La gestion des projets correspond au cycle de management de projets (PCM) définit par la DDC et le SECO, lequel a été audité par le CDF en 201521.
Le CDF a sélectionné les projets sur la base d’une analyse effectuée à Berne durant la première phase de l’audit. Elle s’est fondée sur les informations disponibles et les interviews réalisées. Quatre projets en lien avec la stratégie 2013–2016 ont été sélectionnés, un financé par le SECO et les trois autres par la DDC. Le processus de sélection et la procédure de contrôle figurent en annexe 7.
L’annexe 8, sous la forme de fiche de projet, permet de se faire une idée générale de l’objectif de chaque projet et de leur financement. Pour les quatre projets analysés, le CDF a identifié un potentiel d’amélioration dans les domaines suivants:
- Définition d’une stratégie de sortie à l’aube du projet afin de clairement identifier la soutenabilité ou durabilité (sustainability) du projet,
- degré de détail des reportings financiers à renforcer afin d’assurer un meilleur contrôle budgétaire selon les objectifs fixés,
- nécessité de lancer des projets de pré-analyse de la situation (récolte de données, évaluation du marché) afin d’identifier clairement les besoins pour générer de nouveau projet.
Recommandation 5 (priorité 2):
Le CDF recommande au BuCo d’améliorer sa gestion de projets dans les domaines suivants : stratégie de sortie, pré-analyse avec récolte de données et reporting financier selon le « Project cycle Management » en vigueur.
21 Le rapport d’audit PA 15550 est disponible sur le site Internet du CDF.
Prise de position de la DDC, du SECO et du BuCo :
Nous sommes d’accord avec la recommandation générale : Le CDF a identifié un potentiel d’amélioration dans les domaines suivants :
(i) Définition d’une stratégie de sortie à l’aube du projet afin de clairement identifier la soutenabilité ou durabilité (sustainability) du projet. Tous les projets de la DDC doivent comporter au stade de la planification déjà une « hypothèse d’impact » ainsi que la description des défis et chances en termes de durabilité. En effet, selon les lignes directrices de la DDC (para 3.4.) pour les propositions d’entrée en matière « La proposition d’entrée en matière doit couvrir dans la mesure du possible toute l’intervention (et non seulement la première phase), la stratégie de désengagement ainsi que les conditions à remplir pour garantir des résultats durables... ». Le management du Domaine Est est particulièrement attentif à cette dimension lors de la discussion des propositions d’entrée en matière et a renforcé cette exigence au cours des deux dernières années.
Das SECO verlangt in den Projektantragsdokumenten, aber auch während der Projektimplemen-tierung (Berichterstattung) Information zur Sicherstellung der Nachhaltigkeit. Dies beinhaltet – ins-besondere in späteren Phasen eines Engagements – auch eine Exitstrategie.
Buco concernant les projets analysés :
Joint Programme: das Kooperationsbüro hat bereits Massnahmen ergriffen, wie die auf lokaler Ebene erreichten Resultate auf nationaler Ebene nachhaltiger verankert werden können. Entsprechend wurde für die verbleibende Zeit der Unterstützung dieses Projekts durch die DEZA, der Fokus auf die Nachhaltigkeit gelegt. Entsprechende Ziele und Beiträge sind mit den involvierten Partnern vereinbart worden.
SIPRU: Die Unterstützung an SIPRU findet in einem dynamischen Umfeld statt. Die Empfehlungen werden in die neue Phasenplanung aufgenommen und Diskussionen mit den serbischen Partnern zur Aufgleisung einer nachhaltigen Exitstrategie finden aktuell statt.
(ii) degré de détail des reporting financiers à renforcer afin d’assurer un meilleur contrôle budgétaire selon les objectifs fixés.
Das SECO anerkennt, dass es in diesem Bereich immer Verbesserungspotential gibt. Die Grundsätze orientieren sich am geltenden „Project Cycle Management“ und die Praxis wird durch das Qualitätsmanagement und Controlling laufend überprüft. BuCo: Im Fall von Mandatsprojekten ist eine detaillierte Finanzplanung und Kontrolle gemäss den Vorgaben für Mandatsnehmer sichergestellt. Im Fall von Beiträgen an lokale Institutionen ist das Kooperationsbüro bestrebt, den Anforderungen an eine transparente und detaillierte Finanzplanung ebenfalls nachzukommen. Zusätzlich wird dies in den IKS-Besuchen bei Mandatsprojekten und Beiträgen kontrolliert.
