Demokratiegebot
und Europäische Gemeinschaft
Von Rudolf Hrbek
D i e im Europäischen R a t vereinigten Regierungschefs der neun Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft gaben a u f ihrer Zusammenkunft am 5. und 6. D e z e m b e r 1 9 7 7 in Brüssel eine „ E r k l ä r u n g zur D e m o k r a t i e " a b .1
Sie bekräftigten „ihren W i l l e n , die Achtung rechtlicher, politischer und moralischer W e r t e , denen sie sich verbun- den fühlen, zu gewährleisten und die P r i n z i p i e n der p a r - lamentarischen D e m o k r a t i e , des Rechts, der sozialen G e - rechtigkeit und der W a h r u n g der Menschenrechte zu schützen". U n d w e i t e r : „ D i e A n w e n d u n g dieser G r u n d - sätze setzt eine pluralistische D e m o k r a t i e voraus, die die Vertretung der Meinungen im konstitutionellen A u f b a u des Staates sowie die zum Schutz der Menschenrechte er- forderlichen V e r f a h r e n g a r a n t i e r t . " D i e Schlußaussage („Sie erklären feierlich, d a ß die Achtung und Aufrecht- erhaltung der parlamentarischen D e m o k r a t i e und der Menschenrechte in allen M i t g l i e d s t a a t e n für ihre Zuge- hörigkeit zu den Europäischen Gemeinschaften u n e r l ä ß - lich sind") bezieht das D e m o k r a t i e - B e k e n n t n i s z w a r zu- nächst a u f die politische O r d n u n g der M i t g l i e d s t a a t e n , einzelne Passagen der E r k l ä r u n g drücken aber auch die Absicht ihrer A u t o r e n aus, sich bei der V e r f o l g u n g der Ziele der Gemeinschaft v o m B e k e n n t n i s zu D e m o k r a t i e und Menschenrechten leiten zu lassen. In diesem Sinn hatten sie die geplanten ersten D i r e k t w a h l e n z u m E u r o -
1 K O M (77) 605 endg.
päischen P a r l a m e n t „ein bedeutsames Ereignis für die Zukunft der Europäischen Gemeinschaft und eine heraus- ragende D e m o n s t r a t i o n des allen M i t g l i e d s t a a t e n ge- meinsamen demokratischen I d e a l s " g e n a n n t .
D i e nachfolgenden Ausführungen richten sich a u f diesen zweiten, a u f die Gemeinschaft bezogenen A s p e k t des B e - kenntnisses zur D e m o k r a t i e . G e g e n s t a n d unserer Ü b e r - legungen ist also die F r a g e nach G e l t u n g und Bedeutung des D e m o k r a t i e g e b o t s für die E u r o p ä i s c h e Gemeinschaft.
D a b e i soll einleitend kurz umrissen werden, was hier mit der Bezeichnung „ D e m o k r a t i e g e b o t " gemeint ist ( I . ) . S o d a n n w i r d seine A n w e n d b a r k e i t a u f die Europäische Gemeinschaft z u erörtern sein ( I L ) . D e m folgt die P r ü - fung der F r a g e , inwiefern die Gemeinschaft in ihrer ge- g e n w ä r t i g e n F o r m und E n t w i c k l u n g s s t u f e dem G e b o t entspricht ( I I I . ) , sowie die E r l ä u t e r u n g der häufig v e r - tretenen T h e s e v o m „demokratischen D e f i z i t " der E G ( I V . ) . Abschließend w i r d z u diskutieren sein, o b und i n w i e w e i t diese T h e s e auch heute noch G e l t u n g beanspru- chen k a n n und w a s von der voraussehbaren E n t w i c k l u n g der Gemeinschaft für die R e a l i s i e r u n g des D e m o k r a t i e - gebots in der Zukunft zu e r w a r t e n ist ( V . ) .
I.
D a s D e m o k r a t i e g e b o t bezieht sich a u f Vorzeichen und M e r k m a l e der Herrschaftsausübung: sie m u ß an b e - s t i m m t e Voraussetzungen geknüpft sein und L e g i t i m i t ä t beanspruchen k ö n n e n .
Zu diesen Voraussetzungen gehören e i n m a l eine R e i h e k o n s t i t u t i v e r E l e m e n t e von D e m o k r a t i e .2 Erstens das
2 Hier stütze ich mich auf grundsätzliche Ausführungen zum Stich- wort „Demokratie" in zwei einschlägigen Enzyklopädien: K. v.
Beyme in: Sowjetsystem und Demokratische Gesellschaft, B d . 1,
P r i n z i p der V o l k s s o u v e r ä n i t ä t , welches besagt, d a ß p o - litische I n s t a n z e n v o m V o l k legitimiert sein müssen und d a ß die Herrschaftsgewalt im V o l k gründen und von ihm a b l e i t b a r sein m u ß . Als H i l f s m i t t e l z u r A r t i k u l a t i o n des V o l k s w i l l e n s gelten das R e p r ä s e n t a t i v s y s t e m und das M e h r h e i t s p r i n z i p . Zweitens das P r i n z i p der Gleich- heit. D a z u z ä h l t unbestritten die rechtliche Gleichheit in ihren beiden Ausformungen als bürgerliche Gleichheit (gleicher S t a t u s in der S p h ä r e des P r i v a t r e c h t s ) und als politische Gleichheit (gleiche T e i l n a h m e r e c h t e am W i l - l e n s b i l d u n g s p r o z e ß ) . K o n t r o v e r s ist die F r a g e nach (dem A u s m a ß ) sozialer Gleichheit. W ä h r e n d sich die einen a u f die E i n r ä u m u n g gleicher Bildungschancen für den ein- zelnen, d a m i t dieser seine Interessen angemessen a r t i k u - lieren und die ihm f o r m a l zustehenden R e c h t e auch tat- sächlich w a h r n e h m e n k a n n , beschränken, geht es anderen um umfassende und tendenziell nivellierende G e w ä h r l e i - stungen durch die öffentliche H a n d . Z u m K o m p l e x so- zialer Gleichheit gehört weiterhin - wiederum unbe- stritten - , d a ß wirtschaftliche Macht den politischen P r o - z e ß nicht einseitig determinieren d a r f . E i n drittes E l e - ment ist der Schutz von Freiheitsrechten, weil diese zur freien W i l l e n s b i l d u n g und zur W a h r n e h m u n g v o n T e i l - haberechten unerläßlich sind. D i e s e r Schutz soll sicherge- stellt w e r d e n durch die E r f ü l l u n g grundlegender F o r d e - rungen des K o n s t i t u t i o n a l i s m u s , nämlich durch die G e - währleistung v o n Grundrechten, und durch die G e l t u n g der beiden P r i n z i p i e n Rechtssicherheit u n d U n a b h ä n - gigkeit der J u s t i z , als einem z e n t r a l e n A s p e k t der G e - w a l t e n t e i l u n g .
Zu den Voraussetzungen zählen sodann eine R e i h e zu- Freiburg i. B r . 1966, 1 1 1 1 - 1 1 5 8 und K. L. Shell in: Handlexikon zur Politikwissenschaft, hrsg. von A. Görlitz, Bd. 1, Hamburg 1973, 5 7 - 6 2 .
sätzlicher B e d i n g u n g e n .3 W o Herrschaft ausgeübt wird, müssen die Adressaten ein B e w u ß t s e i n dieser H e r r - schaftsbeziehungen haben. D a m i t es sich bilden k a n n , ist ein funktionierendes K o m m u n i k a t i o n s s y s t e m , das Herrschende und Beherrschte gleichermaßen u m f a ß t , er- forderlich. Im einzelnen gehören dazu eine ausreichende Z a h l v o n I n f o r m a t i o n s k a n ä l e n ; die F ä h i g k e i t und M ö g - lichkeit z u r A r t i k u l a t i o n und P a r t i z i p a t i o n nicht nur v o n I n d i v i d u e n , sondern auch v o n organisierten G r u p p e n ; die M ö g l i c h k e i t zur Interessenaggregation und das V o r - handensein v o n I n s t a n z e n , die als Transmissionsriemen fungieren; schließlich T r a n s p a r e n z und K o n t r o l l e der Entscheidungsmechanismen.
Z u r F r a g e der L e g i t i m i t ä t v o n Herrschaftsausübung w e r - den gerade i n unserem a u f die E G bezogenen Zusam- m e n h a n g verschiedene P o s i t i o n e n v e r t r e t e n .
N a ß m a c h e r4 n e n n t i n seiner M o n o g r a p h i e „ D e m o k r a t i - sierung der Europäischen G e m e i n s c h a f t e n " zwei Aspekte der L e g i t i m i t ä t v o n Herrschaftsausübung: erstens die Z u - stimmung zu bestehenden I n s t i t u t i o n e n als R a h m e n für K o n f l i k t r e g e l u n g , also z u m Entscheidungssystem; z w e i - tens das inhaltliche Ergebnis des Entscheidungsprozes- ses, also die F r a g e nach dem K r e i s der durch Entscheidun- gen Begünstigten.
L e g i t i m i t ä t entsteht für ihn also e i n m a l als F o l g e f o r m a - ler M i t w i r k u n g s m ö g l i c h k e i t e n , d. h. durch eine b e s t i m m - te S t r u k t u r der I n p u t - S e i t e des politischen S y s t e m s ; so- dann a b e r zum zweiten durch den O u t p u t , oder - wie
3 Hierzu folge ich Überlegungen von K. Neunreither in seinem Aufsatz „Legitimationsprobleme in der Europäischen Gemein- schaft", in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2 (1976) 2 4 5 - 2 5 8 , hier 2 4 7 .
