Das ACRP mit seinen Zielen und Instrumenten befindet sich in einem Kontext unterschiedlicher Poli-tikfelder mit je eigenen Logiken und Akteuren. Diese miteinander in Einklang zu bringen ist eine große Herausforderung. Dies sind die wesentlichen relevanten Politikfelder:
• Die österreichische Klimapolitik, insbesondere die Politik zur Anpassung an den Klimawandel, wie sie sich in der Klimawandelanpassungsstrategie42 ausdrückt. Dieser Strategie und ihrer Umsetzung die erforderliche Wissensgrundlage zu geben, ist eines der zentralen Ziele des ACRP. Für diese Stra-tegie verantwortlich ist auf Bundesebene das Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Touris-mus, Abt. IV/1, Koordinierung Klimapolitik, in den Ländern sind es die Klimaschutzkoordinatoren.
40 http://www.startclim.at/
41 Viele relevante Praxispartner (z. B. Forstwirtschaft, öffentliche Körperschaften) im Themenbereich des ACRP können in die-sen Programmen i. a. nicht mitmachen
42 https://www.bmnt.gv.at/umwelt/klimaschutz/klimapolitik_national/anpassungsstrategie/strategie-kontext.html
Aus dieser Perspektive betrachtet, hat das ACRP Merkmale eines Programms der Ressortforschung, nämlich insofern es direkt die Arbeit der Verwaltung (und der Politik) informiert und so unterstützt.
Im Gegensatz zu diesem unmittelbaren inhaltlichen Interesse des verantwortlichen Ressorts steht seine schwache Rolle in der inhaltlichen Gestaltung des ACRP.
• Die Governance von Hochschulen, Forschungsinstituten und Agenturen: In den vergangenen zwei Jahrzehnten wurde die Governance vieler dieser Institutionen in Österreich neu ausgerichtet. Zwar ist die Situation heterogen, selbst innerhalb einer Gruppe von Institutionen (wie etwa der öffentli-chen Universitäten), dennoch gibt es in den Institutionen maßgebliche Logiken und Anreizsysteme, die das Arbeiten der Forscher/innen dort bestimmen.
Grob gesprochen dominiert an den Universitäten das Primat der Forschung für die internationale Scientific Community, gemessen an der Zahl der Publikationen in hoch angesehenen internationa-len Zeitschriften, während die Interaktion mit Akteuren der Praxis im Rahmen von Drittmittelpro-jekten zwar möglich ist, doch vergleichsweise weniger angesehen; dies gilt auch für praxisorientierte Publikationsformen. Umgekehrt fokussieren sich die Akteure der außeruniversitären Forschung43 und, vor allem, der forschenden Agenturen44 stärker auf die praxisnahe, anwendungsorientierte Forschung und der/ die einzelne Forscher/in findet bisweilen wenig Verständnis, wenn sie Zeit für ein Paper in einem Journal investiert.
An den Universitäten wird außerdem ein großer Teil der Forschung von Personen geleistet, die über Drittmittel beschäftigt sind45. Dies gilt insbesondere für Nachwuchsforscher/innen. Es ist daher üb-lich, bei der Kalkulation von Projekten gewissermaßen in Einheiten von Doktorand/inn/en oder Post-Doc zu rechnen und die Projekte nach Möglichkeit so zu gestalten, dass sie die wissenschaftli-che Karriere der mitwirkenden Nachwuchskräften möglichst gut unterstützen. Dazu gehören insbe-sondere eine ausreichend tiefe Befassung mit den Forschungsinhalten selber sowie ein dem univer-sitären Regelwerk für die jeweilige Karrierestufe entsprechender Rahmen (z. B. sehen die Curricula für Doktoratsstudien i. a. eine dreijährige Studienzeit vor).
