Die Anwendbarkeit
der Verwaltungsverfahrensgesetze auf das Widerspruchsverfahren
nach der VwGO
Von
Dr. Erwin Allesch
Juristische
der Technischen Hochschule Darmstadt
DUNCKER & HUMBLOT / BERLIN
Inhaltsverzeichnis
Einleitung, Problemstellung 25 I. Begriffe und verfassungsrechtliche Grundlagen
1. Begriffsbestimmungen und -abgrenzungen 26 a) Das Widerspruchsverfahren — ein Verwaltungsverfahren 26 b) Das Widerspruchsverfahren als förmliches Rechtsbehelfsverfahren 26 c) Verbindung zum Verwaltungsprozeßrecht 27 2. Kompetenz für das Widerspruchsverfahren nach der VwGO 28 a) Kompetenz für die VwGO als Prozeßgesetz 28 b) Kompetenz für die §§ 68—73 VwGO 28 aa) Nicht Art. 83 f f. GG 28 bb) Art. 74 Nr. 1 GG „gerichtliches Verfahren" 28 3. Kompetenz für das Bundes-Verwaltungsverfahrensgesetz 30 4. Kompetenz für die Landes-Verwaltungsverfahrensgesetze 32 5. Zusammenfassung 34 6. Folgerungen aus der bestehenden Kompetenzlage 34 a) Funktion als bundeseinheitliches Vorverfahren 34 aa) Keine Vergleichbarkeit mit der Kompetenzlage beim VwVfG 34 bb) Prozeßrecht als Garant der Einheitlichkeit 35 b) Grundsatz: Keine Lückenschließung aus der VwGO 36 c) Lückenschließung innerhalb der Sachurteilsvoraussetzungen der
§§ 68 ff. VwGO 37 d) Verwaltungsprozeßrecht in den VwVfGen? 39 e) Zur Rechtsnatur des Widerspruchsverfahrens 40 f) Auslegungsziel Rechtsvereinheitlichung 40 g) Zusammenfassung 41
II. Funktionszusammenhang VwVfG — §§ 68 ff. VwGO
1. Funktion des § 79 VwVfG 42 a) Deklaratorische oder konstitutive Bedeutung des § 79, 1. H.S.
VwVfG? 42
aa) Keine ergänzende Anwendung der VwGO auf förmliche Rechtsbehelfe außerhalb von § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO 43
— Keine Schaffung prozeßrechtlicher Vorschriften 45
— Entgegenstehendes Subsidiaritätssystem der VwVfGe 46
— Abgrenzungsschwierigkeiten 47
— Ausrichtung der VwVfGe auf den Verwaltungsrechtsweg 48 bb) Keine Lückenschließung innerhalb der §§ 68 ff. VwGO aus der
übrigen VwGO 49 cc) Abschaffung landesrechtlicher Einspruchs- und Beschwerde-
verfahren, die nicht Klagevoraussetzung sind 50 b) Konkurrenz der Subsidiaritätsklauseln in § 1 und § 79 VwVfG .. 51 aa) Subsidiarität auch gegenüber Rechtsverordnungen 52 bb) Subsidiarität gegenüber AGVwGOs 53 c) Echte Sachaussage: Ergänzende Anwendung der VwVfGe im
außergerichtlichen Rechtsbehelfsverfähren 54 d) Einzelanwendung des VwVfG im Rechtsbehelfsverfahren nur auf-
grund Einzeluntersuchung 55 2. Eigene Regelungen der VwGO über das Widerspruchsverfahren 55 a) Überblick (§§ 68—73 VwGO) 56 b) Anwendung weiterer VwGO-Vorschriften 56 c) §§ 74, 75, 78 und 79 VwGO als Regelungen über das Wider-
spruchsverfahren 58 d) Anwendbarkeit einzelner Vorschriften aus dem 7. Abschnitt der
