Kohärenz im pluri- und bilateralen Engagement gewährleisten

Das pluri- und bilaterale Engagement der Schweiz ist als eine Ergänzung zum Han-deln auf multilateraler Ebene zu verstehen. In Bezug auf die Nachhaltigkeit hat es entsprechend denselben Zielen zu dienen. Insbesondere soll es zur Kohärenz der internationalen Handels-, Sozial- und Umweltregelwerke beitragen. Darüber hinaus kann es zur Schliessung allfälliger Lücken zwischen den Regelwerken dienen.

Die Schweiz setzt in ihren Beziehungen zu Partnerländern eine Vielzahl von Instru-menten ein. Neben den Freihandelsabkommen (FHA) werden an dieser Stelle insbe-sondere die bilaterale Zusammenarbeit im Umweltbereich, die Exportrisikoversiche-rungen und die wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit besprochen.

Die Schweiz setzt auf eine Kombination von grundsätzlich unabhängigen Instrumen-ten und verzichtet auf KonditionalitäInstrumen-ten zwischen den einzelnen Kooperationsfor-men. Dass nicht in jedem Fall alle Instrumente zum Einsatz kommen, ist unter anderem darin begründet, dass die Auswahl der Länder für die verschiedenen Part-nerschaften und Kooperationen vor dem Hintergrund der beschränkten vorhandenen Ressourcen unterschiedlichen Kriterien folgt. Die Kreise der potentiellen Partner sind deshalb nicht zwingend deckungsgleich und widerspiegeln die notwendigerwei-se vorzunehmende Prioritätennotwendigerwei-setzung in den verschiedenen Bereichen der Zusam-menarbeit. Dabei gilt es jedoch sicherzustellen, dass alle eingesetzten Instrumente das übergeordnete Ziel der nachhaltigen Entwicklung unterstützen und nichts bein-halten, das diesem Ziel zuwiderläuft.

Es gibt allerdings zahlreiche Fälle, bei denen mehrere Instrumente zum Einsatz kommen. Um dem Kohärenzanspruch gerecht zu werden, muss der Einsatz der verschiedenen Instrumente eng koordiniert werden. Allfällige Zielkonflikte oder Synergien können so frühzeitig erkannt und gelöst bzw. genutzt werden. Ein interes-santes Beispiel für die Kombination verschiedener Instrumente sind die vielfältigen Beziehungen der Schweiz mit Kolumbien (siehe Kasten).

Die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen mit Kolumbien

Im November 2008 wurde das FHA zwischen Kolumbien und der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) unterzeichnet. Es handelt sich um ein umfassen-des FHA, welches auf präferentieller Basis den Marktzugang und die Rechts-sicherheit für Exporte von Waren und Dienstleistungen verbessert, die Zulas-sung sowie die Nutzung von Investitionen und den Schutz der Rechte an geistigem Eigentum sichert. Ebenfalls Teil des Abkommens sind das öffentliche Beschaffungswesen, der Wettbewerb sowie die technische Zusammenarbeit. Wie andere EFTA-FHA enthält auch das FHA mit Kolumbien eine Reihe von Bestimmungen betreffend die Nachhaltigkeitsprinzipien, insbesondere Ausnah-mebestimmungen zum Schutz von Gesundheit und Leben von Menschen, Tieren und Pflanzen, die Betonung und die Bestätigung der Achtung der Grundrechte und der Prinzipien der Demokratie, der Menschenrechte, der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung sowie der Arbeitnehmerrechte, der völkerrechtlichen Verpflichtungen – insbesondere der Charta der Vereinten Nationen und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte beziehungsweise der Konventionen der IAO – sowie des Umweltschutzes und der nachhaltigen Entwicklung. Zum ersten Mal in einem EFTA-FHA wurden im Kapitel zum geistigen Eigentum Bestimmungen über genetische Ressourcen und traditionelles Wissen aufge-nommen. Das FHA anerkennt die Bedeutung und den Wert der biologischen Vielfalt und des dazugehörigen traditionellen Wissens. Die Vertragsparteien sind gehalten, die Bedingungen für den Zugang zu ihren genetischen Ressourcen in Übereinstimmung mit den Grundsätzen und Bestimmungen des geltenden nationalen und internationalen Rechts festzulegen. Zudem sollen sie verlangen, dass Patentanmeldungen eine Deklaration der Herkunft oder Quelle einer gene-tischen Ressource enthalten, zu welcher der Erfinder oder Patentanmelder Zugang hatte. Das FHA ermöglicht den EFTA-Staaten, ihre Wirtschafts- und Handelsbeziehungen mit Kolumbien zu verstärken und allfällige Diskriminie-rungen aus präferenziellen Abkommen zu verhindern, die Kolumbien mit einigen unserer Hauptkonkurrenten, unter anderem mit den USA, Kanada und der EU, abgeschlossen hat bzw. aushandelt. Gleichzeitig werden auch für Kolumbien solche Diskriminierungen auf den Märkten der EFTA-Staaten abgewendet.