• In der Forschungspolitik ist die wettbewerbliche Förderung innovativer, international anschlussfä-higer Forschung ein derzeit in Österreich vielfach genutztes Instrument, auch in anderen Fachge-bieten. Fast alle derartigen Programme in Österreich werden von einem für FTI-Politik zuständigen Ressort (mehrheitlich dem Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie) verant-wortet, und trotz der ebenfalls thematischen Schwerpunkte vieler Programme ist der Hauptunter-schied zum ACRP, dass das verantwortliche Ressort die Ergebnisse der Forschung nur in Ausnah-mefällen in die eigene fachlich-inhaltliche Politikgestaltung einbezieht. Wir beobachten außerdem, dass es zur ressortübergreifenden Frage des Klimawandels in der Forschungspolitik bzw. -förderung wenig Schulterschluss zwischen den Ministerien gibt, dass also über diese anderen Programme viel Geld für Entwicklungen vergeben wird, deren Impact auf Klima entweder neutral oder negativ ist bzw. sein könnte.
• Die institutionelle Finanzierung von außeruniversitären Forschungseinrichtungen und Agenturen (z. B. BFE, UBA) ist in den vergangenen Jahren teilweise nicht mit den gesetzlichen Aufgaben mit-gewachsen und die verantwortlichen Ressorts erwarten zunehmend eine Kofinanzierung aus Dritt-mitteln. Wettbewerbliche Drittmittel können ein wertvolles Instrument zur Qualitätssicherung dar-stellen. Allerdings gibt es trotz einer großen Vielfalt an wettbewerblichen Forschungsprogrammen in Österreich systematische Lücken: Die vorhandenen wettbewerblichen Forschungsprogramme sind ganz wesentlich innovationsgetrieben, sie fördern fast ausschließlich als innovativ (im interna-tionalen Vergleich) eingestufte Vorhaben. Als relevante Praxis wird fast ausschließlich die produzie-rende Wirtschaft und der nahestehende Dienstleistungssektor verstanden und gefördert. For-schung, die diese Kriterien nicht erfüllen kann, ist aus Drittmitteln schwer finanzierbar. Gerade zur Bewältigung des Klimawandels (und anderer Herausforderungen) braucht es aber auch andere Ar-ten von Forschung, z. B. Zeitreihen, das Wiederholen von Erhebungen an anderen OrAr-ten, die noch
43 Dazu gehören z. B. Joanneum Research oder das AIT
44 Dazu gehören z. B. die ZAMG und das UBA
45 Siehe dazu den Universitätsbericht 2018
wenig geübte enge Zusammenarbeit mit der Praxis in Verwaltung, Zivilgesellschaftlichen Einrich-tungen und NGO.
Das ACRP und alle Personen, die daran teilnehmen, bewegen sich also in einem komplexen Umfeld mit teilweise einander widersprechenden Anforderungen. Diese Spannungsfelder ergeben sich gewisserma-ßen logisch aus der spezifischen Beschaffenheit und Funktionsweise der verschiedenen Politikfelder und Institutionen. Wichtig ist es allerdings, sie zu erkennen, sie zu verstehen und Wege zum Ausgleich zu finden. Wir gehen darauf in unserem Bericht noch näher ein.
9 Schlussfolgerungen
Die inhaltliche Relevanz des ACRP steht weiterhin außer Streit: Den Klimawandel zu bewältigen und ihn nach Möglichkeit einzudämmen, ist eine der zentralen Herausforderungen unserer Zeit, zumal der Klimawandel eine von zwei planetaren Belastungsgrenzen darstellt, die das Erdsystem mit unumkehr-baren Folgen zum Kippen bringen können:
Abbildung 7 Klimawandel als eine der zwei kritischen planetaren Belastungsgrenzen
Quelle: Steffen et al (2015)46
Wie der 5. IPCC-Sachstandsbericht47 zeigt, sind der Klimawandel und seine Ursachen grundsätzlich ver-standen, sodass bereits ausreichende Wissensgrundlagen für entschlossenes politisches Handeln vor-liegen. Es gibt aber auch noch viele offene Fragen und daher ist auch weiterhin Forschung notwendig, um diese Wissenslücken zu schließen. Benötigt wird nicht nur Grundlagenforschung, sondern auch und gerade praxisrelevante Forschung im Sinne des ACRP.