VwGO (§§ 54—67 VwGO) 59 aa) Keine Anwendbarkeit, soweit ausdrückliche oder schlüssige
Bezugnahme auf das Klageverfahren (mit Übersicht) 59 bb) Verbleibende Vorschriften des 7. Abschnitts der VwGO 61
— § 56 Abs. 2 VwGO — Zustellung 61
— § 56 Abs. 3 VwGO — Zustellungsbevollmächtigter 62
— § 57 VwGO, § 222 ZPO — VwGO-Fristen 62
III. Einzeluntersuchung der VwVfGe über ihre Anwendbarkeit im Widerspruchsverfahren
1. §§ 1, 2 VwVfG — Anwendungsbereich 66 a) Gegenüberstellung VwVfG — VwGO 66 b) § 1 Abs. 3 VwVfG 67 c) Behördenbegriff 68 d) Ausnahmen nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG 69 e) Ausnahmen nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG 70 2. § 3 VwVfG — örtliche Zuständigkeit 71 3. §§ 4—8 VwVfG — Amtshilfe 72 4. § 9, 1. Alt. VwVfG — Widerspruchsverfahren als Verwaltungsver-
fahren 72
Inhaltsverzeichnis 11 a) Bedeutung der Definition 73 b) Eigenständiges Verwaltungsverfahren 73 c) Ende des Widerspruchsverfahrens 73 d) Verbindung und Trennung von Widerspruchsverfahren 74 e) Vorbescheide, Zwischen- oder Teilentscheidungen 74 f) Abhilfe 75 5. § 9, 2. Alt., §§ 54 ff. VwVfG — öffentlich-rechtlicher Vertrag im
Widerspruchsverfahren 75 a) Bescheidsformzwang in den §§ 72, 73 VwGO? 75
aa) Kein absolutes Entscheidungsformgebot, Einordnung in das System der §§ 68 ff. VwGO 76 bb) Kein Gebot einer bestimmten Verfahrensweise 78 b) Nur Vergleichsvertrag statthaft 79 aa) Über-/Unterordnungsverhältnis 79 bb) Kein Austauschverhältnis 79 cc) Charakter als Rechtsschutzverfahren 79 dd) Einbeziehung anderer Rechtsverhältnisse 81 c) Anwendbarkeit weiterer Vorschriften des öffentlich-rechtlichen
Vertragsrechts im Rahmen von § 55 VwVfG 81 aa) § 58 VwVfG 82 bb) § 59 Abs. 2 Nr. 2, 3 VwVfG 82 cc) § 60 VwVfG 82 dd) § 61 VwVfG 83 d) Zuständigkeit und Verfügungsbefugnis (mit Überblick aa)—cc)) 83 e) Doppelnatur, Beendigung des Widerspruchsverfahrens 84 f) Kostenfragen 86 6. § 10, §§ 63 ff., §§ 72 ff. VwVfG — Nichtförmlichkeit des Widerspruchs-
verfahrens ; 87 a) Grundsatz der Nichtförmlichkeit als Verfahrensmaxime 87 b) Keine Anwendbarkeit der §§ 63 ff., 72 ff. VwVfG 89
c) Ausschluß des Vorverfahrens nach den §§ 70, 74 Abs. 1 Satz 2 VwVfG 90 d) Regelungsumfang der §§ 70, 74 Abs. 1 Satz 2 VwVfG 91
e) Keine entsprechende Anwendung der §§ 64, 65, 66, 69, 70 und 71 VwVfG im Widerspruchsverfahren 91 7. §§ 11, 12 VwVfG — Beteiligungs- und Handlungsfähigkeit 92 8. § 13 VwVfG — Beteiligte, Hinzuziehung 93 a) Die Diktion der §§ 68 ff. VwGO 93 b) Die Beteiligten nach § 13 Abs. 1 Nr. 1—3 VwVfG 94 aa) § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG 94
bb) § 13 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG 95 cc) § 13 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG 95 c) Beteiligtenstellung durch Hinzuziehung (§ 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2
