Landesraumordnungspläne in Deutschland im Vergleich

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Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie

des Landes Nordrhein-Westfalen

Landesraumordnungspläne in Deutschland im Vergleich

Vergleichende Analyse der Pläne und Programme von 12 Bundes-

ländern ohne NRW. Abschlussbericht

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Landesraumordnungspläne in Deutschland im Vergleich

Vergleichende Analyse der Pläne und Programme von 12 Bundesländern ohne NRW

- Abschlussbericht -

Bearbeitung:

Angelika Münter und Dr. Peter Schmitt

Herausgeber:

Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung und Bauwesen des Landes Nordrhein-Westfalen (ILS NRW)

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I

NHALTSVERZEICHNIS

1 EINLEITUNG ...1

2 VORGEHENSWEISE...2

3 ERARBEITUNGSSTAND DER LANDESRAUMORDNUNGSPLÄNE IN DEN FLÄCHENLÄNDERN DER BRD (AUßER NRW)...4

3.1 AKTUELLE LANDESRAUMORDNUNGSPLÄNE...4

3.2 ÄLTERE LANDESRAUMORDNUNGSPLÄNE SOWIE LANDESRAUMORDNUNGSPLÄNE, DIE DERZEIT NOVELLIERT WERDEN...9

4 ALLGEMEINE ORDNUNGS- UND ENTWICKLUNGSVORSTELLUNGEN ...16

5 LANDESPLANERISCHE BEDEUTUNG VON „RAUMSTRUKTURDARSTELLUNGEN“ UND „REGIONSSPEZIFISCHEN FESTLEGUNGEN“...27

5.1 RAUMSTRUKTURDARSTELLUNGEN...27

5.2 SONDERKATEGORIEN UND REGIONSSPEZIFISCHE FESTLEGUNGEN...44

6 ANSÄTZE ZUR STÄRKUNG DER ZENTREN...58

6.1 REDUZIERUNG DER FLÄCHENINANSPRUCHNAHME...58

6.2 ZENTREN UND ACHSEN...72

7 ANSÄTZE ZUR STEUERUNG VON FACHPLANUNGEN...85

7.1 ZUSAMMENSCHAU DES STEUERUNGSANSPRUCHS GEGENÜBER DEN EINZELNEN FACHPLANUNGEN...86

7.2 FACHPLANUNGSBEREICH „VERKEHRLICHE INFRASTRUKTUR“ ...88

7.3 FACHPLANUNGSBEREICH „NATURSCHUTZ UND LANDSCHAFTSPFLEGE“ ...92

7.4 FACHPLANUNGSBEREICH „ENERGIEWIRTSCHAFT“ ...96

7.5 FACHPLANUNGSBEREICH „WASSERWIRTSCHAFT“ ...100

7.6 FACHPLANUNGSBEREICH „ROHSTOFFSICHERUNG“...104

7.7 FACHPLANUNGSBEREICH „TOURISMUS UND ERHOLUNG“ ...109

7.8 FACHPLANUNGSBEREICH „LAND- UND FORSTWIRTSCHAFT“ ...111

7.9 FACHPLANUNGSBEREICH „KULTURLANDSCHAFTEN UND LANDSCHAFTSBILD“...114

7.10 FACHPLANUNGSBEREICH „SOZIALE UND KULTURELLE INFRASTRUKTUR“ ...116

7.11 FACHPLANUNGSBEREICH „WIRTSCHAFTS- UND REGIONALPOLITIK“ ...119

7.12 FACHPLANUNGSBEREICH „LÄRMSCHUTZ“...121

7.13 FACHPLANUNGSBEREICH „UMWELTSCHUTZ“ ...124

8 ABSCHLIEßENDE BEMERKUNGEN ...125

9 LITERATURVERZEICHNIS...127 ANHANG

IMPRESSUM

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A

BBILDUNGSVERZEICHNIS

ABBILDUNG 1: GROßRÄUMIGE ENTWICKLUNGSACHSEN, BILATERALE ENTWICKLUNGSRÄUME UND GRENZÜBERGÄNGE ZU POLEN

(MECKLENBURG-VORPOMMERN)... 22

ABBILDUNG 2: RAUMSTRUKTURDARSTELLUNGEN IN AUSGEWÄHLTEN BUNDESLÄNDERN . 36 ABBILDUNG 3: ANALYSE ZUR BEWERTUNG VON TEILRÄUMEN IN RHEINLAND-PFALZ... 52

ABBILDUNG 4: REGIONALE TEILRÄUME IN NIEDERSACHSEN ... 54

ABBILDUNG 5: ENTWICKLUNGEN IN DEN REGIONALEN TEILRÄUMEN NIEDERSACHSENS .... 55

T

ABELLENVERZEICHNIS TABELLE 1: ÜBERSICHT ZUM STAND DER LANDESRAUMORDNUNGSPLÄNE IN DEN UNTERSUCHTEN BUNDESLÄNDERN... 7

TABELLE 2: SCHLÜSSELBEGRIFFE BZW. -KONZEPTE AUS DEN LEITBILDERN/ORDNUNGS- UND ENTWICKLUNGSVORSTELLUNGEN, DIE ANHAND VON „ZIELEN“ UND „GRUNDSÄTZEN“ NÄHER KONKRETISIERT WERDEN ... 17

TABELLE 3: RAUMSTRUKTURDARSTELLUNGEN ... 29

TABELLE 4: MIT DEN RAUMSTRUKTURDARSTELLUNGEN VERBUNDENE ZIELSETZUNGEN 37 TABELLE 5: REDUZIERUNG DER FLÄCHENINANSPRUCHNAHME... 59

TABELLE 6: ZENTREN UND ACHSEN... 73

TABELLE 7: „AUFSUMMIERTE STEUERUNGSMATRIX“ VON ZWÖLF LANDESRAUMORDNUNGSPLÄNEN ... 86

TABELLE 8: STEUERUNG VON FACHPLANUNGEN DURCH EIGENSTÄNDIGE ZIELE ... 87

TABELLE 9: FACHPLANUNGSBEREICH „VERKEHRLICHE INFRASTRUKTUR“... 88

TABELLE 10: FACHPLANUNGSBEREICH „NATURSCHUTZ UND LANDSCHAFTSPFLEGE“.... 93

TABELLE 11: FACHPLANUNGSBEREICH „ENERGIEWIRTSCHAFT“... 97

TABELLE 12: FACHPLANUNGSBEREICH „WASSERWIRTSCHAFT“ ... 101

TABELLE 13: FACHPLANUNGSBEREICH „ROHSTOFFSICHERUNG“ ... 105

TABELLE 14: FACHPLANUNGSBEREICH „TOURISMUS UND ERHOLUNG“ ... 109

TABELLE 15: FACHPLANUNGSBEREICH „LAND- UND FORSTWIRTSCHAFT“... 112

TABELLE 16: FACHPLANUNGSBEREICH „KULTURLANDSCHAFTEN UND LANDSCHAFTSBILD“ ... 114

TABELLE 17: FACHPLANUNGSBEREICH „SOZIALE UND KULTURELLE INFRASTRUKTUR“ 117 TABELLE 18: FACHPLANUNGSBEREICH „WIRTSCHAFTS- UND REGIONALPOLITIK”... 119

TABELLE 19: FACHPLANUNGSBEREICH „LÄRMSCHUTZ“... 121

TABELLE 20: FACHPLANUNGSBEREICH „UMWELTSCHUTZ“ ... 124

TABELLE 21: HANDLUNGSAUFTRÄGE AN DIE REGIONALPLANUNG AUS DEM LANDESENTWICKLUNGSPLAN SACHSEN 2003 ... 131

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LANDESRAUMORDNUNGSPLÄNE IN DEUTSCHLAND IM VERGLEICH 1

1 E

INLEITUNG

Hintergrund der vorliegenden Studie ist die geplante Neuaufstellung des Landesentwick- lungsplans für Nordrhein-Westfalen. Dabei wird angestrebt die beiden gegenwärtig existie- renden Planwerke – den Landesentwicklungsplan (LEP) NRW 1995 und das Landesentwick- lungsprogramm (LEPro) NRW aus dem Jahre 1989 – zusammenzulegen.¹ Über eine vergleichende Analyse der Landesraumordungspläne aller Flächenländern der BRD (außer Nord- rhein-Westfalen) soll ein umfassender Überblick über die gegenwärtigen Inhalte dieser Pläne und Programme zur Verfügung gestellt werden sowie einige, für Nordrhein-Westfalen potenziell interessante Aspekte vertiefend untersucht werden.

Nach einem kurzen Überblick zur methodischen Vorgehensweise (vgl. Kap. 2) sowie über den Stand der Novellierungen in den einzelnen Bundesländern (vgl. Kap. 3), erfolgt eine aus- führliche Darstellung der Analyseergebnisse. Im Fokus des Interesses stehen hierbei vier Themenfelder, die vorab mit dem Auftraggeber und der Landesplanungsbehörde des Landes Nordrhein-Westfalen abgestimmt worden sind:²

allgemeine Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen (vgl. Kap. 4),

landesplanerische Bedeutung von Raumstrukturdarstellungen und regionsspezifischen Festlegungen (vgl. Kap. 5),

Ansätze zur Stärkung der Zentren (vgl. Kap. 6),

sowie Ansätze zur Steuerung von Fachplanungen (vgl. Kap. 7).

