2. Rahmenbedingungen
2.3. Demografische und gesamtwirtschaftliche Entwicklung
Freie Hansestadt Bremen
rote Punkte: Konsolidierungsländer (HB, BE, SL, SH, ST)
(c) SfF, 2010-35
0 2.500 5.000 7.500 10.000 12.500 15.000 17.500 20.000 22.500 25.000
-1.400 -1.200 -1.000 -800 -600 -400 -200 0 200 400
aktuelle Problematik Finanzierungssaldo je Einwohner
VorbelastungSchulden je Einwohner
Länderdurchschnitt
Bremen
Länderdurchschnitt
InAbbildung 3 sind aus der hierauf basierenden ersten Überprüfungsrunde des Stabi-litätsrates (15. Oktober 2010) exemplarisch die aktuellsten Länderwerte des Schul-denstandes (Vorbelastung) und des einwohnerbezogenen Finanzierungssaldos (aktu-elle Problematik) ausgewiesen. Die Koordinaten der Freien Hansestadt Bremen und derenAbstand zu den Länderdurchschnitten, aber auch zu den übrigen Konsolidie-rungsländern und allen anderen, im Sektor „überdurchschnittliche Schulden und über-durchschnittliches Defizit“ befindlichen Ländern dokumentieren den Grad der extremen Haushaltsnotlage Bremens.
2.3. Demografische und gesamtwirtschaftliche Entwicklung
Hinsichtlich der sozioökonomischen Rahmenbedingungen, unter denen die Haushalte des Stadtstaates im Finanzplan-Zeitraum zu gestalten sind, werden Bremen-spezifi-sche Annahmen nur zur Bevölkerungsentwicklung getroffen. Für die übrigen ge-samtwirtschaftlichen Faktoren, die die Haushaltsentwicklung vorrangig über die (Steu-er-) Einnahmen sowie notwendige Ausgaben für arbeitsmarkt-orientierte und sonstige
infrastrukturelle Vorleistungen und Folgekosten beeinflussen, werden Projektionen, diefür das Bundesgebiet insgesamt vorliegen, für Bremen übernommen. Dies ist ei-nerseits vertretbar, weil die Kleinheit des Stadtstaates eigene Prognosen mit Einschät-zungen zu konjunkturellen Einflussgrößen und mittelfristigen Durchschnittsentwicklun-gen kaum zulässt. Andererseits entfalten die gesamtwirtschaftlichen Rahmensetzun-gen ihre zentralen WirkunRahmensetzun-gen für die Finanzplanung des Landes über die steuerab-hängigen Einnahmen, deren Entwicklungen ohnehin aus Bundesprognosen, die den Berechnungen des Arbeitskreises Steuerschätzungen zugrunde liegen, abgeleitet wer-den.
Für den aktuellen Planungszeitraum gelten demnach die in Tabelle 1 zusammenge-stellten Orientierungswerte, die vom Bundeswirtschaftsministerium im Oktober 2010 vorgelegt und als Ausgangsgrößen der November-Steuerschätzung herangezogen wurden. In den Eckdaten abgebildet wird der massive konjunkturelle Einbruch des Jah-res 2009, der 2010 einsetzende – durch Außenhandel und Inlandsnachfrage getragene – Aufholprozess und die ab 2011 erwartete Mittelfrist-Entwicklung, die insgesamt dazu beitragen soll, die 2009 aufgebrochene Produktionslücke bis 2014 zu schließen. Der dabei ab 2011 unterstellte BIP-Deflator beträgt 1,3 % p. a., die angenommene Preis-entwicklung der Konsumausgaben in mittelfristiger Sicht pro Jahr 1,4 %.
Tab. 1: Projektion der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung Zuwachsraten in % Ist
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2009/15 *) Bruttoinlandsprodukt (nominal) -3,4 4,1 3,0 2,8 2,8 2,8 3,1 Bruttoinlandsprodukt (real) -4,7 3,4 1,8 1,5 1,5 1,5 1,9 Verwendung BIP (in jew. Preisen):
Konsumausgaben Private Haushalte -0,2 2,3 2,5 2,7 2,7 2,7 2,6 Konsumausgaben Staat 5,0 3,1 1,2 1,4 1,4 1,4 1,7 Bruttoanlageinvestitionen -10,3 6,5 4,1 4,0 4,0 4,1 4,5 Verwendung BIP (in jew. Preisen):
Inlandsnachfrage -1,9 3,9 2,3 2,7 2,7 2,7 2,9
Exporte -16,9 17,9 9,8 5,3 5,3 5,3 8,0
Importe -15,5 19,3 9,1 5,4 5,4 5,4 8,2
Verteilung Bruttonationaleinkommen
Bruttolöhne und -gehälter -0,2 2,3 2,5 2,4 2,4 2,4 2,4 Bruttolöhne und -gehälter je Arb.n. -0,2 2,1 1,9 2,2 2,2 2,2 2,2 Verf. Einkommen Private Haushalte -1,0 2,7 2,3 2,5 2,6 2,8 2,6 Unternehmens- und Verm.einkommen -12,6 17,0 4,2 3,3 3,2 3,2 5,6 Arbeitnehmer (Inländerkonzept) 1,8 0,2 0,6 0,1 0,1 0,1 0,2
*) Durchschnittliche jährliche Veränderungsraten Quelle: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie
Projektion Oktober 2010
Senatorin für Finanzen; Referat 20
Für den bremischen Konsolidierungskurs 2010/2020 werden aktuelle bzw. noch zu treffende Annahmen zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung – vorbehaltlich ent-sprechender Regelungen in der noch ausstehenden Verwaltungsvereinbarung mit dem Bund – voraussichtlich aus zwei Gründen von Bedeutung sein:
- Aus den gesamtwirtschaftlichen Projektionen abzuleitende Berechnungen zur Pro-duktionslücke bestimmen im Konsolidierungszeitraum das Verfahren der „Kon-junkturbereinigung“, d. h. die Beträge, um die die Steuereinnahme-Erwartungen
der bremischen Haushalte in den einzelnen Planjahren zur theoretischen Anpas-sung an ein konjunkturelles Normalniveau rein rechnerisch verändert werden. Die Höhe der so ermittelten konjunkturbereinigenden Zu- bzw. Absetzungen wirkt sich dabei unmittelbar auf die Höhe des jeweiligen strukturellen Defizits der Haushalts-jahre und damit auf dessen pro Jahr einzuhaltende Abbauschritte aus (vgl. 7.2.).