Schätzungen gehen davon aus, dass der Handel zwischen der Schweiz und Kolumbien durch das FHA pro Jahr um 6,5 % wachsen wird.

Kolumbien ist gleichzeitig ein Schwerpunktland der wirtschaftlichen Entwick-lungszusammenarbeit der Schweiz. Die Aktivitäten der Schweiz orientieren sich dabei an drei Schwerpunkten: i) Stärkung einer ausgewogenen dezentralen Wirtschaftsentwicklung, ii) Verbesserte internationale Wettbewerbsfähigkeit und Förderung eines nachhaltigen Handels und iii) Technologietransfer im Bereich Umwelt und Klimaschutz. Dabei wird versucht, kolumbianischen Unternehmen Synergien zwischen einem besseren Umwelt- bzw. Arbeitnehmerschutz und dem wirtschaftlichen Erfolg aufzuzeigen. So wird die Wettbewerbsfähigkeit von KMU mittels Energie- und Ökoeffizienzberatung verbessert.

Darüber hinaus vermittelt die Schweiz in Zusammenarbeit mit der IAO kolumbi-anischen KMU, dass bessere Arbeitsbedingungen und ein besserer Arbeitneh-merschutz positive Auswirkungen auf die Produktivität haben. Zu diesem Zweck werden die KMU bei der Optimierung von Betriebsabläufen und -strukturen unterstützt.

Die Schweiz hat im Laufe der Jahre mit dem bilateralen Abkommen über die Förderung und den gegenseitigen Schutz von Investitionen, dem bilateralen Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung, dem neuen EFTA-Frei-handelsabkommen, sowie mit ihrem informellen Austausch mit der Regierung zu Menschenrechtsfragen und ihrer humanitären und wirtschaftlichen Entwick-lungszusammenarbeit eine breite Palette von Kooperationen mit Kolumbien aufgebaut.

Die Schweiz engagiert sich also systematisch an den Schnittstellen zwischen den Handels-, Umwelt- und Sozialregelwerken. Das Engagement der Schweiz in Kolumbien ist dabei nicht nur durch ökonomische Interessen motiviert. Das FHA zwischen der EFTA und Kolumbien ist nur ein Element unter vielen und fügt sich nahtlos in das Gesamtbild der vielfältigen Beziehungen zwischen der Schweiz und Kolumbien ein. Am Beispiel der Zusammenarbeit mit Kolumbien lässt sich verdeut-lichen, wie die Schweiz versucht, Handels-, Umwelt-, Sozial- und Entwicklungs-anliegen auf kohärente Weise anzugehen.

Freihandelsabkommen

Ziel der Schweiz beim Abschluss von FHA (meist im Rahmen der Europäischen Freihandelsassoziation EFTA, die neben der Schweiz Island, Liechtenstein und Norwegen umfasst) ist die Verbesserung des Marktzugangs insbesondere durch Vermeidung von Diskriminierungen schweizerischer Unternehmen auf ausländi-schen Märkten (vgl. Ziff. 4). Die Auswahl potentieller Partner für FHA richtet sich nach folgenden Kriterien: i) die wirtschaftliche Bedeutung des Partners, ii) die bestehende oder potenzielle Diskriminierung gegenüber Hauptkonkurrenten auf dem betreffenden Markt, iii) die Verhandlungsbereitschaft des Partners und die Aussicht auf einen erfolgreichen Verhandlungsabschluss und iv) die Förderung der aussen-politischen Ziele der Schweiz.

