Anders als der ursprüngliche Reichszensus römischer Prägung, der eine Steuerschätzung der Bürger des Imperiums war, ist der moderne Zensus, wie er im Gewande des Zensus 2011 daherkommt, eine möglichst exakte Zählung. Über die verschiedenen Phasen der Vorbereitung dieses größten Statistikvorhabens seit der Volkszählung von 1987 hatte der Landesbeauf-tragte in seinem VIII. Tätigkeitsbericht (Nr. 21.1) und seinem IX. Tätigkeitsbe-richt (Nr. 22.1) bereits beTätigkeitsbe-richtet.
Der Zensus 2011 ist keine rein deutsche Angelegenheit. Aufgrund der Ver-ordnung (EG) Nr. 763/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. Juli 2008 über Volks- und Wohnungszählungen ist der Zensus 2011 in allen Mitgliedstaaten der EU durchzuführen. Die Staaten, und im föderalen Systems Deutschlands auch die Länder, regeln für ihren Hoheitsbereich le-diglich die Details der Durchführung des Zensus.
Der Zensus dient
der Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl von Bund, Ländern und Gemeinden,
der Gewinnung von Grunddaten für das Gesamtsystem der amtlichen Statistik sowie von Strukturdaten über die Bevölkerung als Daten-grundlage insbesondere für politische Entscheidungen von Bund, Ländern und Kommunen auf den Gebieten Bevölkerung, Wirtschaft, Soziales, Wohnungswesen, Raumordnung, Verkehr, Umwelt und Ar-beitsmarkt sowie
der Erfüllung der Berichtspflichten nach der o. g. EG-Verordnung.
Im Übrigen ist der Zensus 2011, obgleich solches immer wieder behauptet wird, keine Registerzählung bzw. kein Registerzensus. Vielmehr werden auf der Grundlage verschiedener Register allein in Sachsen-Anhalt
alle ca. 625.000 Wohngebäude- bzw. Wohnungseigentümer und ca. 240.000 Einwohner, das sind rund 10 %,
befragt. Außerdem erfolgt direkt vor Ort die Erhebung von Daten über die Bewohner von Gemeinschaftsunterkünften und die Insassen der Justizvoll-zugsanstalten.
Für die Durchführung statistischer Erhebungen wie dem Zensus 2011 ist es von besonderer Bedeutung, den Kreis der zu Befragenden und deren statis-tische Zuordnung vorab möglichst genau zu kennen. Diesen Informationsbe-darf wollten die Statistischen Ämter der Länder, also auch das Statistische Landesamt Sachsen-Anhalt, durch eine dem eigentlichen Zensus 2011 vor-geschaltete Erhebung im Oktober 2010 bei den Wohnungs- und
Gebäudeei-gentümern decken. Die Rechtsgrundlage für diese auch Zensus-Vor-information genannte Vorerhebung findet sich in § 6 Abs. 1 Nr. 1 BStatG.
Dort heißt es, dass „… zur Vorbereitung und Durchführung durch Rechtsvor-schrift angeordneter Bundesstatistiken 1. zur Klärung des Kreises der zu Be-fragenden und deren statistischer Zuordnung Angaben …“ erhoben werden können.
Wichtigstes Indiz dafür, dass eine vom Statistischen Landesamt für den Ei-gentümer gehaltene Person nicht der wirklich Auskunftspflichtige sein könn-te, war die Nichtzustellbarkeit der Erhebungsunterlagen auf dem Postweg.
Die Adressen auf den nicht zustellbaren Unterlagen wurden durch die Deut-sche Post AG dem StatistiDeut-schen Landesamt mitgeteilt, das in diesen Fällen die tatsächlichen Auskunftspflichtigen zu ermitteln versuchte. Außerdem hat-ten die angeschriebenen Personen, die für das betreffende Gebäude und die darin befindlichen Wohnungen keine Angaben oder, z. B. wegen Verkauf der Immobilie, keine Angaben mehr machen konnten, die Möglichkeit, die statt dessen auskunftsfähigen Personen anzugeben.