Die äußerst begrenzte Belastbarkeit über einen Zeitraum von wenigen Monaten hinausgehender Konjunkturprognosen wird hier im Verlauf der Haushaltskonsoli-dierung voraussichtlich zu fortlaufenden Anpassungsbedarfen der Konjunktur-bereinigung führen.
- Annahmen für die Entwicklung der steuerabhängigen Einnahmen (Steuern, LFA, BEZ) werden als Berechnungsgrundlage der Konsolidierungsschritte zukünftig unmittelbar an den Ergebnissen der jeweiligen Steuerschätzungen orientiert. Kon-kret bedeutet dies, dass auch die den Projektionen des Arbeitskreises „Steuer-schätzungen“ zugrunde liegenden Setzungen zur gesamtwirtschaftlichen Ent-wicklung über ihre unterstellten Auswirkungen auf die einzelnen Steuerarten Aus-gangsgrößen für die bremischen Haushalte darstellen.
Senatorin für Finanzen, Referat 20
Abb. 4: Wirtschaftswachstum und Steuereinnahmen in Bremen Index; 1970 = 100
Quellen: Statistisches Landesamt; Arbeitskreis VGR, eigene Berechnungen *) Aktueller Wert: Zwei-Jahres-Durchschnitt
100
1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
(c) SfF, 9712
Elastizität (Steuer- ggü. BIP-Entwicklung; Sekundärachse) Bruttoinlandsprodukt (nominal; Index)
Steuereinnahmen (Index)
Freie Hansestadt Bremen
Im Hinblick auf die im Konsolidierungszeitraum einzuplanende Einnahmenentwicklung der Haushalte ist zu berücksichtigen, dass seit Anfang der 90er Jahre – insbesondere aufgrund von Steuerrechtsänderungen und deren Konsequenzen für Bemessungs-grundlagen, Anrechenbarkeiten, Erstattungen, Zahlungsstrukturen, Verhalten der Steuerpflichtigen etc. – vor allem für die bremischen Haushalte eine deutliche Ent-kopplung zwischen Wirtschaftswachstum und Entwicklung der originären Steuer-einnahmen festzustellen ist (vgl. Abbildung 4), die bei Einbeziehung des überwie-gend einwohnerbezogenen bundesstaatlichen Finanzausgleichs nicht vollständig kom-pensiert wird. Es bleibt abzuwarten, inwieweit sich diese Auseinanderentwicklung von
Wirtschafts- und Finanzkraft des Stadtstaates im Konsolidierungszeitraum fortsetzen und in den regionalisierten Prognosen der zu erwartenden Steuereinnahmen korrekt abbilden wird.
Eine weitere wichtige Rahmenbedingung stellt die Bevölkerungsentwicklung des Stadtstaates dar. Dieser Zusammenhang ist einerseits durch das derzeitige System der Finanzverteilung, das im Wesentlichen auf die Einwohnerzahl der Länder abstellt, begründet: Sowohl die Umsatzsteuerverteilung als auch die bremischen Ansprüche im bundesstaatlichen Finanzausgleich orientieren sich in starkem Maße am Einwohneran-teil des Stadtstaates am gesamten Bundesgebiet. Andererseits stellen Abwanderun-gen in das niedersächsische Umland ein zentrales Problem dar, weil wohnort-bezogene Steuereinnahmen verloren gehen, während Ausgaben für oberzentrale Ver-sorgungsfunktionen nach wie vor zu leisten sind.