Das ACRP ist gewissermaßen der Prototyp eines Forschungsprogrammes im Diskurs um die großen ge-sellschaftlichen Herausforderungen: Es stellt die Forschung in den Dienst, um ein Problem zu verstehen und zu lösen. Die Forschung allein kann das Problem zwar nicht lösen, sie kann aber fehlendes Wissen liefern.
46 Will Steffen, Katherine Richardson, Johan Rockström, Sarah E. Cornell, Ingo Fetzer, Elena M. Bennett, Reinette Biggs, Ste-phen R. Carpenter, Wim de Vries, Cynthia A. de Wit, Carl Folke, Dieter Gerten, Jens Heinke, Georgina M. Mace, Linn M.
Persson, Veerabhadran Ramanathan, Belinda Reyers and Sverker Sörlin: “Planetary boundaries: Guiding human develop-ment on a changing planet”, Science 347 (6223), 1259855. DOI: 10.1126/science.1259855
47 In deutscher Fassung hier verfügbar: https://www.de-ipcc.de/128.php
RESEARCH ARTICLE SUMMARY
◥SUSTAINABILITY
Planetary boundaries: Guiding human development on a
changing planet
Will Steffen,*Katherine Richardson, Johan Rockström, Sarah E. Cornell, Ingo Fetzer, Elena M. Bennett, Reinette Biggs, Stephen R. Carpenter, Wim de Vries,
Cynthia A. de Wit, Carl Folke, Dieter Gerten, Jens Heinke, Georgina M. Mace, Linn M. Persson, Veerabhadran Ramanathan, Belinda Reyers, Sverker Sörlin
INTRODUCTION:There is an urgent need for a new paradigm that integrates the continued development of human societies and the main-tenance of the Earth system (ES) in a resilient and accommodating state. The planetary bound-ary (PB) framework contributes to such a paradigm by providing a science-based analysis of the risk that human perturbations will de-stabilize the ES at the planetary scale. Here, the scientific underpinnings of the PB framework are updated and strengthened.
RATIONALE:The relatively stable, 11,700-year-long Holocene epoch is the only state of the ES
that we know for certain can support contem-porary human societies. There is increasing evi-dence that human activities are affecting ES functioning to a degree that threatens the re-silience of the ES—its ability to persist in a Holocene-like state in the face of increasing human pressures and shocks. The PB frame-work is based on critical processes that reg-ulate ES functioning. By combining improved scientific understanding of ES functioning with the precautionary principle, the PB framework identifies levels of anthropogenic perturbations below which the risk of destabilization of the ES is likely to remain low—a“safe operating
space”for global societal development. A zone of uncertainty for each PB highlights the area of increasing risk. The current level of anthro-pogenic impact on the ES, and thus the risk to the stability of the ES, is assessed by compar-ison with the proposed PB (see the figure).
RESULTS:Three of the PBs (climate change, stratospheric ozone depletion, and ocean acid-ification) remain essentially unchanged from the earlier analysis. Regional-level boundaries as well as globally aggregated PBs have now been developed for biosphere integrity (earlier
“biodiversity loss”), biogeochemical flows, land-system change, and freshwater use. At present, only one regional boundary (south Asian mon-soon) can be established for atmospheric aerosol loading. Although we cannot identify a single PB for novel entities (here effects), they are included in the PB framework, given their potential to change the state of the ES. Two of the PBs—climate change and bio-sphere integrity—are recognized as“core”PBs based on their fundamental importance for the ES. The climate system is a manifestation of the amount, distribution, and net balance of energy at Earth’s surface; the biosphere regulates ma-terial and energy flows in the ES and increases its resilience to abrupt and gradual change.
Anthropogenic perturbation levels of four of the ES processes/features (climate change, bio-sphere integrity, biogeochemical flows, and land-system change) exceed the proposed PB (see the figure).
CONCLUSIONS:PBs are scientifically based levels of human perturbation of the ES beyond which ES functioning may be substantially altered. Transgression of the PBs thus creates substantial risk of destabilizing the Holocene state of the ES in which modern societies have evolved. The PB framework does not dictate how societies should develop. These are po-litical decisions that must include considera-tion of the human dimensions, including equity, not incorporated in the PB framework. Never-theless, by identifying a safe operating space for humanity on Earth, the PB framework can make a valuable contribution to decision-makers in charting desirable courses for socie-tal development.