An dieser Stelle sei ausdrücklich angemerkt, dass im Rahmen dieser Studie – basierend auf einer Dokumentenanalyse sowie einigen ergänzenden Experteninterviews und eines Exper- tenworkshops – „lediglich“ eine inhaltlich geraffte vergleichende Zusammenstellung der Lan- desraumordnungspläne erarbeitet werden sollte. Dabei haben die Bearbeiter versucht, die aus ihrer Sicht interessanten Aspekte herauszuarbeiten. Eine vertiefte Analyse hinsichtlich der Wirkungen oder auch Vor- und Nachteile einzelner landesplanerischer Plansätze, Ver- fahren usw. waren nicht Bestandteil dieser Aufgabenstellung. Auch waren etwaige Schluss- folgerungen bzw. Empfehlungen in Hinblick auf den „neuen“ LEP NRW nicht vorgesehen und wurden demnach seitens der Bearbeiter auch nicht formuliert. In den einzelnen Kapiteln werden zunächst ein tabellarischer Überblick über die in den einzelnen Landesraumord- nungsplänen enthaltenen Ansätze gegeben und einige „innovative“ Beispiele aus einzelnen

1 § 8 Raumordnungsgesetz verpflichtet die Flächenländer der BRD zur Aufstellung eines „Raumord- nungsplans für das Landesgebiet“. Ist im Folgenden allgemein von einem solchen Plan die Rede, wird der Begriff Landesraumordnungsplan verwendet. Die einzelnen Bundesländer verwenden allerdings sehr unterschiedliche Begriffe für ihre Landesraumordnungspläne, die sich aus den Elementen „Lan- desentwicklung“ oder „Landesraumordnung“ sowie „Programm“ und „Plan“ zusammensetzen (Heinrichs 1999: 219f.). Wird daher auf einen bestimmten Plan oder ein bestimmtes Programm eines Bundeslan- des Bezug genommen, wird jeweils dessen Bezeichnung oder die im jeweiligen Bundesland gebräuchli- che Abkürzung verwendet (siehe hierzu Tabelle 1). Hierbei ist zu beachten, dass die Abkürzung LEP in einigen Bundesländern (z.B. NRW oder Sachsen) für „Landesentwicklungsplan“, in anderen Bundeslän- dern (z.B. Bayern oder Rheinplan-Pfalz) für „Landesentwicklungsprogramm“ steht.

2 Es sei ausdrücklich angemerkt, dass der Aspekt „großflächiger Einzelhandel“ nicht Thema dieser Studie ist, da die diesbezügliche Novellierung des nordrhein-westfälischen LEPs und LEPros der Gesamtnovel- lierung vorgezogen wird.

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Bundesländern dokumentiert. Neben diesen Übersichtstabellen und Beispielen enthält jedes Kapitel eine zusammenfassende und vergleichende Darstellung der bedeutsamsten Er- kenntnisse zu den einzelnen Themenfeldern.

Die vorliegende Studie wurde im Januar 2007 abgeschlossen. Zwischenzeitlich vorgelegte aktualisierte Landesraumordnungspläne bzw. -entwürfe sind nicht berücksichtigt worden.

2 V

ORGEHENSWEISE

Dem vorliegenden Endbericht liegt ein dreistufiges Analyseverfahren zu Grunde. Zunächst wurde eine zusammenfassende Auswertung der Landesraumordnungspläne aller Flächen- länder außer Nordrhein-Westfalen vorgenommen. Danach wurden einigen, aus Sicht der Bearbeiter in Bezug auf NRW, interessanten Ansätzen in Form von Expertengesprächen mit Vertretern ausgewählter Landesplanungsbehörden und Regionalplanungsstellen gesondert nachgegangen sowie anschließend die Ergebnisse in einem Expertenworkshop zur Diskus- sion gestellt.

Auswertung der Landesraumordnungspläne

Zunächst wurden die für die Auswertung relevanten Materialen zusammengetragen. Neben eigenen Recherchen wurden hierzu Telefonate mit Vertretern der jeweiligen Landespla- nungsbehörden geführt. Diese Telefonate dienten dazu, einen Überblick über die Aktualität der einzelnen Pläne und Programme zu erhalten und nicht frei zugängliche Dokumente an- zufordern. Hierzu zählen neben den Landesraumordnungsplänen z.B.

Protokolle von Expertenanhörungen, die im Rahmen der Aufstellungsverfahren durchgeführt worden sind;

Dokumente zu Änderungsverfahren, die seit der letzten Neuaufstellung durchgeführt worden sind und die vier untersuchten Themenbereiche betreffen;

sowie Entwürfe von Landesraumordnungsplänen (die derzeit im Aufstellungsverfah- ren sind).

Im vorliegenden Abschlussbericht werden die in den einzelnen Landesraumordnungsplänen vorfindbaren Ansätze zunächst in Tabellen zusammenfassend dargestellt. Wie oben bereits angedeutet, soll nicht nur eine Übersicht über solche Konzepte bzw. Steuerungs- und Ent- wicklungsvorstellungen erarbeitet werden, sondern es sollen auch „innovative“ Ansätze iden- tifiziert werden. Demnach wird weitestgehend in jedem Kapitel versucht, zunächst den

„Mainstream“ in Bezug auf die oben genannten Themenfeldern herauszufiltern. Daran an- schließend werden die davon abweichenden Ansätze gesondert dargestellt und vertiefend analysiert, sofern sie potenziell für die nordrheinwestfälische Landesplanung als innovativ zu betrachten sind.

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Expertengespräche³

Nach der Auswertung der Pläne und Programme wurden drei Bundesländer gesondert aus- gewählt (s.u.), um im Rahmen von Expertengesprächen mit jeweils einer an der Aufstellung bzw. Umsetzung des jeweiligen Landesraumordnungsplans maßgeblich beteiligten Person der jeweiligen Landesplanungsbehörde vertiefende Erkenntnisse zu erlangen. Darüber hinaus wurden in diesen ausgewählten Ländern Gespräche mit Vertretern von jeweils ein oder zwei Regionalplanungsbehörden geführt. Die Gespräche dienten vor allen Dingen zur Rück- kopplung der Ergebnisse der vergleichenden Dokumentenanalyse und zur Erhebung der Erfahrungen in der Umsetzung der Landesraumordnungspläne mit Blick auf die hier zu bear- beiteten Themenfelder. In den Interviews mit den Regionalplanungsbehörden wurde in erster Linie hinterfragt, in welchen Bereichen weiterer landesplanerischer Regelungs- bzw.

Verschlankungsbedarf aus regionalplanerischer Sicht gesehen wird.

Für diese Interviews wurden aus folgenden Gründen die Bundesländer Baden-Württemberg, Niedersachsen und Sachsen ausgewählt:

Baden-Württemberg

Der Landesentwicklungsplan aus dem Jahre 2002 ist aufgrund des relativ großen Steue- rungsanspruchs in der Siedlungsentwicklung besonders interessant, zumal Baden- Württemberg in siedlungsstruktureller Sicht mit Nordrhein-Westfalen relativ gut vergleichbar ist. Ferner wird ein eindeutiger landesplanerischer Steuerungsbedarf auch in entwicklungs- politischer Hinsicht dargelegt, in dem mit Hilfe eines ganzen Sets von landesplanerischen Zielen und Grundsätzen vorrangige regionale Entwicklungsaufgaben definiert und die Akteu- re vor Ort zur Umsetzung aufgefordert werden.

Niedersachsen

In Niedersachsen wird das Landes-Raumordnungsprogramm (LROP) derzeit novelliert. Der entsprechende Änderungs- und Ergänzungsentwurf befindet sich seit Mitte November 2006 in der Phase der Öffentlichkeitsbeteiligung. Als Fallbeispiel für die vertiefenden Interviews ist der Entwurf insofern interessant, als dass dieser sich nur auf wesentliche Regelungsinhalte beschränkt. So ist unter anderem die Darstellung von Gebietskategorien entfallen.

Sachsen

Der sächsische LEP stammt aus dem Jahr 2003 und ist damit vergleichsweise aktuell. Den- noch konnten bereits erste Erfahrungen bei der Umsetzung gesammelt werden. Auch dieser Plan weist im Vergleich zu anderen neueren Landesraumordnungsplänen einen relativ gro- ßen Steuerungsanspruch auf.

3Die im Rahmen der Interviews und des Workshops erhobenen Expertenmeinungen werden in dieser Ver- öffentlichung anonymisiert wiedergegeben.