Mindestens genauso wichtig, wie die auskunftsfähigen Personen zu kennen, war für das Statistische Landesamt, deren statistische Zuordnung zu erfah-ren. Der Grund dafür lag nicht zuletzt in der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt. Zu den Jahren 2007 bis 2011 hatte sich die Zahl der Ge-meinden in Sachsen-Anhalt durch freiwillige Zusammenschlüsse oder Zu-ordnungen von 1.033 auf 219 reduziert. Dadurch waren unter Umständen Gemeindenamen und in den Gemeinden Straßennamen zu ändern. Der Ver-such des Statistischen Landesamtes, dort Klarheit zu schaffen, diente dem Ziel, die Menge der nicht oder an falsche Personen zustellbaren Erhebungs-unterlagen beim eigentlichen Zensus 2011 möglichst gering zu halten. Der Stichtag für den Zensus 2011 war der 9. Mai 2011.
Natürlich hat der Landesbeauftragte den Vorbereitungsprozess des Zensus 2011 auch im zurückliegenden Berichtszeitraum eng begleitet. Allerdings hat-te die Tatsache, dass Anfragen des Landesbeauftraghat-ten zum Zensus 2011 an das Statistische Landesamt und an das Ministerium des Innern als für die Statistik zuständiger oberster Aufsichtsbehörde zuweilen zäh und schlep-pend und mitunter auch unvollständig beantwortet wurden, seine Arbeit nicht erleichtert.
Der Landesbeauftragte prüft im Übrigen im Verlauf des Zensus mehrere Er-hebungsstellen hinsichtlich der Beachtung des statistikrechtlichen Tren-nungsgebots.
23.1.1 Das Zensusausführungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt
Der Landesbeauftragte hatte in seinem IX. Tätigkeitsbericht (Nr. 22.1) über die wesentlichen Schritte der Erarbeitung eines (Bundes-)Zensusgesetzes und die datenschutzrechtlichen Kritikpunkte bereits berichtet. Durch das In-krafttreten dieses Gesetzes am 16. Juli 2009 (BGBl. I S. 1781) war der Rah-men bestimmt worden, in dem ein entsprechendes Landesgesetz die Umset-zung des Zensusgesetzes 2011 für Sachsen-Anhalt zu bestimmen hatte.
Ein erster Entwurf eines Ausführungsgesetzes zum ZensG 2011 war dem Landesbeauftragten im November 2009 im Rahmen der Anhörung zugeleitet worden. Das Gesetz sollte im Wesentlichen die Arbeit der Erhebungsstellen
und der Erhebungsbeauftragten regeln. Der Landesbeauftragte hatte dem Ministerium des Innern daraufhin in einer dezidierten Stellungnahme ver-schiedene datenschutzrechtlich verbesserungswürdige Punkte genannt und Vorschläge zur Änderung unterbreitet, die auch teilweise übernommen wur-den.
So hatte er z. B. Anstoß an § 7 Abs. 3 des Gesetzentwurfes genommen, der die Pflicht zur Übernahme der Tätigkeit als Erhebungsbeauftragter beim Zensus 2011 für Jedermann bestimmte. Mit der Vorschrift sollte § 11 Abs. 2 ZensG 2011 umgesetzt werden, sie ging jedoch weit darüber hinaus. § 11 Abs. 2 ZensG 2011 bestimmt nämlich, dass von Bund und Ländern benannte Bedienstete eine Tätigkeit als Erhebungsbeauftragte zu übernehmen haben.
Der vom Landesbeauftragten kritisierte § 7 Abs. 3 des Gesetzentwurfes be-zog jedoch „alle Bürger, die das 18. Lebensjahr vollendet haben“, in die Ver-pflichtung ein. Der Landesbeauftragte warnte davor, dass die Arbeitsergeb-nisse von quasi unter Androhung von Zwangsmaßnahmen von der Straße weg zu Erhebungsbeauftragten verpflichteten zu wünschen übrig lassen könnten und riet dazu, sich an den vom ZensG 2011 gesetzten Rahmen zu halten. Dieser Empfehlung wurde leider nicht gefolgt, wie § 6 Abs. 3 ZensAG LSA später zeigen sollte.
Ein anderer datenschutzrechtlich viel bedenklicherer Schauplatz tat sich dem Landesbeauftragten kurz nach der Abgabe seiner Stellungnahme auf. Ihm wurde nämlich durch den Datenschutzbeauftragten eines anderen Bundes-landes bekannt, dass Sachsen-Anhalt beabsichtige, einen Teil der im Zu-sammenhang mit dem Zensus 2011 zu erledigenden statistischen Arbeiten von gewerblichen Dienstleistern erbringen zu lassen (vgl. hierzu Nr. 23.1.2).
