El crimen organizado se aprovecha de la debilidad de las instituciones de seguridad locales y de la falta de cooperación regional. La falta de control de las fronteras y de grandes porciones del territorio ha favorecido el desarrollo de redes criminales que han pasado del contrabando tradicional a nuevos tráficos ilícitos. Lo peculiar de estas redes criminales es su interacción con otros actores no estatales violentos en las diferentes áreas de conflicto o postconflicto como Mali, Sierra Leona, Liberia y el Delta del Níger.
Los fondos procedentes del comercio ilícito fomentan la corrupción, así como su impac-to en la gobernabilidad (el negocio de la cocaína generó entre 1.000 Y 2.000 millones de dólares en 2009, cuatro veces el PIB de países como Guinea-Bissau).
El contrabando es una actividad tradicional en la Zona de la que han vivido numerosos grupos sociales y de la única que pueden vivir aho-ra grupos sahelianos como los tuareg o poblaciones ubicadas cerca de fronteras fiscales (Ceuta, Melilla y Gibraltar). El contrabando de base incluye tabaco, falsificaciones67, dinero, metales preciosos y mercancías no declaradas. Su repercusión es fiscal, en la medida que afecta a las tasas exigibles, pero afecta también a la seguridad en la medida que accedan sustancias peligrosas. Se practica a gran escala aprovechando la multiplicación de contenedores y la dificul-tad de controlar todas las fronteras. Cuando los flujos encuentran un punto de control efectivo, se produce una capilarización de los flujos peatonales (menudeo a través de Ceuta, Melilla y La Línea), náuti-cos (puertos deportivos del Mediterráneo) y fronterizos (automóviles) que luego se concentra y se redistribuye hacia Europa.
No se dispone de indicadores adecuados para analizar el volumen del contrabando en la Zona porque algunos como las incautaciones no se consideran orientativas por los propios encargados de ellas –ya que su correlación con el tráfico no está garantizada– y porque es difícil discriminar qué cantidad del contrabando total procede o transita por la Zona. El contrabando se disuade mediante los controles aduane-ros, así como con el patrullaje, la interdicción de medios sospechosos
y la investigación y desarticulación de organizaciones. Los controles aduaneros son una responsabilidad de la UE, y no sólo española, aunque se realiza en nuestros puertos y puestos fronterizos. La función aduanera es policial y consiste en el control de la cadena logística desde los orígenes de procedencia hasta los de destino en España. Los avances tecnológicos y los nuevos procedimientos (escáneres de personas o portales de detección radioactiva) permiten la inspección no intrusiva agilizando las tareas de
67 UNODC ha identificado el contrabando de medicinas con destino a África Occidental como otra actividad ilícita de la delincuencia organizada (2013ª, pp. 39-42) en la Zona que afecta a los usua-rios locales.
Gráfico 4. Países africanos con mayor saldo negativo (rojo) y positivo (azul) de transferencias netas registradas por cuenta corriente y acumuladas entre 1980 y 2009
Fuente: estimaciones de GFI y AfDB (2013:17). Valor en millones de dólares de 2005 una vez dedu-cida la inflación con el índice de precios al consumo.
control sin colapsar el tráfico. La fiabilidad de la cadena logística potencia el empleo de puertos como el de contenedores de Algeciras frente a otros puertos en la Zona que no cuentan con los medios adecuados (la seguridad como factor de competitivi-dad). Igualmente, la lucha contra el fraude fiscal fomenta la colaboración con países como Argelia interesados en su erradicación.
Otros flujos a vigilar se refieren al dinero y al oro. Ambos suben, bajan y se desplazan lateralmente mediante dinámicas que son poco conocidas por ahora. Intuitivamente, parece que el dinero se mueve buscando la seguridad bancaria que falta en los países de la Zona, así como refugio fiscal y, en menor medida, blanqueo de dinero. Puede proceder tanto de actividades lícitas como la pesca o el comercio como de ilícitas, pero todavía no se conoce la dinámica de los flujos y no se pueden explicar fenóme-nos como la presencia de euros en países como Mauritania, Mali y Ghana. También podría relacionarse con la proximidad de paraísos financieros (offshore centres) en el Reino Unido y las Islas del Canal o Suiza, entre otros68. Según la interpretación de Global Financial Integrity (GFI) y el Banco Africano de Desarrollo (AfDB), el flujo de fondos podría proceder del dinero que se traslada fuera del país ilegalmente69. La magnitud y orientación de los flujos se explica mediante los Gráficos siguientes en los que se identifican a países como Argelia, Libia, Nigeria y, en menor medida, Egipto como los países cuyo saldo neto de transferencias lideró las primeras posiciones del tráfico ilícito en la Zona, mientras que Sudán, Túnez, Marruecos y Costa de Marfil ocupan las últimas (Gráfico 4).
