VKO määratlemise kriteeriumide lähted

Alates Arhusi konventsiooni ratifitseerimisest kuni 2007. aastani polnud Eesti siseriiklikus õiguses VKO definitsiooni. Kohtud otsustasid VKO õigusliku staatuse üle, tuginedes Arhusi konventsioonile. Esimest korda sätestati Eesti õiguses keskkonnaorganisatsioonide määratlemise kriteeriumid keskkonnavastutuse seaduses (KeVS)²⁰¹ 2007. aastal.²⁰² Süstemaatiliselt paiknes säte peatükis „Puudutatud isiku ja valitsusväliste keskkonnakaitseorganisatsioonide õigused keskkonnakahju vältimisel ja heastamisel“ ning andis puudutatud isikutele õiguse taotleda keskkonnateenistuselt vältimis- või heastamismeetmete rakendamist või kohustada kahju tekitajat rakendama vältimis- või heastamismeetmeid. Teisisõnu ei olnud säte seotud haldusõigusliku kaebeõigusega. Puudutatud isikuks oli KeVS-i § 23 kohaselt ka VKO. KeVS-i § 24 lg 1 kohaselt sai VKO-ks olla juriidiline isik (mittetulundusühing või sihtasutus) ja informaalne ühendus, mis edendab keskkonnakaitset. Lisaks pidi informaalne ühendus esindama olulise osa kohalike elanike seisukohti (olulise esindatuse nõue). Seletuskirjast nähtub, et täiendavate kriteeriumide sätestamine polnud seadusandja arvates vajalik põhjusel, et halduskohtud olid VKO-dele omistanud väga laia kaebeõiguse. Olulise esindatuse nõude osas täpsustas seletuskiri, et kriteerium on oluline, vältimaks puhtalt era- või ärihuvide kaitset vormis, mis on ette nähtud

198 EKO on mittejuriidiline poliitiliselt sõltumatu koostöövõrgustik (seltsing), mis aitab keskkonnakaitsjatel ühiste jõududega tähtsaid keskkonnakaitse eesmärke täita.

199 SA Eestimaa Looduse Fond (ELF), MTÜ Eesti Ornitoloogiaühing (EOÜ), MTÜ Eesti Roheline Liikumine (ERL), MTÜ Eesti Üliõpilaste Keskkonnakaitse Ühing „Sorex“ (Sorex), MTÜ Läänerannik, Nõmme Tee Selts MTÜ (NTS), Pärandkoosluste Kaitse Ühing (PKÜ), Stockholmi Keskkonnainstituudi Tallinna Keskus SA (SEI Tallinn), Tartu Üliõpilaste Looduskaitsering MTÜ (TÜLKR), Balti Keskkonnafoorum MTÜ (BEF), SA Keskkonnaõiguse Keskus (KÕK).

200 Mardiste, P., (autori valduses).

201 Keskkonnavastutuse seadus. – RT I 2007, 62, 396.

202 Relve, K. Isikute ühendused, lk 729 p 1.2.

36

siiski üldiste huvide esindamiseks. Rõhutati, et 2007. aastani ei olnud Eestis tekkinud seltsinguid, mis oleks loodud selgelt väga kitsa ringi isikute huvide kaitseks üldiste huvide kaitsele viidates, kuid selliseid juhtumeid on olnud teistes riikides.²⁰³ Õiguskirjanduses leitakse, et enamikul juhtudel puudus tol ajal kohtupraktikas põhjalik argumentatsioon VKO õigusliku staatuse osas. Tavaliselt piirduti viitega VKO põhikirjale või muule sarnasele dokumendile, millest nähtus, et ühenduse eesmärgiks on keskkonnakaitse.²⁰⁴ KeVS-i § 24 tunnistati kehtetuks 2014. aastal keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) rakendamise seaduse vastuvõtmisega.²⁰⁵ Kokkuvõtvalt oli KeVS-s sätestatud VKO määratlemise kriteeriumide eesmärgiks tuvastada, kas organisatsioon on puudutatud isik KeVS tähenduses, mitte tuvastada, kas tal on kaebeõigus.