4 K . - H . Naßmacher, Demokratisierung der Europäischen Gemein- schaften, Bonn 1972, 8 f.
er, N a r r / N a s c h o l d zitierend, sagt - „als Entsprechung der gesellschaftlichen S t r u k t u r und der fortlaufenden Verteilungsentscheidungen im H i n b l i c k a u f die gleichen Lebenschancen und Lebensbedingungen aller in einer Gesellschaft".5
F ü r S a s s e6, der L e g i t i m i t ä t als „die Q u a l i t ä t eines p o l i t i - schen S y s t e m s , freiwillige Folgebereitschaft ( G e h o r s a m ) i n F o r m passiver H i n n a h m e oder a k t i v e r U n t e r s t ü t z u n g der M e h r z a h l der B ü r g e r zu g a r a n t i e r e n " definiert, er- fordert L e g i t i m i t ä t „den festen G l a u b e n dieser M e h r - heit, d a ß Herrschaftsgewalt in Ü b e r e i n s t i m m u n g mit dem W i l l e n des V o l k e s übertragen und ausgeübt w i r d " . Z w e i E l e m e n t e stellen die Basis dieses G l a u b e n s d a r : - D a s P a r t i z i p a t i o n s v e r f a h r e n , w o z u er einmal W a h -
len, dann a b e r in einem viel weiteren S i n n die O r g a n i - sation v o n G r u p p e n und Interessen sowie ihren B e i - trag zum öffentlichen W i l l e n s b i l d u n g s p r o z e ß z ä h l t . - D i e positive L e i s t u n g s b i l a n z ; oder, in Sasses F o r m u -
lierung, „das V e r t r a u e n , d a ß das bestehende politische S y s t e m a u f fundamentalen W e r t e n ruht, die dem V e r - langen nach G e r e c h t i g k e i t , innerer und ä u ß e r e r Sicher- heit, nach sozialem und wirtschaftlichem W o h l e r g e h e n gerecht w e r d e n " .
Auch hier finden w i r wieder dieselben beiden zentralen L e g i t i m i t ä t s k r i t e r i e n : S t r u k t u r des Entscheidungssy- stems und Leistung, also O u t p u t , des S y s t e m s .
N e u n r e i t h e r7 f a ß t dies in seiner Definition v o n L e g i t i -
5 W . - D . N a r r / F . Naschold, Theorie der Demokratie, Stuttgart 1 9 7 1 , 18 (zitiert bei Naßmacher, a. a. O. 9 ) .
6 C. Sasse, Eine Gemeinschaft - Neun Legitimitäten. Eine Skizze zur Machtverteilung in der E G , in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2 (1978) 2 5 4 - 2 6 0 , hier 2 5 4 .
7 Neunreither, a. a. O. 2 4 7 .
m i t ä t zusammen, wenn er diese als eine Q u a l i t ä t p o l i - tischer Herrschaft bezeichnet, „die p r i m ä r durch das- jenige V e r h a l t e n der Adressaten dieser Herrschaft ent- steht, das S t r u k t u r und Verteilungsentscheidungen die- ser Herrschaft als a u t o r i t a t i v a n e r k e n n t , wobei der P r o - z e ß , der zu dieser A n e r k e n n u n g führt, bestimmten R e - geln u n t e r w o r f e n sein m u ß " .
U n e r l ä ß l i c h e Voraussetzung ist für ihn weiter, d a ß sich die Adressaten von Herrschaft und entsprechenden E n t - scheidungen dieser Herrschaftsbeziehungen auch b e w u ß t sind. D a m i t sich ein solches B e w u ß t s e i n ausbildet, sind im einzelnen verschiedene Voraussetzungen erforder- lich, die w i r bereits als E l e m e n t e eines funktionierenden K o m m u n i k a t i o n s s y s t e m s kennengelernt h a b e n : I n f o r - m a t i o n , F ä h i g k e i t zur A r t i k u l a t i o n und P a r t i z i p a t i o n , T r a n s p a r e n z und K o n t r o l l e der Entscheidungsmecha-
nismen.
I I .
N a c h d e m einleitend zu k l ä r e n versucht wurde, was m i t der F o r d e r u n g nach demokratischem C h a r a k t e r und L e - g i t i m i t ä t von Herrschaftsausübung gemeint ist, m u ß der F r a g e nachgegangen werden, w a s denn D e m o k r a t i e g e b o t und P o s t u l a t demokratischer L e g i t i m i t ä t mit der E u r o - päischen Gemeinschaft zu tun h a b e n . O d e r anders ge- f r a g t : S i n d D e m o k r a t i e g e b o t und L e g i t i m i t ä t s p o s t u l a t ü b e r h a u p t a u f die EG a n w e n d b a r , stellen sie sich für die Gemeinschaft als aktuelle und zugleich relevante P r o - b l e m e ? D i e A n t w o r t a u f diese F r a g e n setzt die E r ö r t e - rung des C h a r a k t e r s der Gemeinschaft voraus und da- mit die K l ä r u n g der F r a g e , ob in der Gemeinschaft H e r r - schaft ausgeübt w i r d .
In der juristischen Diskussion und Betrachtungsweise wurden (zunächst) die folgenden drei Auffassungen v e r - treten, w i e die Rechtsgestalt der E G gedeutet werden müsse: I n t e r n a t i o n a l e O r g a n i s a t i o n , B u n d e s s t a a t , Z w e c k - v e r b a n d .8
S i e h t m a n - erstens - in der EG eine I n t e r n a t i o n a l e O r - g a n i s a t i o n ,9 dann interessiert in unserem K o n t e x t zu- nächst, ob sie „ d e m o k r a t i s c h " zustande g e k o m m e n ist.
Dieses E r f o r d e r n i s w i r d u n t e r H i n w e i s a u f die p a r l a - mentarische Z u s t i m m u n g zu den G r ü n d u n g s v e r t r ä g e n , entsprechend den innerstaatlich jeweils geltenden V e r - fahrensvorschriften, als erfüllt angesehen.
D i e L e g i t i m i t ä t einer I n t e r n a t i o n a l e n O r g a n i s a t i o n w i r d in der R e g e l danach beurteilt, welchen B e i t r a g sie für die Beschaffung i n t e r n e r L e g i t i m i t ä t seitens der M i t g l i e d e r - meist S t a a t e n - leistet, d. h. also welchen N u t z e n die M i t g l i e d e r aus ihrer Z u g e h ö r i g k e i t ziehen. D e m g e g e n - über interessiert nicht, wie legitim die Ausübung von Herrschaft durch die O r g a n i s a t i o n selbst i s t .1 0
Da a b e r die Gemeinschaft Entscheidungen trifft, die bis zum einzelnen B ü r g e r durchgreifen und w i r k e n , insofern also M e r k m a l e staatlicher Entscheidungen tragen, stellt sich unsere F r a g e auch für den F a l l , d a ß w i r die EG „nur"
als I n t e r n a t i o n a l e O r g a n i s a t i o n sehen.
8 Vgl. hierzu den knappen Uberblick von T. Oppermann in sei- nem Beitrag „Die Europäische Gemeinschaft als parastaatliche Superstruktur. Skizze einer Realitätsumschreibung", in: H a m - burg, Deutschland, Europa. Beiträge zum deutschen und euro- päischen Verfassungs-, Verwaltungs- und Wirtschaftsrecht. Fest- schrift Ipsen, hrsg. von R. Stödter und W. Thieme, Tübingen 1977, 6 8 5 - 6 9 9 .
9 Als Vertreter dieser Auffassung nennt Oppermann u. a. A. Bleck- mann; vgl. sein neueres Lehrbuch „Europarecht. Das Recht der Europäischen Gemeinschaft", K ö l n 1976.
1 0 D a r a u f weist Neunreither, a. a. O. 247, hin.
E i n e z w e i t e D e u t u n g der Rechtsgestalt der E G l a u t e t : B u n d e s s t a a t .1 1 G e n a u e r : H i e r w i r d ein E n d z u s t a n d des Integrationsprozesses anvisiert und der aktuelle Z u s t a n d als quasi- oder präföderales G e b i l d e gedeutet, das a b e r - in statu nascendi - mit M e r k m a l e n bundesstaatlicher O r g a n i s a t i o n e n ausgestattet sei.
Es leuchtet ein, d a ß bei dieser A n a l o g i e mit einem b e - s t i m m t e n T y p u s von S t a a t unsere F r a g e nach D e m o k r a - tiegebot und demokratischer L e g i t i m i t ä t v o l l a u f ein- schlägig w ä r e . N u n w i r d vielerorts und mehrheitlich v o r dieser D e u t u n g gewarnt.
I h r w i r d eine dritte gegenübergestellt, die sich auch v o n der D e u t u n g der E G als I n t e r n a t i o n a l e O r g a n i s a t i o n a b h e b t : der Z w e c k v e r b a n d .1 2 D i e B e t r a c h t u n g der G e - meinschaft als „ f u n k t i o n e l l e r Z w e c k v e r b a n d ohne S t a a t s - c h a r a k t e r und ohne S t a a t l i c h k e i t s p r ä j u d i z "1 3 setzt dem- nach a u f eine angebliche R a t i o n a l i t ä t des F u n k t i o n a l i s - mus, a u f vermeintliche S a c h z w ä n g e einer exekutivisch m o t i v i e r t e n P l a n u n g , a u f „ o r g a n i s i e r t e Wissensbildung",
1 1 Prominenter Vertreter dieser Auffassung ist W. Hallstein. Sein jetzt in fünfter Auflage erschienenes gründlich neu bearbeitetes Buch (Die Europäische Gemeinschaft, Düsseldorf und Wien 1979) hatte in erster Auflage 1969 den Titel „Der unvollendete Bundes- staat".
1 2 H. P. Ipsen hat in seinem großen Werk „Europäisches Gemein- schaftsrecht", Tübingen 1972, die Gemeinschaften „als Zweckver- bände funktioneller Integration" gekennzeichnet ( 1 9 6 ) . Damit woll- te er nicht den Anspruch erheben, „die Rechtsstellung der Gemein- schaft zu definieren. Gedacht ist lediglich an Merkmale, die sie charakterisieren im Vergleich zu staatlichen und zwischenstaatlichen Integrations verbänden."
