Denkmalschutzgesetz für Baden-Württemberg

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Teil I: Einleitung

1. DieEntwicklungdesDenkmalschutzrechtsinBaden-Württemberg a)Die Bemühungen,einselbstständiges Denkmalschutzrechtzuschaffenund nachdem Vorbildanderer Staaten, z. B. Frankreichs,zu kodifizieren, gehen auchimdeutschenSüdwestenschonbisindas19.Jahrhundertzurück.Gleich- wohlgabesindenfrüherenLändernBaden,WürttembergundHohenzollern zunächst nur unzureichende Einzelregelungenzum Schutz der Baudenkmale undderbeweglichenKunstdenkmale;fürdieBodendenkmalpflegegabesRege- lungenlediglichinHohenzollernimPreußischenAusgrabungsgesetz.

Nach dem 2. Weltkrieg erließ das damalige Land Baden im Jahr 1949 ein umfassendes Denkmalschutzgesetz (Badisches Denkmalschutzgesetz vom 12.7.1949,GVBl.S.303),dasfürandereBundesländerundauchfürdasspä- tere baden-württembergische Gesetz beispielgebend geworden ist. Näheres dazu findetman bei Dörge S.29; Hammer S.301, 304 f.;Stopfel, DPflBW 2001,20 ff.sowieamtl.Begr.S.17 f.

DerSchrittzurInstitutionalisierungeinerDenkmalpflegeohnedenkmalschutz- rechtlicheAnordnungsbefugnisse(zumBegriffs.RN.3zu§1)gelangwesent- lichfrüher.SowurdenimGroßherzogtumBadenimJahr1853derArchitekt undHofmalerAugustvonBayerzumKonservatorderKunstdenkmaleundim KönigreichWürttembergimJahr1857derUlmerProfessorKonrad Dietrich HaßlerzumKonservatorfürdieDenkmalederKunstunddesAltertumseinge- setzt.IhreHauptaufgabebestandimWesentlichenzunächstdarin,Kenntnisse überKulturdenkmale zu sammeln, Verzeichnisseüber sieanzulegen und auf ihre Erhaltung hinzuwirken. Damit wurde im Südwesten Deutschlands die staatlicheDenkmalpflegebegründet.ZurGeschichtederDenkmalpflegeinBa- den-Württemberg siehe im Einzelnen Planck, Osteneck, Clostermann, Biel, DpflBW2003,13, 19,26,29;Planck,DpflBW 2008,1 f.;Stopfel, DpflBW 2003,202 ff.und297 ff.;Goer,DPflBW2009,75;Krausse,DPflBW2009,82;

zurGeschichtederDenkmalpflegeinDeutschlandundzurEntwicklungihrer Theorien und Begriffswandlungensiehe ausführlich Hubel S.13 ff.; zurEnt- wicklungdesDenkmalbegriffssieheauch§2RN.3–6.

b)IndemneugebildetenBundeslandBaden-WürttembergsetztendieVorarbei- tenfür eineinheitlichesDenkmalschutzgesetzfrühein.Art.86a. F.LVunter- stelltedieKulturdenkmaledemöffentlichenSchutzundderPflegedesStaates undderGemeinden,wasauchalsGebotandenGesetzgeberverstandenwurde, die gesetzliche Handhabe für einen wirksamen Denkmalschutz zu schaffen (amtl.Begr.S.18).DurchdasGesetzzurÄnderungderVerfassungdesLandes Baden-Württembergvom23.5.2000(GBl.S.449)wurdedieBestimmungin- haltsgleichnachArt.3cAbs.2LVübernommen.

EinersterGesetzentwurf,derdiewesentlichenElementedesBadischenDenk- malschutzgesetzesvon1949übernahm,wurde1962vorgelegt(3.Landtagvon Baden-Württemberg,Beilage2670).ErentsprachinseinemAufbauundseinen GrundzügenschondemheutigenGesetz.DiekontroverseDiskussioneinzelner Bestimmungen,insbesonderezumSchutzkirchlicherKulturdenkmale,brachte

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Einleitung 3, 4 Entwicklung Denkmalschutzrecht BW

dasGesetzgebungsverfahrenzumStillstand.ErstimJahr1970wurdeeinneuer, überarbeiteterEntwurfvorgelegt(LandtagvonBaden-Württemberg,5.Wahl- periode,DrucksacheV-2808),dernacheinigenModifikationenGesetzwurde undam1.1.1972inKrafttrat.

NäheresbeiHerterS.478undDörgeS.104sowieHammerS.307–310.