VwVfG) 96 aa) Verhältnis Hinzuziehung/Beiladung 97 bb) Abgrenzung zu § 71 VwGO 99 cc) Durchführung der Hinzuziehung 99 dd) Folgen unterbliebener Hinzuziehung 101 ee) Hinzuziehung bei mehreren Beteiligten auf gleicher Seite 104 ff) Sondervorschriften 104 d) § 13 Abs. 3 VwVfG 105 e) Streitgenossenschaft 105 9. § 14 VwVfG — Bevollmächtigte, Beistände 107 10. § 15 VwVfG — Empfangsbevollmächtigter für einen nicht im Inland
befindlichen Beteiligten 108 11. § 16 VwVfG — Bestellung eines Vertreters von Amts wegen 109 12. §§ 17—19 VwVfG — Widerspruchsverfahren als Massenverfahren .. 110 a) § 17 VwVfG ; 111 aa) Verhältnis zu § 70 Abs. 1 VwGO 111 bb) Dritte als Verfahrensbeteiligte • 112 b) § 18 VwVfG 112 c) § 19 VwVfG 112 aa) Charakter der Vertreterbestellung ; : . . . 113 bb) Zustellung des Widerspruchsbescheids 114 cc) Widerspruchs- und Klageerhebung 117 dd) Künftige Regelungen nach VwPO-Entwürfen 117 13. §§ 20, 21 VwVfG — Ausgeschlossene Personen, Befangenheit 117 14. § 22 VwVfG — Beginn des Verfahrens 118 15. § 23 VwVfG — Amtssprache : 119 a) § 23 Abs! 1 und 2 VwVfG 119 b) § 23 Abs. 3 und 4 VwVfG 120 aa) Verhältnis von Abs. 4 zur Widerspruchsfrist 120 bb) Verhältnis von Abs. 4 zur Widerspruchsform 121
cc) Fehlende Praktikabilität und Rechtssicherheitsfragen bei Abs. 4 121 dd) Meinung des historischen Gesetzgebers 123 16. § 24 VwVfG — Untersuchungsgrundsatz 123 17. § 25 VwVfG — Beratung, Auskunft 124 18. §§ 26, 27 VwVfG — Beweismittel, Versicherung an Eides Statt 124
Inhaltsverzeichnis 13 19. § 28 VwVfG — Anhörung Beteiligter 125 a) § 28 Abs. 1 VwVfG 125 aa) Verhältnis zu § 71 VwGO 125 bb) Anhörungspflicht bei beabsichtigter Zurückweisung des
Widerspruchsbegehrens? 126 cc) Heilende Nachholung, isolierte Anfechtung 129 b) § 28 Abs. 2, 3 VwVfG 130 20. § 29 VwVfG — Akteneinsicht 131 21. § 30 VwVfG — Geheimhaltung 133 22. § 31 VwVfG — Fristen und Termine 133 a) Übersicht über anzuwendende VwGO-Vorschriften 133 b) Verbleibender Anwendungsbereich des § 31 VwVfG im Wider-
spruchsverfahren 134 aa) Gesetzliche Fristen 134 bb) Behördlich gesetzte Fristen 134 23. §§ 32, 45 Abs. 3 VwVfG — Wiedereinsetzung in den vorherigen Stand 135 a) Geltungsbereich der §§ 70 Abs. 2, 60 Abs. 1—4 VwGO 135 b) Vergleich § 32 VwVfG — § 60 VwGO, Anwendung des § 85 Abs. 2
ZPO 135 c) § 45 Abs. 3 VwVfG 136 aa) Entstehungsgeschichte 136 bb) Unvereinbarkeit mit § 60 VwGO 136 cc) Rechtspolitische Bewertung 138 24. §§ 33, 34 VwVfG — Beglaubigungen 138 25. § 35 VwVfG — Begriff des Verwaltungsakts 139 a) Prozeßrechtliche Komponente des VA-Begriffs 139 b) VA-Charakter der Entscheidungen nach §§ 72, 73 VwGO 140