1 3 So charakterisiert Th. Oppermann (Parlamentarisierung der Eu- ropäischen Gemeinschaft? Sinn und Grenzen, in: Um Recht und Frei- heit. Festschrift von der Heydte, hrsg. von H. Kipp, F. Mayer, A. Steinkamm, Berlin 1977, 4 4 9 - 4 6 0 , hier 4 5 5 ) Ipsens Position (vgl. dessen Schlußbetrachtungen über die „Gestaltform" der G e - meinschaft in seinem großen Werk, a. a. O. 1 0 5 0 - 1 0 5 5 ) .
nicht a b e r a u f einen diskretionären Entscheidungspro- z e ß .1 4
W e n n a b e r Entscheidungen - im S i n n e der T h e s e der
„organisierten Wissensbildung" - a u f logischen Z w ä n - gen und a d m i n i s t r a t i v e n N o t w e n d i g k e i t e n beruhen, wenn Z i e l p e r s p e k t i v e n (und d a m i t der Entscheidungs- b e d a r f ) aus solchen S a c h z w ä n g e n heraus abgeleitet und definiert werden, wenn also keine W i l l k ü r w a l t e n k a n n , dann stellt sich die F r a g e nach d e m o k r a t i s c h e r L e g i t i m i - t ä t k a u m und es genügt auch hier der H i n w e i s a u f die E i n h a l t u n g demokratischer V e r f a h r e n bei Abschluß und R a t i f i k a t i o n der G r ü n d u n g s v e r t r ä g e .
Dieser P o s i t i o n hat bereits S a s s e1 5 z w e i f e l n d entgegen- gehalten, ob Entscheidungen der Gemeinschaft wirklich nur „das E r g e b n i s b l o ß e r logischer A b s t r a k t i o n " seien oder ob bei der A u s w a h l der angeblich „ b e s t e n " Lösung nicht „ein erhebliches M a ß an W i l l k ü r " mitspiele. E i n e n
„höheren R a t i o n a l i t ä t s g r a d " zu unterstellen, ignoriere den nachprüfbaren und nachweisbaren Z u s t a n d , d a ß auch E G - O r g a n e - insbesondere die für die D e u t u n g der E G als Z w e c k v e r b a n d herausgehobene K o m m i s s i o n - dem D r u c k verschiedenster Interessen ausgesetzt seien, a u f die sie reagieren, und sei es durch A n t i z i p a t i o n der P r ä f e r e n z e n solcher Interessen. D a m i t stelle sich das L e - g i t i m i t ä t s p r o b l e m a b e r in v o l l e r Schärfe.
O p p e r m a n n schließlich gibt gegenüber diesem A n s a t z zu b e d e n k e n : „ Ü b e r längere Z e i t hinweg entsprach und entspricht die tatsächliche L a g e einer sehr müde gewor- denen E G - K o m m i s s i o n , die nach vielen Fehlschlägen und Enttäuschungen im wesentlichen nur noch a u f die V o r g a b e n der , R ä t e ' ( M i n i s t e r r ä t e , Europäischer R a t )
1 4 Oppermann, Parlamentarisierung, a. a. O. 4 5 5 .
1 5 Sasse, a. a. O. 2 5 6 .
in einem gehobenen S e k r e t a r i a t s s t i l reagiert, nur noch wenig den Ipsenschen Hoffnungen eines Z w e c k v e r b a n - des f u n k t i o n e l l e r I n t e g r a t i o n , der seinen eigenen k ü n f t i - gen Z i e l b e d a r f jeweils aus den gegebenen Sachzwängen periodisch exekutivisch neu p r o d u z i e r t . "1 6 D i e E G sei z w a r sicher kein S t a a t und sie mag „sich vielleicht auch der Ausbildung zur definitiven und vollen S t a a t l i c h k e i t als nicht fähig erweisen", dennoch sei die E n t w i c k l u n g einer „eigenen unverwechselbaren I d e n t i t ä t " zu k o n s t a - tieren, w o b e i die Gemeinschaft „in ihren Institutionen, dem R e c h t s i n s t r u m e n t a r i u m oder auch in der W a h l der T ä t i g k e i t s b e r e i c h e eine F ü l l e v o n A n l e i h e n aus dem A r s e - nal des staatlicherseits in J a h r h u n d e r t e n gewonnenen Erfahrungsschatzes gemacht" h a b e .1 7
Aus dieser A n a l y s e leitet O p p e r m a n n seine eigene D e u - tung der Rechtsgestalt der EG ab, die er „para-staatliche S u p e r s t r u k t u r " n e n n t1 8 und v o n den drei geläufigen
„ C h i f f r e n des I n t e g r a t i o n s p r o z e s s e s " - B u n d e s s t a a t , I n - t e r n a t i o n a l e O r g a n i s a t i o n , Z w e c k v e r b a n d - absetzt. D e r von ihm geprägte Begriff „para-staatliche S u p e r s t r u k - tur" w i l l zweierlei unterstreichen:
- D i e Gemeinschaft befindet sich in u n m i t t e l b a r e r S t a a t s - n ä h e , wenn und weil das Gemeinschaftsrecht u n m i t t e l - b a r a u f den innerstaatlichen Bereich (bis hin zum I n - d i v i d u u m ) durchgreift und gegenüber der innerstaat- lichen N o r m unbedingten V o r r a n g h a t .
- Es ergeben sich daraus z w i n g e n d e L e g i t i m i t ä t s e r f o r - dernisse para-staatlicher A r t .
Diese zuletzt skizzierte Auffassung eines Rechtswissen-
1 6 Oppermann, Parlamentarisierung, a. a. O. 4 5 5 .
1 7 E bd . 458 f.
1 9 In beiden hier zitierten Aufsätzen.
schaftlers, die sich s t a r k a u f B e o b a c h t u n g und Berücksich- tigung tatsächlicher S t r u k t u r e n und A k t i v i t ä t e n der in F r a g e stehenden Gemeinschaft stützt, k o m m t einem p o - litikwissenschaftlichen A n s a t z sehr n a h e , der die E G als politisches S y s t e m , genauer: als im W e r d e n begriffenes System bezeichnet und v e r s t e h t .1 9 D a s S y s t e m b e m i ß t sich erstens nach seiner funktionalen R e i c h w e i t e , also den P o l i t i k b e r e i c h e n , die der neuen, die N a t i o n a l s t a a t e n überlagernden E b e n e zugeordnet w u r d e n , sowie z w e i - tens nach seinen I n s t i t u t i o n e n , V e r f a h r e n s w e i s e n und K o m p e t e n z e n . I m R a h m e n dieses K o n z e p t s , die E G als politisches S y s t e m zu begreifen, ist es nur folgerichtig, die F r a g e nach der demokratischen Q u a l i t ä t des Entschei- dungsgefüges aufzuwerfen und seine durch Leistungen a u f der O u t p u t - S e i t e möglicherweise geförderte L e g i t i - m i t ä t zu e r ö r t e r n .
I I I .
U n s e r e B e t r a c h t u n g h a t ergeben, d a ß das D e m o k r a t i e - gebot und das P o s t u l a t demokratischer L e g i t i m i t ä t a u f die E G a n w e n d b a r sind, unabhängig v o n den j e unter- schiedlichen D e u t u n g e n ihres C h a r a k t e r s . W i r k ö n n e n und wollen nun daran gehen zu prüfen, ob und i n w i e - weit die E G diesen F o r d e r u n g e n entspricht.
E i n e r ersten Auffassung g e m ä ß m u ß die gemeinschaftli- che Herrschaftsausübung deshalb als legitim beurteilt werden, „da sie aus den G r ü n d u n g s i n s t r u m e n t e n s t a m m t , denen die G e s e t z g e b e r der M i t g l i e d s t a a t e n zugestimmt
1 9 Dieses Konzept findet sich bei L. N. L i n d b e r g / S t . S. Scheingold, Europe's Would-Be Polity. Patterns of Change in the European Community, Englewood Cliffs 1970, vgl. insbes. K a p . 3 ( 6 4 - 1 0 0 ) .
h a b e n " .2 0 Diese B e h a u p t u n g rechtlicher L e g i t i m i t ä t macht es sich zu einfach mit ihrem lapidaren V e r w e i s a u f die seinerzeit einmal erfolgte, n u n m e h r aber lange zurückliegende parlamentarisch-demokratische Zustim- mung.
