴ Sie charakterisieren schon äußer- lich die Vorstellung, die Ordnung stören und gefährden zu können. Ein gesellschaftliches Feindbild entwickelt sich. Dabei beeinflusst die Angst vor Fremd- heit das Sicherheitsbedürfnis. Zunehmende Gewalt, Kriminalität, der Anstieg von Extremismus, Kriminalität unter Geflüchteten sowie die Bedrohung durch Terroranschläge gehören zu den größten Ängsten.¹⁶⁵ Wie aber beeinflusst diese Unsicherheit polizeiliche Maßnahmen wie anlasslose Personenkontrol- len? Die Polizei hat die Aufgabe für die Aufrechterhaltung der inneren Sicher- heit und der öffentlichen Ordnung zu sorgen. Es liegt nahe, dass in der Poli- zeipraxis Argwohn zum Alltag gehört. Polizist*innen müssen Verdacht schöp- fen, ein Gespür für riskante Situationen und gefährliche Personen entwickeln.¹⁶⁶ In hektischen Einsatzsituationen, in denen Entscheidungen aufgrund geringer Informationen getroffen werden müssen, kommt es oft zu einem ,,Schubladendenken‘‘.¹⁶⁷ Die Erfahrungen der Beamt*innen konzentrieren sich nicht auf die Durchschnittsbürger*innen, denen Gesetzestreue und Unge- fährlichkeit unterstellt wird, sondern auf diejenigen die auffallen, die ,,sichtbaren Minderheiten‘‘.¹⁶⁸ Es geht um Vorurteile und Verdacht. Bestätigt sich ein

161 Doris Liebscher/Juana Remus/Daniel Bartel, KJ 2014, S. 135 (140).

162 Michaela Wendekamm/Jana-Andrea Frommer, in: Lange/Wendekamm (Hg.), Postfakti- sche Sicherheitspolitik, 2019, S. 169 (182).

164 A.a.O., S. 17 (32).

165 Centrum für Strategie und Höhere Führung, Sicherheitsreport 2020, Pressemitteilung, S.1.

167 Ebd.

168 Heiner Busch, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2013, S. 3 (6).

(25)

22 Verdacht, ist eine solche Erfahrung nicht leicht zu entkräften. Diese Entwick- lung eines Generalverdachts verhindert situative Offenheit und eine Einzelfall- prüfung, sodass sich eine selbst bestätigende, legitimierende Diskriminie- rungspraxis festigt.¹⁶⁹

V. Verfassungs- und Antidiskriminierungsrechtliche Analyse

Das Verbot rassistischer Diskriminierung ist ein elementarer Bestandteil der europäischen und internationalen Menschenrechtsschutzsysteme.¹⁷⁰ Dieses ergibt sich etwa aus Art. 14 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie der Anti-Rassismus-Konvention (ICERD). Sie sind von Deutschland ratifiziert worden und somit innerstaatlich geltendes Recht, an das Polizei und Gerichte gebunden sind, Art. 20 III GG.¹⁷¹ Die genannten Bestim- mungen verbieten rassistische Zuschreibungen. Der Schutz vor rassistischer Diskriminierung obliegt dabei in erster Linie den staatlichen Institutionen.

1. EMRK

Die EMRK stellt das wichtigste regionale Regelungswerk zu den Menschen- rechten in Europa dar.¹⁷² In ihr sind Grundsätze verankert, die diskriminierende Praktiken durch Institutionen verbieten, mithin auch jene, durch die In- stitution Polizei. Art. 14 EMRK statuiert das Diskriminierungsverbot und geht auf die allgemeine Erklärung der Menschenrechte in Art. 2 I EMRK zurück.¹⁷³ Dabei besteht das Diskriminierungsverbot grundsätzlich akzessorisch in Be- zug der anerkannten Rechte und Freiheiten in der Konvention. Das 12. Zusatz- protokoll (ZP) enthält demgegenüber ein selbständiges Diskriminierungsver- bot. Besonders Art. 1 II ZP Nr. 12 ergänzt, dass niemand durch die öffentliche Gewalt diskriminiert werden darf. Dieses ist von Deutschland aber nicht ratifiziert worden.¹⁷⁴ Nach Art. 14 EMRK sind rassistische Diskriminierungen verboten. Art. 14 EMRK zählt die Merkmale Rasse und Hautfarbe explizit auf.