▪
RESEARCH
736 13 FEBRUARY 2015•VOL 347 ISSUE 6223 sciencemag.org SCIENCE
Current status of the control variables for seven of the planetary boundaries.The green zone is the safe operating space, the yellow represents the zone of uncertainty (increasing risk), and the red is a high-risk zone. The planetary boundary itself lies at the intersection of the green and yellow zones. The control variables have been normalized for the zone of uncertainty; the center of the figure therefore does not represent values of 0 for the control variables. The control variable shown for climate change is atmospheric CO2concentration. Processes for which global-level boundaries cannot yet be quantified are represented by gray wedges; these are atmospheric aerosol loading, novel entities, and the functional role of biosphere integrity.
The list of author affiliations is available in the full article online.
*Corresponding author. E-mail: will.steffen@anu.edu.au Cite this article as W. Steffenet al.,Science347, 1259855 (2015). DOI: 10.1126/science.1259855
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Climate change
Biosphere integrity Kritische Belastungsgrenzen
• Sind von grundlegender Bedeutung für das Erdsystem
• Können das Erdsystem alleine in einen neuen Zustand bringen
• Die Folgen können unumkehrbar werden
Ohne ACRP gäbe es in Österreich nur wenig inter- oder transdisziplinäre Klimaforschung. Die Logik der wettbewerblichen, anwendungsorientierten Forschung (mit Platz auch für Grundlagenforschung), die Ziele, Instrumente und Aktivitäten des ACRP bisher dominiert hat, war insbesondere für das Ziel des Kompetenzaufbaus richtig. Das Auswahlverfahren des ACRP hat durch Qualitätssicherung und Fairness die Grundlage für einen glaubwürdigen Kompetenzaufbau, basierend auf der Qualität der Forschung und der Qualifikation der Projektteams, gelegt.
Tatsächlich ist durch die Förderung des ACRP viel erreicht worden: Kapazitäten wurden aufgebaut, so-wohl in der Forschung wie auch im Programmmanagement, zusätzliche Akteure sind in die Klimawan-delforschung eingestiegen, Kompetenzen wurden erarbeitet, speziell im interdisziplinären Arbeiten und (wenn auch weniger stark) im transdisziplinären Arbeiten. Bei manchen Schlüsselakteuren unter den ACRP-Teilnehmern ist die Klimaforschung mit einschlägigen institutionellen Schwerpunkten veran-kert, z. B. in Leistungsvereinbarungen, an anderen Institutionen ist die Situation der Klimaforschung jedoch prekär, obwohl die betreffenden Gruppen für das ACRP von wesentlicher Bedeutung sind. Hier liegt eine reale Gefahr, dass aufgebaute Kompetenzen verloren gehen könnten.
Die wesentlichen Akteure sind untereinander vernetzt und viele arbeiten auch in internationalen Part-nerschaften sowie mit Akteuren der Praxis. Die konkreten Forschungsfragen sind i. a. forschungsgetrie-ben, in dem Sinn, dass sie von Forscher/innen formuliert und vorgeschlagen worden sind. Die Einbin-dung von Stakeholdern wird vom Steering Committee stark gefordert, findet aber oft nur in relativ loser und für die Praktiker unverbindlicher Form statt, etwa als Workshops zur konkreten Ausrichtung von Forschungsfragen oder zur Reflexion von Ergebnissen. Dies zusammen mit letters of intent des Minis-teriums oder ähnlicher Institutionen im Antrag genügen i. a. für den Nachweis der Praxisrelevanz. Die Reduktion der zulässigen Projektgröße steht im Gegensatz zu den Anforderungen des kooperativen For-schens, speziell in transdisziplinären Konstellationen.
In der Governance des ACRP spielt das Steering Committee, bestehend aus vier ausgewiesenen, exter-nen Fachleuten die stärkste gestaltende Rolle. Dieses Modell mit einem starken Steering Committee macht Sinn, solange die Bewertung der ACRP-Projekte primär innerwissenschaftlichen Kriterien folgt.