Ein Hinweis, dass dies beabsichtigt sei, fehlte im E-ZensAG LSA jedoch zu-nächst. Zwar sieht § 17 Abs. 1 StatG-LSA, das ergänzend zum BStatG auch für die Durchführung von Bundesstatistiken gilt, vor, dass einzelne statisti-sche Arbeiten an Dritte übertragen werden können. Der Landesbeauftragte verlangte jedoch, dass in das ZensAG LSA ein Hinweis auf diese Möglichkeit zur Aufgabenübertragung aufgenommen wird, um bei den betroffenen Bürge-rinnen und Bürgern für mehr Transparenz zu sorgen. Dies wurde in § 1 Abs.
3 ZensAG LSA so auch Gesetzeswirklichkeit, nachdem zunächst eine inten-sive Diskussion zwischen dem Ministerium des Innern und dem Landes-beauftragten und zudem im Innenausschuss des Landtages geführt worden war.
Das ZensAG LSA trat schließlich am 15. Juli 2010 in Kraft (GVBl. LSA S. 422).
23.1.2 Übertragung einzelner statistischer Arbeiten an Dritte
Unter Nr. 23.1.1 hatte der Landesbeauftragte bereits über die Möglichkeit für die amtliche Statistik berichtet, unter bestimmten Voraussetzungen einzelne statistische Arbeiten an Dritte zu übertragen; wohlgemerkt: „einzelne Arbei-ten“, so § 17 Abs. 1 StatG-LSA. Von dieser Möglichkeit macht man im Statis-tischen Landesamt bei der Durchführung des Zensus 2011 Gebrauch. Aller-dings hat der Landesbeauftragte nach wie vor nicht restlos ausgeräumte Be-denken, dass es sich bei den zum Outsourcing vorgesehenen Arbeiten
Personalisierung/Produktion und Versand der Erhebungsbögen für die Vorerhebung (vgl. Nr. 23.1) und die Gebäude- und Wohnungszählung als Bestandteil des Zensus 2011,
Wiederentgegennahme und Aufbereitung zur Digitalisierung der ge-nannten Erhebungsbögen, auch für die Haushaltsstichprobe und die Erhebung an Anschriften mit Sonderbereichen,
Digitalisierung dieser Erhebungsbögen,
Lesefehlerkorrektur einschließlich Deutung von Unklarheiten,
Bereitstellung der gescannten Erhebungsbögen im Onlineverfahren für den Auftraggeber,
Bereitstellung der einzelnen Datensätze und letztlich die Vernichtung der gescannten Erhebungsbögen
zwar prinzipiell um einzelne statistische Arbeiten handelt, aber eigentlich eine Übertragung eines erheblichen Teils des Zensus 2011 auf gewerbliche Dritte vorliegt. Der Landesbeauftragte bezweifelt, dass der Gesetzgeber dies so beabsichtigt hatte.
Die Aufträge sind erteilt, ein Teil davon im Berichtszeitraum bereits erbracht, bisher ohne dem Landesbeauftragten bekannt gewordene Datenschutzprob-leme.
Die Personalisierung der Erhebungsbögen, also das Aufdrucken der Namen der Auskunftspflichtigen für die Vorerhebung zur Wohnungs- und Gebäude-zählung (vgl. Nr. 23.1) und die Wohnungs- und GebäudeGebäude-zählung im Rahmen des Zensus 2011 wurde durch die Deutsche Post AG erledigt, die das Aus-schreibungsverfahren gewann. Sicherlich waren neben den wirtschaftlichen Gesichtspunkten auch Zusicherungen der Deutschen Post AG zur Gewähr-leistung des Datenschutzes, flankiert durch diverse technisch-organisatori-sche Maßnahmen, zur Enttechnisch-organisatori-scheidungsfindung herangezogen worden.
Gleichwohl bleibt nicht zu übersehen, dass der Dienstleister Deutsche Post AG bzw. seine involvierten Tochterunternehmen, ausgestattet mit einer Liste aller deutschen Wohnungs- und Wohngebäudeeigentümer, in einem seiner Geschäftsfelder allerlei Dienstleistungen rund um Adresshandel und -vermietung anbietet. Der Landesbeauftragte hatte nachdrücklich dafür ge-sorgt, dass die Deutsche Post AG sich vertraglich dazu verpflichtet, den überlassenen Datenbestand ausschließlich für die Erfüllung des Druckauftra-ges zu verwenden und jede weitere Nutzung unterbleibt.