Ajavahemikul 2012–2014 olid VKO määratlemise kriteeriumid sätestatud ka Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS)²⁰⁶ §-s 292. Täiendava VKO määratlemise kriteeriumide sätestamine HKMS-is oli tingitud Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetlusest Eesti vastu. Komisjon heitis Eestile ette VKO erilise kaebeõiguse regulatsiooni puudumist. Seletuskirja kohaselt on HKMS-i § 292 näol tegemist ajutise lahendusega, mis on vajalik kuni KeÜS-i jõustumiseni.²⁰⁷

Enne HKMS-i uue redaktsiooni jõustumist avaldas VKO määratlemise kriteeriumide osas arvamust EKO. Viimase arvates ei tohtinud mõiste määratlemisel lähtuda (i) organisatsiooni liikmelisusest (liikmete arv, elukoht vm), (ii) organisatsiooni tegutsemise ajast, (iii) vaidlusaluses küsimuses kõne all oleva keskkonnaelemendi määratlemisest organisatsiooni põhikirjas kaitseobjektina, (iv) vaidlusküsimuses kõne all oleva piirkonna määratlemisest organisatsiooni eesmärkides, (v) organisatsiooni registreerimis- või asukohast.²⁰⁸ Ühtlasi nenditi õiguskirjanduses, et lubada ei tohi olukorda, kus nõuded on sedavõrd ranged, et vaid üksikud organisatsioonid suudavad neid täita.²⁰⁹ Jõustunud HKMS-i sätte puhul tundub, et eeltooduga arvestati. KeVS-i eeskujul jäi samaks VKO vorm (mittetulundusühing, sihtasutus

203 Keskkonnavastutuse seadus 77 SE seletuskiri, lk 16. Vt ka Relve, K. Århusi konventsiooni artikli 9 lõige 3 – kas alus piiramatuks actio popularis’eks? Juridica 2009/1, lk 20 esimene lõik.

204 Relve, K. Isikute ühendused, lk 730 esimene lõik.

205 Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse rakendamise seadus. – RT I, 08.07.2014, 3.

206 Halduskohtumenetluse seadustik. – RT I, 23.02.2011, 3. - jõust. 01.01.2012.

207 Halduskohtumenetluse seadustik, eelnõu 755 SE, seletuskiri lk 60.

208 Eesti Keskkonnaühenduste Koja avaldus: Århusi konventsiooni kohaste keskkonnaorganisatsioonide määratlemine, lk 2. Arvutivõrgus: http://media.voog.com/0000/0042/0647/files/AVALIK_2003-02-13_Arhusi_kaebeoiguse_kriteeriumid.pdf

209 Relve, K. Isikute ühendused, lk 733 viimane lõik.

37

või informaalne ühendus²¹⁰) ja nõue, et VKO peab edendama keskkonnakaitset. HKMS-i § 292 lõikega 2 täpsustati sõnastust, rõhutades, et lisaks keskkonnakaitse edendamisele peab VKO-l olema ka keskkonnakaitseline eesmärk. Lisati ka nõue, et informaalne ühendus peab olema loodud kirjaliku kokkuleppe alusel. Ühtlasi andis HKMS-i regulatsioon juhiseid selleks, mida loetakse keskkonnakaitse edendamiseks ning milliseid asjaolusid tuleb selle hindamisel arvesse võtta.

Seletuskirjast nähtub, et alguses sooviti VKO määratlemise kriteeriumide hulka lisada ka minimaalne tegutsemisaeg.²¹¹ Nimelt nägi esialgne eelnõu ette, et VKO-ks on muu hulgas organisatsioon, mis on enne haldusakti või toimingu vaidlustamist tegutsenud vähemalt aasta aega. Jõustunud regulatsioonist nähtub, et tegutsemisaja kriteeriumist siiski loobuti. Seda eelkõige soovist HKMS-i ja Riigikogu menetluses samal ajal oleva KeÜS-i eelnõus sisalduva VKO määratlus ühtlustada.²¹² KeÜS-i eelnõu seletuskirjast ei nähtu aga, et tegutsemisaja kriteeriumi kehtestamist üldse kaaluti. Sarnaselt KeVS-i sättega tunnistati HKMS-i § 292 kehtetuks 2014. aastal KeÜS-i rakendamise seaduse vastuvõtmisega.