c)DiekodifikatorischeEntwicklungstieß–abgesehenvondemStreitumein- zelneBestimmungen–nichtdurchwegaufZustimmung.Werdieeinschlägige LiteraturjenerZeitdurchsieht,findetauchausdenReihenderKonservatoren skeptische und kritische Äußerungen. Der Vorstellung mancher engagierter Denkmalpflegerentspracheswohleher,mit denMittelnderzähenÜberzeu- gungsarbeit,derKraftderArgumente undderBegeisterungzu fechten,auch wenndabeimancheSchlachtverlorenging,alsseineDenkmalemiteinerPali- sadevonParagrafenzuumgeben.Anderewiederumbefürchteten,dassdiehäu- figkaumnachvollziehbare undnicht überprüfbaresubjektive Meinung eines einzelnenKonservatorszuweitreichendenEingriffenindieprivateEigentums- sphäreführenwerde.DieseAuseinandersetzungbrauchthier nichtmehrver- tieftzuwerden,sieistdurchdieweitereEntwicklungüberholt.DassdasHerz- stück des Denkmalschutzes, der Denkmalbegriff, ebenso wie die anderen unbestimmtenRechtsbegriffe(Teil-)Zerstörung, BeeinträchtigungdesErschei- nungsbildes,Zumutbarkeit u. s. w.invollemUmfang gerichtlich überprüfbar sind,hatdieRechtsprechunglängstentschieden.ImÜbrigenbeweistderBlick aufdiegroße ZahlderindenJahren desWiederaufbausnachdemZweiten Weltkrieg durch Abbrüche unwiderruflich verloren gegangenen Kulturdenk- male, dass das Fehlen wirksamer Denkmalschutzgesetze zu gewaltigen, aus heutigerSicht von derÖffentlichkeitniemalsakzeptierten Denkmalverlusten führt.SchätzungenvonFachleutenzufolgekommtdieZahlderinderNach- kriegszeit zerstörten Kulturdenkmale durchaus an die Zahl jener Denkmale heran,diedurchdie Bombenangriffevernichtet wurden(stattvielers.Hubel S.128 f.,Odendahl,S.100).

d)BeiderNormierungmaterieller,fachlicherVorgabenzumUmgangmitKul- turdenkmalenhieltsichderGesetzgeberausgutenGründensehrzurück(vgl.

RN.10 zu §8). In diesemZusammenhang wurde verschiedentlichder Vor- schlag diskutiert, der Denkmalfachverwaltung rechtsfreie Beurteilungsspiel- räumeeinzuräumen(SchmittatS.42 ff.,60,212;HammerS.395 ff.;dazuOeb- becke, DVBl. 1996, 221). Abgesehen davon, dass gerichtlich nicht überprüfbareBeurteilungsspielräumeimDenkmalschutzrechtmassivenverfas- sungsrechtlichen Bedenken begegnen würden (zutreffend Moench/Otting, NVwZ2000,146,147),kanndiesenVorschlägenauchausrechtspolitischen Gründennichtgefolgtwerden.TrotzallerBemühungenderDenkmalpflegeum wissenschaftlich-rational nachvollziehbare Grundsätze (vgl. RN.10 zu §8), wärenbei derEinräumungvonBeurteilungsspielräumendie subjektivenAn- schauungen und Überzeugungen der Denkmalfachleute für den praktischen VollzugderDenkmalpflegeletztentscheidend.DievollegerichtlicheNachprüf- barkeit der Entscheidungen der Denkmalbehörden gewährleistet demgegen- übereinegegenüberderDenkmalfachverwaltungneutrale,objektivierendeIns- tanz, aufdiewegenderweitin dieÖffentlichkeitausstrahlendenund in die

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Entwicklung Denkmalschutzrecht BW 5, 6 Einleitung

RechtssphäredesEinzelneneingreifendenEntscheidungenderDenkmalschutz- behördennichtverzichtetwerdenkann.

e)SeitderzweitenHälftedersiebzigerJahreerfuhrdieDenkmalpflegeinder ÖffentlichkeiteinenvordemnichtgekanntenAufschwung.MehrereFaktoren wirktenzusammen,nichtnurdie alsschmerzlichempfundenenDenkmalver- lusteder Kriegs- und Nachkriegszeit,sondern sicherlich auchdie durchdas neueDenkmalschutzgesetzgeschaffenenrechtlichenDurchsetzungsmöglichkei- ten.DieerfolgreicheArbeitmitdemneuenGesetzbrachtedieDenkmalschutz- behördenanfänglichinKonfliktmitdenGemeinden.Dieswiederumführtezu Vorschlägen, die„Auswüchse“ desstaatlichen Denkmalschutzeszu stoppen, wobeiganz unterschiedliche Ansätze diskutiert wurden: stärkere verfahrens- rechtlicheBeteiligungderGemeindenbishinzurKommunalisierungdesDenk- malschutzes;Abschaffung der inBaden-Württemberg geltenden generalklau- selartigenLegaldefinitiondesDenkmalbegriffs(RN.2zu§2);gegenständliche odergarzahlenmäßigeBegrenzungaufüberregionalbedeutsame,hochkarätige oderselteneKulturdenkmale.

DieDiskussionführteimJahr1983zueinerNovelle,diedasDSchGinseinen Grundzügenunangetastetließ,aber ZuständigkeitenaufdieGemeindenbzw.

dieunterenBaurechtsbehörden delegierte(Näheresbei Strobl,BWVPr1983, 278).Parallel dazuverstärktedas Landseine Bemühungen,dielistenförmige Erfassung der Kulturdenkmale voranzutreiben, und steigerte die finanzielle FörderungvonErhaltungsmaßnahmenbeträchtlich.