N u n ist die L e g i t i m i t ä t v o n Gemeinschaftsaktivitäten g e w i ß ein P r o b l e m , wo die V e r t r ä g e keine Aussage m a - chen o d e r w o A r t i k e l 2 3 5 E W G - V e r t r a g die einzige Rechtsgrundlage bildet. A r t i k e l 2 3 5 ist eine A r t allge- meine H a n d l u n g s e r m ä c h t i g u n g ; m a n ist fast geneigt zu sagen, d a ß d a m i t K o m p e t e n z - K o m p e t e n z begründet werden soll. D i e B e s t i m m u n g l a u t e t : „Erscheint ein T ä - tigwerden der Gemeinschaft erforderlich, um im R a h - men des G e m e i n s a m e n M a r k t e s eines ihrer Ziele zu v e r - wirklichen, und sind in diesem V e r t r a g die hierfür er- forderlichen Befugnisse nicht vorgesehen, so e r l ä ß t der R a t einstimmig a u f Vorschlag der K o m m i s s i o n und nach A n h ö r u n g der V e r s a m m l u n g die geeigneten Vorschrif- ten." F ü r die a u f diese B e s t i m m u n g zurückgehenden F ä l l e gilt zweifellos ein erhöhter L e g i t i m i t ä t s b e d a r f , v e r - standen als gemeinschaftlicher L e g i t i m i t ä t s b e d a r f , wenn man sich nicht mit der A d d i t i o n v o n neun n a t i o n a l e n L e g i t i m i t ä t e n zufrieden gibt, was im übrigen allenfalls mit B l i c k a u f den R a t , g e w i ß nicht a u f die K o m m i s s i o n und das Europäische P a r l a m e n t beruhigen k a n n . E i n e E r w e i t e r u n g der funktionalen R e i c h w e i t e der G e m e i n -
2 0 Sasse, a. a. O. 2 5 6 , der sich ebenso entschieden gegen diese Auf- fassung wendet wie er die Vorstellung zurückweist, „daß die Ge- meinschaft auf dieses Element (nämlich der Legitimität bzw. der Frage danach, R. H . ) verzichten könne, da ihre Entscheidungen auf logischen Zwängen und administrativer Notwendigkeit beruhen und demnach unpolitisch sind (im Gegensatz zum politischen Han- deln, das per definitionem irrational ist und damit der Legitimation bedarf)" (ebd.).
schaft über den in den V e r t r ä g e n gesetzten R a h m e n hin- aus begründet zusätzlichen neuen L e g i t i m i t ä t s b e d a r f . W i e S a s s e2 1 z u t r e f f e n d unterstreicht, ist die L e g i t i m i t ä t der Gemeinschaftsgewalt aber auch dort ein P r o b l e m , wo sie - abgesehen von der R e g e l u n g in A r t i k e l 2 3 5 - im R a h m e n der V e r t r ä g e und seiner E r m ä c h t i g u n g e n aus- geübt w i r d . Z u r U n t e r m a u e r u n g seiner M a h n u n g er- innert er d a r a n , d a ß einzelne M i t g l i e d s l ä n d e r i m m e r wieder verschiedenste A s p e k t e der Gemeinschaftspolitik in F r a g e stellten, o b w o h l entsprechende M a ß n a h m e n
„ l e g a l " seien. Z w e i f e l l o s haben sich seit V e r t r a g s a b s c h l u ß 1 9 5 7 manche wichtige R a h m e n b e d i n g u n g e n geändert, wodurch sich einzelne A k t e u r e v e r a n l a ß t und gerecht- fertigt sahen, Herrschaftsausübung in E i n z e l f ä l l e n an- zuzweifeln und zu verhindern.
S o d a n n h a t sich auch der C h a r a k t e r des i n t e g r a t i o n s p o l i - tischen Geschehens in der Gemeinschaft g e ä n d e r t ; es ist ein q u a l i t a t i v e r W a n d e l der I n t e g r a t i o n s m a t e r i e einge- treten. D i e s w i r d mit den S c h l a g w o r t e n „ n e g a t i v e " und
„ p o s i t i v e " I n t e g r a t i o n a u s g e d r ü c k t .2 2 Ersteres meint die P h a s e der Gemeinschaftsentwicklung, in der es mehr oder minder nur um den A b b a u v o n S c h r a n k e n bei der E r - richtung des G e m e i n s a m e n M a r k t e s gegangen sei. N a c h Abschluß der s o g e n a n n t e n U b e r g a n g s z e i t , zu B e g i n n der siebziger J a h r e , sei es dagegen in der Gemeinschaft um F o r m u l i e r u n g und A u f b a u gemeinsamer P o l i t i k e n ge- gangen, die m e h r und mehr auch b r i s a n t e M a t e r i a l i e n und Bereiche - p r i m ä r also solche, bei denen m a n gesell- schaftspolitischen O p t i o n e n nicht l ä n g e r ausweichen k a n n - b e t r a f e n .
2 1 Ebd.
2 2 Die Bezeichnungen wurden geprägt von J. Pinder, Positive In- tegration and Negative Integration: Some Problems of Economic Union in the E E C , in: The World Today 24 ( 1 9 6 8 ) 8 8 - 1 1 0 .
H e i n r i c h S c h n e i d e r2 3 erinnert in diesem Z u s a m m e n h a n g an die durchaus e r k e n n b a r e I n t e n t i o n des H a a g e r G i p - fels E n d e 1 9 6 9 , wonach die Gemeinschaft zum m a ß g e - benden S y s t e m der gesellschaftspolitischen W e r t e v e r t e i - lung und Konfliktregulierung w e r d e n sollte. S t i c h w o r t e wie Wirtschafts- und W ä h r u n g s u n i o n , S o z i a l u n i o n , P o - litische U n i o n , Europäische U n i o n , die die Diskussion der siebziger J a h r e bis heute prägen, illustrieren, w o r a u f sich diese Einschätzung bezog. A n d e r s gesagt: nach dem W i l l e n vieler B e t e i l i g t e r sollte die Gemeinschaft als so- zioökonomisches und auch außenpolitisches Steuerungs- zentrum - nicht an S t e l l e , sondern durchaus neben den n a t i o n a l e n politischen S y s t e m e n , also k o m p l e m e n t ä r , aber insoweit relevant und mit G e w i c h t versehen — aus- gebaut, w e i t e r e n t w i c k e l t und gefestigt werden. D a f ü r reicht, w i e es O p p e r m a n n f o r m u l i e r t e , „die Schubkraft der R a t i f i k a t i o n e n " ,2 4 die bis 1 9 7 0 politisch hinter der V e r t r a g s e r f ü l l u n g stand, nicht länger aus und diese S i - tuation w a r f und wirft a k t u e l l die F r a g e nach der R e a l i - sierung des D e m o k r a t i e g e b o t s auf.
Dieser F r a g e wollen w i r uns im folgenden zuwenden.
Sie soll in zwei Schritten e r ö r t e r t w e r d e n . Zunächst sol- len die F a k t o r e n aufgelistet werden, mit denen die k r i - tische T h e s e v o m „demokratischen D e f i z i t " der G e m e i n - schaft begründet wurde und noch heute begründet w i r d . S o d a n n sollen V o r g ä n g e e r ö r t e r t und gewürdigt werden, die als A n s ä t z e zur V e r r i n g e r u n g b z w . Beseitigung die- ses Defizits gewertet werden k ö n n e n ; insbesondere w i r d zu e r ö r t e r n sein, ob solche W i r k u n g e n bereits ausgemacht werden k ö n n e n .
2 3 H. Schneider, Gesellschaftspolitische Dimensionen der europäi- schen Integration, in: Europa-Archiv 5 ( 1 9 7 2 ) 1 6 9 - 1 7 8 .
2 4 Oppermann, Parlamentarisierung, a. a. O. 4 5 1 .
I V .
D i e These v o m „demokratischen D e f i z i t " der G e m e i n - schaft w i r d in der L i t e r a t u r zur C h a r a k t e r i s i e r u n g der EG A n f a n g bis M i t t e der siebziger J a h r e a u f breiter F r o n t v e r t r e t e n .2 5 Es sind also keineswegs nur l i n k e P o s i t i o - n e n ,2 6 die diesen T e n o r anstimmen und dabei häufig a u f der G r u n d l a g e einer in marxistisch-leninistischer T r a d i t i - on stehenden A n a l y s e zu einer F u n d a m e n t a l k r i t i k mit bisweilen polemischen A k z e n t e n k o m m e n . Sehen wir von solchen F u n d a m e n t a l p o s i t i o n e n ab, so zielt die K r i t i k a u f das gemeinschaftliche Entscheidungsgefüge und die L e i - stungsbilanz der E G , orientiert sich also an zwei z e n t r a - len L e g i t i m i t ä t s k r i t e r i e n . N u r der V o l l s t ä n d i g k e i t h a l b e r sei a n g e m e r k t , d a ß das P r o b l e m personenbezogener L e - gitimität nirgends e x p l i z i t aufgeworfen wurde.
I m M i t t e l p u n k t der K r i t i k a m Entscheidungsgefüge stand der H i n w e i s a u f die letztlich dominierende R o l l e des M i n i s t e r r a t s . Er ist z w a r als Gemeinschaftsorgan k o n z i p i e r t , seine M i t g l i e d e r v e r h a l t e n sich aber, wie im- mer wieder beobachtet werden k a n n , als n a t i o n a l e M i - nister und p r i m ä r eben nicht als M i t g l i e d e r eines G e m e i n - schaftsorgans. Entscheidungen dieses G r e m i u m s sind nur noch i n d i r e k t legitimiert, nämlich kraft des im n a t i o n a -
2 5 Vgl. z. B. Naßmacher, a. a. O.
2 6 Über solche Positionen wird in dem Buch von E. H ä c k e l / W . Eis- ner, Kritik der Jungen Linken an Europa, Bonn 1974 (mit einem viele Materialien enthaltenen Literaturverzeichnis) berichtet. Sie werden vertreten beispielsweise von J. Galtung (Kapitalistische Großmacht Europa oder Die Gemeinschaft der Konzerne?, Ham- burg 1973) oder in den von F. Deppe (Europäische Wirtschaftsge- meinschaft. Zur politischen Ökonomie der westeuropäischen Inte- gration, Hamburg 1975) und F. Rische (Arbeiterklasse und E W G , Frankfurt a. M. 1974) herausgegebenen Bänden. Das Standard- werk sowjetrussischer Europaforschung ist N. N. Maximowa, K a - pitalistische Integration, Berlin-Ost 1 9 7 5 .
