Gemeinsamer Jahrestätigkeitsbericht der deutschen Arbeitsaufsichtsbehörden

Arbeitsaufsichtsbehör-den

Wie auch in den vergangenen Jahren stellte 2011 die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie (GDA) einen Schwerpunkt der Tätigkeiten der Arbeitsschutz-behörden der Länder dar (vgl. Kapitel 3.3.1).

Weitere Schwerpunkte der Arbeitsschutzbehörden der Länder und des Länderausschusses für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik (LASI) lagen in der Entwick-lung und Umsetzung von möglichst einheitlichen Standards und Verfahren sowie der Einführung einer länderübergreifenden Qualitätssicherung. Erste wich-tige Schritte in diese Richtung wurden mit der Umset-zung der LASI-Veröffentlichung LV 54 „Grundsätze der behördlichen Systemkontrolle“, der Einführung einer länderübergreifend einheitlichen Datenerfassung sowie der Entwicklung eines einheitlichen Grundver-ständnisses der Länder zu „Zentralen Aufgaben und Kernprozessen des Arbeitnehmerschutzes“, „Quali-tätskriterien der Aufsicht“ und „Risikoorientierten Aufsichtstätigkeiten und Grundelementen der Steue-rung der Aufsichtstätigkeit“ bereits eingeleitet.

Schwerpunkte der Aktivitäten des LASI

Die moderne Arbeitswelt und ihre Belastungsspektren unterliegen einem Wandel. So spielen zukünftig neben den klassischen Belastungen auch andere Faktoren im Arbeitsschutz eine wichtigere Rolle. Durch den Struk-turwandel in der Arbeitswelt gewinnen psychische Belastungen eine immer größer werdende Bedeutung.

Gleichzeitig wird deutlich, dass der mit der Umset-zung der Europäischen Arbeitsschutz-Rahmenricht-linie 89/391/EWG durch das Arbeitsschutzgesetz voll-zogene Systemwechsel in Deutschland noch nicht vollständig seine Wirkung entfaltet hat. So besteht durchaus noch ein Verbesserungsbedarf bei der Um-setzung der Gefährdungsbeurteilung als Grundlage für den neuen schutzzielorientierten Ansatz sowie bei der Einführung der systematischen Arbeitsschutzorganisa-tion. Größere Betriebe haben diese Veränderung schon gut gemeistert; kleinere Betriebe haben deutliche Pro-bleme mit den neuen Ansätzen. Noch immer wird der Arbeitsschutz in vielen kleineren Betrieben nicht sys-tematisch umgesetzt.

Um diesen Herausforderungen erfolgreich begegnen zu können, haben der staatliche Arbeitsschutz sowie die Arbeitsschutzverwaltungen der Länder bereits erste Schritte eingeleitet. So wurde bereits 2009 die Veröffentlichung des Länderausschusses für Arbeits-schutz und Sicherheitstechnik (LASI) LV 52 „Integra-tion psychischer Belastungen in die Beratungs- und Überwachungspraxis der Arbeitsschutzbehörden der

Länder“ erarbeitet. Die Umsetzung der LV 52 wird mit einem speziellen länderübergreifenden Schulungs-konzept unterstützt. Hier fanden 2011 verstärkte Schu-lungsaktivitäten der Aufsichtsbeamtinnen und -beam-ten der Länder statt.

Eine weitere wichtige Aufgabe des staatlichen beitsschutzes ist, den systematischen Ansatz im Ar-beitsschutz als wichtiges und präventives Instrument verstärkt in den Betrieben zu etablieren. Systemati-scher Arbeitsschutz ist nicht nur bei großen Betrieben möglich, auch bei Klein- und Kleinstbetrieben trägt er zur Sicherheit und Gesundheit der Beschäftigten sowie zum wirtschaftlichen Erfolg der Betriebe bei. Ziel ist, den Arbeitsschutz in allen betrieblichen Prozessen zu verankern. Mit der LASI-Veröffentlichung LV 54

„Grundsätze der behördlichen Systemkontrolle“ wurde die Grundlage für das Vorgehen und die Inhalte der Überwachung und Beratung durch die staatlichen Arbeitsschutzbehörden zur Arbeitsschutzorganisation geschaffen. Die LV 54 verdeutlicht den hohen Stel-lenwert, den die behördliche Systemkontrolle für die Arbeitsschutzbehörden der Länder hat. Auch hier wurde die Umsetzung der LV 54 im Jahr 2011 durch eine spezielle Fortbildungskonzeption für Führungs-kräfte der Leitungsebene, für FührungsFührungs-kräfte der ope-rativen Ebene sowie für Multiplikatoren begonnen.

