España en el actual contexto de seguridad internacional y su repercusión sobre el tratamiento de los conflictos armados

España es un miembro importante de la Unión Europea —el quinto país de la Unión en términos de población y de PIB (Producto Interior Bruto)²⁸—, un país mediterráneo por

25 Themnér y Wallensteen, op. cit., p. 511.

26 Disponibles en www.escolapau.uab.es.

27 "Conflict Barometer 2013", op. cit., p. 17.

28 Eurostat: "Basic figures on the EU – First quarter 2014", en http://goo.gl/hREqgl (Abril 2014).

posición y vocación, aliado en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y miembro relevante de la comunidad iberoamericana. Es el sexto contribuyente mundial al Sistema de Naciones Unidas, ha prestado un importante número de efectivos en operaciones de mantenimiento de la paz de la organización y es candidata al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para el bienio 2015-2016²⁹. Invitado permanente del G-20, España tiene una economía fuertemente internacionalizada y es el décimo primer país del mundo en Inversión Exterior Directa. De acuerdo al Informe Elcano de Presencia Global 2014³⁰ —que se elabora a partir de indicadores económicos, militares y de “presencia blanda”³¹—, España ocupa el puesto número 13 en el ranking general, el mismo que ocupa nuestra economía en el mundo por tamaño del PIB³². En definitiva, un conjunto de características que permiten considerar a España como una potencia media —así la definirá la EES-2011, aunque no aparecerá este concepto en la ESN-2013—, integrada en una sociedad internacional que ahora se percibe como global. Un país con intereses y condicionantes propios, pero también con intereses, responsabilidades y compromisos compartidos derivados de esta integración y de la interdependencia creciente. A ello hay que sumar, y se trata de un aspecto básico, la fuerte crisis económica que España está sufriendo desde 2008, cuyas consecuencias también afectan al papel del país en el mundo y a su acción exterior.

Sin embargo, todos estos datos dicen muy poco si los contemplamos fuera del contexto internacional en el que nos estamos moviendo en este momento. Un entorno estratégico, a principios de la segunda década del siglo, en el que se están redefiniendo tanto algunos presupuestos vigentes aún desde la Guerra Fría, como muchos de los procesos que se han estado produciendo en los últimos 20 años en el marco de la globalización multidimensional del sistema internacional que se ha producido. La ESN-2013 y cómo se aborde el tema de los conflictos armados es dependiente directamente de este contexto.

Como señala el Real Instituto Elcano en un reciente informe, “la integración europea sigue constituyendo la principal apuesta estratégica de la política exterior española”³³. La Unión Europea debería aparecer en ese sentido como el primer ámbito de referencia de España en su política de seguridad —en sentido amplio, no solo defensa—, lo que parece difícil de sostener en el momento actual. Sin restar importancia a la treintena de misiones y operaciones lanzadas por la Unión Europea desde 2002 en el marco de su Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), lo cierto es que estamos bastante lejos de lo que señalaba la Estrategia de Seguridad de la Unión Europea de 2003: “La creciente convergencia de los intereses europeos y el fortalecimiento de la solidaridad dentro de la UE convierten a la Unión Europea en un actor creíble y eficaz. Europa tiene que estar dispuesta a asumir su responsabilidad en el mantenimiento de la seguridad mundial y la construcción de un mundo mejor”³⁴. Más bien todo lo contrario, en los últimos años hemos asistido a constantes diferencias entre los principales socios de la Unión con respecto a las cuestiones de seguridad y, en particular, sobre la participación en la gestión de conflictos armados. No son sólo las conocidas divergencias sobre la intervención en Irak en 2003 o las diferentes posiciones de

29 Ver el folleto oficial de la candidatura MAEC: "España 2015-2016", Candidata al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, Madrid (Junio 2013), en http://goo.gl/xNp1iO (Abril 2014).

30 Olivié, Iliana, Gracia, Manuel y García-Calvo, Carola: "Informe Elcano de Presencia Global 2014", Real Instituto Elcano (2014), p. 24.

31 Esta categoría incluye migraciones, turismo, deporte, cultura, Internet, tecnología, ciencia y educación y cooperación al desarrollo.

32 World Bank: "GDP Ranking 2012", en databank.worldbank.org/data/download/GDP.pdf (Abril 2014).

33 Molina, Ignacio (coord.): Hacia una renovación estratégica de la política exterior española, Real Instituto Elcano Informe Elcano 15 (Febrero 2013), pp. 11 y 48.