len R a h m e n liegenden demokratischen M a n d a t s seiner M i t g l i e d e r , der n a t i o n a l e n M i n i s t e r .2 7
Sasse spricht v o m „ P o l i t i k m o n o p o l der S t a a t e n " , das die H e r a u s b i l d u n g eines a u t o n o m e n , machtbildenden Entscheidungspotentials i n Brüssel v e r h i n d e r e .2 8 E r f o l - gert daraus, d a ß der E G die v o l l e Q u a l i t ä t eines p o l i t i - schen S y s t e m s fehle und sagt, „sie v e r m a g eigenständig k a u m e t w a s auszurichten ( a u ß e r dem sogenannten ,blin- den V e r t r a g s v o l l z u g ' ) , d. h. ohne Z u s t i m m u n g oder U n - terstützung der S t a a t e n " . Z u r Begründung führt er a n :
„ K e i n e R e g i e r u n g w i r d sich d a m i t begnügen können, einen vagen K o n s e n s a u f der n a t i o n a l e n E b e n e zu o r - ganisieren, um die Gemeinschaftsorgane mit mehr F r e i - heiten bei der P r o b l e m l ö s u n g auszustatten. G a n z im G e - g e n t e i l : zumindest in n ä h e r e r Zukunft w i r d G e m e i n - schaftshandeln a u f der F a l l - z u - F a l l - Ü b e r e i n s t i m m u n g von neun Entscheidungszentren b a s i e r e n . "2 9
So z u t r e f f e n d diese Beobachtung und die mittelfristige P e r s p e k t i v e ist, der daraus gezogenen Schlußfolgerung - der E G fehle die volle Q u a l i t ä t eines politischen S y - stems - k a n n nicht gefolgt w e r d e n . D i e s e Schlußfolgerung negiert nämlich einen in politischen Systemen (als K o m - m u n i k a t i o n s - und Entscheidungssystem v e r s t a n d e n ) durchaus gebräuchlichen spezifischen Entscheidungsmo- dus: den der K o n k o r d a n z . M a n w i r d dem K o n f l i k t r e g e - lungsmuster des K o n k o r d a n z s y s t e m s nicht a priori de- mokratischen C h a r a k t e r absprechen k ö n n e n . W o r u m es also geht, ist eine spezifische P e r s p e k t i v e : den I n t e g r a - t i o n s p r o z e ß in einer regionalen Gemeinschaft als lang-
2 7 C. Sasse, Die Zukunft der Gemeinschaftsverfassung, in: Europa- Archiv 3 ( 1 9 7 2 ) 8 7 - 1 0 0 .
2 8 Ebd.
2 9 Sasse, Eine Gemeinschaft - Neun Legitimitäten, a. a. O. 258 f.
wierigen und k o m p l e x e n P r o z e ß aufzufassen, bei dem schrittweise L e g i t i m i t ä t beschafft w i r d ; d. h. bei dem ein Entscheidungsgefüge mit Entscheidungsmodi geschaffen wird, das in seiner typischen E i g e n a r t gesehen, verstan- den und a k z e p t i e r t w i r d , auch wenn das Entscheidungs- verfahren nach den R e g e l n eines K o n k o r d a n z s y s t e m s v e r l ä u f t .3 0
Doch zurück z u r kritischen W ü r d i g u n g der P o s i t i o n und R o l l e des M i n i s t e r r a t s . D a s v o n den V e r t r ä g e n inten- dierte ungefähre institutionelle Gleichgewicht mit der K o m m i s s i o n ist seit der Beilegung der durch die f r a n z ö - sische P o l i t i k des leeren Stuhls ausgelösten K r i s e v o n 1 9 6 5 mit dem L u x e m b u r g e r K o m p r o m i ß v o m J a n u a r 1 9 6 6 verloren. E i n D i a l o g f i n d e t praktisch nicht m e h r s t a t t ; die K o m m i s s i o n übt ihr Vorschlagsrecht nicht län- ger im S i n n e eines M o t o r s der Gemeinschaftsentwicklung aus, sie a n t i z i p i e r t vielmehr ohne politisches S e l b s t b e - wußtsein und o h n e jede L e g i t i m i t ä t s g e w i ß h e i t , was den Mitgliedsregierungen genehm ist, also konsensfähig er- scheint, u n d fördert d a m i t das P o l i t i k m o n o p o l der S t a a - ten.
D e r K o m m i s s i o n fehlt - dies ein w e i t e r e r F a k t o r , der diese G e w i c h t s v e r t e i l u n g fördert - fast j e d e r institutio- nalisierte B e z u g zu einer politischen B a s i s ; sie agiert o h n e V e r a n k e r u n g in einem politischen K r ä f t e f e l d , das ihr
3 0 H. Schneider (Politische Willensbildung in der E G . Zum Erfor- dernis eines ,System of Government', in: Europa-Archiv 19 [ 1 9 7 2 ] 6 5 3 - 6 6 2 ) nennt drei „Leitbilder politischer Willensbildung, die zur demokratisch zulänglichen Bewältigung politischer Entscheidungs- probleme erforderlich sind"; neben dem „Modus der pluralistischen Konkordanz", der für den Ministerrat gilt, die Modi „elitärer R e - präsentanz" und „dynamischer Konkurrenz". Die Begründung sei- nes Plädoyers zugunsten einer Misch-„Verfassung" - so könnten Elemente unterschiedlicher politischer Kulturen Berücksichtigung finden - ist zweifellos bedenkenswert.
zur Verfügung stehen, das auch a u f sie ausgerichtet sein würde. D i e Beziehung zum Europäischen P a r l a m e n t (oder auch zum Wirtschafts- und S o z i a l a u s s c h u ß ) , in der manche eine indirekte V e r a n k e r u n g sehen, erwies sich a l l e n f a l l s als Komplizenschaft v o n zwei gleichermaßen schwachen bis ohnmächtigen P a r t n e r n ; das K o n z e p t einer starken Partnerschaft gegen den M i n i s t e r r a t als gemeinsamer W i d e r p a r t erwies sich als Wunsch- und da- mit T r u g b i l d .
D i e anderen Mitspieler im gemeinschaftlichen Entschei- dungsgefüge k o n n t e n das G e w i c h t des R a t e s und d a m i t die D o m i n a n z des i n t e r g o u v e r n e m e n t a l e n Entschei- dungsmodus auch nicht m i n d e r n .
D i e M i t w i r k u n g s r e c h t e des Europäischen P a r l a m e n t s w a r e n außerordentlich gering; sie beschränkten sich a u f das R e c h t zur A b g a b e v o n S t e l l u n g n a h m e n zu Entschei- dungsvorlagen sowie a u f A r t i k u l a t i o n s - und wenige K o n t r o l l m ö g l i c h k e i t e n . Angesichts der indirekten L e g i - t i m a t i o n der P a r l a m e n t s m i t g l i e d e r - sie wurden jeweils von ihren n a t i o n a l e n P a r l a m e n t e n delegiert - , angesichts der fehlenden R e s o n a n z ihrer A r b e i t , a b e r auch wegen des Fehlens v o n wirklich greifenden S a n k t i o n s m ö g l i c h - keiten (das R e c h t des M i ß t r a u e n s v o t u m s gegen die K o m - mission richtet sich im G r u n d e an den falschen Adressaten und blieb daher auch in der P r a x i s bedeutungslos) k o n n - te v o n den gegebenen Befugnissen nur beschränkter G e - brauch gemacht werden.
K o n n t e m a n dem Europäischen P a r l a m e n t wenigstens eine N e b e n r o l l e attestieren, so w a r der Wirtschafts- und Sozialausschuß a u f der europäischen B ü h n e allenfalls S t a t i s t . D a s drittelparitätisch aus A r b e i t n e h m e r n , K a - p i t a l v e r t r e t e r n und Sonstigen ( z . B . K o n s u m e n t e n , A g r a - rier) zusammengesetzte O r g a n besteht aus M i t g l i e d e r n , die ad p e r s o n a m von ihren n a t i o n a l e n Regierungen be-
n a n n t , nicht e t w a v o n ihren D a c h o r g a n i s a t i o n e n - n a - tional oder t r a n s n a t i o n a l - entsandt werden. D i e S t e l - lungnahmen des G r e m i u m s zu Entscheidungsvorlagen wurden j e w e i l s zu den A k t e n g e n o m m e n ; sie haben w e - der die Entscheidungen beeinflußt noch R e s o n a n z in der Ö f f e n t l i c h k e i t gefunden.
E i n w e i t e r e r F a k t o r , dem in vielen kritischen B e s t a n d s - aufnahmen außerordentlich h o h e B e d e u t u n g zugeschrie- ben wurde, ist die fehlende t r a n s n a t i o n a l e , also a u f E G - E b e n e angesiedelte und a u f sie ausgerichtete, politisch- gesellschaftliche I n f r a s t r u k t u r . So b e k l a g t e schon Sasse,
„ d a ß die R a t s m i t g l i e d e r nur im n a t i o n a l e n K r ä f t e f e l d an die Basis z u r ü c k g e k o p p e l t sind und nicht im europäi- schen, wo es für sie keine legitimierenden und k o n t r o l l i e - renden B a l a n c e o r g a n e , ja nicht e i n m a l die dafür n o t - wendigen politischen S t r u k t u r e n gibt. D e n n eine euro- päische politische Ö f f e n t l i c h k e i t ist bislang i n e x i s t e n t . "3 1
M i t dieser I n f r a s t r u k t u r ist p r i m ä r der Bereich der P a r - teien und der I n t e r e s s e n v e r b ä n d e gemeint. V e r g e g e n w ä r - tigt m a n sich das F u n k t i o n e n b ü n d e l , das politischen P a r - teien und Interessenverbänden im n a t i o n a l e n politischen S y s t e m , v e r s t a n d e n als K o m m u n i k a t i o n s - und Entschei- dungssystem, n o r m a t i v zugeschrieben w i r d , dann sind die F o l g e n des Fehlens solcher S t r u k t u r e n im t r a n s n a t i o - nalen Bereich für den demokratischen C h a r a k t e r des ge- meinschaftlichen Entscheidungsgefüges evident. Sie sind n o t w e n d i g e K o m p o n e n t e n der I n p u t - S t r u k t u r eines p o - litischen S y s t e m s . Listen w i r die F u n k t i o n e n von P a r - teien und V e r b ä n d e n stichwortartig a u f : sie sind T r ä - ger von A g g r e g a t i o n und A r t i k u l a t i o n politischer P o - sitionen; sie ermöglichen einen nicht n u r einsinnigen I n - formationsfluß und helfen bei der I n f o r m a t i o n s v e r a r b e i -
3 1 Sasse, Die Zukunft, a. a. O. 96.
tung; sie bieten eine P l a t t f o r m für P a r t i z i p a t i o n ; sie tragen als i n t e r m e d i ä r e I n s t a n z e n dazu bei, den A b - stand zwischen E n t s c h e i d u n g s o r g a n e n und Adressaten dieser Herrschaftsausübung zu v e r r i n g e r n : fördern in- sofern gesellschaftliche I n t e g r a t i o n ; sie sind ihrerseits T r ä g e r v o n K o n t r o l l f u n k t i o n e n u n d schaffen g r ö ß e r e T r a n s p a r e n z v o n E n t s c h e i d u n g s m e c h a n i s m e n und k o n - k r e t e n E n t s c h e i d u n g s a b l ä u f e n .