Nicht zuletzt durch den Evaluationsbericht des Aus-schusses „Hoher Aufsichtsbeamter der EU-Mitglied-staaten“ (SLIC) über das deutsche Arbeitsaufsichts-system wurde deutlich, dass eine weitere Harmonisie-rung des Vollzugs bei der Überwachung und Beratung der Betriebe mit dem Ziel einer einheitlichen Durch-führung in den Ländern in der Zukunft an Bedeutung gewinnen muss. Dieses ist erforderlich, um sowohl den gesetzlichen Auftrag, Arbeitsbedingungen über die Ländergrenzen hinweg gleichwertig zu gestalten, als auch den Anspruch der Beschäftigten wie der Ar-beitgeber bei gleichen Rechtsvorschriften nicht unter-schiedlich behandelt zu werden, nachzukommen. Ar-beitsbedingungen müssen durch die staatliche Arbeits-schutzaufsicht gleichartig beurteilt werden. Hier lag ein Schwerpunkt der Aktivitäten des LASI im Jahr 2011.

So haben die Länder einen Prozess eingeleitet, der die Harmonisierung und Qualitätssicherung der Aufsichts-tätigkeit der Länder zum Ziel hat. Die Bearbeitung der folgenden Prozessschritte wurde bereits begonnen bzw. abgeschlossen:

– Zentrale Aufgaben und Kernprozesse des Arbeit-nehmerschutzes

Diese Fragestellung umfasst die Festlegung und Beschreibung der zentralen Aufgaben und Kern-prozesse des Arbeitnehmerschutzes und deren

Standards. Die Festlegungen basieren u. a. auf dem Beschluss der 82. ASMK zu Eckpunkten für eine Strategie für Sicherheit und Gesundheit bei der Ar-beit und für die Optimierung des dualen deutschen Arbeitsschutzsystems sowie auf den Empfehlungen des Berichts zur SLIC-Evaluation aus dem Jahr 2004.

– Risikoorientierte Aufsicht

Hierunter wird die Erarbeitung eines gemeinsamen Grundverständnisses über risikoorientierte Auf-sichtstätigkeiten und Grundelemente der Steuerung der Aufsichtstätigkeiten verstanden, so dass eine Konzentration der Überwachungsbehörden auf Problemschwerpunkte ermöglicht wird. Ziel ist die Festlegung von gemeinsamen Standards für die Auswahl von Betrieben, die im Rahmen der staat-lichen Arbeitsschutzüberwachung prioritär besich-tigt werden.

– Qualität in der Aufsicht

Hierzu wird ein Konzept als Basis für gemeinsame Qualitätskriterien der staatlichen Arbeitsschutzauf-sicht erarbeitet. Hierin sollen auch einheitliche Handlungs- und Wirksamkeitsindikatoren zum Aufsichtshandeln definiert werden.

– Länderübergreifende einheitliche Datenerfassung Die Länder haben festgelegt, dass bei Regelbesich-tigungen in allen Ländern ein ländereinheitlicher Datensatz zu den allgemeinen Betriebsdaten, der betrieblichen Arbeitsschutzorganisation, der Um-setzung der Gefährdungsbeurteilung im Betrieb, der Bewertung des Betriebes hinsichtlich der Ar-beitschutzsituation und der ergriffenen Sanktionen erfasst wird.

– Evaluierung

Hierunter wird die Erarbeitung eines Konzeptes für die gegenseitige Information und die gegenseitige Evaluierung verstanden.