Die Weiterbearbeitung der rücklaufenden Erhebungsbögen des Zensus 2011 erledigt ein Bayerisches Dienstleistungsunternehmen, das, seit Jahren be-währt in der Bearbeitung sensibler Datenbestände für öffentliche Auftragge-ber, die Digitalisierung der für den Zensus 2011 gemachten Einzelangaben vornimmt. Die Angaben werden dem Statistischen Landesamt Sachsen-Anhalt zur Plausibilitätskontrolle übermittelt, danach die Erhebungsbögen vernichtet und beim Dienstleister die gespeicherten Daten gelöscht.
23.1.3 Mangelnde Transparenz
Wie in Nr. 23.1.2 berichtet, wird in Sachsen-Anhalt und auch in einigen ande-ren Bundesländern eine Fülle statistischer Arbeiten zur Vorbereitung und bei der Durchführung des Zensus 2011 an gewerbliche Dritte übertragen. Diese Übertragung rechtskonform abzuwickeln mag dem Statistischen Landesamt gemeinsam mit dem Ministerium des Innern gelungen sein. Mit dem Auf-nehmen des vom Landesbeauftragten zur Verbesserung der Transparenz des Verwaltungshandelns geforderten Verweises im ZensAG LSA auf § 17 StatG-LSA (vgl. Nr. 23.1.1) sollte eine solche Auftragsvergabe prinzipiell möglich geworden sein.
Zu den übertragenen Arbeiten zählen bekanntlich auch die Wiederentgegen-nahme und die Aufbereitung der Erhebungsbögen der Vorerhebung zur Digi-talisierung bei einem bayrischen Dienstleister, an den sie durch die Aus-kunftspflichtigen mittels Rücksendeumschlägen gesandt wurden. Ab Mai 2011 galt dies auch für die Erhebungsbögen der Gebäude- und Wohnungs-zählung im Rahmen des Zensus 2011.
Allerdings waren das Ministerium des Innern und das Statistische Landesamt zunächst der Meinung, dass es im Interesse eines reibungslosen Ablaufes des Zensus 2011 wohl besser wäre, wenn die Auskunftspflichtigen von der Beauftragung gewerblicher Dritter nicht unterrichtet würden. So war – wie dem Landesbeauftragten bekannt wurde – bis Mitte des Jahres 2010 tat-sächlich beabsichtigt, auf den Rücksendeumschlägen für die Vorerhebung zum Zensus 2011 und für die Gebäude- und Wohnungszählung ausschließ-lich das Statistische Landesamt als Adressat anzugeben, obgleich die Briefe, gesteuert durch die Postfachnummer, direkt an den Bayerischen Auftrag-nehmer gehen sollten. Der Landesbeauftragte hat daraufhin die öffentliche Anhörung zum Entwurf eines ZensAG LSA (vgl. Nr. 23.1.1) im Ausschuss für Inneres des Landtages genutzt und für mehr Transparenz gegenüber den Auskunftspflichtigen geworben. Schließlich ist bereits dem legendären Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Volkszählungsgesetz 1983 zu entneh-men, dass der Einzelne ein Recht darauf hat zu wissen, wer was wann bei welcher Gelegenheit über ihn weiß. Durch das Ministerium des Innern wurde in der Anhörung deutlich gemacht, dass es die Hinweise des Landesbeauf-tragten zur Transparenz gegenüber dem Bürger „sehr ernst“ nehme. Man wolle auch die Empfehlung des Landesbeauftragten aufgreifen und die ein-gangs benannten Erhebungsbögen gemeinsam mit einer Art Beipackzettel an die Auskunftspflichtigen versenden, der auch Erläuterungen in Bezug auf die Vergabe statistischer Arbeiten an Dienstleister enthalten solle.
Allerdings war davon zunächst nicht viel zu spüren. Der Landesbeauftragte setzte im Ergebnis umfangreicher Erörterungen schließlich durch, dass als Adressaufdruck auf den Rücksendeumschlägen folgendes erscheint:
Systemform MediaCard GmbH – Beleglesezentrum
im Auftrag des Statistischen Landesamtes Sachsen-Anhalt Postfach
PLZ Hallstadt
Nur diese Art der Adresse entspricht dem Anspruch der Auskunftspflichtigen auf volle Transparenz, wer wo mit ihren Daten in Kontakt kommt.