InderinzwischenvergangenenZeitistderDenkmalschutzzueinemselbstver- ständlichenBestandteildesdemGemeinwohlverpflichtetenöffentlichenVer- waltungshandelnsgeworden.BürgerundPolitikräumenihmeinenhohenStel- lenwertein.InderVollzugspraxisisteinzunehmendsichererUmgangmitdem Denkmalschutzgesetzfestzustellen,bedingtnichtzuletztdurchdiegesetzesver- deutlichendeRechtsprechungderVerwaltungsgerichte,insbesonderedesVer- waltungsgerichtshofs Baden-Württemberg.Schließlich hat das Bundesverfas- sungsgericht die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die gesetzliche Regelung des Spannungsverhältnisses von Eigentumsgarantie und Denkmal- schutz an Hand des rheinland-pfälzischen Denkmalschutzgesetzes präzisiert undverschärft(U.v.2.3.1999,s.RN.4zu§8).DieseitlangemvomVerwal- tungsgerichtshofBaden-WürttembergpraktizierteverfassungskonformeAusle- gungdesbaden-württembergischenDenkmalschutzgesetzes,nachderbeiallen EntscheidungenderDenkmalschutzbehördendieZumutbarkeitfürdenEigen- tümerundderGrundsatzderVerhältnismäßigkeitzuberücksichtigensind,trug jedochschonbisherdiesenAnforderungenRechnung.

f)Trotz der erreichten Konsolidierung führte die politische Diskussion über Verwaltungsvereinfachung und Deregulierung um die Jahrtausendwende zu zweiGesetzesnovellen, diewesentlicheEingriffeindasDenkmalschutzverfah- ren und in die Struktur der Denkmalschutzbehörden enthielten. Durch das Gesetzvom 14.3.2001wurdedie Regelungabgeschafft, nachderdie untere Denkmalschutzbehördenur imEinvernehmenmitderFachbehörde,demda- maligen Landesdenkmalamt, entscheiden konnte. Das Einvernehmen wurde durch eine bloße Pflicht zur Anhörung ersetzt (vgl. Sieche, DpflBW 2001,

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Einleitung 7, 8 Denkmalschutz- und Bauordnungsrecht

58 ff.).DasVerwaltungsstruktur-Reformgesetzvom1.7.2004,daseinendurch- gängig dreigliedrigen Aufbau der gesamten Landesverwaltung vorsah, zer- schlugdas seit1972alseigenständigeFachbehördeexistierendeLandesdenk- malamt und gliederte die Teile in die vier Regierungspräsidien ein. Gewisse landeseinheitlich wahrzunehmende Aufgaben der fachlichen Denkmalpflege wurdeneinerAbteilungdesRegierungspräsidiumsStuttgartunterderBezeich- nung „Landesamt für Denkmalpflege“ mit einer Restzuständigkeit für das ganzeLandübertragen.DurchdieAuflösungdesfrüherenLandesdenkmalamts entstandeineZersplitterungderfachlichenAufgaben,diedasinJahrzehnten erworbene hohe fachliche Niveau der Landesdenkmalpflege zu gefährden drohte.InErkenntnisdieserGefahrhatderGesetzgebermitdemÄnderungsge- setz vom 9.Dezember 2014 die fachliche Einheit der Landesdenkmalpflege wiederhergestellt. Die regionalen Fachreferate wurdenin das Landesamt für Denkmalpflegeeingegliedert.Fürdieseswurdeimneuen§3aeinausführlicher, nicht abschließender Aufgabenkatalog geschaffen. Weitere Regelungspunkte warendieEinrichtungeineslandesweitzuständigenDenkmalrates(unterWeg- fallder Denkmalräte bei den Regierungspräsidien)und eine deutliche Erhö- hung derBußgelder bei Verstößen gegen das Denkmalschutzgesetz.Die Zu- ständigkeiten der Denkmalschutzbehörden blieben im Übrigen unverändert.

DieZersplitterungderfachlichenAufgabenvon2004hattesich offenkundig sowenigbewährt,dassdasÄnderungsgesetzeinstimmigbeschlossenwurde.

g)IndenJahren1994/95wurdedurcheine renommierteUnternehmensbera- tungeineumfassendeOrganisations-undWirtschaftlichkeitsuntersuchungder Denkmalschutzverwaltung Baden-Württembergdurchgeführt. Zur sogenann- ten „Kundensicht“ stelltedas Gutachten fest, dass grundsätzlicheKritik am System von Denkmalschutzund Denkmalpflege vonden Gesprächspartnern ausdenGebietskörperschaftennichtgeäußertwurde.DiePraxisvonDenkmal- schutzundDenkmalpflege seinachihrerAussageunproblematisch,kommu- naleEntwicklungenwürdennichtbehindert.ZentralesAnliegenderDenkmal- schutzbehörden seidie Vermittlung zwischen denwirtschaftlichenInteressen derDenkmaleigentümerund denForderungenderDenkmalpflege.Soerfreu- lichdieFeststellungist,dassnacheinerinzwischenJahrzehntewährendenAr- beitmitdemDenkmalschutzgesetzgrundlegendeKonflikteausgeräumtschei- nen, so zeigt doch die zuletzt wiedergegebene Stellungnahme aus dem genanntenGutachten, dassdasBemühenumeinengerechten Ausgleichzwi- schenden Eigentümerbelangenund denZielenund InteressenderDenkmal- pflegeauchinZukunfteinezentraleAufgabederDenkmalschutzbehördenund derDenkmalpflegerbleibenwird.

2. DenkmalschutzrechtundBauordnungsrecht

a)DenkmalschutzrechtundBauordnungsrechtbeziehensichbeibaulichenAn- lagenaufdasselbeObjekt,haben jedochunterschiedlicheRegelungsbereiche.