– Rahmenlehrplan für die Laufbahnen in der Ar-beitsschutzaufsicht

Für die Umsetzung der Aufgaben in der Arbeits-schutzverwaltung sind eine entsprechende Grund-qualifikation sowie spezielle ZusatzGrund-qualifikationen und Erfahrungen hinsichtlich der Aufgabenfelder Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit erforder-lich. Die Länder haben sich zur Vermittlung der notwendigen Fach- und Methodenkompetenz wie auch der Handlungs- und Sozialkompetenz auf ei-nen Rahmenlehrplan für die Laufbahei-nen in der Ar-beitsschutzaufsicht verständigt.

Diese Maßnahmen haben alle das Ziel, dass der staat-liche Arbeitsschutz mit seinem gesetzlich verankerten

Überwachungs- und Beratungsauftrag auch zukünftig einen wichtigen und unverzichtbaren Beitrag zur Er-haltung und Stärkung der Beschäftigungsfähigkeit aller Alters- und Zielgruppen unserer Gesellschaft leisten kann.

Gemeinsame Schwerpunkte der Arbeitsschutzbe-hörden der Länder

Arbeitsschutzorganisation

Das Ziel des Arbeitsschutzgesetzes ist, Sicherheit und Gesundheitsschutz der Beschäftigten bei der Arbeit durch Maßnahmen des Arbeitsschutzes zu sichern und zu verbessern.

Maßnahmen des Arbeitsschutzes, einschließlich der Maßnahmen zur menschengerechten Gestaltung der Arbeit, können in den Betrieben längst nicht mehr von Einzelinitiativen und Zufällen abhängig gemacht wer-den. Die komplexen Anforderungen an den Arbeits-schutz bei neuen Technologien und Prozessen sowie die notwendige weitere Reduzierung von Arbeitsun-fällen und arbeitsbedingten Erkrankungen drängen zu einem effizienten und systematischen Arbeitsschutz in den Betrieben. Dieser trägt zur langfristigen Kosten-entlastung der Betriebe sowie der sozialen Sicherungs-systeme bei.

Angesichts dieser Entwicklungen in der Arbeitswelt kann auch die Aufsichtstätigkeit (Überwachung und Beratung) der staatlichen Arbeitsschutzbehörden nicht mehr bei Einzelmaßnahmen ansetzen. Vielmehr müs-sen Betriebe als Systeme betrachtet und als „Organisa-tionsgebilde“ verstanden werden. Ursachen für Ar-beitsschutzmängel müssen aufgedeckt und abgestellt werden.

Die Arbeitsschutzbehörden der Länder haben im Län-derausschuss für Arbeitsschutz und Sicherheitstechnik (LASI) festgelegt, dass

– die Überwachung der Pflichterfüllung des Arbeit-gebers zur betrieblichen Arbeitsschutzorganisation (§ 3 Abs. 2 Arbeitsschutzgesetz) und die diesbe-zügliche Beratung Kernaufgaben des staatlichen Arbeitsschutzes sind,

– die Erfüllung der rechtlich vorgegebenen Einzel-verpflichtungen und deren betriebliche Wirksam-keit zu überprüfen sind und

– im Rahmen der staatlichen Beratung eine funk-tionierende betriebliche Arbeitsschutzorganisation bzw. ein Arbeitsschutzmanagementsystem als kon-tinuierlicher Prozess im Betrieb zu fördern ist.

Dieses bedeutet, dass die Überwachung und die Bera-tung zur Arbeitsschutzorganisation zu den Pflichtauf-gaben der Arbeitsschutzbehörden zählen.

Mit einer neuen Veröffentlichung des LASI „Grund-sätze der behördlichen Systemkontrolle“ (LV 54) konkretisieren die staatlichen Arbeitsschutzbehörden die Ziele, das Vorgehen sowie die Inhalte der Über-wachung und Beratung zur betrieblichen Arbeits-schutzorganisation. Die vorliegende neue LV 54 ver-stärkt das vergleichbare Handeln der Akteure nach gemeinsamen Standards und fördert somit die Trans-parenz für die Arbeitgeber.