(iii) nécessité de lancer des projets de pré-analyse de la situation (récolte de données, évaluation du marché) afin d’identifier clairement les besoins pour générer de nouveau projets.
La Direction de la DDC et du SECO sont d’accord avec la recommandation concernant les pré-analyses, elles font partie du cycle de gestion de projet (PCM), qui sert l’amélioration de la qualité et de l’efficacité des projets et renforce en ce sens les avantages pour le bénéficiaire final des services délivrés.
Die geltende Praxis des SECO sieht vor, dass die Ziele, welche während der Prokjektplanungsphase im Logframe festgelegt werden, als Voraussetzung für die Überwachung der Zielerreichung (Moni-toring) wenn immer möglich quantifiziert und mit einem Ausgangswert (baseline) ergänzt werden.
Insbesondere mit der verstärkten Entwicklung programmatischer Ansätze im Rahmen der neuen Botschaft werden solche Analysen im Rahmen der Projektvorbereitung (feasibility Studien, etc.) noch wichtiger. Die Arbeiten hierzu haben bereits begonnen.
Bei der Identifikation und Planung von neuen Projekten orientiert sich das Kooperationsbüro an den Prioritäten der Regierung und ihren Reformvorhaben z. B. notwendige Reformen zur europäischen Integration. Die Interventionen bauen auf vorhandenen Informationen und Analysen auf oder werden wo nötig durch zusätzliche komplementäre Recherchen ergänzt.
In der Planung und Umsetzung wird mit einer aktiven Steuerung und allfällig notwendigen An-passungen der Interventionen sichergestellt, dass die angestrebten Ziele erreicht werden. Dabei spielen die Kontext- und Risikoanalyse und die Orientierung an den Bedürfnissen der Bevölkerung eine zentrale Rolle.
Projet Institutional Support to Standing Conference of Towns and Municipalities
La DDC s’est engagée en Serbie dans le soutien au développement des principes de démocratie depuis 2006. Cet objectif s’ancre dans le domaine stratégique lié à la gouvernance. Un des objectifs est d’assurer des services de qualité par les municipalités et villes pour ses citoyens et inclure ces derniers dans le processus décisionnel.
Etablie depuis 1953, la Standing Conference of Towns and Municipalities (SCTM) regroupe environ 170 membres, soit la quasi-totalité des gouvernements locaux. Sa mission est de représenter les intérêts de ses membres, promouvoir des services de qualité en supportant le développement et l’amélioration des systèmes et des lois appliqués par les gouvernements locaux. Par le versement d’une contribution, la Suisse participe au financement du fonctionnement de SCTM, notamment dix postes de travail.
Les mécanismes de contrôles, de reporting et de monitoring sont définis et appliqués. Pour la phase 2, une évaluation (« Mid term evaluation ») est prévue en 2017. Les résultats de l’évaluation de la phase 1 étaient très positifs, justifiant pleinement la réalisation de la phase 2. La collaboration entre le BuCo et le partenaire (SCTM) fonctionne très bien. Tant le NPO (BuCo) que le manager du projet (SCTM) ont donné une bonne impression sur la gestion et la conduite de ce projet. Les processus liés à la gestion de projets sont respectés. La visibilité du financement de la Suisse est garantie, tant lors de la publication de documents que lors d’organisation de conférences ou groupe de travail.
Selon les interviews réalisées, la Suisse apporte une plus-value par son modèle démocratique, perçu à l’étranger comme étant une référence.
Les constatations propres à ce projet sont les suivantes :
- Par la position stratégique qu’occupe SCTM au niveau du gouvernement local, le BuCo devrait identifier les synergies entre les domaines stratégiques (DDC et SECO)
permettant de définir de potentiels projets à financer sous la forme de mandat.
- En conformité aux directives, SCTM aurait dû recevoir la liste des sociétés d’audit pour opérer son choix.