In keinem state-of-the-art Forschungsprogramm mischt sich die Regierung bzw. das zuständige Minis-terium in die Entscheidungen über die Vergabe von so gearteten Förderungen ein. Diese Zurückhaltung der Politik ist vor allem dort wichtig, wo es um Kompetenzaufbau geht, und darum ging es bislang im ACRP primär. Die Qualität der wissenschaftlichen Forschung steht im Vordergrund, auch und vor allem im Hochschulsektor, weil hier die nächste Generation von Forscher/innen ausgebildet wird. Will man aber der Relevanz der Klimaforschung für die Klimapolitik eine höhere Aufmerksamkeit schenken, und dies zu tun sieht die Zielsetzung des ACRP vor, so ist das gegenwärtige Modell der Steuerung des ACRP überfordert, vor allem im Agenda Setting und in der Bewertung und Sicherstellung von Relevanz. Wir halten indes die vielfach wahrgenommene vermeintliche Unvereinbarkeit von Relevanz einerseits und wissenschaftlicher Qualität andererseits aber für überbrückbar.
Die Kommunikation auf der Programmebene weist einige Schwächen auf. Die geringen Ressourcen für das Programmmanagement korrespondieren mit niedriger Aufmerksamkeit für seine hohe Bedeutung.
Für ein „normales“ wettbewerbliches Forschungsprogramm wären einige dieser Schwächen in der Kom-munikation und ein „schmales“ Programmmanagement nicht (besonders) relevant. Im Hinblick auf die klimapolitischen Ziele des ACRP besteht jedoch klar Handlungsbedarf.
Aus den ambitionierten Zielen des ACRP und den daraus resultierenden hohen Ansprüchen an die For-schungsprojekte resultieren Spannungsfelder, die bisher in der Programmpraxis unzureichend wahrge-nommen worden sind. Wir listen hier einige in zugespitzter Formulierung:
• Orientierung an „real world problems“ versus reine Wissensorientierung der Forschung
• Anwendungsorientierung versus wissenschaftliche Exzellenz
• Unabhängige Expertenjury versus politische Notwendigkeiten
• Mitigation versus Adaptation
• Wenig größere Projekte versus viele kleinere Projekte
• Internationale Orientierung versus Ausrichtung auf Österreichspezifika
• Wünsche der Praxispartner versus Aussicht auf Publikation
Für die Zukunft des ACRP halten wir das einfache, undifferenzierte Instrumentarium daher für unzu-reichend, denn die Zahl an Anforderungen ist hoch – zu Recht, im Sinne der Programmziele – und die damit verbundenen Ansprüche sind schwierig miteinander in Einklang zu bringen. Unserer Einschät-zung nach ist es in einem „klassischen“ Forschungsprogramm mit seinen dominanten Paradigmen, In-strumenten und Verfahren der Forschungspolitik kaum möglich, dies zu leisten. Einschränkend sind dabei außerdem folgende Faktoren:
• Innovationszwang – aber wenig Platz für Forschung, die „lediglich“ kritische Wissenslücken füllt für z. B. Zeitreihen, „Fische zählen“, Erfassen von Daten für andere Regionen, Übertragen / Anpassen von Modellen und Szenarien, Verifikation von Ergebnissen.
• Konzentration der wettbewerblichen Mittel in Österreich auf die Industrie und industriell anwen-dungsorientierte Forschung.
• Die Erwartung an öffentliche Forschungseinrichtungen und Agenturen, sich der Drittmittel zu be-dienen, ohne dass für jede Art und Thematik der benötigten Forschung auch entsprechende Mittel bereitstehen.