Die FHA tragen sowohl in der Schweiz wie auch im jeweiligen Partnerland zur Marktöffnung und damit zum wirtschaftlichen Wachstum und zur Wohlstandsmeh-rung bei. In Bezug auf die Nachhaltigkeit schlägt die Schweiz ihren Verhandlungs-partnern standardmässig die Bekräftigung der Grundsätze, die in den relevanten Instrumenten der UNO und in den Kernübereinkommen der IAO festgelegt sind, gewisse handelsrelevante Umweltbestimmungen sowie weiterer Grundsätze im Zusammenhang mit der nachhaltigen Entwicklung vor. Ebenfalls im Sinne der Kohärenz mit anderen internationalen Verpflichtungen enthalten die FHA der Schweiz eine Klausel, wonach die Bestimmungen der FHA den Zielen anderer internationaler Übereinkommen, sei es im Handels-, Umwelt-, Sozial- oder Men-schenrechtsbereich, nicht entgegenstehen. Ein weiteres Beispiel sind die Bestim-mungen der FHA, die den Parteien analog zu den WTO-Regeln explizit die Mög-lichkeit einräumen, Massnahmen zum Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen sowie zur Bewahrung nichterneuerbarer natürlicher Ressourcen zu treffen.

FHA der Schweiz mit Entwicklungs- und Schwellenländern sehen einen asymmetri-schen Zollabbau vor, um dem unterschiedlichen wirtschaftlichen Entwicklungs-niveau Rechnung zu tragen. Während die Schweiz ihre Marktöffnung ab Inkrafttre-ten der Abkommen vornimmt, erhalInkrafttre-ten die PartnerstaaInkrafttre-ten durch die Möglichkeit für

einen schrittweisen Zollabbau in sensiblen Bereichen Zeit, allenfalls notwendige Strukturanpassungen vorzunehmen und abzufedern. Ausserdem sehen diese FHA in der Regel auch Massnahmen für technische Zusammenarbeit und wirtschaftliche Entwicklung vor, die der effektiven Nutzung der wirtschaftlichen Vorteile der Abkommen durch die Partnerstaaten bzw. ihre Wirtschaftsakteure dienen.

Die Schweiz verfolgt die Entwicklungen bezüglich der Beziehungen zwischen den Sozial- und Umweltnormen und den FHA, dies insbesondere im Licht der Entwick-lungen auf multilateraler Ebene sowie der einschlägigen Ansätze der Europäischen Union, der Vereinigten Staaten und anderer Handelsmächte. In der EFTA wurden Arbeitsgruppen über «Handel und Umwelt» respektive «Handel und Arbeitsstan-dards» ins Leben gerufen. Die beiden Arbeitsgruppen haben zum Ziel, Umwelt- und Arbeitsnormen in den FHA sichtbarer zu machen und zusätzlich zu den bestehenden Bestimmungen neue Vorschläge zum verstärkten Einbezug dieser Aspekte in FHA auszuarbeiten. Darüber hinaus wird bei der Ausarbeitung eines FHA jeweils das gesamte Beziehungsnetz der Schweiz mit dem betreffenden Partner in Betracht gezogen. Insbesondere werden die Vereinbarkeit eines FHA mit den aussenpoliti-schen Zielen der Schweiz und entsprechende mögliche Synergien geprüft.

Kooperation im Umweltbereich

Im Bereich Umweltkooperation im engeren Sinn existieren bis jetzt Vereinbarungen mit drei Staaten, und zwar mit Russland (Staatsvertrag von 1987), Uruguay (MoU von 2005) und China. Mit China wurden 2009 zwei Vereinbarungen getroffen.

Einerseits ein MoU unter dem Dach der gemischten Wirtschaftskommission Schweiz-China, das den Fokus auf den Technologieaustausch betreffend erneuerbare Energien, die Energieeffizienz sowie damit zusammenhängende Umweltfragen legt.

Andererseits ein Abkommen über eine Zusammenarbeit im Umweltbereich mit Fokus auf nachhaltigem Wassermanagement und Gefahrenprävention.

Das UVEK wurde im April 2009 vom Bundesrat ermächtigt, neben dem Abkommen mit China weitere Abkommen im Umweltbereich mit Indien, Indonesien, Mexiko, Brasilien und Südafrika abzuschliessen. Ziel solcher Abkommen ist die Institutiona-lisierung eines politischen Dialogs, der Einbezug von Umweltanliegen in Handel- bzw. Wirtschaftsbeziehungen sowie der Austausch über Umweltgesetzgebung, Ressourcenmanagement und den Transfer von (Umwelt-)Technologien. Die Abkommen sollen sowohl im Interesse des schweizerischen Engagements in der internationalen Umweltpolitik als auch im Interesse der schweizerischen Wirtschaft im Bereich der Umwelttechnologien abgeschlossen werden.

Spezifische Abkommen zur Intensivierung der Zusammenarbeit im Energiebereich wurden mit Aserbaidschan, den Vereinigten Arabischen Emiraten und der Türkei unterzeichnet.