Support to Improve Social Inclusion in Serbia
Ce projet a pour objectif le soutien des groupes cible de personnes vulnérables, comme les
« Roms », les personnes âgées, les enfants et adolescents, les handicapés, notamment en développant des lois, règlements au niveau local et national. Cet ensemble de législations nécessite une approche coordonnée allant dans le sens des exigences européennes (Europe 2020 Strategy).
Les conditions cadres doivent être mises en place, notamment au niveau institutionnel et réglementaire, mais aussi pour tout ce qui touche au domaine de la récolte, l’analyse, du monitoring et du reporting des données.
Durant la phase 2 de ce projet, il est prévu de transférer la responsabilité au gouvernement serbe, afin que ce dernier fournisse les efforts nécessaires pour opérer des changements.
Le projet est géré par SIPRU (Social Inclusion and Poverty Reduction Unit). Comme SIPRU n’a pas de personnalité juridique, la contribution (4 millions de francs) est versée à DIA (Deposit Insurance Agency), qui gère et effectue les paiements.
Les constatations propres à ce projet sont les suivantes :
- La majorité des objectifs stratégiques définis dans le cadre de ce projet, selon l’évaluation (Mid-term review), n’a pas été remplie, comme l’augmentation de la contribution serbe ou le fait que SIPRU doivent davantage se concentrer sur des interventions locales ou définir des indicateurs de performance. Le CDF est d’avis que ces points auraient dû être identifiés durant la gestion de ce projet. Sur la base de ces constatations, le BuCo doit réfléchir comment atteindre de meilleurs résultats dans le cadre de la phase 3 et ainsi prendre les mesures nécessaires.
- Pour trois des dix indicateurs d’outcome, SIPRU ne pouvait pas fournir de chiffres. La DDC devrait définir dès le début la méthodologie à adopter et quelle stratégie de contrôle du projet le BuCo doit suivre pour élaborer le Prodoc22. Toute exception devrait clairement être validée et documentée.
- SIPRU a défini lui-même le Logframe. Cette compétence n’est pas à déléguer. De plus, la stratégie doit être connue avant de le définir.
- La DDC verse la contribution à DIA, défini comme gestionnaire des fonds de SIPRU, avec qui il n’existe aucune base contractuelle. Pour ces deux constats, le risque juridique devrait être évalué.
- Le gouvernement serbe finance une partie par des contributions en nature, pour lesquelles il n’est pas possible d’effectuer un contrôle d’existence. Sur base contractuelle, un rapport d’audit pourrait à l’avenir être exigé du gouvernement serbe.
- DIA n’a pas accepté deux recommandations émises dans le dernier rapport SCI effectué par le BuCo. Aucune conséquence n’a été tirée. Le BuCo devrait réfléchir à l’adoption d’un système de sanction et prendre les mesures nécessaires.
- Le degré de détail des reportings financiers n’est pas en ligne avec les objectifs stratégiques, ce qui rend un contrôle difficile.
22 Documentation de projet
- Afin de développer une stratégie efficace orientée sur les caractéristiques et spécificités du pays, il est avant tout nécessaire d’identifier les besoins. Cela nécessite donc de définir, récolter et analyser les données. Des projets ciblés pourraient ainsi être générés.
Joint Program for Roma and Marginalized Groups Inclusion
Ce projet a pour objectif de contribuer à l’amélioration du système éducatif pour les enfants en bas âge, notamment en définissant les conditions-cadres permettant d’intégrer socialement de manière autonome les enfants des « Roms » et des groupes marginalisés. Ce projet (contribution de 7 820 000 de francs) a été développé en collaboration avec le ministère de l’éducation, des sciences et du développement technologique (rôle de leader et de coordination), avec l’UNICEF (assistance technique et stratégique, soutien pour implémenter des projets) et la Croix-Rouge de Serbie (prestataire de services, exécution de projets).
Les constatations propres à ce projet sont les suivantes :
- Les objectifs de ce projet s’écartent des domaines stratégiques définis pour la Serbie, notamment pour tout ce qui concerne la formation et l’éducation. Les projets financés ne sont pas suffisamment orientés sur des réformes de fond, mais plutôt sur des actions très ciblées. Le BuCo devrait analyser dès 2017 quels sont les axes stratégiques de ce projet et surtout réfléchir quelle suite il veut lui donner à l’avenir.