c) Widerspruchsentscheidung bei fehlendem VA-Charakter der Aus- gangsentscheidung 140 d) Allgemeinverfügung 142 26. § 36 VwVfG — Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt 143
a) Entscheidungsbefugnisse der Widerspruchsbehörde, reformatio in peius — Allgemeines 144 b) Nachträgliche Anordnung oder Änderung von Nebenbestimmun-
gen im Vorverfahren 145 c) Einschränkungen der Veränderungsbefugnis 147 d) Fragen der Abhilfe i. S. v. § 72 VwGO 148 aa) Teilabhilfe 149 bb) Abhilfe nach (ursprünglicher) Abhilfeverweigerung 149
27. § 37 VwVfG — Bestimmtheit und Form des Verwaltungsakts 151 a) § 37 Abs. 1 VwVfG — Bestimmtheit 151 b) § 37 Abs. 2 VwVfG — Form 152 aa) Sonderregelung in der VwGO 152 bb) Entscheidungsformen der Widerspruchsbehörde — Überblick 152 c) § 37 Abs. 3 VwVfG — erlassende Behörde, Unterschrift bzw.
Namenswiedergabe 155 d) § 37 Abs. 4 VwVfG — Wegfall der Unterschrift bzw. Namens-
wiedergabe bei mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassenen Verwaltungsakten. Schlüsselzeichen 156 28. § 38 VwVfG — Zusicherung 156 a) Keine Zusicherung eines Widerspruchsbescheids 157 b) Zusicherung des Abhilfebescheids möglich 158 29. § 39 VwVfG — Begründung 159 a) Abhilfebescheid 159 b) Sonderrecht beim Widerspruchsbescheid 160 aa) Anzuwendende Begründungsvorschriften 160 bb) Nachschieben, Fehlerfolgen 160 30. § 40 VwVfG — Ermessen 161 31. § 41 VwVfG — Bekanntgabe des Verwaltungsakts 163 a) Abhilfebescheid 164 b) Widerspruchsbescheid 165 32. § 42 VwVfG — Offenbare Unrichtigkeiten ,. 166 a) Kongruenz § 42 VwVfG — § 118 VwGO 166 b) Keine Kongruenz mit §§ 119, 120 VwGO 166 aa) Keine Anwendbarkeit von § 119 VwGO 166 bb) § 120 VwGO, Ergänzung der Kostenentscheidung 167 33. § 43 VwVfG — Wirksamkeit des Verwaltungsakts 168 a) Grundsatz 168 b) Äußere und innere Wirksamkeit 168 c) Abgrenzung gegenüber Bestandskraft und Vollziehbarkeit 169 d) Rechtswirkungen der Zustellung des Widerspruchsbescheids 170 aa) Modifizierung des Verwaltungsakts, Wirksamkeitszeitpunkte 170 bb) Bindung der Ausgangsbehörde 171 cc) Selbstbindung der Widerspruchsbehörde 172 dd) Bindung der Beteiligten ; 172 ee) Nichtbeteiligte Personen und Stellen 173 e) Abhilfebescheid 173
Inhaltsverzeichnis 15 34. § 44 VwVfG — Nichtigkeit des Verwaltungsakts 173 a) Anwendbarkeit im Vorverfahren 173 aa) § 44 Abs. 1 VwVfG 173 . bb) § 44 Abs. 2 VwVfG (Fallgruppen) 174
— Abs. 2 Nr. 1 174
— Abs. 2 Nr. 2 174
— A b s . 2 N r . 3 175
— Abs. 2 Nr. 4, 5, 6 176 cc) § 44 Abs. 3 VwVfG (Fallgruppen) 176
— Abs. 3 Nr. 1 176
— Abs. 3 Nr. 2 178
— Abs. 3 Nr. 3 178
— Abs. 3 Nr. 4 179 dd) § 44 Abs. 4 VwVfG (Teilnichtigkeit) 179 ee) § 44 Abs. 5 VwVfG 180 b) Durchschlagen der Nichtigkeit des Ausgangsverwaltungsakts auf