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Expertenworkshop

Ein Expertenworkshop Anfang Dezember 2006 im ILS NRW in Dortmund diente vor allem dazu, die bis zu diesem Zeitpunkt erarbeiteten Ergebnisse zur Diskussion zu stellen, um kri- tische Anregungen für die weitere Analyse einzuholen. Ferner konnten dabei einige spezielle Aspekte vertiefend im Plenum diskutiert werden.

3 E

RARBEITUNGSSTAND DER

L

ANDESRAUMORDNUNGSPLÄNE IN DEN

F

LÄCHENLÄNDERN DER

BRD (

AUßER

NRW)

Die einzelnen Landesraumordnungspläne können mit Blick auf ihre Aktualität grob in zwei Gruppen aufgeteilt werden. Die erste kann mit „aktuelle Pläne“ überschrieben werden. Dar- unter sind solche subsumiert worden, die nicht älter als fünf Jahre sind (Bayern, Baden- Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Saarland, Sachsen und Thüringen). In die zweite Gruppe wurden zum einen solche Landesraumordnungspläne eingeordnet, die vor der um- fassenden Novellierung des ROG im Jahre 1998 aufgestellt worden sind und sich gegenwär- tig (Stand: Januar 2007) im Neuaufstellungsverfahren befinden (Berlin/Brandenburg, Nieder- sachsen, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein). Zum anderen wurde nach telefonischer Rücksprache mit der dortigen Landesplanungsbehörde noch das Bundes- land Hessen dieser Gruppe zugeordnet, da der hessische Landesentwicklungsplan aus dem Jahr 2000 bereits teilweise als veraltet betrachtet wird und vorrausichtlich im Jahr 2008 ein Novellierungsverfahren eingeleitet werden soll.

Die sich in den Kapiteln 4 bis 7 anschließende Querauswertung der Planungsdokumente konzentriert sich vorrangig auf die Gruppe der aktuellen Pläne. Die Inhalte der älteren Pläne werden nur dann im Detail dargestellt, wenn erkennbar ist, dass diese weiterhin von landesplanerischer Bedeutung sind. Soweit möglich wurden für diese Bundesländer aber erste Er- kenntnisse aus den Novellierungsverfahren, z.B. in Form von Planentwürfen oder Planungs- absichten, in der Analyse berücksichtigt.

3.1 Aktuelle Landesraumordnungspläne

Diese Pläne zeichnen sich im Vergleich zu den älteren (vgl. Kap. 2.2) generell dadurch aus, dass sie „schlanker“ sind als ihre Vorgänger, indem Ziele und Grundsätze der Raumordnung konzentriert und Erläuterungen gekürzt worden sind. Damit wird zum einen der Entschei- dungsspielraum der Regionalplanung erweitert und zum anderen der Steuerungsanspruch der Landesplanung zurückgenommen. Im Folgenden werden die einzelnen Planwerke kurz vorgestellt sowie in einer Tabelle zusammengefasst.

Baden-Württemberg

Gegenüber dem LEP 1983 wurde der LEP 2002 in inhaltlicher Hinsicht deutlich gestrafft, in dem die Plansätze um ca. die Hälfte reduziert worden sind. Dennoch wird mit diesem Plan in Form von insgesamt 288 Grundsätzen und Zielen nach wie vor ein vergleichsweise hoher

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landesplanerischer Steuerungsanspruch zum Ausdruck gebracht. Dieser konzentriert sich zum einen auf raumordnungspolitische Kernbereiche, insbesondere die Siedlungs- und Flä- chenentwicklung, zum anderen aber auch auf entwicklungspolitische Herausforderungen in einzelnen Handlungsregionen.

Bayern

Das Landesentwicklungsprogramm (LEP) des Freistaates Bayern ist derzeit der aktuellste rechtskräftige Landesraumordnungsplan. Das erst aus dem Jahr 2003 stammende Landes- entwicklungsprogramm wurde im Jahr 2006 erneut novelliert und ist zum 1.9.2006 in Kraft getreten. Mit der Novellierung wurden die Inhalte erheblich gestrafft (allein vom Textumfang her um 40 Prozent) und es erfolgte erstmals eine Unterscheidung von Zielen und Grundsät- zen der Raumordnung (STMWIVT 2006c: o.S.). Die Straffung der Inhalte wurde erreicht, indem auf Doppelregelungen verzichtet wurde, die entweder bereits anderswo hinreichend berücksichtigt sind bzw. wenn innerhalb des Plans überfachliche und fachliche Ziele äquiva- lente Inhalte enthielten. Auch wurde auf nicht raum- oder landesweit bedeutsame Zielset- zungen verzichtet (vgl. STMWIVT 2006b: ii). Während das LEP 2003 im damals für die Lan- desplanung zuständigen Umweltressort erarbeitet wurde, ist das nun in Kraft getretene Pro- gramm im Wirtschaftsministerium entwickelt worden. Die Novellierung erfolgte unter einem straffen Zeitplan, um die Durchführung einer Strategischen Umweltverträglichkeitsprüfung (SUVP) zu vermeiden (Übergangsregelung nach bayrischem Landesplanungsgesetz) (vgl.

Bayrischer Landtag 2006: 6).

Im Rahmen dieser Novellierung nicht verändert wurden das System der Zentralen Orte und ihrer Verflechtungsbereiche sowie die raumstrukturelle Gliederung (Gebietskategorien). Eine Resolution des Landtags fordert die Staatsregierung auf, hierzu zeitnah eine Teilfortschrei- bung durchzuführen, in der diese Festsetzungen im Hinblick auf die umgesetzte Verwal- tungsreform und die Anforderungen aus der zukünftigen demographischen Entwicklung ü- berprüft werden (vgl. STIWIVT 2006a: 204).

Mecklenburg-Vorpommern

Das Landesraumordnungsprogramm aus dem Jahre 1993 wurde komplett überarbeitet und deutlich gekürzt. Als wesentliche Änderung kann u.a. die Reduzierung des Zentrale-Orte- Systems von fünf auf drei Stufen genannt werden (wobei zu beachten ist, dass aufgrund der kleinteiligen Struktur in Mecklenburg-Vorpommern ca. 80% der Gemeinden weder Ober-, Mittel- noch Grundzentren darstellen). Ferner wurden erstmalig Stadt-Umland-Bereiche ausgewiesen (vgl. Kap. 4).

Saarland

Im Saarland liegen zwei rechtskräftige Planwerke vor. Zum einen der im Juli 2006 neuaufge- stellte Landesentwicklungsplan „Teilabschnitt Siedlung“ und zum anderen der Landesent- wicklungsplan „Teilabschnitt Umwelt“ aus dem Jahre 2004. Im letztgenannten werden sämt- liche Ansätze zur Steuerung von Fachplanungen dargelegt. Der Landesentwicklungsplan

„Teilabschnitt Siedlung“ wird laut Aussage eines Gesprächspartners in der Landesplanungs- behörde vermutlicht nur ein Zwischenprodukt darstellen, da dieser insbesondere aufgrund der genauen Festlegungen zum Wohnflächenbedarf in den Städten und Gemeinden politisch

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äußerst brisant sei. Ergänzend ist noch zu erwähnen, dass, im Vergleich zu den anderen Flächenländern, im Saarland nicht flächendeckend eine weitere überörtliche Planungsebene (= Regionalplanung) existiert. Von daher sind die Darstellungen in den beiden Landesent- wicklungsplänen vergleichsweise detailliert.

Sachsen

Der sächsische Landesentwicklungsplan (LEP) wurde Ende 2003 von der sächsischen Staatsregierung als Rechtsverordnung beschlossen. Die Novellierung erfolgte, da sich seit Inkrafttreten des LEP 1994 die raumrelevanten Rahmenbedingungen tiefgreifend verändert hatten, insbesondere im Hinblick auf die demographische und die wirtschaftliche Entwicklung des Freistaates. Im Sinne einer Deregulierung wurde auf Doppelregelungen zu anderen ge- setzlichen Vorgaben bzw. anderen Plänen verzichtet. Eine Verschlankung konnte z.B. dadurch erreicht werden, dass eine Vielzahl an Bereichen, die im LEP 1994 geregelt wurden, entfallen konnten, da sie mittlerweile in die Regionalpläne integriert waren und somit diesbe- züglich kein Steuerungsbedarf auf der Landesebene mehr bestand. Für eine Vielzahl dieser Bereiche wurden im LEP stattdessen verbindliche Handlungsaufträge an die Regionalpla- nung (z.B. zur Festlegung von Vorrang- bzw. Vorbehaltsgebieten für verschiedene Sachbe- reiche) festgelegt (Interview [2]). Der Plan unterscheidet zwischen Grundsätzen, „Ist-Zielen“, von denen nur über ein Zielabweichungsverfahren abgewichen werden kann, und „Soll- Zielen“, von deren Aussage in atypischen Fällen ohne Zielabweichungsverfahren abgewichen werden kann.