- Lors de la décision portée sur le financement, aucun scénario de sortie n’a été prévu. La durabilité de ce projet n’est d’ailleurs pas assurée.
- Le contrôle des partenaires engagés dans ce projet devrait être renforcé (audit externe, contrôle SCI).
- Des points critiques et des recommandations ont été formulés lors de l’évaluation et de la
« mid-term review ». La surveillance et la conduite de la NPO auraient dû l’amener à identifier les problèmes dans le cadre de la gestion courante de ce projet. Des synergies avec d’autres projets pourraient encore être recherchées et exploitées en assurant pleinement son rôle de coordinateur.
- La contribution versée à UNICEF (quatre salaires) n’est pas réglée par un contrat avec le gouvernement. L’absence de relation contractuelle et l’impossibilité d’effectuer des audits auprès du ministère de l’éducation présente des risques pour la conduite financière de ce projet.
- Le rôle de leader et de coordination du ministère de l’éducation, des sciences et du développement technologique n’a pas été rempli.
- Degré de détail des reportings financiers n’est pas en ligne avec les objectifs stratégiques.
- Une tranche a été versée en 2016, alors que le solde en banque de l’organisation restait important.
- Le montant d’overhead (légèrement supérieur au million de francs) payé aux organisations engagées dans ce projet est élevé. Le BuCo devrait analyser cette pratique et les contrats adaptés afin de les exclure à l’avenir.
- Il serait nécessaire d’effectuer des analyses préalables afin de récolter les données pertinentes pour définir les champs d’action possibles à l’avenir.
SRB – Nikola Tesla Thermal Plant B (TENT B): modernization of the monitoring and control system
Ce projet a été proposé par Elektroprivreda Srbije (EPS), entreprise étatique serbe. Ce projet entre dans le cadre de la stratégie du SECO traitant du domaine de l’efficience énergétique et environnement. Il consiste au remplacement et « Upgrating » du système de contrôle et monitoring de l’usine Nikola power plant (TENT B), divisée en deux unités, lesquelles produisent de l’électricité à l’aide du charbon. Il a pour objectif d’augmenter l’efficacité de la production (+0.75 %), de réduire les émissions et d’améliorer la fiabilité de l’usine. Ce projet est coordonné avec sa rénovation dont les coûts sont couverts par l’Etat de Serbie. Cette usine produit plus d’un cinquième de toute l’électricité utilisée par la Serbie.
Pour un budget total de 28,6 millions de francs, le SECO couvre les 37 % (11,56 millions de francs), soit les coûts liés au système de contrôle de l’unité 1 et ceux de consultants. Entre la réfection de l’unité 1 et 2, ce projet a été confronté à deux problèmes majeurs. D’une part, la Serbie s’est retrouvée dans l’incapacité de répondre à son engagement financier et d’autre part, la Serbie a subi de fortes inondations, rendant impossible l’arrêt de l’usine. De ce fait, les travaux ont dû être repoussés par deux fois. La partie du projet financé par le SECO est arrivé à terme en 2016. Il a atteint tous les objectifs fixés en respectant le budget.
Les constatations propres à ce projet sont les suivantes :
- Le CDF a identifié un risque lié à l’indépendance et à l’impartialité du consultant, car le lien avec le .bénéficiaire était fort. Comme il occupait un rôle central pour le suivi du projet sur place (durée de plus de cinq ans) et qu’il n’y a ni eu de backstopper ni d’évaluation, une certaine « distance » aurait pu être respectée. Le SECO était conscient de ce risque, mais l’engagement à long terme d’un consultant était un garant de la réussite de ce projet. Le CDF a constaté que le SECO a pris les mesures nécessaires compensatoires pour mitiger ce risque, comme l’application d’une clause de « non objection » pour toutes les phases critiques du projet ou la séparation des tâches dans les prises de décisions. Le CDF n’a pas constaté d’irrégularités et la qualité du travail du consultant était bonne.
- La stratégie du gouvernement serbe devrait se tourner vers les énergies renouvelables qui nécessitent des moyens financiers conséquents. Des réformes importantes devraient être envisagées, mais le lobby du charbon est un acteur fort dans le domaine de l’énergie. Les exigences de l’UE risquent d’être difficilement respectées.