68 Según Global Financial Integrity (2012), en su Informe sobre Flujos Financieros Ilícitos de los países en desarrollo, los países del Medio Oriente y del norte de África lideran los movimientos de capitales ilícitos, con un crecimiento anual del 26,3%. En un estudio posterior sobre África realizado junto con el AfDB (2013) se recogen los gráficos que se presentan en esta página.
69 Los flujos ilícitos incluyen las transferencias de fondos ganados mediante la corrupción, sobornos, evasión fiscal, delincuencia y contrabando y otros ilícitos. También incluye los fondos sacados ile-galmente del país aunque su origen sea legal, incluidos las fortunas amasadas gracias a la captura de rentas desde el poder.
Con la misma base de datos y metodología, el Gráfico 5 revela que, en los últimos años analizados (2000-2009), Nigeria, Egipto, Argelia y, en menor medida, Libia y Marruecos son los países con mayores flujos ilícitos acumulados, mientras que los más relevantes –como porcentaje de su PIB– serían Yibuti, Chad, Nigeria y Sierra Leona. Estos datos sobre flujos de renta pueden explicar el malestar social expresado durante el despertar árabe en relación con las fortunas acumuladas por algunos dicta-dores, sus entornos familiares y políticos y la falta de transparencia de las relaciones económicas en ellos. De todos los países, los del norte de África serían los que más se han significado por este flujo: el 83% de todos los fondos ilícitos transferidos (unos 30 billones anuales de dólares) procede de ellos, lo que contribuiría a explicar la existencia detectada de flujos y depósitos bancarios en la Zona.
Según datos de UNODC de 2011, África represento sólo el 5% del blanqueo mundial de dinero en 2003 (9,6 sobre 193 billones de dólares), lo que a pesar de la antigüedad del dato revela la limitada entidad del fenómeno. Los informes anuales como el último de 2011 del GIABA (Inter-Governmental Action Group Against Money Laundering in West Africa) señalan que los principales delitos que están detrás del blanqueo de dinero son la corrupción, el fraude, el tráfico de drogas, el contrabando de piedras y metales preciosos y los delitos de capitales e informáticos. El blanqueo también está detrás de la compra de propiedades, los delitos bancarios y el movimiento de fondos transfronterizos. La falta de capacidad/competencia de los Estados para combatir el blanqueo es la principal causa de la expansión del fenómeno. Sus dificultades para regular, supervisar, exigir y sancionar el cumplimiento de las leyes obedecen a la falta de cooperación interna y subregional entre las diferentes organizaciones implicadas.
Gráfico 5. 20 países africanos con mayor saldo negativo de flujos ilícitos acumulado entre 2000 y 2009 (en millones de dólares) y 20 países más afectados (en mayor porcentaje del PIB) entre 1980 y 2009
Fuente: estimaciones de GFI y AfDB (2013, p. 26).
La estrategia internacional del Grupo de Acción Financiera (Financial Action Task Force, FATF) no se puede aplicar a los países de la Zona (sólo Sudáfrica en toda África es miembro de la FATF) por su limitada capacidad de supervisar el cumplimiento de normas internacionales, incluido su coste (incluso Nigeria ha estado hasta octubre de 2013 bajo vigilancia de la FATF en su lista global de incumplimientos). Algunos gobiernos han creado dos instituciones regionales al estilo de la FAFT para desarrollar la lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo. En la primera, la Middle East and North Africa Financial Action Task Force (MENAFATF), participan Mauritania, Marruecos, Argelia, Túnez, Egipto y Sudán70, mientras que en el Inter Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa (GIABA) están los países de la Zona miembros de CEDEAO.