DiedenkmalschutzrechtlichenVorschriften zielenaufdenSchutzund dieEr- haltungvonKulturdenkmalen,das Bauordnungsrechtsoll demgegenüberden SchutzvoreinerimZusammenhangmitdemBaugeschehendrohendenVerlet- zungderöffentlichenSicherheitundOrdnunggewährleisten(Sauter,§3LBO, RN.6).DiebaulicheVeränderungvonKulturdenkmalensowiederenZerstö-

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Denkmalschutz- und Bauordnungsrecht 8 Einleitung

rung (Abbruch) sind deshalb baurechtlich und denkmalschutzrechtlich ge- trenntunterverschiedenenGesichtspunktenzuprüfen.

DasDenkmalschutzrechtstelltzusätzlichzumBauordnungsrechteinpräventi- ves Veränderungsverbot mit Genehmigungsvorbehalt auf. Dieses Verände- rungsverbotmusssichgegenüberdemAnspruchaufBaugenehmigungzurGe- währleistungeineswirksamenDenkmalschutzesauchdanndurchsetzen,wenn das Vorhaben baurechtlich zulässig wäre. Diese bestimmende Wirkung des DenkmalschutzrechtswirdbesondersdeutlichbeimAbbruchbzw.beiderZer- störung von Kulturdenkmalen, wenn denkmalschutzrechtlich die Erhaltung trotzder baurechtlich zulässigen Zerstörung gefordert werden kann. Gegen den aus dem Eigentumsgrundrecht abgeleiteten Baugenehmigungsanspruch dringtdas DenkmalschutzrechtaufGrundseinerenteignungsrechtlichenAus- gestaltung(vgl.§6–Zumutbarkeitsvorbehalt–und§§24–26DSchG)durch (Moench,NJW1983,2004).

Kollisionenzwischen derdenkmalschutzrechtlichenErhaltungsforderungund bauordnungsrechtlichen Geboten und Verboten stellen sich als Konkurrenz gleichrangigerspezialgesetzlicherRegelungsbereichedar,dienachallgemeinen Rangordnungsregelnzulösenist.DasDenkmalschutzgesetzenthältkeineVor- rangbestimmung für die denkmalschutzrechtlichen Vorschriften (vgl. Dörge S.101). Die in den meisten,den Denkmalschutz berührenden Gesetzen und Verordnungenenthaltenen Ausnahme-und Befreiungsvorschriften(z. B. §56 LBO,§31BauGB,§67BNatSchG,§54NatSchG)habensichzursachgerech- ten Lösung von Kollisionsproblemen als ausreichend erwiesen. §56 Abs.2 Nr.2LBOverpflichtetdie BaugenehmigungsbehördezurZulassungvonAb- weichungenzurErhaltungundweiterenNutzungvonKulturdenkmalen,wenn dieAbweichungenmitöffentlichenBelangenvereinbarsind.DieseRegelungen ermöglichenwieeinegenerelleVorrangbestimmung eineangemesseneAbwä- gungderbereichsspezifischenRegelungszielemitderdenkmalschutzrechtlichen Erhaltungsforderung.

DiesgiltinsbesonderebeieinerKollisiondesDenkmalschutzrechtsmitbauord- nungsrechtlichenVorschriften,z. B.überAbständeundAbstandsflächen(§§5–

7LBO),dieStandsicherheit(§13LBO),Erschütterungs-,Wärme-undSchall- schutz(§14LBO),Brandschutz(§15LBO), Verkehrssicherheit(§16LBO), technischeAnforderungenandenBau undseineTeile(§§26–33LBO),Stell- plätze und Garagen (§37 LBO), usw. Die als technische Baubestimmungen durchdieobersteBaurechtsbehördeeingeführtenDIN-undCE-Normensind alsLandesrecht mitderselben Ausnahme-und Befreiungsmöglichkeitanzuse- hen.

Wurde dem Bauherrn aus Gründen des Denkmalschutzes aufgegeben, sein HausaufderGrenzezuerrichten,soistesihmunterdemGesichtspunktder unzulässigenRechtsausübungnichtverwehrt, gegenübereinem Vorhabenauf demNachbargrundstückdieEinhaltungnachbarschützenderAbstandsflächen- normenzuverlangen(VGHBW,B.v.16.11.2004,EzD2.2.6.3Nr.9).Ände- rungeneinesformellund/odermaterielllegalenGebäudeskönnenauchdann gestattetwerden,wennes heutigenAbstandsanforderungenimÜbrigennicht entspricht(OVGNRW,B.v.8.5.2009,7B91/09,BauR2009,1431).DasMaß derimnachbarlichen Verhältniszuübenden Rücksichtnahmeist unabhängig davon,ob derzu schützende Nachbar in einem Baudenkmal oder in einem

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Einleitung 9 Denkmalschutz- und Bauordnungsrecht

nicht denkmalgeschützten Gebäude wohnt (OVG NRW, B.v. 9.6.1989, NVwZ-RR1989,614).FürdenstädtebaulichenDenkmalschutzhatdasBun- desverwaltungsgerichtentschieden,dassimFallevonungenehmigtenbaulichen Maßnahmen,welchedieDenkmaleigenschafteinesimAußenbereichbelegenen Bauwerkszerstören,dieGenehmigungsfähigkeitderdurchgeführtenMaßnah- menjedenfallsnichtmehramöffentlichenBelangdesDenkmalschutzes(§35 Abs.3 Satz1Nr.5 Alt.4BauGB)scheiternkann(BVerwG,U.v.12.12.2013, 4C15/12,NVwZ2014,454).DiesmussfürdenlandesrechtlichenDenkmal- schutzentsprechendgelten.