Eine rückläufige, u. U. zudem vom Bundesdurchschnitt negativ abweichende Einwoh-nerentwicklung stellt daher ein Risiko für den Konsolidierungskurs im Land Bremen dar. Schon in den neunziger Jahren, in denen der Stadtstaat allein zwischen 1992 und 2000 gegenüber der bundesdurchschnittlichen Entwicklung rd. 36.500 Einwohner und damit weit über 100 Mio. € seiner jährlichen Einnahmen verlor, erschwerte insbesonde-re ein überwiegend durch Umlandwanderungen verursachter Bevölkerungsverlust die Haushaltssanierung.
Senatorin für Finanzen, Referat 20
Abb. 5: Bevölkerungsentwicklung (Index)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Bremen
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Insofern ist es von besonderer Bedeutung, dass Bremen die massive Entkopplung von der bundesdurchschnittlichen Einwohnerentwicklung in den neunziger Jahren ab dem Jahr 2000 überwinden und anschließend vorübergehend sogar eine überdurch-schnittliche Bevölkerungszunahme verzeichnen konnte (vgl. Abbildung 5).
Für den Planungszeitraum wird zunächst – wie in den Regionalisierungsergebnissen der Steuerschätzungen, die für alle Gebietskörperschaften konstante Einwohnerzahlen zugrunde legen, - unterstellt, dass eine parallele Entwicklung der bremischen Ein-wohnerzahlen zum übrigen Bundesgebiet gewährleistet werden kann und insofern keine einwohnerbedingten Abweichungen von der vom Arbeitskreis
Steuerschätzun-gen prognostizierten bundesdurchschnittlichen Entwicklung der steuerabhängiSteuerschätzun-gen Ein-nahmen hinzunehmen sind. Im Konsolidierungszeitraum wird es daher auch darauf an-kommen, die Bemühungen zur Gewinnung von Einwohnern bzw. zur Verhinderung der Stadt-Umland Abwanderung so fortzusetzen bzw. auszubauen, dass zumindest eine Konstanz der Einwohnerzahlen im Stadtstaat sichergestellt werden kann.
So ergeben die fortlaufend aktualisierten, derzeit auf den Rahmensetzungen der zwölf-ten koordinierzwölf-ten Bevölkerungsprognose beruhenden Projektionen, dass die aktuell knapp 662.000 betragende Einwohnerzahl des Stadtstaates schon bis Ende des Pla-nungszeitraumes leicht abnehmen (2014 gegenüber 2009: - 6.100 bzw. - 0,9 %) und sich diese Tendenz bis zum Ende des Konsolidierungszeitraumes weiter verstärken wird (2020 gegenüber 2014: - 9.300 bzw. – 1,4 %). Die jährlichen Verluste des Ge-samtzeitraumes 2009/2020 würden damit rd. 1.400 Einwohner (- 0,21 %) betragen.
In der innerbremischen Differenzierung ist dabei festzustellen, dass die prognosti-zierten Einwohnerverluste in der Stadt Bremerhaven (2009/2020: - 6,6 %) nach wie vor wesentlich deutlicher ausfallen als in der Stadt Bremen (2009/2020: - 1,3 %).
Auch wenn die tatsächlichen Auswirkungen dieses prognostizierten Bevölkerungsrück-gangs erst in Relation zur Ist-Entwicklung im Bundesgebiet insgesamt zu ermitteln sind, ist der damit skizzierte Trend unter Konsolidierungsgesichtspunkten unbe-dingtzu beachten bzw. sind entsprechende Gegensteuerungsmaßnahmen zu er-greifen.
Für fachpolitische Planungen und daraus abzuleitende Ressourcenbedarfe sind die mittel- und langfristig zu erwartenden altersgruppenspezifischen Bevölkerungsent-wicklungen von Belang. Hier sind für den Stadtstaat Bremen nach den Ergebnissen der zwölften koordinierten Bevölkerungsprognose und – in Anlehnung an Systematisie-rungsansätze der Bertelsmannstiftung – in einer an bestimmten Anforderungen der öf-fentlichen Aufgabenwahrnehmung orientierten Sortierung folgende Tendenzen abseh-bar:
Tab. 2: Bevölkerungsprognosen für den Stadtstaat Bremen 2008
Einwohner Einwohner % Einwohner %
Betreuung U3 und Kindergarten 31.859 - 184 - 0,6 + 518 + 1,6 (unter 6jährige)
Schule 77.357 - 5.461 - 7,1 - 4.922 - 6,
(6 bis unter 19jährige)
Berufliche und Hochschulbildung 51.060 - 647 - 1,3 - 4.118 - 8, (19 bis unter 25jährige)
Erwerbstätige 361.496 + 2.780 + 0,8 - 3.007 - 0,8
(25 bis unter 65jährige)
Rentner (geringe Pflegebed.) 104.043 + 1.048 + 1,0 - 5.303 - 5,0 (65 bis unter 80jährige)
Hochbetagte (höhere Pflegebed.) 37.224 + 1.338 + 3,6 + 11.628 + 30,2 (über 80jährige)
Veränd. 2008 bis 2013 Veränd. 2013 bis 2020
8
2
Das Durchschnittsalter der bremischen Bevölkerung steigt von 43,8 Jahre (2009) über 44,7 Jahre (2014) auf 45,6 Jahre (2020).