34 "Estrategia Unión Europea 2003".

socios tan importantes como Alemania en el conflicto en Libia, o la falta de acuerdo sobre la guerra en Siria y el raquítico papel desarrollado en las “Primaveras” árabes, sino que se puede observar claramente en las diferentes posturas que en el momento de escribir este texto tienen los principales países europeos sobre las sanciones a Rusia por sus acciones en Crimea y su política respecto de Ucrania.

Las esperanzas en que el Consejo Europeo sobre Seguridad y Defensa de diciembre de 2013 supusiera un paso adelante definitivo en el desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa y sus instrumentos, se vieron pronto truncadas por unos resultados más que discretos, que no han contribuido a reforzar la falta de capacidad y credibilidad de la Unión como actor de seguridad global e incluso regional. Probablemente, como señalaban las conclusiones del Consejo, “la Unión Europea y sus Estados miembros pueden aportar al escenario internacional la capacidad única de combinar, de modo coherente, unas políticas y unos instrumentos que van desde la diplomacia, la seguridad y la defensa hasta las finanzas, el comercio, el desarrollo y la justicia”³⁵, pero los hechos demuestran continuamente en los últimos años que no existe ni el consenso, ni el compromiso, ni la credibilidad para hacerlo.

Sólo la voluntad política de algunos países miembros —especialmente cuando coincide con sus propios intereses nacionales—, ha evitado la inacción casi absoluta de la Unión en varios de los escenarios donde ahora opera en misiones militares de cierta entidad. Bajo la bandera de la PCSD estamos asistiendo a lo que son intervenciones en conflictos armados lideradas por algún país miembro de la UE con intereses en la zona, a las que se consiguen sumar ayudas más o menos testimoniales de otros socios principalmente por solidaridad, compromisos o intereses más bilaterales que multilaterales. Las últimas misiones de la UE en Mali o la operación en la República Centroafricana (EUFOR RCA³⁶) reproducirían este esquema, que el periodista Miguel González describía de una forma muy gráfica: “Francia lanza in extremis una operación militar en una antigua colonia africana (Serval en Malí, Sangaris en la RCA) y España acaba atendiendo la petición de solidaridad de su aliado, aunque sea arrastrando los pies”³⁷. Este tipo de actuaciones de entidad limitada, articulados a través de la PCSD pero más bien resultado de compromisos puntuales, casi coaliciones ad-hoc, ha constituido y probablemente seguirá constituyendo uno de los principales marcos de empleo de los distintos instrumentos con los que cuenta España en situaciones de conflicto internacional. Las limitaciones presupuestarias y de recursos a la que España y sus Fuerzas Armadas están sometidas tampoco permiten ser muy ambicioso en estos aspectos. En conjunto, aun siendo el 5º país de la UE según los datos que señalábamos arriba, la capacidad de influencia y autonomía que se le podría suponer a un país como España no parece ser especialmente relevante.

En definitiva, en cuestiones de seguridad Europa no es un actor global y su papel es más que modesto como actor regional, incluso en sus áreas geográficas más próximas como su vecindario del este, del mediterráneo o del África subsahariana, donde la presencia e influencia de Estados europeos concretos, aunque limitada, puede llegar a ser más importante que la de la propia Unión. Este contexto debe ser tenido en cuenta en el diseño y la implementación general de la Estrategia, pero es especialmente relevante al considerar cómo España deberá actuar frente a escenarios de conflicto armado que afectan a sus intereses de todo tipo, directos o indirectos. Intencionadamente ni siquiera hemos mencionado el papel de

35 Consejo Europeo: "Conclusiones del Consejo Europeo", parte I, puntos 1-22, 19 y 20 de diciembre de 2013, par. 5.

36 La operación fue finalmente lanzada en abril; Council of the European Union: "EU military operation in the Central African Republic launched", 7672/14, Brussels, (1de abril del 2014).

37 González, Miguel: En la Frontera sur de la “Yihad”, El País, 2 de marzo de 2014.

la UE en la estricta defensa territorial de los países de la Unión —que parece volver a la agenda de seguridad de muchos países a partir de la política rusa con Ucrania— que quedará fuera de la órbita de la Unión y descansará sobre la OTAN.