b)Die bei Vorhaben an baulichen Anlagen notwendige verfahrensrechtliche KoordinationvonBauordnungs-undDenkmalschutzrechterfolgtdurchdiein derPraxis bewährte Konzentrationsvorschriftdes §7 Abs.3 DSchG (Ersatz derdenkmalschutzrechtlichen GenehmigungdurcheineZustimmung beian- derweitigerGenehmigungsbedürftigkeit).NurvonvorübergehendemBestand wareineverfahrensrechtlicheSicherungderBelangedesDenkmalschutzesbei baulichen Anlagen: Nach dem bis zur LBO-Novelle 1980 geltenden §87 Abs.2 LBOwaren baurechtlichgenehmigungsfreie Vorhabenauch dannder Baugenehmigungspflichtunterworfen, wenn siean Kulturdenkmalen oder in derenUmgebungausgeführtwerdensollten.

DieLandesbauordnungi. d. F. v.5.3.2010(GBl.S.357, ber.S.416)siehteine Reihe von Verfahrenserleichterungen vor, ohne dass das materielle Bauord- nungsrechtdadurchberührtwird(vgl.§§51Abs.4und52Abs.3LBO).Die Erleichterungen bestehen in Freistellungen von der Baugenehmigungspflicht (§50 LBO) und in dem seit derBaufreistellungsverordnung vom 26.4.1990 (GBl.S.144)eingeführten Kenntnisgabeverfahren(§51LBO).DasKenntnis- gabeverfahrenfindetanstelledesBaugenehmigungsverfahrensbeiVorhabenan WohngebäudenundanderenbaulichenAnlagenbiszu bestimmtenGebäude- und Anlagegrößen innerhalb bestimmter planungsrechtlicher Bereiche statt undermöglichtunterhalbderSchwelledesGenehmigungsverfahrenseinever- einfachtePrüfung derAngrenzerbelangeund baurechtlicherMindestanforde- rungen. Die Durchführung des Kenntnisgabeverfahrens kann die denkmal- schutzrechtlicheGenehmigungjedoch nicht imSinne von§7 Abs.3 DSchG ersetzen (Sauter, RN.8 zu §51 LBO). Der Bauherr kann nach §51 Abs.5 LBObeantragen, dass anstelle des Kenntnisgabeverfahrensein Baugenehmi- gungsverfahren durchgeführt wird.Neu eingeführt wurdemit der LBO-No- velle2010einvereinfachtesBaugenehmigungsverfahren(§52LBO)fürVorha- ben, bei denen nach §51 Abs.1 LBO ein Kenntnisgabeverfahren möglich wäre.DieindiesemVerfahrenergehendeBaugenehmigunghatwiediebishe- rigeBaugenehmigung Ersetzungswirkung nach§7 Abs.3 DSchG(s. RN.25 zu§7).

BeiKulturdenkmalen,diezugleichbaulicheAnlagensind,bestehtfürbaurecht- lichverfahrensfreieVorhabennach§50LBOundVorhaben,fürdieeinKennt- nisgabeverfahrennach§51LBOdurchgeführtwird,eineselbstständigedenk- malschutzrechtliche Genehmigungspflicht nach §§8 oder 15 DSchG. Den unterenDenkmalschutzbehörden, dienach§3 Abs.1 Nr.3 DSchGstets zu- gleich untereBaurechtsbehörden sind,ist durchdie seit 1.1.1996 geltenden LBO-NeuregelungeneineerhöhteVerantwortungzugewachsen,dieerforderli-

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chendenkmalschutzrechtlichenGenehmigungsverfahrenzugewährleisten.Das dabeifürBauherrenundBehörden bestehendeInformationsproblemüberdie Kulturdenkmaleigenschaftwirddurchdiezunehmende ErfassungderKultur- denkmaleinnachrichtlichenListenmitderZeitentfallen(vgl.RN.29und30 zu§2).

Für denBund, das Landund andere Gebietskörperschaften desöffentlichen RechtsodereineKirchealsBauherrtrittandieStellederBaugenehmigungdie Zustimmung,diebeiderunterenBaurechtsbehördeeinzuholenist(§70Abs.1 u.2LBO).DasVerhältnisvonZustimmungzuanderenerforderlichenGeneh- migungenistgleichwiedasVerhältnisderBaugenehmigungzudiesenanderen Genehmigungen (Sauter, RN 14 zu §70 LBO). Das baurechtliche Zustim- mungsverfahren ersetzt deshalb nach §7 Abs3 die denkmalschutzrechtliche Genehmigung.

Die bei einem Bauvorhaben auftretenden denkmalschutzrechtlichen Fragen können nach einer Entscheidung zu §71 BauONRW i. V. m. §9 Abs.3 DSchGNRWvomBauherrnauchineinembaurechtlichenVorbescheidverfah- reneiner Prüfung zugeführt werden(OVGNRW,U. v.17.8.2001, NWVBl.