Exportrisikoversicherungen

Die Schweizerische Exportrisikoversicherung (SERV; vgl. Ziff. 10.1.2) in der heu-tigen Form hat ihren Ursprung in der Legislaturplanung 1999–2003 des Bundesrates, welche unter anderem die Weiterentwicklung einer nachhaltigen Aussenwirtschafts-politik vorsah (vgl. Ziff. 10.1.2). Der Nachhaltigkeitsgedanke kommt heute zunächst darin zum Ausdruck, dass die SERV eigenwirtschaftlich arbeiten muss und zu diesem Zweck risikogerechte Prämien erhebt. Nachhaltigkeitsaspekte werden bereits bei einer grundsätzlichen Versicherungszusage mit abgeklärt. Darüber hinaus berücksichtigt die SERV generell die Grundsätze der schweizerischen

Aussen-politik. In der Praxis bedeutet dies insbesondere, dass die SERV die im Rahmen der OECD vereinbarten Marktdisziplinen und nachhaltigkeitsrelevanten Empfehlun-gen¹⁰ umsetzt sowie das EVD in den Verhandlungen zu deren Weiterentwicklung unterstützt. Das Anliegen, die Importländer für Umwelt- bzw. Nachhaltigkeitsaspek-te zu sensibilisieren und dadurch die ProjekNachhaltigkeitsaspek-tentwicklungen positiv zu beeinflussen, kann nur über internationale Zusammenarbeit und entsprechende Standards erreicht werden.

Im vorliegenden Zusammenhang sind sicher die sogenannten «approches commu-nes» am bedeutsamsten, wonach durch öffentliche Kredite oder Versicherungen unterstützte Exporte auf ihre Umweltauswirkungen hin geprüft werden müssen.

Dadurch soll sichergestellt werden, dass nicht nur die im Importland geltende Gesetzgebung sondern auch die massgebenden Standards vor allem der Weltbank eingehalten werden. Diese umfassen einerseits Umweltstandards im engeren Sinne, wie zum Beispiel zur Umweltverträglichkeitsprüfung oder zur Schädlingsbekämp-fung und andererseits soziale und menschenrechtliche Standards, wie zum Beispiel zum Schutz kultureller Ressourcen oder zur Durchführung unfreiwilliger Umsied-lungen. Die Durchsetzung dieser Vorgaben wird im Rahmen der OECD Exportkre-ditgruppe laufend überwacht und durch Transparenzmassnahmen sichergestellt.

Ilisu Wasserkraftwerk

Nach ausführlicher Vorbereitung hat der Bundesrat am 28. März 2007 die SERV angewiesen, Lieferungen von Schweizer Unternehmen im Umfang von 225 Millionen Franken an das Wasserkraftwerk Ilisu in der Türkei zu versi-chern; die Exportkreditagenturen Deutschlands und Österreichs gewährten ebenfalls Versicherungsdeckungen. Voraussetzung für diese Entscheide war die Zusicherung der Türkei, zahlreiche auf den gemäss OECD-Empfehlung anwendbaren Weltbank-Standards basierende Auflagen in den Bereichen Menschenrechte (Umsiedlung), Umwelt- und Kulturgüterschutz einzuhalten. Die Einhaltung dieser Standards war ein wesentliches Element für die Übernahme der Exportrisikoversicherungen und von Anfang an eine wichtige Bedingung für die Umsetzung des Projekts. Mit der Überprüfung der Auflagenerfüllung wurde ein unabhängiges, internationales Expertenkomitee beauftragt. Für den Fall, dass die vereinbarten Auflagen nicht oder nicht hinreichend erfüllt würden, behielten sich die drei Exportkreditagenturen den Ausstieg aus dem Projekt vertraglich vor.

Im Verlaufe der Umsetzung zeigte sich, dass trotz zeitweiligen Fortschritten, mehrmaligen Besuchen im Projektgebiet und ausführlichen Gesprächen mit der von der Bauherrin eingesetzten Projektleitung immer wieder Defizite in der Umsetzung der zu erfüllenden Auflagen festgestellt werden mussten. Um der grossen Bedeutung der vereinbarten Auflagen vor dem Hintergrund der wieder-holten Verzögerungen bei der Umsetzung der Massnahmen Nachdruck zu

10 Im Einzelnen handelt es sich dabei um die «Recommandation révisée sur des Approches communes concernant l’environnement et les crédits à l’exportation bénéficiant d’un soutien public», die vom OECD Rat im Juni 2007 verabschiedet wurde, die «Recomman-dation de l’OCDE sur la corruption et les crédits à l’exportation» vom 14. Dezember 2006 und die «Principes et lignes directrices favorisant des pratiques de financement soutenable dans les crédits à l'exportation bénéficiant d’un soutien public accordés aux pays à faible revenu», auf die sich die Exportkreditgruppe der OECD im April 2008 verständigt hat.

leihen, wiesen die Exportkreditagenturen im Dezember 2008 die Exporteure an, die Bau- und Lieferverträge zu suspendieren. Damit wurde die vertraglich vor-gesehene letzte Frist von 180 Tagen zur Erfüllung der vertraglichen Auflagen eingeleitet.