den Widerspruchsbescheid? 180 c) Folgen der Nichtigkeit von Abhilfe- und Widerspruchsbescheid 181 d) § 44 Abs. 5 VwVfG und Rechtsschutzfragen 182 aa) Feststellender Verwaltungsakt 182 bb) Rechtsschutzformen 183 cc) Funktion der Widerspruchsbehörde 185 35. § 45 VwVfG — Heilung von Verfahrens- und Formfehlern 185
a) Bedeutung des § 45 Abs. 2 VwVfG für die im Widerspruchsver- fahren ergehenden Bescheide 186 b) § 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG 187 c) Ausgewählte Einzelfragen .'. 188 aa) Begründung — § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG 188 bb) Anhörung — § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG 188
cc) Anwendung von § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG über die dort nor- mierten Fallgruppen hinaus? 190 dd) Zuständigkeit für die Durchführung der Heilung 191 d) § 45 Abs. 3 VwVfG 192 36. § 46 VwVfG — Unbeachtlichkeit von Verfahrens- oder Formfehlern 192 a) Ausschluß des Aufhebungsanspruchs 193 aa) Verhältnis zur VwGO 193
— Absolute (subjektiv-öffentliche) und grundrechtsbezogene Verfahrensrechte 194 bb) Alternativlosigkeit der Entscheidung ;..'.•.' 196 cc) Kein Aufhebungsermessen 196
dd) Verhältnis zu § 45 VwVfG : 197 ee) Keine Verfahrensgarantie für Ermessensbereich 198
ff) Heilung von Mängeln des Verfahrens der Ausgangsbehörde durch die fehlerfreie Widerspruchsentscheidung als solche .. 198 gg) § 46 VwVfG im Bereich der Verpflichtungsklage 200 b) Keine Anwendung auf den Widerspruchsbescheid 200 aa) Gegenüberstellung § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO — § 46 VwVfG 201 bb) Praktischer Gleichklang beider Vorschriften bei der Begren-
zung der Anfechtbarkeit 201 cc) Wegfall eines Heilungsgrunds nach § 45 VwVfG durch Auf-
hebung nach § 79 Abs. 2 Satz 2 VwGO 203 c) Anwendbarkeit auf den'Abhilfebescheid 204 d) Mängel der sachlichen Zuständigkeit 204 37. § 47 VwVfG — Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsakts 205 a) Widerspruchsbescheid 205 b) Abhilfebescheid 205 c) Charakter der Umdeutung, Umdeutung durch das Gericht 206 38. §§ 48, 49 VwVfG — Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten 206 a) Ausschluß der Anwendbarkeit auf den Widerspruchsbescheid . . . . 207 b) Ausnahmen von der Nichtaufhebbarkeit 208 c) Folgen unzulässiger Aufhebung von Widerspruchsentscheidungen 210 d) Zurücknahme und Widerruf als Aufgabe der Ausgangsbehörde 211 e) Abhilfebescheid 214
f) Aufhebungsbefugnis der Widerspruchsbehörde, reformatio in peius 214 39. § 50 VwVfG — Widerruf und Rücknahme von Verwaltungsakten mit
Doppelwirkung im Rechtsbehelfsverfahren 214 a) Aufhebungsbefugnis der Widerspruchsbehörde keine Anwendung