Das Sächsische Landesplanungsgesetz schreibt vor, dass die Regionalpläne binnen drei Jahren, d.h. bis zum 31.12.2006, an den novellierten Landesentwicklungsplan anzupassen sind. Diese Frist kann allerdings von keinem der regionalen Planungsverbände eingehalten werden. Die Anpassung der Regionalpläne an den LEP wird sich vermutlich noch bis in das Jahr 2008 hinziehen. Dies ist unter anderem auf die Pflicht zur Durchführung einer Plan-UVP zurückzuführen. Die Frist zur Anpassung der Pläne wird daher zeitnah aus dem Gesetz ge- strichen. Allerdings war diese auch zuvor eher als „moralischer Appell“ gedacht, da eine Nichteinhaltung für die regionalen Planungsverbände ohne Konsequenzen geblieben wäre.

Da die Regionalpläne der „ersten Generation“ weiterhin ihre Gültigkeit behalten, wird die verspätete Anpassung seitens der Landesplanungsbehörde generell als unproblematisch betrachtet (Interview [2]; Interview [4]).⁴

Thüringen

Der LEP 2004 ist gegenüber dem Landesentwicklungsprogramm 1993 in Gliederung und Inhalt deutlich gestrafft worden. Er verzichtet weitestgehend auf die Übernahme von Fach- planungen. Darüber hinaus erfolgte die Fortschreitung im Interesse einer verbesserten Steu- erungswirkung, Lesbarkeit und Vollzugsfähigkeit des Planes. In der laufenden Legislaturpe- riode steht die Fortschreibung der vier Regionalpläne der Regionalen Planungsgemeinschaf- ten an.

4 Als problematisch wird von der Landesplanungsbehörde lediglich erachtet, dass die Grundzentren nach der neuen Systematik noch nicht ausgewiesen sind und somit die Effekte, die durch die Straffung des ZOK in Sachsen erzielt werden sollen, bisher nur für die Mittel- und Oberzentren greifen.

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Tabelle 1: Übersicht zum Stand der Landesraumordnungspläne in den untersuchten Bundesländern A) Aktuelle Pläne

rechtskräftige Landesraumordnungspläne

Zuständiges

Ministerium weitere relevante Dokumente

Baden-Württemberg Landesentwicklungsplan 2002 Wirtschaftsministerium Ba- den-Württemberg

- Kurzinformation über die Neuerungen des Landesentwicklungsplans Baden Württemberg 2002 (LEP 2002) gegenüber dem Landesent- wicklungsplan 1983 (2002)

- Wesentliche Ergebnisse aus der Beteiligung des Landtags und der Planungsträger bei der Aufstellung des LEP gemäß § 5 Abs. 2 und 3 LplG und deren Berücksichtigung bei der Planüberarbeitung (Anhö- rungsergebnisse) (2002)

Bayern Landesentwicklungsprogramm 2006

(zum 1.9.2006 in Kraft getreten)

Bayerisches Staatsministe- rium für Wirtschaft, Infra- struktur, Verkehr und Tech- nologie

- Entwurf des Landesentwicklungsprogramm 2006 in der Fassung des Ministerratsbeschlusses vom 12.2.2006

- Erklärung des Staatsministers für Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie zur Fortschreibung des Landesentwicklungspro- gramms (Plenarprotokoll des Bayrischen Landtags, 7.3.2006) - Anhörung zum „Entwurf einer Verordnung über das Landesentwick-

lungsprogramm Bayern (LEP)“, Ausschuss für Wirtschaft, Infrastruk- tur, Verkehr und Technologie (Ausschussprotokoll und Stellungnah- men, 6.4.2006)

Mecklenburg- Vorpommern

Landesraumentwicklungsprogramm 2005

Ministerium für Arbeit, Bau und Landesentwicklung

- Anforderungen an die zweite Generation der Raumordnungspro- gramme in Mecklenburg-Vorpommern (2002)

- Wichtige Inhalte des neuen Landesraumentwicklungsprogramms Mecklenburg-Vorpommern (2005)

- Dokumentation der Abwägungsdiskussion im Aufstellungsverfahren unter www.am.mv-regierung.de

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Zuständiges Ministerium

relevante Dokumente

Saarland Landesentwicklungsplan Teilab- schnitt Umwelt 2004

Landesentwicklungsplan Teilab- schnitt Siedlung 2006

Ministerium für Umwelt - weitere Dokumente werden seitens des zuständigen Ministeriums aus- drücklich nicht zur Verfügung gestellt

Sachsen Landesentwicklungsplan 2003 Sächsisches Staatsministe- rium des Innern

- Landesentwicklungsplan 2003

- Protokoll der Anhörung „Landesentwicklungsplan Sachsen 2003“ im Ausschuss für Umwelt und Landesentwicklung

Thüringen Landesentwicklungsplan 2004 Ministerium für Bau und Verkehr

- Bericht über die Fortschreibung des Landesentwicklungsplans Thürin- gen, Entwurf 2003 (Stand: 24.02.2003)

- Bericht über die Fortschreibung des Entwurfs 2004 Landesentwick- lungsplans Thüringen (17.08.2004)

Quelle: Telefonrecherche und Internetangebote der Landesplanungsbehörden, Stand: Dezember 2006

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3.2 Ältere Landesraumordnungspläne sowie Landesraumordnungs- pläne, die derzeit novelliert werden

In diesem Kapitel wird der Stand der Novellierungsverfahren in den Bundesländern, deren rechtskräftige Landesraumordnungspläne bereits vergleichsweise alt sind, dargelegt und anschließend tabellarisch zusammengefasst.

Berlin/Brandenburg

Gegenwärtig liegen im Planungsraum Berlin/Brandenburg drei maßgebliche Planwerke vor.

Neben dem Landesentwicklungsprogramm (s. unten) sind zum einen der gemeinsame Lan- desentwicklungsplan für den Gesamtraum Berlin-Brandenburg (LEP GR) mit ergänzenden raumordnerische Festlegungen für den äußeren Entwicklungsraum (2004) und zum anderen der gemeinsame Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg- Berlin aus dem Jahre 1998 zu nennen. Ein neuer LEP Berlin/Brandenburg, ein so genannter integrierender Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg (LEP B-B), wird zurzeit vorberei- tet. Dabei soll der LEP eV aus dem Jahre 1998 mit dem LEP GR zu einem integrierten Ge- samtplan zusammengelegt werden. Neben der angestrebten Verschlankung soll dieser auch eine „andere Philosophie“ der Landesplanung verkörpern: „Das Ziel besteht nunmehr darin, die Gemeinsame Landesplanung von einem Instrument des Interessenausgleichs umzuges- talten zu einer Grundlage für wirtschaftliches Wachstum und für Infrastrukturentwicklung für den gemeinsamen Raum. (…) Das System der landesplanerischen Instrumente wird verein- facht, bisherige Mehrfachregelungen gleichen Inhalts in verschiedenen Plänen abgeschafft und die Planungsinhalte auf das erforderliche Maß reduziert. Verbindliche Regelungen wer- den nur noch in den Landesentwicklungsplänen festgelegt und dadurch die Rechtssicherheit und Verständlichkeit der Planungen erhöht.“ (Junge-Reyer/Szymanski 2006: 4). Erste Über- legungen der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung zur Überarbeitung des Zentrale Orte Systems (Stand: Juli 2006) wurden bereits vorgelegt. Diese sollen in den bis zum Jahre 2008 zu erarbeitenden Landesentwicklungsplan für den Gesamtraum Berlin und Brandenburg integriert werden.

Der Entwurf eines neuen gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms liegt bereits vor und wurde in der Fassung vom 04.07.2006 im Herbst 2006 öffentlich ausgelegt. Es wird demnach zeitnah das LEPro aus dem Jahre 2003 ablösen. In dieser Neufassung werden einige programmatische Aussagen und Zielvorstellungen des zuvor entwickelten informellen Leit- bildes für die „Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg“ in Form von Grundsätzen umgesetzt.

Inwiefern dieses Leitbild auch im neuen Landesentwicklungsplan eine tragende Rolle spielen wird, bleibt abzuwarten. Generell kann aber bereits festgehalten werden, dass das vorherige Leitbild der „dezentralen Konzentration“ in Ansätzen abgelöst wird, da mit dem neuen LEPro verstärkt das Wachstumsziel in einigen wenigen räumlich-sektoralen Schwerpunktbereichen verfolgt wird, um auf diesem Wege eine polyzentrale Entwicklung des Gesamtraumes anzu- streben.