Trotz teilweise erheblicher Verbesserungen lief diese Frist ab, ohne dass die vertraglichen Auflagen in den Bereichen Umsiedlung, Umwelt- und Kulturgüter-schutz in hinreichendem Masse erfüllt worden wären. In Absprache mit ihren jeweiligen Aufsichtsbehörden teilten die Exportkreditagenturen deshalb der Türkei und den Exporteuren am 7. Juli mit, dass die Grundlagen für eine Fort-führung des Projekts mit Exportrisikoversicherungen aus den drei Ländern nicht mehr gegeben seien.

Wirtschaftliche Entwicklungszusammenarbeit

Im Rahmen der wirtschaftlichen Entwicklungszusammenarbeit leistet die Schweizer Aussenwirtschaftspolitik einen Beitrag zur Einbindung der Partnerländer in die Weltwirtschaft (vgl. Ziff. 7). Mit der Unterstützung des wirtschaftlichen Wachstums, der Förderung des Transfers von umweltfreundlichen Technologien, öko-effizienter Verarbeitungsmethoden und der Förderung von Arbeitnehmerfragen trägt die wirt-schaftliche Entwicklungszusammenarbeit zu integrierten Wirtschafts-, Sozial- und Umweltpolitiken in Entwicklungsländern bei.

Die Förderung des Transfers von umweltfreundlichen Technologien und ökoeffi-zienten Verarbeitungsmethoden ist ein Schwerpunkt der wirtschaftlichen Entwick-lungszusammenarbeit der Schweiz. Für den Transfer von Umwelttechnologien im Bereich der industriellen Produktion wurde dazu ein umfassendes konzeptuelles Vorgehen erarbeitet, welches auch im Rahmen des Entwicklungshilfeausschusses der OECD (DAC) weiterverarbeitet worden ist. Den Kernpunkt bilden die Cleaner Production Centers und die Green Credit Lines sowie die Arbeiten im Bereich des geistigen Eigentums. Die Förderung von öko-effizienten Produktionsweisen beruht auf der Tatsache, dass bei Unternehmen in Entwicklungsländern oft ein grosses Potenzial zur Effizienzsteigerung im Material-, Energie- und Ressourcenverbrauch besteht. Dies führt zu Kostenreduktionen und erhöht die Wettbewerbsfähigkeit.

Zudem ist die umweltfreundlichere Produktion zunehmend ein Erfolgsfaktor für Unternehmen bei den Handelstätigkeiten auf internationalen Märkten. Durch den Technologietransfer im Bereich der öffentlichen Infrastrukturvorhaben wird die Möglichkeit geschaffen, die wirtschaftliche Entwicklung ökologisch nachhaltig zu gestalten und dem in diesem Bereich auftretenden Marktversagen entgegenzuwir-ken. Parallel dazu nimmt der policy dialogue eine wichtige Stellung ein, bei dem Reformen und Gesetze im Umweltbereich angeregt und unterstützt werden.

Ansatzpunkt zur Förderung der Arbeitnehmerfragen ist die Erkenntnis, dass ein verstärkter Arbeitnehmerschutz häufig zu einer Optimierung von Arbeitsabläufen und besserer Arbeitsorganisation führt. Die konsequente Anwendung dieses Kon-zepts schützt Arbeitnehmende und verschafft den KMU eine bessere Position im internationalen Wettbewerb. Da die Kernarbeitsnormen der IAO heute oft Bestand-teil privater und/oder freiwilliger Standards oder codes of conduct sind, ist ihre Respektierung immer mehr eine faktische Bedingung für den Marktzugang zu internationalen Märkten.

Die positiven Erfahrungen mit freiwilligen privaten Standards bzw. Labels haben dazu geführt, dass die Schweiz in den letzten Jahren ihr Engagement in diesem Bereich strategisch ausgerichtet und verstärkt hat (vgl. Ziff. 1.4.4).

1.4.4 Unterstützung freiwilliger Massnahmen