La escalada de tensión en torno a Gibraltar durante el verano de 2013 hizo aflorar los datos que la investigación había acumulado en los meses anteriores. Como se hizo pú-blico por las fuentes abiertas y contra la intuición general, Gibraltar parece descartada por los expertos como refugio de fondos delictivos porque éstos buscan opacidad y no ventajas fiscales. Lo que Gibraltar sí continúa siendo es un paraíso fiscal en el que se otorgan a las empresas locales ventajas fiscales que no se ajustan al régimen comu-nitario de ayudas públicas, un problema fiscal que se está evaluando71. También está
por estudiar el flujo de efectivo hacia Gibraltar desde España (en sentido inverso es irrelevante)72 y queda por establecer un sistema de información que asegure el intercambio de infor-mación fiscal y el traslado de las comisiones rogatorias por las autoridades judiciales en su lucha contra el blanqueo de capitales. El contrabando de tabaco procedente de Gibraltar es el que mayor volumen de fraude fiscal genera73 aunque existen otros puntos dedicados al contrabando de contenedores hacia Europa distintos de Gibraltar a los que se acaba de incorpo-rar Libia en 2012. Desde el punto de vista de la seguridad, la integración en el ámbito de la información sobre fronteras (European Border Surveillance System, Eurosur) puede per-mitir a las autoridades de Gibraltar beneficiarse del flujo de información generado por un sistema en el que no participa el Reino Unido si este país firma un acuerdo bilateral con cual-quier miembro de Eurosur.
70 España, junto con EEUU, Francia y el Reino Unido son los únicos países con el estatuto de observadores en esta organización junto a otras organizaciones multilaterales (MENAFATF, 2012).
71 Existe un Grupo de Trabajo en el Ministerio de Hacienda dedicado a evaluar el impacto fiscal de las operaciones vinculadas a Gibraltar. En 2010, la Income Gibraltar Act redujo el impuesto de sociedades del 22% al 10% (en la parte española se sitúa en torno al 30%).
72 De 2.788 operaciones entre 2007 y 2011, sólo ocho por un valor de 872.000 euros proceden de Gibraltar mientras que el resto asciende a 1.571 millones (ABC, 22/IV/2013).
73 En Gibraltar se venden 100 millones de cajetillas anuales, lo que supone una media de 9 cajetillas por habitante y día (Expansión, 8/X/2013). En los últimos años se había incrementado drásticamente las exportaciones por vía terrestre a Gibraltar desde España: de 76 contenedores en 2006 a 254 en 2011.
Finalmente, el tráfico de armas representa un problema de seguridad sobre el que no existen en fuentes abiertas más evidencias que las asociadas al vaciamiento de los arsenales libios en 2011, la entrega de equipo a movimientos revolucionarios y algu-nas noticias aisladas de flujos hacia Oriente Medio. Las fuentes abiertas carecen de datos fiables sobre el volumen de tráfico y algunas declaraciones oficiales, como las asociadas a los misiles tierra-aire desaparecidos de Libia, no cuenta con evidencias empíricas que los justifiquen74. Según UNODC (2013ª, pp. 33-38), la delincuencia ha obtenido las armas tradicionalmente de las fuerzas de seguridad locales median-te corrupción o complicidad, por lo que no existía un contrabando organizado ni a gran escala. En el Mapa 12 se reflejan los lugares y la dirección de las 38 mayores incautaciones de armamento conocidas en fuentes abiertas entre 2008 y 2011 cuyo desglose puede dar idea aproximada de la entidad del tráfico75.
74 El almirante Giampaolo di Paola, Jefe del Comité Militar de la OTAN, estimaba que habían desa-parecido 10.000 misiles tierra-aire de los arsenales libios, el doble de los estimados por el general Mohamed Adia, responsable de armamento del Ministerio de Defensa libio (El País, 2/XI/2011).
Investigaciones posteriores (UNODC, 2013a:37) apuntan que de los 22.000 del inventario libio, 5.000 se controlaron sobre el terreno y 43 se han incautado en Argelia, con lo que la cifra desapa-recida podría ser mayor. Sin embargo, no consta en fuentes abiertas que se hayan utilizado en los conflictos posteriores pese a su capacidad destructiva.