Gleichwohl stehen die Merkmale Rasse, ethnische Herkunft und Hautfarbe in engen Zusammenhang und sind sich überschneidende Konzepte, sodass sie als

169 Rafael Behr in: Howe/Ostermeier (Hg.), Polizei und Gesellschaft, 2019, S. 17 (41).

170 Hendrik Cremer, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2013, S. (20) 20.

171 Ebd.

173 Jens Meyer-Ladewig/Roman Lehner, in: HK-EMRK, 4. Aufl. 2017, Art. 14 Rn. 1.

174 A.a.O., Rn. 4.

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23 eine Form der rassistischen Diskriminierung zu verstehen sind.¹⁷⁵ Der Begriff Rasse ist jedoch als problematisch anzusehen, da der Eindruck erweckt wird, es gebe unterschiedliche ,,Menschenrassen‘‘. Der Bezug auf die Merkmale Rasse und Hautfarbe ist daher so zu verstehen, dass sie sich auf die dahinter- stehende rassistische soziale Konstruktion von Menschengruppen beziehen.¹⁷⁶ Das für die polizeiliche Kontrollpraxis des Racial Profiling entscheidende phä- notypische Erscheinungsbild wird mithin von dem Diskriminierungsverbot des Art. 14 EMRK erfasst. Dabei ist die Diskriminierung aufgrund rassistischer Zuschreibung im Anwendungsbereich des Art. 3 EMRK verortet. Diese stellt einen unzulässigen Eingriff in die Menschenwürde und eine erniedrigende Be- handlung i.S.d. Art. 3 EMRK dar. Eine unterschiedliche Behandlung ist aber nur eine Diskriminierung, wenn ihr eine sachliche und vernünftige Rechtferti- gung fehlt. Dabei können anlasslose Personenkontrollen, die ausschließlich o- der in entscheidendem Maße auf rassistischen Zuschreibungen beruhen, nicht gerechtfertigt werden. Nach allgemeiner Ansicht kann in einer zeitgemäßen demokratischen Gesellschaft, die auf den Grundsätzen des Pluralismus und des Respekts für verschiedene Kulturen basiert, eine unterschiedliche Behandlung, die ausschließlich oder in entscheidendem Maße auf der ethnischen Herkunft beruht, nicht objektiv begründet werden.¹⁷⁷ Dies wird auch in Bezug auf die Beweislast für die Behauptung diskriminierenden staatlichen Verhaltens sichtbar. Der Staat trägt die Beweislast dafür, diesen Eindruck zu entkräften und aufzuzeigen, dass rassistische Zuschreibungen nicht vorgelegen haben.¹⁷⁸ Hin- sichtlich einer Verweigerung der Einreise aus Gründen der ethnischen Her- kunft liegt auch ein Verstoß gegen die Bewegungsfreiheit i.S.d. Art. 2 des 4.

Zusatzprotokolls vor.¹⁷⁹ Zudem besteht eine Verletzung des Diskriminierungs- verbots nach Art. 14 EMRK, da eine klare Ungleichbehandlung im Recht der Bewegungsfreiheit gegeben ist. Zu beachten ist weiterhin, dass Art. 14 EMRK auch vor faktischen bzw. mittelbaren Diskriminierungen schützt.¹⁸⁰

175 EGMR vom 13.12.2005, 55762/00 u. 55974/00–Timishev/Russland, CE:ECHR:2005:1213JUD005576200, Rn 55.

176 Hendrik Cremer, Bürgerrechte & Polizei/CILIP 2013, S. (20) 21.

177 EGMR vom 13.12.2005, 55762/00 u. 55974/00–Timishev/Russland, CE:ECHR:2005:1213JUD005576200, Rn. 58.

178 EGMR vom 13.11.2007, 57325/00 – D.H./Tschechische Republik, CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, Rn. 195.

179 EGMR vom 13.12.2005, 55762/00 u. 55974/00–Timishev/Russland, CE:ECHR:2005:1213JUD005576200, Rn. 59.

180 Jens Meyer-Ladewig/Roman Lehner, in: HK-EMRK, 4. Aufl. 2017, Art. 14 Rn. 10.