La dinámica descrita en la Unión Europea se sitúa a su vez en un contexto de profundo cambio del entorno estratégico global. Europa y el área euro-atlántica —marco de la relación transatlántica con Norteamérica— han dejado de ser el eje del funcionamiento de la actual sociedad internacional, que se ha desplazado hacia la región Asia-Pacífico, donde China ya es una potencia central y los escenarios de conflicto actuales y potenciales son numerosos.

Estados Unidos ya ha reconocido claramente esta realidad del “giro” hacia Asia en sus documentos estratégicos (strategic pivot) y en su política exterior y de seguridad. Los países y los asuntos europeos, aunque siguen siendo importantes y unos aliados “críticos” —en el sentido de esenciales— para colaborar en algunas regiones, han perdido sin duda peso para los Estados Unidos, que han llevado a cabo en los últimos años un cierto proceso de

“desenganche” y de retirada de Europa.

Durante la última década, Estados Unidos ha estado absolutamente condicionado militar y estratégicamente por su presencia en Irak y Afganistán, empeñado inicialmente en acciones bélicas convencionales y luego fundamentalmente en operaciones de contrainsurgencia (COIN) y de State Building o reconstrucción. La salida militar de estos teatros, donde se ha dedicado un enorme esfuerzo para su estabilización con dudoso éxito, está suponiendo lo que un autor como Mazarr define como el final del “paradigma de los estados fallidos”³⁸; Estados Unidos estaría cerrando una época en la que el foco y la mayor parte de los recursos han estado puestos sobre la amenaza y los peligros que suponían los Estados débiles o fallidos, para pasar a centrarse en otros objetivos de mayor importancia estratégica. Aunque amenazas como el terrorismo continúan ligadas a estos “Estados frágiles” y siguen siendo parte importante de la agenda de seguridad norteamericana, operaciones como las de Afganistán o Irak se descartan para el futuro por los mismos documentos estratégicos. Como señala la Defense Strategic Guidance de 2012, “las Fuerzas de los Estados Unidos ya no estarán dimensionadas para llevar a cabo operaciones de estabilidad prolongadazas y de gran escala”³⁹, lo que también tendrá implicaciones para los socios y aliados al elaborar sus estrategias. El camino emprendido por Estados Unidos es otro, y como señala la Quadrennial Defense Review de 2014 “Estamos reposicionándonos para centrarnos en las oportunidades y desafíos estratégicos que definirán nuestro futuro: nuevas tecnologías, nuevos centros de poder y un mundo que es crecientemente más volátil, más impredecible y, en algunos casos, más amenazador para los Estados Unidos”⁴⁰. Como también plantea la QDR, esto exigirá un reequilibrio de las fuerzas para poder enfrentarse a un amplio espectro del conflicto: “las Fuerzas Armadas cambiarán el enfoque en términos de para qué tipo de conflictos se prepara en el futuro, poniendo un mayor énfasis en todo el espectro de posibles operaciones”. ¿Se debe tomar esto como guía para otros países?

Gran parte de estos cambios estratégicos están muy relacionados con el proceso de globalización, cambios que las estrategias de otros países también reconocen⁴¹. Un proceso

38 Mazarr, Michael J.: "The Rise and Fall of the Failed-State Paradigm: Requiem for a Decade of Distraction", Foreign Affairs, vol 93, nº 1.

39 Department of Defense: "Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense" (January 2012), p. 6. Lo repetirá después la QDR.

40 Department of Defense: "Quadrennial Defense Review 2014" (Marzo 2014), p. III.

41 Ver, por ejemplo, "A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy", U. K. Cabinet Office, Londres (Octubre 2010), p. 15.; Presidence de la Republique: "Livre blanc sur la défense el al sécurité

que ha cambiado los equilibrios de un mundo donde la interconexión es creciente y donde los actores y sus intereses —económicos, políticos y también de seguridad— están en todos los continentes, configurando un sistema internacional cada vez más complejo sobre el que no hay acuerdo si es multipolar, apolar, nuevamente bipolar (USA-China) o de cualquiera de sus distintas variantes intermedias. Se denomine de una manera u otra, ciertamente un nuevo sistema internacional con nuevas reglas está surgiendo, cuya complejidad hace que se pueda definir de distinta forma distinta según los actores que se consideren —estatales y no estatales— y los ámbitos de los que se hable —económico, político, militar, cultural, etc.—.