D i e den europäischen P u l s s c h l a g der B ü r g e r in den neun M i t g l i e d s t a a t e n v e r f o l g e n d e n D e m o s k o p e n , die ihre E r - gebnisse in dem nun in 1 0 . A u s g a b e h a l b j ä h r l i c h heraus- gegebenen „ E u r o b a r o m e t e r " v e r ö f f e n t l i c h e n ,3 2 haben jüngst ein rückläufiges I n t e r e s s e der B e v ö l k e r u n g an der E G e r m i t t e l t . D a s l ä ß t a u f fehlendes oder nur gering ausgebildetes B e w u ß t s e i n v o n der R e l e v a n z der G e m e i n - schaft und ihrer P o l i t i k für das eigene L a n d und die eigene P e r s o n schließen. A n d e r e Z a h l e n r e i h e n weisen eine teil- weise zurückgehende Bereitschaft zu E n g a g e m e n t oder gar O p f e r n für die G e m e i n s c h a f t aus. W e n n auch das Meinungsprofil kein einheitliches B i l d aufweist - den eben g e n a n n t e n Z a h l e n stehen p o s i t i v e r e in der F r a g e der E i n s c h ä t z u n g der D i r e k t w a h l e n oder der generellen B e f ü r w o r t u n g europäischer E i n i g u n g s b e s t r e b u n g e n ge- genüber - , s o k a n n m a n z u m i n d e s t die Schlußfolgerung ziehen, d a ß der s o g e n a n n t e „ p e r m i s s i v e c o n s e n s u s "3 3, v o n dem manche A u t o r e n sprechen, keineswegs als dau- erhafte und feste Errungenschaft, d a m i t als solides F u n - d a m e n t künftiger E G - P o l i t i k , b e t r a c h t e t werden k a n n . T h o m a s A . H e r z h a t i n e i n e r S t u d i e3 4 die politische M o -
3 2 Herausgeber ist die E G - K o m m i s s i o n .
a 3 Lindberg/Scheingold, a. a. O. verwenden diesen Begriff bei ihrer Analyse der Gemeinschaftsentwicklung.
3 4 T. A. H e r z , Europa in der öffentlichen Meinung. Zur politischen
bilisierung in D e u t s c h l a n d und F r a n k r e i c h von 1 9 6 2 bis 1 9 7 7 analysiert und dabei die b e m e r k e n s w e r t e Tatsache gegenläufiger E n t w i c k l u n g e n im Einstellungsprofil der deutschen und französischen B e v ö l k e r u n g nachgewiesen:
„Ermüdungserscheinungen" in der B u n d e s r e p u b l i k ,
„z. T . positivere H a l t u n g e n i n F r a n k r e i c h " .3 5
Wenden w i r uns in unserer B e s t a n d s a u f n a h m e nunmehr dem für „ D e m o k r a t i e " k o n s t i t u t i v e n E l e m e n t der Gleichheit zu. W a s die rechtliche Gleichheit a n b e l a n g t , so gibt es einen r e l a t i v großen K r e i s derer, die in u n m i t - telbaren Rechtsbeziehungen zur Gemeinschaft, d. h. zu ihrer Rechtsordnung stehen. G r a b i t z3 6 unterstreicht a b e r zu Recht, d a ß hier nur solche Personen e r f a ß t würden,
„die in einer sachlichen Beziehung zum G e h a l t ihrer N o r m e n s t a n d e n " , sofern diese „ b e s t i m m t e ökonomische F u n k t i o n e n regeln". D i e These, wonach die Römischen V e r t r ä g e „ M a r k t b ü r g e r " geschaffen h ä t t e n , meint, d a ß er der Rechtsordnung nur dann unterliegt, wenn er solche F u n k t i o n e n erfüllt. So gesehen, n i m m t n u r ein T e i l der ansonsten mündigen B ü r g e r am S t a t u s des „ M a r k t b ü r - gers" teil.
Wo es um politische Gleichheit, also um T e i l h a b e r r e c h t e am förmlichen W i l l e n s b i l d u n g s p r o z e ß geht, ist weitest- gehend F e h l a n z e i g e z u k o n s t a t i e r e n .3 7 D e r M a r k t b ü r g e r w a r bislang nicht auch A k t i v b ü r g e r ; insbesondere w a r er
Mobilisierung in Deutschland und Frankreich zwischen 1962 und 1977, Bonn 1 9 7 8 .
3 5 Ebd. 171.
' E. Grabitz, Das Europäische Parlament vor der Direktwahl, in:
Integration (Beilage zu Europäische Zeitung) 2 ( 1 9 7 9 ) 4 7 - 5 8 , hier 4 8 .
3 7 Vgl. zum folgenden E. Grabitz, Die Grundrechte der Europäi- schen Union. Das Europa der Bürger?, in: H. Schneider/ W. Wes- sels (Hrsg.), A u f dem Weg zur Europäischen Union? Diskussions- beiträge zum Tindemans-Bericht, Bonn 1977, 1 6 7 - 1 8 8 , insbes. 187 f.
v o n der T e i l n a h m e an der Ausübung öffentlicher G e w a l t , p r i m ä r durch W a h l e n , ausgeschlossen. D a s g a l t für den E G - B e r e i c h und es gilt für den Bereich der n a t i o n a l e n politischen S y s t e m e , wo es bislang noch kein W a h l r e c h t - und sei es nur a u f l o k a l e r und regionaler E b e n e - für ausländische M a r k t b ü r g e r gibt. Z u d e m sind sie durch den P o l i z e i v o r b e h a l t des A r t i k e l s 48 A b s . 3 E W G - V e r t r a g bis a u f weiteres diskriminiert. D i e s e r V o r b e h a l t bezieht sich a u f die öffentliche O r d n u n g , a u f Sicherheitsaspekte und F r a g e n der Gesundheit.
A u f dem F e l d sozialer Gleichheit schließlich ist das G e - fälle, dessen Beseitigung in der P r ä a m b e l des R o m - V e r - trages als eine zentrale A u f g a b e und Zielsetzung der Gemeinschaft und ihrer P o l i t i k bezeichnet w i r d , nicht nur nicht abgebaut oder v e r r i n g e r t worden, sondern es hat sich noch v e r g r ö ß e r t .3 8
Dieses F a k t u m leitet, nach der K u r z a n a l y s e des Entschei- dungsgefüges und des A s p e k t s der Gleichheit zur k r i - tischen B e t r a c h t u n g der L e i s t u n g s b i l a n z der Gemeinschaft über. D i e F r a g e lautet, ob die Problemlösungsansprüche und - v o r h a b e n eingelöst wurden.
Auch w e r sich nicht a u f den B o d e n der pauschalen und häufig zu undifferenzierten „ K a p i t a l i s m u s - S c h e l t e "
stellt, die zu einer vernichtenden B i l a n z des E G - O u t p u t s führt, w i r d zum Ergebnis k o m m e n , d a ß eine R e i h e v o n Ansprüchen nicht eingelöst werden k o n n t e . Beispielhaft seien die regionalen und sozialen Unterschiede oder die sich phasenweise dramatisch v e r g r ö ß e r n d e n D i v e r g e n z e n in der gesamtwirtschaftlichen E n t w i c k l u n g der M i t - gliedstaaten g e n a n n t .3 9
3 8 Eine Zusammenstellung einschlägiger Daten findet sich in P.
Pawelka (unter Mitarbeit von R. H r b e k ) , Internationale Bezie- hungen, Frankfurt a. M. 1977, 103 f.
3 9 Pawelka, a. a. O. 107.
Zur L e i s t u n g s b i l a n z gehört a b e r nicht n u r die A u f z ä h - lung dessen, w a s an Zielsetzungen nicht realisiert werden k o n n t e . Vielleicht noch wichtiger ist es, die N e b e n f o l g e n zu registrieren, die a u f das K o n t o gemeinschaftlicher P o l i t i k gehen. H i e r ist sicher an erster S t e l l e die A g r a r - politik mit ihren Uberschüssen und der K u m u l a t i o n finanzieller Folgelasten zu nennen. S o d a n n aber auch die F o l g e n der einseitig verlaufenden W a n d e r u n g s b e w e - gungen. H i e r sind insgesamt neue A u f g a b e n f e l d e r für die Gemeinschaft entstanden und d a m i t neuer zusätz- licher Entscheidungsbedarf. Z u r effizienten P r o b l e m l ö - sung ist a b e r zweifellos L e g i t i m i t ä t erforderlich; diese wiederum h a t von der O u t p u t - S e i t e her k a u m w i r k s a m e Stützung erfahren.
W e n n nach G r ü n d e n zur U n t e r m a u e r u n g der T h e s e v o m
„demokratischen D e f i z i t " der Gemeinschaft gefragt w i r d , d a r f die E b e n e n a t i o n a l e r politischer S y s t e m e nicht aus- g e k l a m m e r t w e r d e n ; zum E G - S y s t e m gehören nun ein- mal die M i t g l i e d s t a a t e n , deren R e g i e r u n g e n als V e r t r e - ter im M i n i s t e r r a t ( b z w . deren Regierungschefs im E u - ropäischen R a t ) letztlich die P o l i t i k der Gemeinschaft bestimmen.
