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M 083/2001 JGK 22. August 2001 45C
Motion
2549 Kaufmann, Bern (SP)
Weitere Unterschriften: 36 Eingereicht am: 09.04.2001
Zeitgemässe baurechtliche Ordnung der Bewilligungsverfahren für Mobilfunkantennen
Der Regierungsrat wird beauftragt, dem Grossen Rat eine umfassende und zeitgemässe Regelung für die Bewilligungsverfahren von Mobilfunkantennen vorzulegen. Dies durch entsprechende Ergänzungen oder Änderungen im Baugesetz (z.B. durch Einfügen eines selbständigen Artikels 24a BauG), im Baubewilligungsdekret und in der Bauverordnung.
Dabei sollen folgende Grundsätze gelten:
1. Die nach Bundes- und Kantonalrecht (und teilweise durch die Gerichte) definierten Regelungen betreffend Landschafts- und Ortsbildschutz sind zu harmonisieren und im Baugesetz grundsätzlich festzuhalten.
2. Die Praxis des Bundes und des Kantons, sowie weitere Vorschriften und Richtlinien sind in der Baugesetzgebung am richtigen Ort und für alle Anwender und die Gemeinden nachvollziehbar festzuschreiben.
3. Die Betreiber sollen im Bau- und Landwirtschaftsgebiet auf gemeinsame Anlagen verpflichtet werden.
4. Für die Erstellung von Mobilfunkantennen im Umfeld von Wohnhäusern, Schulhäusern, Spitälern und anderen öffentlichen Gebäuden sind restriktive Vorschriften zu erlassen.
Begründung
Durch die Liberalisierung der Kommunikationsmärkte und die neuen Technologien sind die (Tausenden von) Standorten von Mobilfunkantennen zum Politikum geworden: Sie beeinträchtigen die Landschaft und die Ortsbilder, die bergen insbesondere für Kinder und Kranke bisher nicht umfassend abgeklärte Gesundheitsrisiken, sie führen zur Verunsicherung und zu vielen Baueinsprachen und -beschwerden.
Stossend ist es insbesondere, dass im Einzelfall eine Koordination zwischen den konkurrierenden Telekommunikationsanbietern (Swisscom, Sunrise, Orange, etc.) kaum möglich ist und in überall in ungeordneter und unübersichtlicher Art und Weise Bewilligungsverfahren laufen.
Zudem besteht bezüglich der baurechtlichen Bewilligung von Mobilfunkantennen in der bernischen Baugesetzgebung kein Überblick und sind auch spezifische Kriterien kaum festgelegt. Im Gegenteil: Mobilfunkantennen per se werden in der Gesetzgebung mit anderen Antennen und TV-Empfangsanlagen etc. gleichgestellt, was materiell aus heutiger Sicht nicht mehr gerechtfertigt ist.
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Insofern ist die bernische Baugesetzgebung überaltert und muss angepasst werden. Das ist im Interesse der Antennenbetreiber, vor allem aber auch der Betroffenen und hinsichtlich potentieller Einsprache- und Beschwerdeverfahren.
Ungeklärt sind nicht zuletzt die gesundheitlichen Risiken der Strahlung dieser Antennenanlagen. Zwar hat die Bundesgesetzgebung in ihrer Verordnung über den Schutz vor nichtionsierender Strahlung (NISV) Vorgaben gemacht und damit bestehen immissionsrechtliche Grenzwerte.
Die Experten streiten sich jedoch international darüber, wie gesundheitsschädigend die Strahlungen (auch in geringerer Dosis) in Wirklichkeit sind. Vor allem sind die langfristigen Auswirkungen noch kaum erforscht. Es drängt sich deshalb im Sinne der Prävention auf, in stark bewohnten Gebieten und im Umfeld von besonders sensiblen Bevölkerungsgruppen Zurückhaltung zu üben und bei der Bewilligungserteilung für Mobilfunkantennen auf Wohngebäuden, Schulen, Spitälern und anderen öffentlich zugänglichen Gebäuden - in Abweichung der NISV - restriktive Vorschriften zu erlassen.
Antwort des Regierungsrates
Die Mobiltelefonie ist heute weder aus dem privaten noch aus dem wirtschaftlichen Umfeld wegzudenken. Bereits heute telefonieren rund 70% der Bevölkerung mobil, wobei der Anteil nach wie vor noch steigt. Die Fortschritte auf dem Technologiesektor werden in naher Zukunft weitere Möglichkeiten eröffnen, von denen nicht zuletzt auch der Industrie-, Handels- und Dienstleistungssektor wird profitieren können, obwohl gerade die wirtschaftlichen Erfolgschancen der neuen Mobilfunkgenerationen zurzeit noch nicht zuverlässig abzuschätzen sind. Auf das mobile Telefonieren möchte heute somit kaum jemand verzichten, wohl aber auf die dafür notwendige Antenne in der Nähe. Die Motion spricht damit eher ein gesellschaftliches als ein gesetzgeberisches Problem an. Es verhält sich dabei wie bei den übrigen Errungenschaften der Technik. Jedermann meidet die Nähe zu Verkehrsanlagen, aber gleichzeitig möchten die Wenigsten auf den Komfort dieser Infrastrukturen verzichten.
