EL ESTADO DEL DESARROLLO: DESPLIEGUE Y COMPLICACIONES

A partir de 1930, en América Latina se inició la segunda fase de cambios políticos y económicos, debido a que el viernes negro en la Wall Street y la siguiente crisis económica mundial de los años 1930 tuvieron un impacto desastroso también en la región. La reducción en la demanda de productos de exportación latinoamericanos y el creciente proteccionismo hicieron caer a muchos países en una recesión económica profunda. Esto generó una presión política masiva que en algunos casos desembocó en golpes militares. Tan sólo entre 1930 y 1934 hubo en total 14 derrocamientos de sistemas, los cuales por lo menos en parte se pueden atribuir a la crisis económica mundial.

La crisis se solucionó principalmente mediante una estrategia de industrialización orientada hacia el interior. En los años 1920 a 1930, la industrialización en América Latina aún se veía más bien como complemento y no como sustituto del sector agrario. Ahora empezó la propia producción de bienes industriales que antes se solían importar, en el marco de una industrialización de sustitución de importaciones (ISI).

En este nuevo proceso, se produjo una expansión del aparato estatal que empezó a entrar en numerosos campos políticos nuevos, tales como la promoción de ciencia, educación y tecnología. Se amplió la política del mercado laboral y social mediante nacionalizaciones, creando un amplio sector de empresas públicas que se seguía fortaleciendo a través del manejo de inversiones y políticas estructurales. De este modo, el Estado se convirtió también en actor económico, siendo su principal objetivo el refuerzo de la independencia económica y una política ocupacional exitosa que conciliara a los diferentes grupos sociales dispuestos a entrar en conflicto.

A partir de los años 40, la industrialización de sustitución de importaciones recibió un apoyo intelectual adicional. Por un lado, conoció un auge el nacionalismo como deseo de autonomía y autodeterminación que, según la opinión general, ya sólo se podía garantizar mediante la autonomía económica. Por el otro lado, a partir de los años 1950, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) difundió un concepto teórico que constataba desventajas financieras a largo plazo para países exportadores de materias primas y que por lo tanto abogaba por un desarrollo económico interno (Love 1980). Esta teoría influyó entre otras en las así llamadas teorías de dependencia que habían sido decisivas en el debate de desarrollo en la región durante décadas.

En este contexto surgió el clásico Estado de Desarrollo en América Latina que solía mantener características muy autoritarias. Al principio, la nueva política generalmente se basaba en un populismo que integraba diferentes clases sociales en el proceso político y que evitaba reformas más profundas. Las primeras alianzas de varias clases de esta “modernización conservadora” solían agrupar a la clase media elevada y urbana, al igual que a importantes partes de la clase obrera, sobre todo como masa electoral. La expresión política de estas coaliciones era a menudo una “democracia cooptiva” que mediaba entre los intereses de los empleados y los patrones y que a veces estaba directamente opuesta a los intereses tradicionales de los latifundistas.

La mayoría de los regímenes populistas de este Estado en desarrollo se caracte-rizaba por cuatro elementos. Primero, presentaban por lo general una coalición de intereses opuesta a otros intereses que se solían excluir de la codecisión política, a menudo con medios represivos. Segundo, representaban intereses, por ejemplo de trabajadores y empresarios, que tendían a ser conflictivos en sí. Tercero, la mayoría de los regímenes dependía de una alta influencia personal y de líderes individuales.

Cuarto, la integración de diferentes intereses llevaba al surgimiento de una retórica unificadora y el uso de símbolos, por lo general de naturaleza nacionalista.

Entre 1930 y 1960, la industrialización de sustitución de importaciones era efectivamente exitosa en sus principales objetivos. En este periodo, América Latina

gozó de tasas de crecimiento desproporcionadamente altas que en el promedio se movían por el 6% cada año. La desigualdad social tendió a reducirse, y la calidad de vida de determinadas capas de la población mejoró sustancialmente. Se construyeron grandes instalaciones industriales, las empresas iniciaron un proceso de aprendizaje tecnológico, y se desarrollaron instituciones diferenciadas para manejar la economía (Boris 2001).

Sin embargo, a partir de los años 60, la dinámica de este desarrollo económico manejado por el Estado empezó a estancarse. Según la perspectiva actual, una razón fue que la política se concentrara en la industrialización, dejando de lado los sectores agrario y de servicios, con lo cual sólo se modernizaba un segmento económico limitado que pronto llegó a sus límites. Como consecuencia, también la demanda interna permanecía limitada y fragmentada, y pronto ya no podía incentivar a la economía, lo que a su vez llevó a que estancaran tanto la producción como los sueldos y el poder adquisitivo.