D a m i t stellt sich in unserem Z u s a m m e n h a n g als erstes das P r o b l e m hinreichender demokratischer L e g i t i m i t ä t des V e r h a l t e n s der Regierungen der M i t g l i e d s t a a t e n . K o n - k r e t geht es um das P r o b l e m der demokratischen K o n - trolle der n a t i o n a l e n Regierungen und ihrer E G - P o l i t i k nach den jeweiligen innerstaatlichen R e g e l n und V e r - fahren, das am Beispiel der B u n d e s r e p u b l i k Deutschland illustriert w e r d e n soll.
D a s R a t i f i k a t i o n s g e s e t z zu den Römischen V e r t r ä g e n v o m 2 7 . J u l i 19 5 74 0 sieht Regelungen für die E i n b e z i e -
4 0 Bundesgesetzblatt 1957, Teil I I , 753.
hung des P a r l a m e n t s in das Entscheidungsverfahren für E G - F r a g e n v o r .4 1 N a c h A r t i k e l 2 des Gesetzes hat „die Bundesregierung . . . B u n d e s t a g und B u n d e s r a t über die E n t w i c k l u n g e n i m R a t . . . l a u f e n d z u unterrichten".
D i e s e U n t e r r i c h t u n g erfolgt „durch entsprechende V o r - lagen an das P a r l a m e n t , . . . durch mündliche E r l ä u t e - rungen ihrer V e r t r e t e r . . . oder ihrer B e a u f t r a g t e n im zuständigen Bundestagsfachausschuß und v o r allem durch die halbjährlichen sogenannten , I n t e g r a t i o n s b e - r i c h t e ' " .4 2 Im R a t i f i k a t i o n s g e s e t z h e i ß t es in A r t i k e l 2 w e i t e r : „ S o w e i t durch den Beschluß eines R a t e s i n n e r - deutsche Gesetze erforderlich w e r d e n oder in der B u n - desrepublik Deutschland geltendes R e c h t geschaffen w i r d , soll die U n t e r r i c h t u n g v o r der Beschlußfassung des R a t s e r f o l g e n . " D e r zuständige Bundestagsausschuß h a t dann dem P l e n u m einen B e r i c h t zu erstatten, der eine E m p f e h l u n g a n die Bundesregierung e n t h a l t e n k a n n . D e r B u n d e s t a g ist a u f die „ W a h r n e h m u n g v o n I n f o r m a t i o n s - und E m p f e h l u n g s f u n k t i o n e n " b e s c h r ä n k t ; e r „ k a n n , j a d a r f . . . jedoch nicht über diese F u n k t i o n e n hinausgehen und e t w a den Anspruch d a r a u f erheben . . ., selber m i t zu e n t s c h e i d e n " .4 3 D i e F r a g e , ob der Bundestag e f f e k t i v m i t b e r a t e n k a n n , w i r d m e h r o d e r weniger übereinstim- mend n e g a t i v b e a n t w o r t e t ; d e n n : „ I n der 7. L e g i s l a t u r - periode des Deutschen Bundestages wurden 1 1 8 9 D r u c k - sachen m i t E G - V o r l a g e n dem P l e n u m zugeleitet und dazu in 3 6 3 F ä l l e n Ausschußberichte erstellt, w ä h r e n d
4 1 Vgl. zu diesem Komplex C. Sasse, Regierungen - Parlamente - Ministerrat. EntScheidungsprozesse in der Europäischen Gemein- schaft, Bonn 1975, 8 0 - 8 9 .
4 2 C . - C . Schweitzer, Die nationalen Parlamente in der Gemein- schaft - ihr schwindender Einfluß in Bonn und Westminster auf die Europagesetzgebung, Bonn 1 9 7 8 , 43 f.
4 3 E b d . 44 f.
i n 4 1 0 F ä l l e n die Ausschüsse m i t t e i l t e n , d a ß kein B e - richt an das P l e n u m erstattet zu w e r d e n brauche. D i e Ausschüsse e m p f a h l e n in ihren Berichten in 1 9 6 F ä l l e n dem P l e n u m lediglich eine K e n n t n i s n a h m e , in 1 4 0 F ä l - len ein spezifisches Ersuchen an die Bundesregierung, so oder so w e i t e r im Entscheidungsprozeß der EG zu v e r - fahren - was dann später nie wieder in irgendeinem G r e m i u m des Bundestages überprüft w u r d e und somit ganz sicherlich m e h r oder weniger einer , D e m o n s t r a t i o n ' gleichkam b z w . g l e i c h k o m m t . "4 4 Auch Sasse k o m m t zum E r g e b n i s , d a ß „eine systematische E r f o l g s k o n t r o l l e "
nicht s t a t t f i n d e t .4 5
Als F a z i t e r g i b t sich, d a ß von w i r k s a m e r p a r l a m e n t a r i - scher K o n t r o l l e der Bundesregierung o d e r gar tatsäch- licher Mitentscheidung durch den B u n d e s t a g keine R e d e sein k a n n . P a r l a m e n t s i n t e r n w i r d dies seit langem — ins- besondere v o m F r a k t i o n s v o r s i t z e n d e n der S P D , W e h - ner - gerügt. D e r für die B e r a t u n g e n im R a t typische V e r f a h r e n s - u n d Entscheidungsstil, nämlich nach k o n - sensfähigen K o m p r o m i s s e n zu suchen, w ü r d e eine stär- kere E i n b e z i e h u n g der parlamentarischen K o m p o n e n t e selbst dann erschweren, wenn sich die R e g i e r u n g nach- haltiger um Berücksichtigung von P a r l a m e n t s e m p f e h l u n - gen bemühen würde. D a ß dies p r i n z i p i e l l möglich w ä r e , zeigen V o r g ä n g e , bei denen die R e g i e r u n g danach trach- tete, „sich für wichtige Ratsbeschlüsse der Rückendeckung der V o l k s v e r t r e t e r zu v e r s i c h e r n " .4 6
F ü r die B u n d e s r e p u b l i k D e u t s c h l a n d ergibt sich a b e r noch ein zweites das D e m o k r a t i e g e b o t tangierendes P r o - blem aus ihrer f ö d e r a t i v e n O r d n u n g . F o l g t m a n der A u f -
4 4 E b d. 45 f.
4 5 Sasse, Regierungen, a. a. O. 85.
4 6 Ebd. 88.
fassung, den Föderalismus als k o m p l e m e n t ä r e s E l e m e n t der demokratischen und rechtsstaatlichen O r d n u n g zu b e t r a c h t e n ,4 7 w o r i n sich ein rationales F ö d e r a l i s m u s - V e r - ständnis ausdrückt, dann m u ß jede Beeinträchtigung der f ö d e r a t i v e n K o m p e t e n z - und F u n k t i o n s v e r t e i l u n g und -Zuordnung auch den demokratischen C h a r a k t e r der B u n d e s r e p u b l i k tangieren.
K o n k r e t geht e s hier darum, d a ß die E x i s t e n z der E G mit ihren K o m p e t e n z e n und ihrem Entscheidungsge- füge a u f die P o s i t i o n der B u n d e s l ä n d e r als T r ä g e r eige- ner staatlicher G e w a l t nachhaltige W i r k u n g e n hat, die m e h r und m e h r spürbar w e r d e n .4 8 E i n e Reduzierung des G e w i c h t s der L ä n d e r k a n n im Bereich der K o m p e t e n z e n liegen. D e r E W G - V e r t r a g e n t h ä l t eine V i e l z a h l von B e - stimmungen, wonach die Gemeinschaft Regelungen a u f G e b i e t e n und in F r a g e n treffen k a n n und soll, für die nach innerstaatlichem R e c h t die L ä n d e r entweder allein zuständig sind oder die als „Gemeinschaftsaufgaben" v o n B u n d und L ä n d e r n gemeinsam b e h a n d e l t werden. S o sehen die V e r t r ä g e eine R e g e l u n g s z u s t ä n d i g k e i t der G e - meinschaft beispielsweise für folgende Angelegenheiten v o r : E r z i e h u n g s - und Ausbildungswesen, V e r k e h r s w e - sen, Rechtsangleichung, F i n a n z w e s e n .
D a m i t ist die F r a g e aufgeworfen, ob und i n w i e w e i t die B u n d e s l ä n d e r a m Entscheidungsverfahren über E G - A n -
4 7 Eine Auffassung, wie sie von K. Hesse in seinem staatsrechtlichen Standardwerk „Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesre- publik Deutschland", Karlsruhe 1 01 9 7 7 , vertreten wird.
4 8 Vgl. zu diesem Problemkreis K. Oberthür, Die Bundesländer im Entscheidungssystem der E G , in: Integration (Beilage zu E u r o - päische Zeitung) 2 (1978) 5 8 - 6 5 ; sowie R. Hrbek, Politikver- flechtung macht an den Grenzen nicht halt. Auswirkungen der E G - Mitgliedschaft auf die föderative Ordnung der Bundesrepublik Deutschland, in: Der Bürger im Staat (hrsg. von d. Landeszentrale für politische Bildung Baden-Württemberg) 1 (1979) 38 43.
gelegenheiten beteiligt sind, oder ob h i e r eine weitere Q u e l l e für die R e d u z i e r u n g des Gewichts der B u n d e s l ä n - der liegt. O h n e an dieser Stelle in D e t a i l s gehen zu w o l - l e n ,4 9 sei resümiert, d a ß es solche M i t w i r k u n g s m ö g l i c h - keiten gibt, d a ß sie a b e r insgesamt v o n L ä n d e r s e i t e als eher ungenügend und sicher nicht als ausreichende K o m - pensation für den entstandenen K o m p e t e n z v e r l u s t ange- sehen w e r d e n . D a s e r k l ä r t , w a r u m die L ä n d e r v o r ge- raumer Z e i t einen bislang erfolglosen V o r s t o ß mit dem Ziel u n t e r n o m m e n haben, an der I n t e g r a t i o n s g e w a l t des Bundes, die durch A r t i k e l 2 4 A b s . I G G n o r m i e r t w i r d , w i r k u n g s v o l l e r als bisher teilzuhaben, w e n n K o m p e t e n z - bereiche der L ä n d e r tangiert s i n d .5 0
V .