2002, 234). Dieser Verfahrensweg ist auch nach §57LBOBW i. V. m. §7 Abs.3 DSchGBWalsmöglich anzusehen,da die genanntenVorschriftenmit denentsprechendenNRW-Regelungeninhaltlich übereinstimmen. Diegegen- teiligeEntscheidungdesVGPotsdamistunzutreffend(U.v.1.11.2001,BauR 2003,375;hierzuablehnendeAnmerkungvonKapteinas.EzD3.3Nr.9).

c)Das Baugestaltungsrecht verhindertVerunstaltungen eines Bauwerkesund BeeinträchtigungenderUmgebung(§11LBO)undermöglichtpositiveGestal- tungdurchörtlicheBauvorschriften(§74LBO;Moench/Schmidt,S.13 ff.und 33 ff.). Das Denkmalschutzrecht ermöglichtbei Bauten,die Kulturdenkmale sind, die Verhinderung von Beeinträchtigungen des Erscheinungsbildes, der Zerstörung,derBeseitigungundderEntfernungausihrerUmgebung.DasBau- gestaltungsrecht und das Denkmalschutzrecht können somit zueinander in Konkurrenztreten(Moench,NVwZ1988,304,314).BeideRechtsgebietesind aufdieErhaltungeinerbestehendenGestaltunggerichtet(s. a.Gesamtanlagen- schutz,§19RN.16),dasBaugestaltungsrechtkannallerdingsnurverunstal- tendeVeränderungen,nichtaberdieZerstörungeinesBauwerkesverhindern.

Andererseits ermöglicht das Baugestaltungsrecht in Form örtlicher Bauvor- schriftenpositiveBaupflegedurchVorgabekonkreterGestaltungselemente,die überdieAbwehr vonVerunstaltungenhinausgehen(VGHBW,Normenkont- rollbeschl.v.2.8.1989,8S3875/88;VGHBW,U.v.26.8.1982,VBlBW1983, 179).EinhistorischerStadtkernmitausgeprägterDachlandschaftalsElement desStadtbildesberechtigtdieGemeinde,rotegebrannteDachziegelfürDächer durchörtlicheBauvorschriftvorzuschreibenundBetondachsteineauszuschlie- ßen(OVGLüneburg,U.v.12.5.1993,NVwZ-RR1994,136).Wegendesdeut- lich abweichenden Erscheinungsbildes kann in einer Gestaltungssatzung der EinbauvonHolzfensternzumSchutzdeshistorischenErscheinungsbildeseiner Altstadtvorgesehenwerden(SächsOVG,U.v.7.9.2005,1B300/03,EzD3.3 Nr.20).

MitBaugestaltungsvorschriftenkanneinüber denbestehendenZustandhin- ausgehendesGestaltungszielangestrebtwerden.MaßnahmennachdemDenk-

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Einleitung 11 Denkmalschutz- und Bauordnungsrecht

malschutzrecht sind demgegenüberdurch denZweck derSubstanzerhaltung aufdenoriginalenBaubestandbeschränktundhabennurmittelbargestalteri- sche Wirkungen. Baugestaltungsrechtliche Vorschriften können nur faktisch die Erhaltung desoriginalen Denkmalbestandessichern, haben diese jedoch nichtzumZiel,dadasBaugestaltungsrechtdieErhaltungeinergestalterischen Wirkungggf.auchmitneuerBausubstanzerreichenkann.Baugestaltungsvor- schriftenund-anordnungen, dieeindieDenkmalerhaltung gefährdendesGe- staltungsziel anstreben, sind wegen des Rücksichtnahmegebots nach §11 Abs.1 Satz2 LBOund desZwecksderErmächtigung(Schutzziel)nach§74 Abs.1Satz1LBOunzulässig(ähnlichMoench/SchmidtS.133).

DiebaugestalterischenAbsichtenderGemeindemüssenaufsachgerechtenEr- wägungenberuhenundeineangemesseneAbwägungderBelangedesEinzelnen undderAllgemeinheiterkennenlassen(zurAbgrenzungvonDSchGundörtli- chenBauvorschriftens.Eberl,BayVBl.1987,353).EineGemeindeistinihrem Selbstverwaltungrechtverletzt,wennbeiVerstößenDrittergegeneineörtliche Baugestaltungsverordnung die Bauaufsichtsbehörde in ihrer Entscheidung, nichtgegendenDritteneinzuschreiten,derörtlichenBauvorschriftnichtgenü- gendRechnunggetragenhat.DieGemeindehatindiesemFalleinenRechtsan- spruch auf fehlerfreie Ermessensentscheidung (BayVGH, U.v. 30.7.1997, BayVBl.1998,81).Eine GestaltungdesStraßen-und Ortsbildeskannaußer durchrechtsverbindlicheRegelungen(etwa:Ortssatzungen,Rechtsverordnun- gen, Planfeststellungsbeschlüsse) auch auf andere Weise i. S. d. §11 Abs.1 Satz1, 1.HS. LBO „beabsichtigt“ sein. Voraussetzung ist, dass die Gestal- tungsplanungderArtnachzulässig,nachInhaltundUmfangkonkretisiertund fürjedermannerkennbarist(VGHBW,U.v.23.8.1998,3S1314/89).Durch eineOrtsgestaltungssatzungdarfkeinestädtebaulichePlanung,z. B.durcher- weiterteAbstandsflächenfürbestimmteGebäude,betriebenwerden(BayVGH, U.v.30.5.2003,BayVBl.2004,369).