En este contexto, aunque los conflictos armados en términos generales han disminuido en este siglo, como vimos, las posibles fuentes de conflicto parece que se han multiplicado.

Aunque el nuevo papel que está asumiendo Rusia desde finales de 2013 en su conflicto con Ucrania ha resucitado la idea de la “amenaza” Rusa sobre Europa e incluso se habla en los medios de una especie de nueva Guerra Frías, el grado de interconexión en la actual sociedad internacional/global y las actuales dinámicas y funcionamiento del sistema hacen difícil pensar que se pueda volver a una situación de enfrentamiento en Europa (y en otras partes del mundo) parecida a la de hace 40-50 años. Es cierto que varios países europeos han vuelto la cabeza hacia Estados Unidos en busca de un “reaseguramiento” ante Rusia, pero no es probable que Estados Unidos ni quiera ni pueda recuperar una presencia en Europa que se parezca a la que tuvo durante la Guerra Fría. Rusia puede no llegar a ser el socio que Estados Unidos y la Unión Europea llevan décadas buscando, pero es poco probable que vuelva a ocupar el primer puesto entre las prioridades de la política exterior de Estados Unidos, que seguirán en la región Asia-Pacífico. En cambio, el contexto de seguridad en el Viejo Continente desde finales de 2013 ha vuelto a sacar a la luz la necesidad de que Europa sea capaz de ocuparse de su propia defensa, pero este es un mantra que ya se ha repetido muchas veces en los últimos cincuenta años, y no parece que pasemos por el mejor momento económico para hacerlo, incluso si apareciera la voluntad política de la que siempre se ha carecido.

En definitiva, la evolución reciente del marco estratégico puede indicarnos, como plantea Mead⁴², un “Retorno de la Geopolítica” o la vuelta al primer plano de las relaciones internacionales de los conflictos vinculados al territorio y al poder militar (caso de Crimea, las disputas territoriales en los mares de Asia, el control de Oriente Medio, el Ártico, etc.), pero el contexto en el que estos temas reaparecen es esencialmente distinto del de la Guerra Fría, con un grado de interconexión e interdependencia entre los actores que nada tiene que ver con el de aquel periodo y que ha transformado los esquemas de poder y de intereses, volviéndolos todavía más complejos; una anexión territorial que afecta a fronteras consolidadas, llevada a cabo por fuerzas armadas “sin identificación” y respondida (sin consenso entre aliados) con sanciones sobre personas concretas del entorno de un gobierno o, como mucho, sobre algunas empresas y sus directivos, puede ser una buena ilustración de ese nuevo entorno y las limitaciones que impone. Durante la Guerra Fría desde luego hubiera sido diferente.

Los cambios en una organización que tiene sus orígenes precisamente en la Guerra Fría, la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) serán otro importante factor a tener en cuenta en los planteamientos de cualquier estrategia de seguridad sobre los conflictos

nationale", Paris, (28 de abril del 2013), p. 41; "Finnish Security and Defence Policy 2012". Prime Minister’s Office, 1/213 (2012), p. 17.

42 Mead, Walter Russell: "The Return of Geopolitics. The Revenge of the Revisionist Powers", Foreign Affairs (May/June 2014); el planteamiento ciertamente no es nuevo, y la idea general de que los aspectos geopolíticos de las relaciones internacionales siguen siendo importantes y no son un vestigio de la Guerra Fría ha sido mantenida por numerosos autores en los últimos años.

armados. El papel de la OTAN estará estrechamente ligado a la propia evolución estratégica de Estados Unidos, que sigue siendo su principal contribuyente. La OTAN es para Estados Unidos el principal instrumento de cooperación en seguridad y defensa con sus aliados europeos, manteniendo con la organización un “compromiso firme y decidido”⁴³. Para los aliados europeos —para la gran mayoría— es la forma de mantener a Estados Unidos

“enganchado” a Europa, en ese contexto de giro hacia Asia-Pacífico del que ya hemos hablado.

Desde el final de la Guerra Fría y la desaparición de su adversario natural, el Pacto de Varsovia y la Unión Soviética, la OTAN ha sido una organización a la búsqueda de una misión, que ciertamente ha ido encontrando cuando las crisis de identidad iban apareciendo.