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Hessen

Der Landesentwicklungsplan des Landes Hessen wurde im Jahr 2000 durch eine Rechts- verordnung festgestellt. Mit gut 50 Seiten (inkl. Begründung) ist er ein sehr schlankes Pla- nungsdokument, das nach einer Vorgabe des Hessischen Landesplanungsgesetzes (§ 4 Abs. 1 HPLG) „die Entscheidungsspielräume der Träger der Regionalplanung nicht stärker einschränken soll, als dies zur Umsetzung von überregional bedeutsamen Planungen und landespolitisch unabdingbaren Vorhaben erforderlich ist.“ (Hessisches Ministerium für Wirt- schaft, Verkehr und Landesentwicklung 2000: 1)

Im Jahr 2005 wurde ein Änderungsverfahren durchgeführt, welches allerdings nur die landesplanerischen Regelungen zur Erweiterung des Frankfurter Flughafens umfasst und daher für diese Querauswertung weniger relevant ist. Mit dem Verfahren zur Neuaufstellung soll in zwei Jahren begonnen werden (Telefonat [1]). Das hessische Landesplanungsgesetz sieht eine Fortschreibungspflicht vor (§ 5 Abs. 6 HLPG), so dass der Landesentwicklungsplan im Jahr 2010 außer Kraft treten würde, falls er bis dahin nicht fortgeschrieben worden ist (Hes- sisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung 2000: 1).

Niedersachsen

Das niedersächsische Landes-Raumordnungsprogramm (LROP) 1994 ist mittlerweile seit 12 Jahren in Kraft. Bereits im Jahr 2001 wurde eine umfassende Novellierung angestrebt, die aber in der politischen Diskussion in großen Teilen gescheitert ist. Vom Landtag wurden nur einzelne fachliche Belange (z.B. im Hinblick auf die Rohstoffsicherung) angenommen, wäh- rend die überfachlichen Abschnitte (z.B. zur gesamträumlichen Entwicklung, zur Siedlungs- entwicklung und dem Zentrale Orte-Konzept) letztendlich wieder zurückgezogen worden sind (Interview [1]). Derzeit wird daher erneut eine Gesamtnovellierung durchgeführt. Ein entsprechender Änderungs- und Ergänzungsentwurf ist von der niedersächsischen Landeregierung am 17.10.2006 für das Beteiligungsverfahren freigegeben worden (vgl.

www.ml.niedersachsen.de).

Das Novellierungsverfahren wurde im Jahr 2005 mit der Bekanntgabe „allgemeiner Pla- nungsabsichten“ eingeleitet. In diesen sind bereits die Leitlinien dargelegt, die dem neuen LROP zugrunde liegen werden, sowie in knapper Form die grundlegenden Änderungsab- sichten zusammengefasst. So sollen die Inhalte des Landes-Raumordnungsprogramm – Teil I (Gesetz) „im Hinblick auf eine Vereinfachung der Planungssystematik und -praxis sowie Deregulierung in das Niedersächsische Raumordnungsgesetz integriert werden.“ (Nieder- sächsisches Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbrau- cherschutz 2005a: 1). Die Systematik des Aufbaus des Programms wird von einer sektoralen auf eine integrative Betrachtungsweise (Oberthemen: Siedlungsstruktur, Freiraumnutzungen und Infrastruktur) umgestellt (Interview [1]). Die Inhalte des LROP sollen auf überregional raumbedeutsame Belange beschränkt und der Regionalplanung ein größerer Entschei- dungsspielraum eröffnet werden. Außerdem ist es vorgesehen, die Gebietskategorien durch regionalisierte Planungsbezüge abzulösen (vgl. Kap. 4). Die Inhalte der in den letzten Jahren durchgeführten Änderungen und Ergänzungen des LROP sollen unverändert in das novel-

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lierte Programm übernommen werden (vgl. Niedersächsisches Ministerium für den ländli- chen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2005a: 2).

Diese Planungsabsichten wurden im Änderungs- und Ergänzungsentwurf, der Ende Oktober 2006 veröffentlicht wurde, überwiegend umgesetzt. Das LROP wurde auf ca. 30 Seiten (exkl.

Begründung) verschlankt. Im überfachlichen Teil haben die einzelnen Plansätze, bis auf die Festlegungen zu den zentralen Orten und zum großflächigen Einzelhandel, kaum Zielcharak- ter. Die Stärkung der kommunalen und regionalen Planungskompetenz erfolgt auf „Vertrau- ensbasis“. Verbindliche Handlungsaufträge, wie sie die Landesraumordnungspläne anderer Bundesländer enthalten (z.B. Sachsen), werden nicht erteilt.

Das Beteiligungsverfahren zum LROP soll bis Mitte Februar 2007 abgeschlossen werden.

Auf der Grundlage der Ergebnisse dieses Verfahrens wird der Entwurf anschließend überar- beitet, dem niedersächsischen Landtag zur Stellungnahme vorgelegt und abschließend von der Landesregierung als Verordnung beschlossen (vgl. Niedersächsisches Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2006: V).

In den Jahren 2003 bis 2006 wurden außerdem vier Fachkongresse durchgeführt, auf denen Leitlinien der niedersächsischen Landesentwicklungspolitik zur Diskussion gestellt wurden.

Die Dokumentationen dieser Kongresse wurden in der Analyse berücksichtigt.

Rheinland-Pfalz

Das Landesentwicklungsprogramm III Rheinland-Pfalz aus dem Jahr 1995 wird derzeit novelliert. Am 14.12.2006 wurde ein Entwurf für das öffentliche Beteiligungsverfahren freigegeben und der interessierten Öffentlichkeit über das Internet zur Verfügung gestellt. Das Lan- desentwicklungsprogramm setzt sich schwerpunktmäßig mit den Bedingungen des demographischen Wandels sowie der Globalisierung auseinander. Inhaltlich orientiert es sich an den neuen Leitbildern der Raumordnung. Jedem übergeordneten Kapitel wird ein Leitbild voran gestellt.

Da die Arbeiten zu dieser Expertise zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses LEP IV- Entwurfs bereits weitestgehend abgeschlossen waren, konnte er nur noch in den Grundzü- gen berücksichtigt werden. So wurden vorrangig die Tabellen, in denen die Inhalte der einzelnen Landesraumordnungspläne vergleichend gegenübergestellt werden, aktualisiert. Dar- über hinaus wurden einzelne Aspekte, die augenscheinlich vom Mainstream der übrigen Bundesländer abweichen, herausgegriffen und im Text dargestellt.

Vor der Erstellung eines Entwurfs zum LEP IV und der Einleitung des formalen Beteiligungs- verfahrens hat die rheinland-pfälzische Landesplanungsbehörde im Jahr 2004 bereits einen

„Bericht zur Neuaufstellung des Landesentwicklungsprogramms Rheinland-Pfalz (LEP IV)“

vorgelegt. In diesem werden u.a. die Rahmenbedingungen dargelegt, auf die im neuen LEP reagiert werden soll. (Ministerium des Inneren und für Sport 2004: o. S.). Auch dieses Do- kument wird in der Analyse berücksichtigt.

Sachsen-Anhalt

Der Landesentwicklungsplan des Landes Sachsen-Anhalt stammt aus dem Jahre 1999 und wurde zuletzt im August 2006 leicht geändert. Im September 2006 hat das Landeskabinett

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die Neuaufstellung des Landesentwicklungsplans beschlossen, da die rückläufige Einwoh- nerentwicklung in Sachsen-Anhalt und die damit einhergehende Veränderung in der Alters- struktur der Bevölkerung neue Ansätze zur Sicherung der Versorgung der Bevölkerung er- fordere.

Im Einzelnen soll die Neuaufstellung des LEP folgende Schwerpunkte umfassen (Ministeri- um für Landesentwicklung und Verkehr 2006):

Die Bevölkerungsentwicklung in Sachsen-Anhalt erfordert eine generelle Überprüfung des Zentrale-Orte-Systems. Kerne der öffentlichen Daseinsvorsorge stellen bei lang- fristigem Bevölkerungsrückgang die Mittelzentren dar. Es gilt zu überprüfen, welche Orte die umfassende und qualitätsgerechte Versorgung langfristig wahrnehmen kön- nen.

Die Schwerpunktstandorte wirtschaftlicher Entwicklung in Sachsen-Anhalt sollen in ihrer Standortgunst, insbesondere hinsichtlich ihrer infrastrukturellen Ausstattung, ge- stärkt werden.

Zur Einbindung Sachsen-Anhalts in den europäischen Wirtschaftsraum und zur Stär- kung der Wettbewerbsfähigkeit des Landes sollen die Achsen der Verkehrsinfrastruk- tur mit Nachbarländern im Rahmen der transeuropäischen Netze harmonisiert werden.

Die Verkehrsinfrastruktur soll als wesentlicher Bestandteil eines innerhalb des Lan- des und über die Landesgrenzen hinaus vernetzten Wirtschaftsraumes als Voraus- setzung für Mobilität, Wachstum und Beschäftigung in allen Teilräumen des Landes gesichert und ausgebaut werden. Dabei sollen die Verkehrssysteme zur Sicherung von Standortattraktivität und Lebensqualität in allen Landesteilen bedarfsgerecht ges- taltet werden.

Die schutzbezogenen Festlegungen für den Freiraum sollen dem Aufbau eines lan- desweiten ökologischen Verbundsystems dienen; die Ausfüllung dieses Rahmens soll Aufgabe der Regionalplanung sein.