Das vollständige Konzept ist auf der Internet-Seite des LASI im Bereich Publikationen eingestellt:

Die LV 54 wird in eine gemeinsame von allen Ar-beitsschutzakteuren in Deutschland gestützte Leitlinie einfließen. Diese wird zurzeit erarbeitet.

Haut

Die Träger der GDA haben für den Zeitraum 2008 bis 2012 konkrete gemeinsame Arbeitsschutzziele und Handlungsfelder formuliert, die von der 84. Arbeits- und Sozialministerkonferenz (ASMK) bestätigt wur-den. Eines der Arbeitsschutzziele ist die „Verringe-rung von Häufigkeit und Schwere von Hauterkran-kungen“ mit den Handlungsfeldern „Gesundheits-schutz bei Feuchtarbeit und bei Tätigkeiten mit haut-schädigenden Stoffen“. Die gesetzlichen Unfallversi-cherungsträger wenden pro Jahr ca. 22 Millionen Euro für die Behandlung dieser Erkrankungen und deren Folgen auf. Ein hoher Anteil dieser Erkrankungen könnte vermieden oder ihre Schwere verringert wer-den, wenn geeignete Schutzmaßnahmen ergriffen und konsequent umgesetzt würden.

Hier setzt das GDA-Arbeitsprogramm (AP) „Haut“ als gemeinsame Initiative von staatlichen Arbeitsschutz-behörden und gesetzlichen Unfallversicherungsträgern an, das auf die Verbesserung des Gesundheits- und Sicherheitsbewusstseins von Arbeitgebern und Be-schäftigten bei hautgefährdenden Tätigkeiten gerichtet ist.

Ein standardisierter Erhebungsbogen zur Ermittlung des Gefährdungspotentials am Arbeitsplatz, zu den angebotenen und wahrgenommenen Schutzmaßnah-men für die Haut, einschließlich deren Wirksamkeit, wurde entwickelt. Der Erhebungsbogen dient gleich-zeitig auch zur Vermittlung des Wissens um die Ge-fährdung und entsprechender Prävention. Es wurden Erstbesichtigungen mit eingehender Beratung und im Abstand von drei bis sechs Monaten Zweitbesuche zur Überprüfung der Mängelbeseitigung durchgeführt. Die erhobenen Daten wurden zentral online erfasst, ge-speichert und vom Institut für Arbeit und Gesundheit der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung (IAG) in Dresden ausgewertet.

Im Rahmen des Arbeitsprogramms haben ca. 12.900 Betriebsbesichtigungen stattgefunden. Alle im Erhe-bungsbogen des AP „Haut“ gestellten Fragen wurden beantwortet, wobei sich zwischen Erst- und Zweitbe-sichtigung eine signifikante Verbesserung zeigte. Auf-grund der vorangegangenen Präventionskampagne

„Deine Haut. Die wichtigsten 2 m² Deines Lebens.“ in den Jahren 2006 und 2007 waren nach Angaben aus der operativen Ebene deutliche Verbesserungen des Arbeitsschutzes zum Thema Hautschutz zu verzeich-nen. Daher konnte laut den ausgewerteten Datensätzen bei ca. 2/3 der Betriebe auf eine Zweitbesichtigung verzichtet werden. Außerdem waren bei den Betriebs-besichtigungen im Rahmen des AP „Haut“ zumeist gute bis sehr gute Ergebnisse bezüglich der Arbeits-schutzorganisation zum Hautschutz festzustellen.

Das Ziel, im Rahmen der GDA vorrangig kleine und mittlere Unternehmen (KMU) zu erreichen, wurde im AP „Haut“ erfüllt. Auch die im Projektplan des Ar-beitsprogramms Haut vorgesehenen Branchen wurden erreicht. Insgesamt kann festgestellt werden, dass das Instrumentarium zur Verbesserung des Hautschutzes in den besichtigten Betrieben zum Erfolg beigetragen hat

Lärm und Vibrationen

Die Lärmschwerhörigkeit ist in Deutschland noch immer die am häufigsten anerkannte Berufskrankheit.

Ganzkörper-Vibrationen können bei entsprechender Intensität bandscheibenbedingte Schädigungen der Wirbelsäule verursachen, Hand-Arm-Vibrationen zu Gelenkschäden und Durchblutungsstörungen führen.