der §§ 48 ff. VwVfG 215 b) Regelungsgehalt des § 50 VwVfG .'. : 218 aa) Keine Rechtsbehelfsbefugnis 218 bb) Normadressat 218 cc) Klarstellende Bedeutung für das Widerspruchsverfahren . . . . 219 dd) Echter Anwendungsbereich 219 ee) Geltung während des Verwaltungsstreitverfahrens 220 c) Voraussetzungen der Anwendung 220 aa) Verwaltungsakt mit Doppelwirkung 220 bb) Anhängigkeit des Rechtsbehelfs : 221 cc) Zulässigkeit des Rechtsbehelfs 221 dd) Begründetheit des Rechtsbehelfs 222
Inhaltsverzeichnis 17 ee) Ermessensentscheidung, .Vertrauensschutz nach; Ablauf der
Monatsfrist -..., 224 ff) Dritter i. S. v. § 50 VwVfG : 225 d) Anwendbarkeit auf die im Widerspruchsverfahren ergehenden Be-
scheide : : . . . 225 aa) Widerspruchsbescheid . . .• : 225 bb) Abhilfebescheid 226 40: §51 VwVfG — Wiederaufgreifen des Verfahrens 226 a) Zuständigkeit 226 b) Wiederaufgreifensgründe vor Unanfechtbarkeit 227 c) Bedeutung des § 51 Abs. 5 VwVfG 228 41. § 52 VwVfG — Rückgabe von Urkunden und Sachen 228 42. § 53 VwVfG — Unterbrechung der Verjährung durch Verwaltungsakt 229 43. §§ 54—62 VwVfG — öffentlich-rechtlicher Vertrag (Hinweis) 230 44. §§ 63—78 VwVfG — Besondere Verfahrensarten (Hinweis) 231 45. § 79 VwVfG — Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte (Hinweis) 231 46. § 80 VwVfG — Kostenerstattung im Vorverfahren 231 a) Allgemeines, Überblick 231 b) Teilobsiegen 232 c) Kostenlastentscheidung im Falle des § 46 VwVfG 233 d) Zurücknahme und Erledigung des Widerspruchs 234 aa) Abgrenzung erfolgreicher/erledigter Widerspruch 234 bb) Einstellung des Verfahrens bei Zurücknahme bzw. Erledigung
des Widerspruchs oder Vergleich, Rechtsqualität 236 cc) Zusammenhang mit der Kostenentscheidung 237 dd) Zuständigkeit der Widerspruchsbehörde 238 ee) Zuständigkeit der Ausgangsbehörde 239 ff) Vergleich 241 gg) Rechtsschutz und Rechtsbehelfe bei Zurücknahme und Erle-
digung 241 e) Drittwidersprüche 243 f) Kostenfestsetzung 244 aa) Zeitpunkt 244 bb) Vollstreckungsfragen 245 cc) Verwaltungskosten des Widerspruchsbescheids 246 dd) Rechtsverhältnis Widerspruchsführer — Bevollmächtigter 246
ee) Kein Vorverfahren bei Festsetzung durch die Widerspruchs- behörde 247 g) Anwendbarkeit des § 80 (L)VwVfG über das Vorverfahren nach
den §§ 68 ff. VwGO hinaus? 247 2 Aüesch
aa) Unmittelbare Geltung 247 bb) Anwendung außerhalb des Anwendungsbereichs der §§ 1, 2
. (L)VwVfG? (insbes. Kommunalabgabensachen) 248 cc) Abweichende landesrechtliche Regelungen (insbes. Art. 80
Abs. 4 BayVwVfG) . . 2 5 0 dd) Abwasserabgabensachen 250 47. §§ 81—87, 88—93 VwVfG — Ehrenamtliche Tätigkeit, Ausschüsse . . . . 251 a) Grundsätzliche Anwendbarkeit 251 b) Bedeutung im einzelnen 251 c) Auswirkungen fehlerhafter Bestellung oder Besetzung . . . . v 252 d) Beschlußunfähiger Ausschuß , . 253
Schlußbemerkung 254 Schrifttumsverzeichnis 255 Gesetzesentwürfe 259 Schnellübersicht 260