Además se argumenta que las empresas estaban apoyadas por un proteccio-nismo que inhibía la competencia, de modo que se fue ralentizando la innovación tecnológica y la productividad de las empresas. De este modo no fue posible desarrollar tecnologías propias. Éstas aún tenían que ser importadas del mercado mundial, lo cual impidió reducir la cuota de importación. Por consiguiente, no se redujo la dependencia del mercado mundial, a pesar de la intención de sustituir la importación. Dado que a la vez, debido a la falta de competitividad, no se podía vender lo suficiente en el mercado mundial, las economías nacionales solían registrar déficit crónicos en la balanza comercial, y las monedas eran sobrevaluadas.

Para salir de las tendencias de crisis económica a partir de los años 1960, los Estados y las economías seguían expandiendo. En numerosos países de la región, más de la mitad de toda la población activa empezó a trabajar directamente o indirectamente para el Estado. Por ejemplo, en 1980 cerca del 60% de todos los asalariados más calificados trabajaban en el sector público (Whitehead 1994:35). Los burócratas, personas de la clase media y trabajadores que representaban el sector industrial-urbano, por un lado dependían del Estado si querían realizar sus exigencias, pero por el otro lado constituían un factor socio-político importante. El Estado necesitaba su apoyo para poder legitimarse.

Esta política que pretende asegurar coaliciones políticas y legitimidad, a través de puestos de trabajo estatales y nepotismo, también se denomina matriz estado-céntrica (Cavarozzi 1993). En este concepto, se producían procesos de coordinación que implicaban una doble dependencia de relaciones sociales estatal-civiles. La matriz centrada en el Estado era la configuración estereotipada de sistemas basados en la sustitución de importaciones bajo el poder populista. La fomentaban políticos de múltiples ideologías. La política específica de los respectivos países dependía de

compromisos nacionales y del apoyo de la respectiva alianza de clases (Collier/Collier 1991).

La importancia y el alcance de la actuación estatal se fueron incrementando, pero las capacidades estatales o económicas crecieron cada vez menos. Por el contrario, empezaron a propagarse el clientelismo y el nepotismo. Se desarrollaron dos fenó-menos: por una parte, una sobreburocratización estructural, es decir una organización complicada de las burocracias que exigía muchos recursos y personal.

Por otra parte, surgió una subburocratización habitual, es decir que los burócratas actuaban de manera cada vez más ineficaz, respetando cada vez menos las normas y reglas legales (Schneider 1991). Esto impidió la creación de una administración estatal legal-racional, es decir una administración que no actuara y decidiera arbi-trariamente, sino legalmente, basándose en leyes formuladas y cuyo trabajo por consiguiente fuera racional y calculable para todos los implicados. Este fenómeno de las administraciones no legales-racionales se mantiene hasta la fecha y se puede denominar problema principal de los Estados latinoamericanos. En la época del Estado en desarrollo, lógicamente también afectaba la mayoría de las empresas públicas. De este modo, el sector económico estatal entero empezó a perder cada vez más eficacia en muchos países de la región.

Por lo tanto, el Estado en desarrollo era un Estado expansivo, pero no era un Estado fuerte que implementara su política de manera eficaz. El aparato estatal no crecía en concordancia con el crecimiento de la coordinación interna, la eficacia, la efectividad de las acciones estatales o el incremento de la autonomía estatal frente a intereses particulares. Por el contrario, los intereses privados lograban influir permanentemente en las instituciones públicas. Por otra parte, el Estado de Desa-rrollo tampoco logró erradicar la pobreza de manera sostenible (véase 13.2). Si bien la pobreza se reducía, sobre todo en las zonas rurales, entre el 20 y el 60% de la población, dependiendo de la nación, seguía siendo pobre, incluso en las fases prósperas del Estado en desarrollo. Es decir que la sociedad de los dos tercios seguía siendo una triste realidad en América Latina, también en las fases de prosperidad económica.

Por lo general, el Estado en desarrollo era un Estado de compromiso que intentaba integrar múltiples grupos sociales de poder sin poder crear un consenso dentro de toda la sociedad para implementar estrategias políticas integrales. Su política engendraba una fragmentación social que ayudaba a asegurar el control político, pero que dificultaba crear una base social lo suficientemente fuerte para llevar iniciativas con consecuencias en varios ámbitos. Lo que se presentaba como estrategia de desarrollo socialmente progresiva y orientada hacia la mejora de las condiciones de vida de las masas, a menudo resultaba ser el “rent seeking” de una coalición de desarrollo que, si bien era más grande que cualquiera anterior, seguía

teniendo un carácter fuertemente exclusivo, y cuya estabilización a largo plazo era económicamente imposible.