Für den Mobilfunk besteht eine klare Gesetzgebung. Der Bau von Antennen unterliegt der Bewilligungspflicht. Für die Prüfung, ob im konkreten Fall eine Bewilligung erteilt werden kann, bestehen sowohl auf Bundesebene als auch auf kantonaler und kommunaler Ebene umfassende Vorschriften in Bezug auf das Bau- und Raumplanungsrecht, den Strahlenschutz und den Ortsbild- und Landschaftsschutz. Die durchzuführenden Verfahren sind klar geregelt. Sie können zeitgerecht und transparent abgewickelt werden. Für den Bau von Antennen besteht - zusätzlich zu den gesetzlichen Grundlagen - seit 1999 im Kanton Bern mit den Mobilfunkbetreibern eine Vereinbarung, mit der die Spielregeln bezüglich der Information, dem Ortsbild- und Landschaftsschutz, dem Immissionsschutz und der Koordination von gemeinsamen Antennenstandorten festgehalten sind. Gesuche für Antennen ausserhalb des Baugebiets werden durch die Baubewilligungsbehörden regelmässig hinsichtlich gemeinsamer Antennenstandorte überprüft. Die dazu notwendigen Standortdaten werden durch alle Betreiber geliefert.
Der Regierungsrat erachtet es nicht als zweckmässig, alle auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene bestehenden Erlasse zusammenzufassen und ins Baugesetz aufzunehmen. Im Bereich des Strahlenschutzes fehlt den Kantonen zudem die Gesetzgebungskompetenz, da diese abschliessend beim Bundesgesetzgeber liegt. Der Bund hat gestützt auf das Umweltschutzgesetz (USG) mit der NIS-Verordnung die entsprechenden zulässigen Grenzwerte festgesetzt. Im Sinne des Vorsorgeprinzips nach USG sind die zulässigen Werte in Bezug auf Räume mit empfindlicher Nutzung tiefer als in den umliegenden Staaten festgelegt worden. Im Zusammenhang mit dem Abschluss der Revision des Bau- und Planungsrechts 2. Etappe hatte die ausserparlamentarische Expertenkommission beantragt, einen Revisionsrhythmus von 10 Jahren anzustreben. Die letzte Baugesetzrevision erfolgte 1995. Der Regierungsrat hat sich dieser Auffassung
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angeschlossen und mit Beschluss vom 16. Dezember 1998 die Expertenkommission aufgelöst. Eine umfassende Baugesetzrevision ist für 2006 geplant.
Zu den einzelnen Grundsätzen der Motion nimmt der Regierungsrat wie folgt Stellung:
1. Ein umfassendes Harmonisieren aller bundes-, kantonal- und kommunalrechtlichen Regelungen zum Landschafts- und Ortsbildschutz mit Einbezug der Rechtsprechung ist nicht durchführbar und scheitert bereits an den Kompetenzordnungen. Ein Festhalten eines entsprechenden Ergebnisses im bernischen Baugesetz würde den Rahmen des Gesetzes sprengen. Bereits das Erfassen der bundesrechtlichen und kommunalen Regelungen bedingte das Abschreiben zahlreicher Erlasse. Die Rechtsprechung ist einer dauernden Entwicklung unterworfen. Sollte sie ins Gesetz übernommen werden müssen, so könnte es sich beim Ergebnis nur um eine Momentaufnahme handeln, die innert kurzer Zeit nicht mehr aktuell wäre.
Mobilfunkantennen unterliegen, wie jede andere bauliche Anlage, einem Bewilligungsverfahren. Die weit überwiegende Zahl aller Mobilfunkantennen untersteht dem kantonalen Baubewilligungsverfahren. In diesem Verfahren ist zu prüfen, ob die bau- und planungsrechtlichtlichen Vorschriften eingehalten sind. Dazu gehören insbesondere die Zonenvorschriften. Sofern der Standort in der Bauzone liegt, sind in erster Linie die Fragen der Zonenkonformität sowie allfälliger ästhetikrechtlicher Schutzbestimmungen und anschliessend die Übereinstimmung mit den Vorschriften der Verordnung über nichtionisierende Strahlen (NISV) des Bundes zu prüfen. Liegt der Standort ausserhalb des Baugebiets, so ist, da Antennen nicht als zonenkonform gelten, die Frage der Standortgebundenheit zu prüfen und eine umfassende Interessenabwägung durchzuführen.