DasBaugestaltungsrechtbestimmtlediglichdenInhaltdesEigentums,hatalso keinenenteignendenCharakter(BVerwG,DVBl.1962,178).Baugestaltungs- rechtlichzulässigegenerelleRegelungenundEinzelanordnungenmitdenkmal- schützenderWirkungkönnenkeinendenkmalschutzrechtlichenAusgleichsan- spruchauslösen.

Regelungen,die Verunstaltungender UmgebungdurchbaulicheAnlagenab- wehrensollen,sindgrundsätzlichmitderInstitutsgarantiedesEigentumsver- einbar(BVerwG, B.v. 11.4.1989, NJW 1989,2638). Auch Werke derBau- kunst(hier:dieGestaltungeines Neubauvorhabensnebeneinemhistorischen Gebäude)sindnichtgrundsätzlichvonAnforderungenanihreGestaltungauf- grundbauordnungsrechtlicher Normenfreigestellt(BVerwG,B.v.27.6.1991, DÖV1992,75).DieBeseitigungsanordnungfüreineabweichendvonderGe- nehmigungerrichteteDachgaubekanndurchgewichtigeGründedesDenkmal- schutzesgerechtfertigtsein(BayVGH,U.v.26.5.1999,26B96.1738,EzD3.3 Nr.16).

d)Die bei Erhaltungs- und Instandsetzungsmaßnahmen an Baudenkmalen denkmalschutzrechtlich geforderte denkmalgerechte Ausführung (vgl. RN.4 zu§6,RN.22zu§7undRN.10zu§8)kanndieVerwendungvonBaustof- fen(Bauprodukten) und dieAnwendung vonBauarten erforderlichmachen,

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Denkmalschutz- und Bauplanungsrecht 12 Einleitung

fürwelchediebauordnungsrechtlichenZulassungenoderPrüfzeugnisse nach

§§16abis 25LBO nichtvorliegen. Dies gilt besonders für historischeoder örtlichbegrenzteMaterialienoderBauarten,diedenDenkmalwertdesObjek- tesbestimmen.FürdieVerwendungsolcherBaustoffeinKulturdenkmalener- möglicht§56Abs.2Nr.2LBOimEinzelfalldieZulassungeinerAbweichung vondenVorschriftenin§§4bis37LBOdurchdieuntereBaurechtsbehörde.

Zur Anwendung nicht geregelter Bauarten bei Erhaltungs- und Instandset- zungsmaßnahmenanKulturdenkmalenkönnengleichfallsgemäß§56Abs.2 Nr.2LBOvonderunterenBaurechtsbehördeAbweichungenzugelassenwer- den. Weiterhin können von nachgiebigen Bauvorschriften nach §56 Abs.3 LBOAusnahmen zugelassen werden. Ausnahmen werdenregelmäßig zu ge- währensein,wennkeineGefahrenimSinnevon§3Abs.1LBO(keineGefähr- dungderöffentlichenSicherheitundOrdnung,insbesonderevonLeben,Ge- sundheit oder natürlichen Lebensgrundlagen und keine Missstände bei der Benutzung)vorliegen,denn dergesetzlicheSchutzderDenkmaleund diege- setzlicheErhaltungspflichtbindendieEntscheidungderunterenBaurechtsbe- hörde. Ergänzend kann bei zwingendenBauvorschriften in den §§4 bis 39 LBO die Befreiungsvorschrift nach §56 Abs.5 LBO in Betracht kommen, wennGründedesallgemeinenWohlsdieAbweichungerfordernoderdieEin- haltung der Vorschrift im Einzelfall zu einer offenbar nicht beabsichtigten HärteführenwürdeunddieAbweichungauchunterWürdigungnachbarlicher InteressenmitdenöffentlichenBelangenvereinbarist.

NeueAnforderungenanBaustoffeundBauartenbeiBaumaßnahmenstelltdas Gesetz zur Nutzung erneuerbarer Wärmeenergie in Baden-Württemberg (EWärmeG) vom 17.3.2015(GBl. S.151).Wegender bautechnischen Prob- leme von Maßnahmen der Wärmedämmung bei Baudenkmalen enthält das Gesetzin§19 Abs.1 eineweitreichendeAusnahme-und Befreiungsregelung für Maßnahmen, die denkmalschutzrechtlichen Vorschriften widersprechen (z. B. §8 Abs.1 Nr.1 DSchG, Zerstörung/Teilzerstörung desDenkmals; §8 Abs.1Nr.2DSchG,BeeinträchtigungdesErscheinungsbildes).

3. DenkmalschutzrechtundBauplanungsrecht

a)BauplanungsrechtundRaumordnungsrechtsollenhinsichtlichdesSchutzes von Kulturdenkmalen an den Zielen der internationalen Abkommen zum Denkmalschutz ausgerichtet sein, z. B. am UNESCO-Übereinkommen zum SchutzdesKultur-undNaturerbes(s. u.Einl.8c),demEuropäischenÜberein- kommen zum Schutz des architektonischen Erbes (s. u. Einl. 8b) oder dem Europäischen Übereinkommen zum Schutz des archäologischen Erbes (s. u.