Darüber hinaus sollen Festlegungen zum vorbeugenden Hochwasserschutz einen weiteren Schwerpunkt bilden.

Zur Sicherung der Landesenergiepolitik sollen raumordnerische Festlegungen zur Si- cherung entsprechender Rohstoffvorkommen sowie für den Einsatz erneuerbarer E- nergien getroffen werden.

Die regionsspezifischen Entwicklungspotenziale des ländlichen Raums sollen hervor- gehoben und weiter entwickelt werden.

Schleswig-Holstein

In der aktuellen Legislaturperiode ist eine Gesamtfortschreibung (bzw. Neuaufstellung) des Landesraumordnungsplans 1998 geplant. Dieser soll in Landesentwicklungsplan umbenannt werden, um den angestrebten stärkeren Entwicklungsanspruch mehr in den Vordergrund zu

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stellen. Anfang 2007 soll ein abteilungsinterner Entwurf von der Landesplanungsbehörde vorgelegt werden.

Derzeit zeichnen sich folgende „Eckpunkte“ und Neuerungen ab (Telefonat [2]):

Eines der wichtigsten politischen Ziele der Landesregierung ist die Schaffung von Ar- beitsplätzen. Aus diesem Grund wird der neue Landesentwicklungsplan wirtschafts- orientierter und wirtschaftsfreundlicher sein als sein Vorgänger.

Die bisher in Schleswig-Holstein staatlich organisierte Regionalplanung wird kommu- nalisiert. Vor diesem Hintergrund ist es vorgesehen, im Landesentwicklungsplan verbindliche Arbeitsaufträge für die Regionalplanung festzulegen.

Darstellung von Entwicklungsachsen

Deregulierung

Orientierung an den neuen Leitbildern der Raumordnung

Ausweitung der Landesplanung auf den Meeresbereich

Verstärkung der Zusammenarbeit mit anderen Ressorts der Landesregierung.

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B) Ältere Pläne bzw. Pläne, die derzeit novelliert werden

Stand der

Novellierungen weitere relevante Dokumente

Berlin / Bran- denburg

Gemeinsamer Landesentwicklungsplan für den Gesamtraum Berlin-Brandenburg (LEP GR) - ergänzende raumordnerische Festlegungen für den äußeren Entwick- lungsraum (2004).

Gemeinsamer Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Branden- burg-Berlin (1998)

Ministerium für Infrastruktur und Raumord- nung des Lan- des Branden- burg/Senatsver waltung für Stadtentwick- lung Berlin

Eine Novellierung beider Planwerke (bei gleichzeitiger Integration) ist bereits in Vorbereitung.

- Entwurf des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms (2006)

- Planerische Überlegungen der Gemeinsamen Landespla- nungsabteilung zur Überarbeitung des Zentrale Orte Systems (ZOS) (Stand: Juli 2006)

Hessen Landesentwicklungsplan 2000 Hessisches Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesent- wicklung

Änderungsverfahren 2005 (Erweiterung des Frankfurter Flug- hafens)

Verfahren zur Neu- aufstellung soll in ca.

2 Jahren begonnen werden

- keine weiteren relevanten Dokumente zum Landesentwick- lungsplan 2000 (es wurde keine Expertenanhörung im Landtag bzw. Landtagsausschuss durchgeführt; die Stellungnahmen im Rahmen der Offenlegung können mittlerweile als veraltet ange- sehen werden)

- Änderung des Landesentwicklungsplans Hessen 2000 nach § 8 Abs. 7 HLPG - Erweiterung Flughafen Frankfurt Main (Septem- ber 2006)

Niedersachsen Landes-Raumordnungsprogramm 1994 Ministerium für den ländlichen Raum, Ernäh- rung, Landwirt- schaft und Verbraucher- schutz

Ergänzung 1998 Änderung 2002 Änderung 2005 derzeit grundlegende Novellierung (Entwurf ist seit November 2006 in der Öffent- lichkeitsbeteiligung )

- Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen Entwurf 2006 – Änderung und Ergänzung (vom 17.10.2006)

- Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen 1994 (Lese- fassung mit Ergänzungen und Änderungen 1998 und 2002) - Änderung und Ergänzung des Landes-

Raumordnungsprogramms Niedersachsen 1994; Bekanntma- chung der „Allgemeine Planungsabsichten“ (13.4.2005) sowie Zusammenfassung der eingegangenen Stellungnahmen zu den

„Allgemeinen Planungsabsichten“ (13.9.2005)

- Dokumentation von vier Fachkongressen zur Landesentwick- lungspolitik in den Jahren 2003-2006

- Änderung 2006: Offshore-Windenergieanlagen (thematisch für Analyse nicht relevant)

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Stand der

Novellierungen weitere relevante Dokumente

Rheinland- Pfalz

Landesentwicklungsprogramm III 1995

Ministerium des In- nern und für Sport

- derzeit grundlegende Novellierung (Entwurf ist seit 14.12.2006 in der Öf- fentlichkeitsbeteiligung )

- Entwurf der Landesentwicklungsprogramms Rheinland-Pfalz (LEP IV) (Dezember 2006) - Bericht zur Neuaufstellung des Landesentwick-

lungsprogramms Rheinland-Pfalz (2004) - Dokumentation zu verschiedenen Fachforen im

Rahmen der Neuaufstellung des Landesentwick- lungsprogramms (2005-2006)

Schleswig- Holstein

Landesraumordnungsplan 1998 Innenministerium Teilfortschreibung 2004

Neuaufstellung in der aktuellen Legislatur- periode geplant (Ende Januar 2007 soll ein abteilungsinternen Entwurf vorgelegt werden)

- Landesraumordnungsplan 1998

- Teilfortschreibung 2004 zu den Bereichen groß- flächiger Einzelhandel und vorbeugender Hoch- wasserschutz

- Bekanntmachung der Teilfortschreibung vom 17.1.2005

- Protokoll der Anhörung im Landtagsausschuss (inkl. Stellungnahmen) vom 9.12.2004

Sachsen- Anhalt

Landesentwicklungsplan 1999 Ministerium für Lan- desentwicklung und Verkehr

Änderungen 2005, 2006

(Neuaufstellung vom Landeskabinett am 12.9.2006 beschlossen)

- nicht vorhanden

Quelle: Telefonrecherche und Internetangebote der Landesplanungsbehörden, Stand: Dezember 2006

(20)

4 A

LLGEMEINE

O

RDNUNGS

-

UND

E

NTWICKLUNGSVORSTELLUNGEN Die allgemeinen Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen werden den Landesraumord- nungsplänen überwiegend im Sinne eines „Leitbildes“ voran gestellt, ohne eine eigenständi- ge Bindungswirkung zu entfalten.⁵ In der Regel finden sich bei weitem nicht alle Schlüssel- begriffe bzw. -konzepte, die in diesen Leitbildern angesprochen werden, in den entsprechenden Grundsätzen oder gar Zielen der Landesplanung in den Landesraumordnungsplänen wieder. Denn oftmals stellen die einzelnen Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen lediglich eine deklamatorische Positionsbestimmung der jeweiligen Landesregierung dar. Auf der anderen Seite werden teilweise auch spezifische Themenfelder in diesen, dem eigentlichen Landesraumordnungsplan vorgeschalteten Kapitel, ausgespart, die aber dann in den entsprechenden Fachkapiteln mit Grundsätzen und Zielen aufgegriffen werden.

Die nachstehende Tabelle gibt von daher Auskunft darüber, in welchen Landesraumord- nungsplänen die einzelnen Schlüsselbegriffe bzw. -konzepte aus den jeweiligen Leitbildern auch in Form von Grundsätzen bzw. Zielen näher konkretisiert werden und demnach als Erfordernisse der Raumordnung (potenziell) ihre Wirkungen entfalten können. Allerdings ist bei der Interpretation dieser Tabelle Vorsicht geboten, da Themenfelder, die nicht mit einem G (= Grundsatz) bzw. Z (= Ziel) gekennzeichnet sind, nicht zwangsläufig in den einzelnen Plänen ausgespart sein müssen. Von daher kann die Tabelle nicht einfach als Matrix für die inhaltlichen Schwerpunkte der einzelnen Bundesländer im Bereich der Landesplanung ge- wertet werden. Sie gibt vielmehr darüber Auskunft, welche Themenfelder aus den jeweiligen Leitbildern auch durch Grundsätze und Ziele tatsächlich aufgegriffen werden. Auch sei angemerkt, dass die grundlegenden Konzepte „nachhaltige Raumentwicklung“ und „Gleichwer- tigkeit der Lebensverhältnisse“ in der Auswertung nicht weiter berücksichtigt worden sind, da sie sich als übergeordnete Leitvorstellungen der Raumentwicklung in allen Landesraumord- nungspllänen bzw. auch in den hier aufgelisteten Teilaspekten widerspiegeln.

5 Eine Ausnahme stellt insofern der LEP 2002 Baden-Württemberg dar, als das die insgesamt zwölf allgemeinen Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen im Leitbild bereits als Grundsätze der Landespla- nung gekennzeichnet sind.