2.2.2. KeÜS

Alates KeÜS-i jõustumisest 2014. aastal sätestab VKO määratlemise kriteeriume selle § 31. Viimase kohaselt võib keskkonnaorganisatsioon olla vormilt juriidiline isik – mittetulundusühing (MTÜ) või sihtasutus (SA) – või kirjaliku kokkuleppe alusel juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus. Keskkonnaorganisatsioon peab olema valitsusväline, selle põhikirjaliseks eesmärgiks peab olema keskkonnakaitse ning organisatsioon peab oma tegevusega ka keskkonnakaitset edendama (KeÜS-i § 31 lg 1 punktid 1 ja 2). Juriidiliseks isikuks mitteolev keskkonnaorganisatsioon peab KeÜS-i § 31 lg 1 punkti 2 kohaselt esindama lisaks olulise osa kohalike elanike seisukohti.

KeÜS-i § 31 lõiked 2 ja 3 sätestavad lisakriteeriumid, mida peetakse keskkonnakaitseks ning mida tuleb keskkonnakaitse edendamisel arvesse võtta.

Keskkonnakaitse edendamiseks peetakse muu hulgas keskkonnaelementide kaitset inimese tervise ja heaolu tagamise eesmärgil, samuti looduse ning loodusliku kultuuripärandi uurimist

210 Informaalse ühenduse osas oli Eesti Advokatuur avaldanud arvamuse, mille kohaselt kaasneb sellistele ühendustele kaebeõiguse andmisega praktilisi probleeme, nt täitemenetluses. Vt lähemalt HKMS eelnõu 755 SE, seletuskirja lisa lk 8-9.

211 HKMS-i eelnõu 755 SE, eelnõu tekst § 277 ja seletuskiri lk 60.

212 XI Riigikogu, VIII Istungjärk, täiskogu korraline istung, 08.12.2010 stenogramm: Halduskohtumenetluse seadustiku eelnõu (755 SE) teine lugemine, kl 17.45.

38

ja tutvustamist. Keskkonnakaitse edendamise hindamisel võetakse arvesse organisatsiooni võimet oma põhikirjalisi eesmärke ellu viia.

Hindamaks, kas keskkonnaorganisatsioon on võimeline oma põhikirjalisi eesmärke ellu viima, peaks arvestama organisatsiooni senist tegevust. Selle puudumisel peaks arvestama organisatsioonilist ülesehitust, liikmete arvu ja liikmeks saamise põhikirjalisi eeldusi. Täpselt samu kriteeriume nägi ette ka kuni 01.08.2014 kehtinud HKMS-i § 292 lg 2 (säte tunnistati KeÜS-i jõustumisel kehtetuks, vt täpsemalt Lisa 1: HKMS-i § 292 lg 2 ja KeÜS-i § 31 võrdlus).

Eestis läbi aegade kehtivate VKO määratlemise kriteeriume saab kokku võtta järgmiselt:

Tabel 1. Ajavahemikus 2007–2021 Eestis kehtivate VKO määratlemise kriteeriumide võrdlus

Õigusakt Kriteerium

KeVS § 24 (2007 - 2014)

HKMS § 292 (2012-2014)

KeÜS § 31 (2014-...)

Vorm MTÜ, SA, informaalne ühendus

Valitsusvälisus jah jah jah

Keskkonnakaitseline eesmärk ei jah jah

Keskkonnakaitse edendamine jah jah jah

Olulise esindatuse nõue jah jah jah

Kokkuvõttes eksisteerivad VKO määratlemise kriteeriumid Eesti siseriiklikus õiguses alates 2007. aastast. Sellest ajast on kriteeriume täiendatud, kuid põhjapanevad eeldused – organisatsiooni vorm, keskkonnakaitse edendamise nõue ja olulise esindatuse nõue – on jäänud samaks.