Noch eine Überlegung zur grundsätzlichen Ausrichtung des ACRP als Grundlage für die Bewältigung des Klimawandels (Adaptation): Viele Programmteilnehmer/innen haben den Eindruck, dass Fragen der Einschränkung des Klimawandels (Mitigation) zu kurz kommen, auch weil andere einschlägige Pro-gramme vorrangig auf technische Lösungen zur Mitigation abzielen. Zwar sind Maßnahmen zur Reduk-tion von Treibhausgasen längst mehr eine Frage des (mangelnden) politischen Willens und weniger eine Frage fehlender Evidenz. Dennoch halten wir es für sinnvoll, gerade den nichttechnischen Forschungs-fragen zur Mitigation künftig mehr Raum zu geben, z. B. sozioökonomische Fragen im Zusammenhang mit Entscheidungen für / gegen klimafreundliches Verhalten oder Forschung zur Gestaltung von Bil-dungsmaßnahmen etc. Dies nicht zuletzt deshalb, weil der erforderliche Aufwand zur Bewältigung des Klimawandels ja mit dessen Ausmaß zunimmt, und hier zunehmend Fragen in den Vordergrund treten, die sozial- und wirtschaftswissenschaftlicher Expertise bedürfen.
Das ACRP mit seinen Zielen ist, wir betonen es nochmals, weiterhin höchst relevant und es soll auf Grundlage der aufgebauten Kapazitäten und Kompetenzen entschlossen ausgeweitet und weiterentwi-ckelt werden.
10 Empfehlungen
Wir empfehlen, das ACRP schrittweise weiterzuentwickeln und auf Basis der aufgebauten Kompetenzen und Kapazitäten die Zusammenarbeit zwischen Forschung und Praxis systematisch zu stärken. Eine Weiterentwicklung ist auch erforderlich, um das bisher erreichte Niveau halten zu können. Die Verant-wortlichen für das ACRP werden dabei (weiterhin) Pionierarbeit mit einem Programm im Dienst einer der zentralen gesellschaftlichen Herausforderungen leisten.
Wir empfehlen eine Weiterentwicklung folgender Dimensionen:
Erhöhung des Budgets Differenzierung der Ziele
Erweiterung und Ausdifferenzierung des Instrumentariums
Daran angepasste Weiterentwicklung des Bewertungs- und Auswahlverfahrens Reform der Governance
Verbesserung und Intensivierung der Kommunikation
Im Detail bedeutet das:
Erhöhung des Budgets
Wir empfehlen, das Budget des ACRP zu erhöhen. Die Steigerung soll zumindest dem Ausmaß der Kos-tensteigerung bei den maßgeblichen Teilnehmergruppen seit Programmbeginn kompensieren. Für die ebenfalls empfohlenen neue Instrumente werden allerdings zusätzliche Mittel benötigt. Die zulässige Projektobergrenze sollte ebenfalls deutlich erhöht werden.
Unser ceterum censeo: Ein größeres technologieorientiertes Unternehmen in Österreich erhält pro Mo-nat so viel österreichische Forschungsförderung wie das gesamte ACRP für ein ganzes Jahr.
Differenzierung der Ziele
Die bisherigen Ziele sind weiterhin relevant und maßgeblich. Sie sollten im Licht der Ergebnisse im Detail differenziert werden.
Das Ziel des Kapazitätsaufbaus sollte ergänzt werden um den Erhalt und die Weiterentwicklung der erreichten Kompetenzen, den Aufbau von Kompetenzen in Bereichen, die bisher noch weniger im Pro-gramm vertreten waren, speziell solche, die für Ziel 2 (Entscheidungsgrundlagen) gebraucht werden (z. B. sozialwissenschaftliche Expertise), sowie um den Aufbau von Nachfrage- und Forschungskompe-tenz bei Akteuren der Praxis. Zum zweiten Ziel, Entscheidungsgrundlagen und Informationsbasis, sollte das Zielgruppenverständnis geklärt und differenziert werden und besser im Instrumentarium und den Prozessen abgebildet werden.
Für künftige inhaltliche Positionierung sollte geprüft werden, ob Fragen der Mitigation wirklich in an-deren Programmen ausreichend abgedeckt ist, besonders dort, wo es um nicht-technische Lösungen sowie um Kontexte jenseits des städtischen Raums und Energiesysteme geht (für die es bereits
Für künftige inhaltliche Positionierung sollte geprüft werden, ob Fragen der Mitigation wirklich in an-deren Programmen ausreichend abgedeckt ist, besonders dort, wo es um nicht-technische Lösungen sowie um Kontexte jenseits des städtischen Raums und Energiesysteme geht (für die es bereits