En conclusión, se puede afirmar lo siguiente: El Estado de Desarrollo controlaba tensiones sociales con un reparto extremadamente desigualitario de riquezas, ingresos y otros recursos. En otras palabras: El Estado de Desarrollo en ningún momento fue un Estado que llevara a un desarrollo integral y sostenible, en términos económicos y sociales. La prueba más contundente de este hecho fue la absoluta incapacidad del Estado de Desarrollo de imponer su monopolio fiscal, una dimensión central de cualquier Estado nacional. El Estado no logró en ningún momento fijar los impuestos necesarios y así consolidar sus ingresos. Esta “subimposición tributaria”

de las sociedades latinoamericanas se convirtió en el principal problema estructural crónico del continente, poniendo de relieve todos los déficit de la política en aquel entonces. Si bien el Estado satisfacía los intereses de diferentes grupos y de este modo se autolegitimaba, la legitimación de la política y los servicios ejercidos por el Estado nunca crearon un consenso tan amplio para que los respectivos grupos aceptaran poner a disposición del Estado una parte de sus ingresos o sus riquezas en forma de impuestos.

A fin de cuentas, la debilidad del sistema fuerte ocasionó su desmoronamiento.

Porque a más tardar desde los años 1950, el desarrollo orientado hacia el interior de América Latina se implementaba mediante el paradigma del keynesianismo que estaba en auge en todo el mundo y que ejercía una influencia enorme sobre la política económica. El economista inglés John Maynard Keynes había sacado una conclusión de la crisis económica mundial de los años 1930: Afirmaba que en tiempos de crisis económicas, los Estados no tenían que concentrarse en ahorrar a toda costa, sino generar una demanda artificial a través de inversiones estatales. Al final, esta demanda artificial haría arrancar nuevamente el motor de la coyuntura. Al mismo tiempo, el manejo de las inversiones estatales permitiría dirigir el desarrollo hacia el rumbo deseado, por ejemplo hacia la industrialización. A continuación, Keynes pretendía cubrir los costos de estos gastos estatales anticíclicos mediante impuestos cuando se hubiera recuperado la economía y cuando la imposición de tasas pesara menos sobre la coyuntura y la demanda, respectivamente.

Ésta era exactamente la idea en la que se basaba la industrialización interna del Estado de Desarrollo latinoamericano. Pero como tampoco en sus fases de auge llegaba a generar ingresos suficientes mediante los impuestos, tenía que conseguir los recursos en otra parte. Esto se lograba con créditos internacionales, con lo cual se incrementaba continuamente la deuda pública - una de las principales causas de la crisis de endeudamiento de los años 1980. Además, paralelamente a las dimensiones institucionales del Estado iban creciendo los conflictos de intereses y de clases de las sociedades latinoamericanas. Al principio, los regímenes populistas

autoritarios y de estructura jerárquica los solucionaban con un buen potencial de gestión, incluyendo por lo general soluciones de conflictos mediante un liderazgo personalista. Pero la creciente expansión y la diferenciación de la economía y del Estado a la vez ocasionaron la creación de un nuevo segmento social de gerentes, burócratas y tecnócratas.

Como consecuencia del paulatino agotamiento económico de la estrategia interna, este segmento empezó a crear nuevas alianzas con la clase media, una nueva burguesía industrial y el ejército, excluyendo a la clase obrera. Estas alianzas optaron por una opción burocrática-autoritaria para acabar con la crisis de la sustitución de importaciones, el colapso del poder populista y los breves intermedios democráticos en varios países. A partir de los años 1970, en varios casos desem-bocaron en dictaduras, a veces dictaduras militares, que en la teoría se describían como “Estados de Desarrollo burocráticos-autoritarios” (O´Donnell 1979ª; 1982). Si estas dictaduras en parte intentaban mantener o modernizar la vieja política bajo otros paradigmas, en otros países ya iniciaban la próxima fase del desarrollo, mediante reformas económicas: el neoliberalismo. El mejor ejemplo es Chile que con el golpe de Pinochet el 11 de septiembre de 1973 se convirtió en campo de experi-mentación para expertos en economía formados en Norteamérica, los así llamados Chicago Boys.

Según muchos autores, el surgimiento de estos regímenes burocráticos-autoritarios constituye una ruptura abrupta y excepcional en la continuidad frente a las tradiciones políticas antiguas que también llevaron a un nuevo tipo de Estado.

Hay que considerar que el sector público tenía que controlar los segmentos sociales estratégicamente fuertes para poder implementar un desarrollo capitalista neoliberal.

Si se quería obtener una burocracia de operación eficaz que trabajara según las indicaciones tecnócratas, se le tenía que otorgar una cierta autonomía. Para eso a su vez había que eliminar también el carácter clientelista de la política. Otros autores afirman que la cultura y la práctica política tradicional en América Latina son demasiado fuertes para ser sustituidas por rupturas radicales, atribuyéndole más bien un carácter temporal y coyuntural a la supuesta ruptura ocasionada por las dictaduras militares (Touraine 1993).