Einl. 8a). Obwohl eine vertragsgesetzliche Umsetzung, insbesondere des UNESCO-Übereinkommens, im Bundesrecht nicht erfolgt ist, entspricht das BauGBweitestgehenddenZielenderAbkommen.ImÜbrigenistden(bundes- rechtlichratifizierten)Abkommen imRahmen derbestehendenGesetze Gel- tungzuverschaffen(Fastenrath,DÖV2006,1024;BVerfG,B.v.14.10.2004, NJW2004,3407;vgl.u.Einl.8).DajedochindenZielenderBauleitplanung nach§1 Abs.5 BauGBdie BelangedesDenkmalschutzesnicht ausdrücklich genannt sind,wird auf Grund derinternationalen Abkommen eine entspre- chendeErgänzungdiesesZielkatalogsgefordert (Hönes,BauR 2006,465 ff.;

ebensofür die Leitvorstellungen des ROG: Hönes, NVwZ 2008, 1299;die 12

(10)

Einleitung 12 Denkmalschutz- und Bauplanungsrecht

ForderungwurdeimROG2008jedochnichtberücksichtigt).Dasin§1Abs.5 BauGBgenannteZielderbaukulturellenErhaltungderstädtebaulichenGestalt unddesOrts-undLandschaftsbildesschließtjedochdenSchutzderBaudenk- maleein,dadieseZeugnissederBaukultursind.

DenkmalschutzrechtundBauplanungsrechtberührensichbeiderPlanaufstel- lung(s.auchu.Buchst.c),sowiebeiderZulassungvonEinzelvorhaben(s. u.

Buchst.d),bei örtlichen Erhaltungssatzungen (s. u.Buchst.e) und bei Sanie- rungssatzungen(s. u. Buchst.f).Die Bestimmungen desBaugesetzbuches mit BezugaufDenkmalschutzundDenkmalpflegebildeneinvielschichtigesRege- lungsgeflecht, das den landesrechtlichen Denkmalschutz wirksam verstärkt undvondenGemeindengezieltfürörtlicheSchutzkonzepteeingesetztwerden kann.DieintensivstenWirkungenentfaltendabeidieInstrumentedesbesonde- renStädtebaurechtswiederstädtebaulichenSanierungsmaßnahme(§§136 ff.

BauGB)undderErhaltungssatzung(§§172 ff.BauGB).Nebendenrechtlichen InstrumentensetzendieKommunenauchschlichthoheitliche Instrumentewie DenkmaltopografienoderDenkmalpflegeplänebeiderkommunalenDenkmal- pflege ein (vgl. Echter, Grundlagen und Arbeitshilfen städtischer Denkmal- pflegeinDeutschland,Difu-BeiträgezurStadtforschungBd.28,1999).

Bauleitplänesindnach§1Abs.4 BauGBdenZielenderRaumordnungund Landesplanunganzupassen(Spannowsky,ZfBR2000,239,241);in§2Abs.2 Nr.5 ROG findet sich der Grundsatz, dass Kulturdenkmale als prägende MerkmalederKulturlandschaftenmitdenInstrumentenderRaumordnungzu erhaltenundzuentwickelnsind.BeiderPlanaufstellungverpflichten§1Abs.6 Nr.5 BauGB bei Flächennutzungs- und Bebauungsplänen und §136 Abs.4 Nr.4 BauGB bei städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen (Sanierungsplänen) dieGemeindenzurBerücksichtigungvonDenkmalschutzundDenkmalpflege.

ObDenkmalschutzaucheinSchutzguti. S. v.§1 Abs.6 Nr.3(kulturelleBe- dürfnisse)darstellt,istumstritten(dafürHönes,BauR2006,473;a. A.Brügel- mann,§1,RN.726).DurchdasBauGB2004sinddieBelangenach§1Abs.6 Nr.5umdieBelangederBaukulturunddieGestaltungdesOrts-und Land- schaftsbildes ergänzt worden. Nach §1 Abs.6 Nr.7 Buchst.d BauGB sind weiterhinnunmehrumweltbezogeneAuswirkungenaufKulturgüterundnach Buchst.idieWechselwirkungenzwischendeneinzelnenBelangendesUmwelt- schutzesnachdenBuchstabena, c undd zu berücksichtigen. Widersprechen BauleitplänedenAbwägungsgebotenoderanderenbundes-oderlandesrechtli- chenRechtsvorschriften,zudenenauchdiedenkmalschutzrechtlichenBestim- mungenzählen,kannihreGenehmigungversagtwerden(§§6Abs.2und10 Abs.2 BauGB). Die verfassungsrechtlich gewährleistete Planungshoheitlässt esaber nichtzu,einerStadtaus GründendesDenkmalschutzesgenerelljede Möglichkeit einer baulichen Erweiterung abzusprechen (OVG RhPf, U.v. 27.5.1987,s.beiStich,ZfBR1991,52).

In den Flächennutzungsplan sollen nach Landesrecht denkmalgeschützte MehrheitenvonbaulichenAnlagen(Gesamtanlagennach§19DSchG,Sachge- samtheitennach§2 DSchG,Grabungsschutzgebietenach§22,vgl.RN.12–

15 zu §2) gemäß §5 Abs.4 BauGB nachrichtlich übernommen werden. In AussichtgenommenedenkmalschutzrechtlicheFestsetzungenzumGesamtanla- genschutzsollenimFlächennutzungsplanvermerktwerden.Aufgrundvon§9