Der Landesbeauftragte kontrollierte bei diesem Unternehmen Einzelaspekte der Datensicherheit; Anlässe für Beanstandungen fanden sich nicht.
Der Erläuterungsbogen zum Erhebungsbogen der Vorerhebung sollte, so hatte das Ministerium des Innern im Innenausschuss schließlich verlauten lassen, Hinweise geben zu der auf dem Rücksendeumschlag angegebenen Bayerischen Dienstleisteradresse. Diese Hinweise waren jedoch so wenig aussagekräftig, dass das Statistische Landesamt und auch den Landes-beauftragten während der Vorerhebung eine Fülle von Nachfragen irritierter Bürgerinnen und Bürger zur Rücksendeadresse erreichten.
Der Landesbeauftragte machte deshalb konkrete Formulierungsvorschläge für den Erläuterungsbogen zur im Mai 2011 stattfindenden Gebäude- und Wohnungszählung im Rahmen des Zensus 2011, die so durch das Statisti-sche Landesamt auch angenommen und an den Druckdienstleister übermit-telt worden waren.
23.1.4 Übermittlungssperren
Wesentlicher Teil des Zensus 2011 ist die Haushaltsbefragung auf Stichpro-benbasis nach § 7 ZensG 2011, die sog. Haushaltsstichprobe. Die Auswahl erfolgt „… geschichtet nach einem mathematischen Zufallsverfahren auf der Grundlage des Anschriften- und Gebäuderegisters“. Der Stichprobenumfang soll dabei 10% der Bevölkerung nicht überschreiten, so das Gesetz.
Bei diesem Verfahren drängt sich förmlich der Vergleich mit dem Mikrozen-sus (vgl. Nrn. 23.2 und 23.2.1) auf, doch es gibt erhebliche Unterschiede:
Während beim Mikrozensus Auswahlbezirke bestimmt werden, in denen be-fragt wird, sind es beim Zensus 2011 Anschriften mit Wohnraum (§ 7 Abs. 3 ZensG 2011) aus dem Anschriften- und Gebäuderegister. Alle Personen an einer solchen Anschrift sind auskunftspflichtig. Die Erhebungsbeauftragten bzw. Interviewer erhalten nach § 11 Abs. 11 ZensG 2011 zur Unterstützung ihrer Tätigkeit bei der Erhebung einen verkürzten Melderegisterauszug für die betreffenden Anschriften. Dieser Auszug enthält für die unter der An-schrift gemeldeten Personen die Angaben zu Familienname, Vornamen, Ge-schlecht, Tag der Geburt, Staatsangehörigkeit und natürlich Angaben zur Anschrift. Bei diesem Melderegisterauszug, eigentlich einer Liste der gemel-deten Bewohner, und dem Verfahren der Befragung „an einer Anschrift“ liegt der Hase im Pfeffer.
Nach § 3 ZensG 2011 haben die Meldebehörden dem Statistischen Lande-samt und dieses dem Statistischen BundeLande-samt eine Fülle von Melderegister-daten jedes einzelnen Einwohners zu übermitteln. Diese MelderegisterMelderegister-daten werden vom Statistischen Bundesamt im Meldedatenregister gespeichert, al-so in einem datenschutzrechtlich eigentlich hoch problematischen zentralen Einwohnerregister. Dessen Aufgabe ist zwar auf den Zensus 2011 be-schränkt und mit dem in Nr. 5.3 des I. Tätigkeitsberichts des Landesbeauf-tragten beschriebenen zentralen Einwohnerregister der ehemaligen DDR nicht vergleichbar, gleichwohl birgt es erhebliche Risiken. In diesem Register nämlich sind nicht nur die Daten der Einwohner gespeichert, für die eine melderechtliche Auskunfts- bzw. Übermittlungssperre nach § 35 Abs. 2 MG LSA eingerichtet ist, z. B. weil für sie durch eine Melderegisterauskunft eine Gefahr für Leben oder Gesundheit bestände. Außerdem sind in dem Register für diese Einwohner nach § 3 Abs. 1 Nr. 26 ZensG 2011 auch die Tatsache, dass eine Übermittlungssperre besteht, und sogar der Grund der