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Tabelle 2: Schlüsselbegriffe bzw. -konzepte aus den Leitbildern/Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen, die anhand von „Zie- len“ und „Grundsätzen“ näher konkretisiert werden

A) Aktuelle Pläne

Kompakte Siedlungs- strukturen / Dezentrale Konzentration Europäische Integration / Einbindung in europä- ische Netze Anpassung an die Er- fordernisse des demo- grafischen Wandels Stärkung der regionalen Kooperation Stärkung des Wirt- schaftsstandortes Stärkung struktur- schwacher Räume / des ländlichen Raumes Technische und ver- kehrliche Infrastruktu- ren entwickeln Außenmarketing Soziale Gerechtigkeit Bildung und Forschung forcieren Tourismus, Freizeit, Er- holung und Kultur Sicherung der natürli- chen Lebensgrundlage

Baden-

Württemberg GZ G GZ G G G GZ

Bayern G G GZ GZ Z GZ

Mecklenburg-

Vorpommern G G G G GZ G GZ

Sachsen GZ Z GZ GZ GZ GZ

Saarland GZ GZ GZ

Thüringen GZ GZ GZ GZ G GZ

(22)

B) Ältere Pläne und Pläne, die derzeit novelliert werden

Kompakte Siedlungs- strukturen / Dezentrale Konzentration Europäische Integration / Einbindung in europä- ische Netze Anpassung an die Er- fordernisse des demo- grafischen Wandels Stärkung der regionalen Kooperation Stärkung des Wirt- schaftsstandortes Stärkung struktur- schwacher Räume / des ländlichen Raumes Technische und ver- kehrliche Infrastruktu- ren entwickeln Außenmarketing Soziale Gerechtigkeit Bildung und Forschung forcieren Tourismus, Freizeit, Er- holung und Kultur Sicherung der natürli- chen Lebensgrundlage

Berlin/ Branden-

burg ¹⁾ G G G G GZ

Hessen Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen nicht aktuell

Niedersachsen ²⁾ G G G G

Rheinland-Pfalz ³⁾ GZ GZ GZ GZ GZ GZ GZ GZ G GZ

Sachsen-Anhalt Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen nicht aktuell

Schleswig-

Holstein Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen nicht aktuell

1) Anmerkung: Für Berlin/Brandenburg wurden die vier konstituierenden Ziele der Gemeinsamen Landesplanung von Berlin und Brandenburg, die in der Präambel zum Landesplanungsvertrag festgehalten worden sind, als allgemeine Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen betrachtet. Ferner wurden die beiden Leitbilder für den äuße- ren Entwicklungsraum („europäische Perspektiven“ und „nachhaltige Raumentwicklung“) den beiden Themenfeldern „Europäische Integration forcieren“ sowie „ländlichen Raum stärken“ zugeordnet. Das Leitbild der dezentralen Konzentration für den engeren Verflechtungsraum aus dem nach wie vor bestehenden LEP e.V. (1998) wurde hingegen nicht beachtet, da es zeitnah abgelöst wird (vgl. Kap. 2).; ²⁾ Im Entwurf zum niedersächsischen LROP sind die Leitlinien der Landesentwicklungspolitik nicht direkt dargelegt. Lediglich in der Änderungsbegründung werden wesentliche Zielvorstellungen, die mit dem novellierten Landes-Raumordnungsprogramm verbunden sind, genannt. Diese finden sich in Grundsätzen der Raumordnung wieder, die in das neue Niedersächsische Raumordungsgesetz aufgenommen werden sollen. Da die Novellierung des niedersächsischen Raumordnungsgesetzes noch nicht abgeschlossen ist, sind hier lediglich die wesentlichen, in der Begründung zum LROG-Entwurf dargelegten, Entwicklungsvorstellungen aufgenommen worden.; ³⁾ Entwurf; als weitere Ordnungs- und Entwicklungsvorstellung kommt hier dem „Gender Mainstreaminig“

eine besondere Bedeutung zu. Da dessen Bedeutung in den übrigen Landesraumordnungsplänen nachträglich nicht überprüft wurde, wird dieses Themenfeld nur im Text (s.u.) erläutert, nicht aber in die Übersichtstabelle aufgenommen.

Quelle: eigene Erhebung

(23)

Erläuterungen

Generell ist festzuhalten, dass die „neueren Pläne“ stärker entwicklungspolitische Ansätze betonen als „die älteren“. In den „älteren Plänen“ wurden diese in der Regel lediglich in Form von deklamatorischen Positionsbestimmungen dargelegt, nicht aber in Form von Grundsät- zen und Zielen näher konkretisiert, wie dies größtenteils in „den neueren Plänen“ praktiziert wird. Da sich die Bandbreite von Plansätzen, die einen landesplanerischen Steuerungsbe- reich hinsichtlich des „Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen“ artikulieren, erheblich unterscheidet (insbesondere in den Fachkapiteln), musste dieser Steuerungsbereich in der Tabelle der Einfachheit halber in einer Kategorie zusammengefasst werden. Nicht aus der Tabelle ersichtlich ist daher, dass in den „älteren Plänen“ Plansätze zum „Schutz der natürli- chen Lebensgrundlagen“ stärker ins Gewicht fallen als in den „neueren“. Dennoch wird dieser Steuerungsbereich auch in den neueren Landesraumordnungsplänen umfassend behandelt.

Als „neues Thema“ wird in den einzelnen Plänen – d.h. sowohl in den Leitbildern als auch den Grundsätzen und Zielen – die Bewältigung der Auswirkungen des demographischen Wandels mehr und mehr berücksichtigt. Auch in Bayern, einem Bundesland, in dem die Auswirkungen des demographischen Wandels erst vergleichsweise spät spürbar sein werden, wird dieser als ein aktuelles Handlungserfordernis der Landesplanung betrachtet. Der Umgang mit dem demographischen Wandel folgt in Bayern allerdings einer anderen Philo- sophie als in den anderen Bundesländern. Während in den übrigen Bundesländern versucht wird, Überkapazitäten der Infrastruktur abzubauen und diese dezentral zu konzentrieren, werden in Bayern unterausgelastete Infrastrukturen mit dem Ziel der Stärkung bzw. Stabili- sierung ländlicher Räume aus landesplanerischer Sicht bewusst in Kauf genommen (s.u.).

Aus methodischer Sicht ist als interessant festzuhalten, dass immer stärker Leitbildprozesse (z.B. in Rheinland-Pfalz über den „Bericht zur Neuaufstellung des LEP IV“) bzw. Fachforen und informelle Abstimmungen mit regionalen Akteuren (z.B. Niedersachsen, Ber- lin/Brandenburg) dem eigentlichen Erarbeitungs- und Beteiligungsverfahren vorgeschaltet werden, um die dort hergestellten Konsense dann in die formellen Verfahren zu überneh- men. Beispielsweise wurde in Sachsen sogar das „Leitbild der Landesentwicklung“, welches dem LEP als „programmatische Vision“ vorangestellt ist, von der Politik mindestens genauso intensiv diskutiert wie die eigentlichen Festsetzungen im LEP. Einzelne Aspekte aus dem Leitbild wurden sogar in den Koalitionsvertrag der neuen Landesregierung aufgenommen (Interview [2]). Über den LEP Sachsen werden auch die Träger der Regionalplanung verpflichtet, den Regionalplänen ein Leitbild voran zu stellen. Dies wird von einem interviewten Regionalplaner im Sinne einer unverbindlichen „Eingangsbotschaft“ als „gut und wichtig“

erachtet, da dem Leitbild gegenüber dem Regionalplan selbst eine vergleichsweise große Außenwirksamkeit zukommt. Dies zeigt sich u.a. darin, dass ein im Zuge der Gesamtnovel- lierung des entsprechenden sächsischen Regionalplans durchgeführtes „Leitbild-Forum“

sehr gut besucht war (Interview [4]).

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Exkurs: Deregulierung und Regionalisierung

An dieser Stelle soll kurz auf die generelle Tendenz zur Verschlankung der Landesentwick- lungspläne bei gleichzeitiger Übertragung einzelner raumplanerischer Steuerungsleistungen auf die Regionalplanung eingegangen werden. So werden in den aktuellen Landesraumord- nungsplänen viele Themen, die in ihren Vorgängern noch geregelt waren, an die Regional- planung übertragen. Dabei reicht die Spannbreite dieser Art der Deregulierung von umfang- reichen verbindlichen Aufträgen an die Regionalplanung (z.B. Sachsen und Thüringen) bis zur vollständigen Verschlankung der Landesplanung auf das aus „juristischer Sic ht“ Nötigste (z.B. Niedersachsen). Diese „Stärkung der regionalen Handlungskompetenz“ wird aber seitens der Regionalplanung nicht prinzipiell positiv beurteilt, da teilweise die Landesraumord- nungspläne zu wenig Orientierungshilfe bieten würden.