75 Las 38 incautaciones del Mapa 7 revelan que la cantidad y calidad del armamento eran limitadas:
71 rifles de asalto, 39 lanzacohetes o 16 pistolas, entre otras armas de pequeño calibre.
Mapa 12. Incautaciones de armas registradas entre 2008 y 2011
Fuente: UNODC (2013a, p. 35).
No obstante, sí que existían precedentes de flujos de armamento procedentes de conflictos latentes o pasados en la región, un precedente que se confirmó durante la guerra libia. El Panel de Expertos sobre Libia creado por la resolución 1973 (2011) ha podido establecer en su informe de marzo de 2013 (S/2013/99) un patrón del trá-fico de armamento libio hacia Egipto (Franja de Gaza y Sinaí), Sahel (Mali y Nigeria), Siria y Chad aprovechando la porosidad de las fronteras. Según el secretario general de Naciones Unidas (S/2013/359:4) se estima que entre 10.000 y 20.000 rifles de asalto procedentes de Libia acabaron en Mali76.
En la Zona existe más demanda que oferta de armamento. Solo Nigeria tiene capaci-dad industrial de producir armamento ligero para sus fuerzas armadas, mientras que
el resto sólo tiene capacidad artesanal para reparar o producir munición, lo que reduce el riesgo de proliferación (España ha aplicado embargos a algunos países como Guinea, Liberia y Costa de Marfil hasta 2010 y a Sierra Leona, Togo y Mali hasta 2012) y, salvo Mauritania, los países de la CEDEAO son signa-tarios de la Convención de Armas Ligeras. No obstante, algunos informes o las incautaciones de armas en las fronteras demues-tran un incremento del tráfico asociado a conflictos como el de Costa de Marfil o el más reciente de Mali77. De la existencia del tráfico de armas y de la falta de control de las fronteras se benefician los ANEV que participan o se aprovisionan de los flujos. Las autoridades arge-linas y malienses notaron un incremento del tráfico a partir de 2008 que se incrementó exponencialmente en 2011 con la caída de Gadafi. A diferencia de otros países como Argelia, Túnez y Níger que reforzaron los controles en frontera, las autoridades de Mali no desarmaron a quienes llegaron procedentes de Libia, lo que facilitó su ocupación del norte de Mali. El tráfico de armas no afecta a la UE según el análisis de riesgos de Frontex (2013, p. 52), mientras que ve el norte de África como un punto de destino de vehículos robados en el sur de Europa, un flujo menos importante que el que atraviesa las fronteras orientales y del este.
1.5.1 Recomendaciones
Aunque en principio parece que los tráficos ilícitos agrupados en este apartado repre-sentan menor riesgo para los intereses nacionales que otros, su análisis –probabilidad y efecto– parece poco elaborado por las razones metodológicas descritas. Contrasta la limitación de los recursos de inteligencia e información disponibles para la amplitud geográfica de la Zona, por lo que la obtención de inteligencia debe orientarse a los pun-tos de mayor impacto fiscal o delictivo. Por eso es importante desarrollar metodologías
76 El ministro de Defensa, Pedro Morenés, ha confirmado esa estimación en su comparecencia ante la Comisión de Defensa del Congreso (D.S. 607 de 9/VI/2014) incluyendo lanzagranadas y misiles que se han repartido por los ANEV que operan en la Zona.
77 La participación de Qatar en el aprovisionamiento de armas a los conflictos de Libia que da por probada el Panel de Expertos de Naciones Unidas (S/2013/99, pp. 16-23), al del norte de Mali que se sospecha (Berghezan, 2013, p. 33) o el admitido en relación con Siria, suponen la existencia de sistemas logísticos al margen de los localmente establecidos.
de análisis de riesgos que faciliten una mayor eficiencia en la asignación de los escasos recursos disponibles y elaborar indicadores que midan la relevancia de este tipo de riesgos, por ejemplo el valor fiscal en euros de las mercancías
deco-misadas. Junto a lo anterior, ya se implementan controles y cruces de datos entre las aduanas de origen y destino, pero la información podría explotarse por otras agencias de seguridad siempre que se realice sobre las fronteras.