Da in jedem Fall unterschiedliche Sachverhalte zu prüfen sind, würde eine Zusammenstellung und Harmonisierung aller Regelungen im Baugesetz in keiner Weise gewährleisten, dass die Baubewilligungsverfahren für die Mobilfunkbetreiber und für die durch den Antennenbau Betroffenen transparenter werden.
2. Für die mit der Motion verlangte Festschreibung der Praxis des Bundes und des Kantons im Baugesetz gelten die gleichen ablehnenden Argumente wie zu Ziff.1. Die durch die Baubewilligungsbehörden durchzuführende Prüfung ist anspruchsvoll. Das Prüfungsprogramm kann von Fall zu Fall variieren, je nach Art und Standort des Vorhabens. Je nach Standort können ganz andere materielle Vorschriften anwendbar sein. Die Elemente, die der bestehenden Praxis entnommen werden könnten, lösen die Probleme nur punktuell und sind in einem weiteren Fall vielleicht gar nicht relevant. Die punktuelle Praxis lässt sich nicht sinnvoll in Vorschriften umsetzen. Wichtig ist, dass den rechtsanwendenden Behörden in jedem konkreten Fall klar wird, was sie überhaupt prüfen und auf welche Fragen sie ihre Verfahrensinstruktion ausrichten müssen. In diesem Fall können sie in der Sachverhaltsermittlung und der anschliessenden rechtlichen Beurteilung gezielt vorgehen.
Der Regierungsrat erachtet dazu die Information und Instruktion der Baubewilligungsbehörden als geeignetes Mittel zur Erfüllung dieser Aufgabe.
3. Das Bundesamt für Kommunikation ist gestützt auf Art. 36 des Fernmeldegesetzes ermächtigt, Mobilfunkbetreiber im Einzelfall - aus Gründen des öffentlichen Interesses - zu verpflichten, Dritten die Mitbenutzung ihrer Anlagen und Standorte zu gestatten. Der Kanton ist nicht befugt, generell eine gemeinsame Anlagenplanung und -nutzung vorzuschreiben. Eine derartige Regelung wäre auch nicht sachgerecht. Bei gemeinsamer Nutzung eines Standorts wird die NIS-Strahlung unter Umständen verstärkt, was gerade in Bauzonen unerwünscht sein kann. Ausserhalb des Baugebiets kann gestützt auf Art. 24 RPG ein gemeinsamer Standort erreicht und durchgesetzt
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werden. Der integrierende Anhang zu den Konzessionen verpflichtet die Mobilfunkbetreiber, den zuständigen kantonalen Behörden im Hinblick auf eine Koordination der Standorte die erforderlichen Daten bekannt zu geben. Aber auch hier ist ein gemeinsamer Standort nicht in jedem Fall die bessere Lösung, indem je nach konkreter Situation mit der Koordination von zwei Mobilfunkbetreibern auf einen Standort ein höherer Mast erstellt werden muss, der ungünstigere Auswirkungen auf das Landschaftsbild haben kann. Eine Zusammenlegung von Standorten soll nur dort erfolgen, wo unter Berücksichtigung aller Interessen eine klare Optimierung herbeigeführt werden kann. Mit einer schematischen Verpflichtung auf gemeinsame Anlagen würde die notwendige Interessenabwägung verunmöglicht, was gerade nicht im Interesse des Ortsbild- und Landschaftsschutzes und des Schutzes vor übermässigen Immissionen liegen kann.
4. Der Schutz vor übermässigen Immissionen durch nichtionisierende Strahlung ist abschliessend durch das Bundesrecht geregelt. Die höchstinstanzliche Rechtsprechung hat dies bestätigt (BGE 126 II 399, Dotzigen). Für den Kanton besteht kein Spielraum, dazu restriktive Vorschriften zu erlassen. Ein gesetzgeberischer Raum besteht lediglich im Bereich des raumplanerisch motivierten Schutzes. Soweit ästhetikrechtliche Bestimmungen angesprochen sind, enthält das Baugesetz entsprechende Vorschriften in den Artikeln 9 und 10. Durch die Gerichte nicht abschliessend beurteilt ist, in welchem Umfang eingrenzende bau- und raumplanerische Vorschriften auf kommunaler Ebene erlassen werden können. Klar ist, dass ein generelles Antennenverbot, bezogen auf das ganze Gemeindegebiet, unzulässig ist. Hingegen können Gemeinden zum Schutz bestimmter Gebiete einschränkende Ästhetiknormen erlassen. Die Rechtsetzung liegt hier aber klar im Kompetenzbereich der Gemeinde.
Der Kanton kann nicht kommunal motivierte Zonenbestimmungen ins Baugesetz aufnehmen.
Antrag an den Grossen Rat Ablehnung der Motion