Como ya se señalaba en 2006, “con poca fanfarria —e incluso menos aviso— la Organización del Tratado del Atlántico Norte se ha convertido en Global”⁴⁴. Con varias operaciones en marcha fuera del territorio de los países miembros (en los Balcanes y África, por ejemplo), durante la última década el objetivo fundamental de sus esfuerzos ha sido Afganistán, pero la próxima salida de este país de la mayor parte de los aliados parecía devolver a la organización a sus debates esenciales y a la definición de su papel en el nuevo contexto internacional. La realidad internacional parece haber ayudado a la organización en este debate.

El Concepto Estratégico de 2010 (CE-2010), además de la amenaza convencional, hablaba de la multiplicidad de nuevos riesgos y amenazas que aparecen en cualquier estrategia reciente, como la proliferación de armas de destrucción masiva y misiles, el terrorismo, los ciberataques, la seguridad de las infraestructuras, los riesgos tecnológicos, medioambientales y de recursos. Los efectos de la inestabilidad y los conflictos fuera de las fronteras de la Alianza también se incluyen en la visión del entorno de seguridad, pero merece destacarse la extensión del apartado dedicado a lo que ahora llama la “Gestión de Crisis”, que aludirá a la intervención de la OTAN en cualquier fase del desarrollo y gestión de un conflicto, desde su prevención, gestión de crisis y fase bélica, hasta la estabilización y la reconstrucción. Éste era el marco necesario para una operación como la de Afganistán —que carecía de él hasta ese momento— y lo deberá seguir siendo en el futuro para otras operaciones fuera del territorio OTAN que, si hubiera interés en lanzarlas, sin duda serán mucho más limitadas en participantes, tamaño, duración y objetivos. La intervención en Libia en 2011 que finalmente gestionó la OTAN nos sirve de ejemplo. La evolución de los planteamientos estratégicos norteamericanos que hemos expuesto más arriba y el contexto político y de crisis económica en Europa así lo sugieren. Ciertamente, el papel global de la OTAN que el CE-2010 le permitió asumir vuelve a ser objeto de debate en la actualidad, pero no se cuestiona en modo alguno la continuidad de la organización debido al propio desarrollo de los acontecimientos internacionales. Los sucesos en Ucrania en 2014 —con el precedente de Georgia en 2008— han devuelto la atención de la Alianza al propio continente europeo y a sus misiones originales (que se mantienen por supuesto en el CE-2010), la defensa del territorio y la población de los países miembros y la disuasión. No son por tanto escenarios

El Concepto Estratégico de 2010 (CE-2010), además de la amenaza convencional, hablaba de la multiplicidad de nuevos riesgos y amenazas que aparecen en cualquier estrategia reciente, como la proliferación de armas de destrucción masiva y misiles, el terrorismo, los ciberataques, la seguridad de las infraestructuras, los riesgos tecnológicos, medioambientales y de recursos. Los efectos de la inestabilidad y los conflictos fuera de las fronteras de la Alianza también se incluyen en la visión del entorno de seguridad, pero merece destacarse la extensión del apartado dedicado a lo que ahora llama la “Gestión de Crisis”, que aludirá a la intervención de la OTAN en cualquier fase del desarrollo y gestión de un conflicto, desde su prevención, gestión de crisis y fase bélica, hasta la estabilización y la reconstrucción. Éste era el marco necesario para una operación como la de Afganistán —que carecía de él hasta ese momento— y lo deberá seguir siendo en el futuro para otras operaciones fuera del territorio OTAN que, si hubiera interés en lanzarlas, sin duda serán mucho más limitadas en participantes, tamaño, duración y objetivos. La intervención en Libia en 2011 que finalmente gestionó la OTAN nos sirve de ejemplo. La evolución de los planteamientos estratégicos norteamericanos que hemos expuesto más arriba y el contexto político y de crisis económica en Europa así lo sugieren. Ciertamente, el papel global de la OTAN que el CE-2010 le permitió asumir vuelve a ser objeto de debate en la actualidad, pero no se cuestiona en modo alguno la continuidad de la organización debido al propio desarrollo de los acontecimientos internacionales. Los sucesos en Ucrania en 2014 —con el precedente de Georgia en 2008— han devuelto la atención de la Alianza al propio continente europeo y a sus misiones originales (que se mantienen por supuesto en el CE-2010), la defensa del territorio y la población de los países miembros y la disuasión. No son por tanto escenarios