Dies macht die Bedeutung dieser Gefährdungsfaktoren für die Prävention arbeitsbedingter Erkrankungen deutlich.

Mit der Verordnung zum Schutz der Beschäftigten vor Gefährdungen durch Lärm und Vibrationen (Lärm-VibrationsArbSchV), die am 9. März 2007 in Kraft getreten ist, wurden die Richtlinien 2002/44/EG und 2003/10/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Mindestvorschriften zum Schutz von Si-cherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer vor Ge-fährdungen durch Vibrationen und Lärm in deutsches Recht umgesetzt.

Der Vollzug der LärmVibrationsArbSchV ist in das gesamte Aufgabenfeld der zuständigen Arbeitsschutz-behörden der Länder eingebunden und erfolgt über-wiegend im Rahmen von anlassbezogenen Über-wachungen, Berufskrankheiten-Ermittlungsverfahren oder Ausnahmezulassungen. Neben der behördlichen Systemkontrolle zur Überprüfung der Bestimmungen der LärmVibrationsArbSchV werden messtechnische Überprüfungen im Rahmen anlassbezogener

Überwa-chungen durchgeführt. Raumakustische Messungen legen nahe, dass es in bestimmten Bereichen (z. B.

Kinderbetreuung, Schulen, Orchesterspiel- und Pro-benräume) Bedarf für die Realisierung baulicher Maß-nahmen gibt. Bei Schwerpunktaktionen in einigen Ländern, z. B. durch die genauere Betrachtung der Gefährdungsfaktoren Lärm und Vibration bei der regelmäßigen Überwachung oder die Entwicklung von Checklisten zur Selbsteinschätzung, die später durch Fachleute überprüft wurden, sind insbesondere in kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) deutliche Defizite festgestellt worden. Sicherheitsfachkräfte waren bei der Ermittlung und Bewertung beschäfti-gungsbezogener Lärm- und Vibrationsbelastungen weitestgehend überfordert. Betriebsärztinnen und Betriebsärzte wurden in der Regel nicht beteiligt. Im Rahmen der Gefährdungsbeurteilung herangezogene Messergebnisse arbeitsplatzbezogener Schallleis-tungspegel waren nicht aktuell oder unqualifiziert ermittelt worden, die Rangfolge der Schutzmaßnah-men wurde nicht beachtet, falscher Gehörschutz aus-gewählt und bei Neuanschaffungen von Maschinen wurde die Lärmproblematik nicht berücksichtigt.

Bei den Arbeitgeberinnen, Arbeitgebern und Sicher-heitsfachkräften sind die Kenntnisse zu den Gefähr-dungen durch Lärm und Vibrationen sehr gering. Dies trifft auch für die Aufsichtsbeamtinnen und -beamten der Behörden, insbesondere bei Vibrationen, zu. Eini-ge Länder haben darauf reagiert und Informationsver-anstaltungen für Aufsichtsbeamtinnen, Aufsichtsbe-amte, Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber zum Thema

„Schutz vor Belastungen durch Lärm und Vibrationen am Arbeitsplatz“ durchgeführt. Insbesondere junge Beschäftigte wurden zum Thema Lärm am Arbeits-platz, aber auch in der Freizeit, informiert und ge-schult. Verschiedene Länder versuchen durch Infor-mationsmaterialien und -veranstaltungen den Kennt-nisstand zu verbessern.

Die von den zuständigen Behörden gesammelten Er-fahrungen zeigen, dass in den kommenden Jahren bei der Überwachung und Beratung von Betrieben bezüg-lich der Einhaltung der Bestimmungen der Lärm-VibrationsArbSchV ein erheblicher Handlungsbedarf besteht.

Ergänzend ist hierzu jedoch festzustellen, dass die Personalsituation in vielen Ländern Schwerpunktakti-onen zu spezifischen Gefährdungsfaktoren oder Lan-desprogramme mit umfassenden Überprüfungen ein-zelner Gefährdungsfaktoren kaum noch zulässt.

3.3.3 Spezifische Präventionsleistungen der