Im folgenden letzten Abschnitt geht es darum, V o r g ä n - ge im R a h m e n der Gemeinschaft aus j ü n g s t e r Zeit unter der Fragestellung zu erörtern, ob sie als A n s ä t z e und H e b e l , g a r schon als I n d i k a t o r e n für die V e r r i n g e r u n g oder Beseitigung des demokratischen Defizits gewertet werden k ö n n e n . I n V o r w e g n a h m e einer Schlußfolgerung sei der E i n z e l d a r l e g u n g die T h e s e vorausgeschickt, d a ß die S u m m e dieser V o r g ä n g e - und z w a r bezüglich dessen, was sie bereits b e w i r k t haben, als auch bezüglich m ö g l i -
4 9 Dazu sei auf die in Anm. 48 genannten Beiträge verwiesen.
5 0 Das Problem ist im übrigen auch von der Enquete-Kommission Verfassungsreform des' Deutschen Bundestages aufgegriffen wor- den. In Kapitel 14 ihres Berichts heißt es: „Die dem Bund durch Art. 24 Abs. 1 GG eingeräumte Befugnis, durch einfaches Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertragen, soll nach den Empfehlungen der Kommission dann der Zustim- mung des Bundesrates unterliegen, wenn es sich um Hoheitsrechte der Länder handelt."
eher o d e r wahrscheinlicher W i r k u n g e n und F o l g e n , die sie künftig haben werden - nicht l ä n g e r rechtfertigt, an der T h e s e v o m demokratischen Defizit in dieser entschie- denen F o r m , w i e früher, festzuhalten.
Zunächst sind V o r g ä n g e und E n t w i c k l u n g e n im gemein- schaftlichen Entscheidungsgefüge zu würdigen. Z w a r hat sich das G e w i c h t der i n t e r g o u v e r n e m e n t a l e n K o m p o - nente eher noch v e r s t ä r k t , w i e insbesondere in der E i n - führung des Europäischen R a t e s , hervorgegangen aus der K o n f e r e n z der S t a a t s - und Regierungschefs, deutlich w i r d . Zugleich hat aber auch die Stellung des E u r o p ä i - schen P a r l a m e n t s eine V e r s t ä r k u n g e r f a h r e n ; es verfügt über einige neue substantielle K o m p e t e n z e n und d a m i t W i r k m ö g l i c h k e i t e n .5 1 D a z u gehören das sogenannte K o n z e r t i e r u n g s v e r f a h r e n zwischen P a r l a m e n t und R a t ,5 2
die e r w e i t e r t e n Befugnisse bei der Beschlußfassung über den Gemeinschafts-Haushalt, schließlich auch der U m - stand, d a ß der R a t m e h r o d e r w e n i g e r freiwillig zum D i a l o g p a r t n e r des P a r l a m e n t s w i r d und dieses d a m i t politisch a u f w e r t e t .
In diesem Z u s a m m e n h a n g v o n besonderem Interesse sind die ersten D i r e k t w a h l e n zum Europäischen P a r l a - m e n t .5 3 M a n k a n n d a v o n ausgehen, d a ß bis a u f weiteres keine E r w e i t e r u n g seiner Befugnisse erfolgen wird, w o h l
5 1 Vgl. dazu die wohl neueste systematische Bestandsaufnahme von B . Beutler/ R . B i e b e r / J . Pipkorn / J . S t r e i f Die Europäische Ge- meinschaft. Rechtsordnung und Politik, Baden-Baden 1979, 9 6 - 1 0 9 und 1 5 4 - 1 6 0 .
5 2 Man könnte es, bei aller gebotenen Vorsicht vor solchen Analo- gien, tendenziell und von der Intention her mit dem in der Bun- desrepublik Deutschland üblichen Vermittlungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat vergleichen.
5 3 V g l . die Skizzierung von auf die Direktwahlen gerichteten E r - wägungen bei R. Hrbek, Chancen und Risiken der ersten Direkt- wahl des Europäischen Parlaments, in: Dokumente. Zeitschrift für Internationale Zusammenarbeit 1 ( 1 9 7 9 ) 7 - 1 1 .
aber, d a ß es zu einer S t ä r k u n g der politischen Stellung des P a r l a m e n t s k o m m e n w i r d , die es diesem ermöglicht, parlamentarische F u n k t i o n e n w i r k u n g s v o l l e r als bisher w a h r z u n e h m e n . D a z u z ä h l e n : s t ä r k e r e Stellung i m Rechtsetzungs- und H a u s h a l t s v e r f a h r e n ; politische K o n - trolle anderer O r g a n e der Gemeinschaft; L a n c i e r u n g von I n i t i a t i v e n , also der Versuch, das an P r o b l e m e n aufzu- greifen, w a s v o n anderen O r g a n e n hinausgeschoben, aus- g e k l a m m e r t , in ein K o m p r o m i ß p a k e t geschnürt w i r d und d a m i t ungelöst b l e i b t ; A r t i k u l a t i o n und D a r s t e l - lung von P o s i t i o n e n , die in (den M i t g l i e d s t a a t e n ) der G e - meinschaft politisch vertreten w e r d e n ; Beschaffung von L e g i t i m i t ä t für die gemeinschaftliche P o l i t i k und die G e - meinschaft s e l b s t .5 4
W ä h r e n d der V o r b e r e i t u n g e n zu den D i r e k t w a h l e n w u r - de die europapolitische Diskussion i n n e r h a l b der n a t i o - nalen politischen P a r t e i e n s t a r k intensiviert, der I n f o r - mationsfluß verdichtete sich. E r w ä h n e n s w e r t ist auch, was bei der K a n d i d a t e n a u s w a h l deutlich wurde, d a ß nämlich b e m e r k e n s w e r t viele P o l i t i k e r g a n z offensicht- lich a u f eine K a r r i e r e in diesem R a h m e n setzen. Insge- samt ist im V o r f e l d der D i r e k t w a h l e n eine I n t e n s i v i e - rung der europapolitischen Diskussion erfolgt, was ganz im S i n n e der P o l i t i s i e r u n g5 5 des Integrationsprozesses ist.
5 4 W. Steffani (Parlamentarismus in den E G - S t a a t e n und demo- kratisches Defizit der europäischen Institutionen, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen 2 [ 1 9 7 8 ] 2 3 3 - 2 5 3 ) bezeichnet es sogar als heutige „politische Grundfunktion" des Parlaments, „auf entschei- dende Weise an der demokratischen Legitimation staatlichen H a n - delns und autoritativen Befehlens mitzuwirken" ( 2 3 7 ) .
5 5 H. K r a m e r / R . Rummel (Hindernisse und Voraussetzungen für die Europäische Union, in: aus politik und Zeitgeschichte B 3 [ 1 9 7 6 ] ) erläutern dieses Politisierungs-Konzept und stellen es als Integrations-Strategie zur Diskussion.
Z u r P o l i t i s i e r u n g s - S t r a t e g i e gehören mehrere E l e m e n t e . E r s t e n s die E i n b e z i e h u n g politisch sensibler M a t e r i e n . D a m i t ist gemeint, politische G r u n d s a t z f r a g e n - wie die Vorzeichen der politischen O r d n u n g ; die M e r k m a l e der Wirtschaftsordung; F r a g e n der politischen S t r a t e g i e , also das „ B ü n d n i s - P r o b l e m " , bei dem es um das Z u s a m m e n - gehen mit K o m m u n i s t e n geht - b e w u ß t aufzugreifen und k o n t r o v e r s zu diskutieren: „ I n t e g r a t i o n sollte nicht V e r - drängung, sondern A n n a h m e von K o n f l i k t e n . . . s e i n . "5 6 Z w e i t e n s die Ausweitung des Kreises derer, die T r ä g e r des Integrationsprozesses sind, über die Angehörigen der mit der E G - M a t e r i e b e f a ß t e n n a t i o n a l e n und euro- päischen A d m i n i s t r a t i o n e n hinaus. D r i t t e n s die S c h a f - fung und E n t w i c k l u n g einer t r a n s n a t i o n a l e n politischen I n f r a s t r u k t u r .
Politisierung m u ß keineswegs automatisch zu sofortigem I n t e g r a t i o n s f o r t s c h r i t t führen; sie k a n n durchaus auch B a r r i e r e n aufbauen, R e s t r i k t i o n e n sichtbar machen und i n t e g r a t i o n s h e m m e n d e K r ä f t e mobilisieren. Dies w ä r e dann allerdings auch ein I n d i z dafür, d a ß die G e m e i n - schaft, ihre P o l i t i k und E n t w i c k l u n g nicht länger als i r r e l e v a n t und nebensächlich angesehen und abgetan werden, sondern d a ß hier e t w a s a u f dem S p i e l steht, wofür - oder wogegen - sich zu engagieren l o h n t .
W e n n w i r das EG-Entscheidungsgefüge im weiteren S i n n betrachten, fällt der B l i c k a u f ein neues E l e m e n t : die sogenannte D r e i e r k o n f e r e n z .5 7 D a b e i handelt es sich um ein P h ä n o m e n , das w i r in einer R e i h e v o n N a t i o n a l s t a a - ten seit unterschiedlich langer Z e i t beobachten k ö n n e n :
5 8 K r a m e r / R u m m e l , a . a . O . 1 1 .
5 7 Vgl. dazu H. Kramer, D i e Rolle der Sozialpartner im E n t - scheidungssystem der E G , in: aus politik und Zeitgeschichte B 22 ( 1 9 7 7 ) .