Die Gesamtnovellierung des niedersächsischen LROP stand unter der – seitens der nieder- sächsischen Landesregierung generell verfolgten – Prämisse der Stärkung des ländlichen Raumes sowie der Stärkung der kommunalen Eigenverantwortung (Interview [1]). So können theoretisch die Träger der Regionalplanung (in Niedersachsen sind dies die Kreise) solche Aufgaben, die künftig nicht mehr im LROP geregelt sind, durchaus wahrnehmen. Man gehe davon aus, dass die Regionen verantwortungsbewusst mit ihren neuen Freiheiten umgehen werden (Expertenworkshop [7]). In der Praxis bestehe aber die Gefahr, dass gerade die klei- nen Kreise aufgrund der sehr begrenzten personellen Kapazitäten für Regionalplanung schnell überfordert sind. Von daher ist z.B. der sehr komplexe Bereich der Rohstoffsicherung nahezu abschließend auf der Landesebene geregelt worden. Außerdem sind Themenberei- che, die einer überregionalen Steuerung bedürfen, weiterhin Bestandteil des LROP. Dies gilt insbesondere für Zielsetzungen im Hinblick auf die Steuerung des großflächigen Einzelhan- dels (Interview [1]). Durch die Beschränkung des LROP auf wesentliche Inhalte, bekämen diese darüber hinaus ein höheres Gewicht (Expertenworkshop [7]).

Aus Sicht eines niedersächsischen Regionalplaners geht die Deregulierung im Entwurf zum niedersächsischen LROP deutlich zu weit. So trifft z.B. das LROP nur noch verbale Aussa- gen zum ökologischen Freiraumverbund, während die räumliche Konkretisierung der Regio- nalplanung überlassen bleibt. Der LROP stellt der Regionalplanung hierfür aber nicht einmal das benötigte Instrumentarium zur Verfügung. So werden als Planzeichen nur noch die Vor- rang- und Vorbehaltsgebiete „Natur und Landschaft“ sowie Vorranggebiete „Natura 2000“

angeboten, beispielsweise aber keine Vorrang- und Vorbehaltsgebiete „Tourismus und Erho- lung“. Die Regionalplanung ist zwar ermächtigt, selbst weitere Planzeichen im RROP zu verwenden, muss sich diese aber einzeln genehmigen lassen. Bei ca. 40 Regionalplanungs- trägern in Niedersachsen wird dies zumindest zu einer erheblichen Unübersichtlichkeit füh- ren. Darüber hinaus werden die Freiheiten, die den Trägern der Regionalplanung durch diese Deregulierung entstehen werden, vermutlich zu einem breiten Spektrum von inhaltsleeren bis sehr detaillierten Regionalen Raumordnungsplänen führen. Ein RROP, das koordinierend und vorsorgend die unterschiedlichen Nutzungsanforderungen an den Raum gegeneinander abwägt, wird sich vermutlich längst nicht in allen Landkreisen gegenüber den Interessen einzelner Kommunen durchsetzen lassen. Raumnutzungskonflikte bestehen in diesen Räumen aber dennoch. Ohne einen ausgewogen abgewogenen Regionalplan bleiben diese aber zu- nächst im Verborgenen und würden später als Einzelfälle im Rahmen von Genehmigungs-

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verfahren gelöst werden müssen. Als Mindestinhalt sollten im LROP die im niedersächsi- schen Landesplanungsgesetz verankerten landesplanerischen Entwicklungsvorstellungen (aus dem § 2 des ROG übernommene Grundsätze der Raumordnung sowie weitere landes- spezifische Grundsätze der Landesplanung) konkretisiert werden. Dies werde mit dem Ent- wurf zum LROP bei weitem nicht eingelöst (Interview [5]).

Auch im Rahmen des Expertenworkshops wurde der Position der niedersächsischen Lan- desplanung bzw. Landesregierung entgegengehalten, dass Raumordnung im Allgemeinen in vielen Handlungsbereichen so konfliktträchtig sei, dass eine Deregulierung und Dezentrali- sierung von konkreten Handlungsaufträgen an die Regionalplanung flankiert werden müsse, da ansonsten überregionale Interessen verloren gehen und die Träger der Regionalplanung es schwer haben, sich gegen die kommunalen Einzelinteressen durchzusetzen. Dies wird bereits in einigen Bundesländern praktiziert. In Sachsen konnte mit dem LEP 2003 der landesplanerische Steuerungsanspruch auch deshalb zurückgenommen werden, da mittlerweile flächendeckend für das gesamte Land rechtskräftige Regionalpläne vorlagen. Als der vorherige sächsische LEP im 1994 aufgestellt wurde, war dies noch nicht der Fall. Im aktuellen LEP (2003) ist der Steuerungsanspruch daher drastisch reduziert worden. Auf der anderen Seite wurden insgesamt 29 (!) „verbindliche Handlungsaufträge“ an die Regionalplanung formuliert (vgl. dazu Tabelle 21 im Anhang). Diese dienen vor allem dazu eine Vergleichbar- keit der Regionalpläne herzustellen (Interview [2]). Seitens der sächsischen Regionalplanung wird die Deregulierung sehr begrüßt, da nun in vielen Bereichen eine größere örtliche und sachliche Problemnähe gegeben sei. Dass die Übertragung von Ausweisungs- und Festle- gungskompetenzen auf die regionale Ebene seitens der Landesregierung durch verbindliche und optionale Handlungsaufträge flankiert wird, um eine Vergleichbarkeit der Regionalpläne zu gewährleisten, werde seitens der Regionalplanung akzeptiert (Interview [4]).

In Schleswig-Holstein deutet sich im künftigen Landesentwicklungsplan ein Spagat zwischen Deregulierung und Anforderungen an den LEP an, die sich aus der angestrebten Kommuna- lisierung der Regionalplanung ergeben. Auch hier ist es daher geplant, im LEP verbindliche Handlungsaufträge an die Regionalplanung festzulegen (Expertenworkshop [3]). Auch der Entwurf zum rheinland-pfälzischen LEP enthält eine Vielzahl von Handlungsaufträgen für die Regionalplanung. Für Niedersachsen würde dies seitens des interviewten Regionalplaners begrüßt (Interview [5]).

Potenziale zur Deregulierung wurden im Expertenworkshop von den nicht unmittelbar in die Landesplanung involvierten Experten gerade im Bereich solcher Fachplanungen gesehen, die auf dem EU-Recht beruhen. Hier sei eine Deregulierung und Regionalisierung möglich, ohne dass ein überörtlicher bzw. überregionaler Steuerungsanspruch verloren gehe, da dieser bereits ausreichend in den Richtlinien der EU artikuliert werde.

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Exemplarische Darstellung einzelner Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen

Im Folgenden werden exemplarisch einige Ordnungs- und Entwicklungsvorstellungen aus den einzelnen Plänen skizziert.

Kompakte Siedlungsstrukturen / Dezentrale Konzentration Baden-Württemberg

Wie eingangs bereits in Kapitel 2 erwähnt, wird dieses Ziel im LEP 2002 vergleichsweise ausführlich behandelt und mit zahlreichen Grundsätzen und Zielen konkretisiert. Interessan- terweise wird die damit verbundene Intention der Reduzierung der Flächeninanspruchnahme (vgl. Kap. 6.1) auch vergleichsweise offensiv mit Hilfe von Raumstrukturdarstellungen und damit einhergehender Ziele und Grundsätze zum Ausdruck gebracht (vgl. Kap. 5.1).

Europäische Integration / Einbindung in europäische Netze Mecklenburg-Vorpommern

Eine der „Leitlinien der Landesentwicklung“ bezieht sich auf die Entwicklung von Mecklen- burg-Vorpommern zu einer weltoffenen, europäischen Region im Ostseeraum. Diese über- geordnete Zielvorstellung wird insbesondere anhand des Punktes 3.4 im Landesentwick- lungsprogramm in Form von Grundsätzen näher konkretisiert. Dort heißt es, dass die Lage- gunst zwischen den Metropolen Berlin, Hamburg und Kopenhagen (Öresundregion) offensiv genutzt werden soll. Dazu sollen eine intensivierte transnationale raumordnerische Zusam-

menarbeit (wie u.a. im Rahmen von VASAB = Visi- ons and Strategies around the Baltic Sea) sowie binati- onale Kooperationen (hier insbesondere zu den Ent- wicklungsräumen Stettin und Swinemünde) beitragen (s. auch Abb. 1). Ferner soll durch eine gezielte Stärkung der Bindegliedfunktion im prosperierenden Ostsee- raum die wirtschaftliche Entwicklung Mecklenburg- Vorpommerns begünstigt werden. Dies soll vor allen Dingen mit Hilfe großräumi- ger Entwicklungsachsen erreicht werden, die in erster Linie als Verkehrskorridore ausgelegt sind, um die Abbildung 1: Großräumige Entwicklungsachsen, bila-

terale Entwicklungsräume und Grenz- übergänge zu Polen (Mecklenburg- Vorpommern)

Quelle: MfABL 2005:34