Ausgestaltung der Zugangsentgeltregulierung

157. Mit dem Erlass des Eisenbahnregulierungsgesetzes im Jahr 2016 ist die grundlegende Neugestaltung der Tras-senentgeltregulierung einhergegangen. Anlass für diese Reform waren unionsrechtliche Vorgaben zur Entgeltregu-lierung, deren Umsetzung in deutsches Recht in den §§ 25 ff. ERegG erfolgt ist.²⁰⁹ Eine zentrale Neuerung war dabei die Einführung einer Anreizregulierung für Trassenentgelte, wodurch Anreize zur Senkung der Zugangsentgelte und der Kosten für die Schienenwegbereitstellung gesetzt werden sollten.²¹⁰

158. Die Anreizsetzung erfolgt im Rahmen einer Preisobergrenzenregulierung (Price-Cap). Dabei werden gemäß

§§ 25 ff. ERegG Preisobergrenzen für die Trassenentgelte in den jeweiligen Netzfahrplanjahren und einer Regulie-rungsperiode von insgesamt fünf Jahren festgelegt.²¹¹ Hierzu wird von der Regulierungsbehörde vor Beginn einer Regulierungsperiode das Ausgangsniveau der Gesamtkosten der Schienenwegebetreiber bestimmt. Das Ausgangs-niveau der Gesamtkosten umfasst dabei sämtliche Kosten, die zur Erbringung des sog. Mindestzugangspakets anfal-len.²¹² Das Mindestzugangspaket stellt einen von den Betreibern der Schienenwege im Rahmen der Schienenwege-bereitstellung verpflichtend zu erbringenden Leistungskatalog dar und umfasst im engeren Sinne Zugangsrechte, welche die unmittelbare Nutzung der Schienenwege betreffen.²¹³ Auf Grundlage des ermittelten Ausgangsniveaus der Gesamtkosten legt die Regulierungsbehörde dann für jedes Netzfahrplanjahr eine Obergrenze der Entgelte fest.²¹⁴ Die Bestimmung der jährlichen Obergrenze orientiert sich an dem ökonomischen Konzept der Price-Cap-Regulierung und ergibt sich aus dem Ausgangsniveau der Gesamtkosten zuzüglich der Inflationsrate und abzüglich eines Produktivitätsfortschrittfaktors.²¹⁵ Der Betreiber der Schienenwege hat bei der Erhebung der Entgelte die fest-gelegte jährliche Obergrenze zu berücksichtigen, wobei die Summe der Entgelte (gewichtet nach der Betriebsleis-tung) die Obergrenze nicht überschreiten darf.²¹⁶ Hierdurch sollen Anreize zum Abbau von Ineffizienzen und zur Kostensenkung geboten werden. Entsprächen beispielsweise die Trassenerlöse des Betreibers der Schienenwege genau der festgelegten Obergrenze, so wäre es diesem gestattet, die bei einer Kostensenkung unter die Obergrenze

208 Dadurch würde auch eine Parallele zu den kartellrechtlichen Zugangsbedingungen nach der Essential-facilities-Doktrin (§ 19 Abs. 2 Nr. 4 GWB) hergestellt; vgl. EuGH, Urteil vom 16. Juli 2015, C-170/13 – Huawei Technologies, ECLI:EU:C:2015:477.

209 Richtlinie 2012/34/EU des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums vom 21. November 2012, ABl. L 343 vom 14. Dezember 2012, S. 32.

210 Für eine detaillierte Beschreibung der Trassenentgeltregulierung siehe Monopolkommission, 7. Sektorgutachten Bahn (2019), a. a.

O., Tz. 112 ff.

211 Nach einer Übergangsphase umfasst die erste Regulierungsperiode die Netzfahrplanjahre 2019 bis 2023.

212 § 25 Abs. 1 ERegG.

213 Der im Rahmen des Mindestzugangspakets zu erbringende Leistungskatalog ist in Anlage 2 Nr. 1 zum ERegG definiert.

214 Die auf Basis der jährlichen Preisobergrenze ermittelten Trassenentgelte werden damit von der Regierungsbehörde ex ante geneh-migt, vgl. § 26 Abs. 2 S. 1 i. V. m. §§ 45 ff. ERegG. Die von der Bundesnetzagentur für das Netzfahrplanjahr 2021 genehmigten Trassenentgelte finden sich unter BNetzA, Beschluss vom 31. März 2020, BK10-19-0178_E.

215 § 25 Abs. 2 ERegG. In der Grundlogik soll die Preisentwicklung durch die Veränderung der Inflation (IR) und der Berücksichtigung des erwarteten sektorspezifischen Produktivitätsfortschritts (X) beschränkt werden. Formal ist die Fortschreibung der jährlichen Preisobergrenze (Pt) mit Blick auf die Preisobergrenze des Vorjahres (Pt-1) gegeben durch: Pt = (IR – X) * Pt-1. Vgl. hierzu auch Borr-mann, J./Finsinger, J., Markt und Regulierung, 1. Aufl., München 1999, S. 415 ff.

216 § 26 Abs. 2 S. 2 ERegG.

resultierenden Gewinne vollständig einzubehalten. Der tatsächliche Gewinn ist demnach umso höher, je effizienter der Betreiber der Schienenwege wirtschaftet; umgekehrt sind aber auch mögliche Verluste zu tragen, wenn die Kosten die festgelegte Obergrenze überschreiten.

159. Ergänzt wird die Preisobergrenzenregulierung durch eine Regulierung der Entgeltstruktur. Die regulatorische Ausgestaltung der Trassenentgelte folgt dabei vor allem den Vorgaben der §§ 31, 34 und 36 ERegG. So ist das Tras-senentgelt grundsätzlich aus zwei Komponenten – den unmittelbaren Kosten des Zugbetriebs (uKZ) und einem Voll-kostenaufschlag – zu bilden. Die erste Entgeltkomponente, die uKZ, umfasst die Kosten, die dem Betreiber der Schie-nenwege bei der Bereitstellung einer zusätzlichen Mengeneinheit, gemessen in Trassenkilometern, als Mehrkosten entstehen.²¹⁷ Die uKZ entsprechen damit den Grenzkosten des Schienennetzbetriebs. Die zweite Entgeltkompo-nente ist der Vollkostenaufschlag. Demnach kann der Betreiber der Schienenwege Aufschläge auf die uKZ bis zur vollständigen Deckung der mit der Erbringung des Mindestzugangspakets entstehenden Kosten erheben. Die Voll-kosten stellen die fixen Kosten der Bereitstellung einer betriebsfähigen Schieneninfrastruktur dar. Bei der Zuordnung der Vollkostenaufschläge hat der Betreiber der Schienenwege nach Marktsegmenten – mindestens nach SGV, SPNV und SPFV – zu differenzieren.²¹⁸ Schließlich sind die Entgelte für das Mindestzugangspaket, bestehend aus uKZ und Vollkostenaufschlag, pro Zug und in Euro je Trassenkilometer auszuweisen.²¹⁹

4.3.1.2 Stationsentgelte

160. Das ERegG enthält zudem Regelungen zur Regulierung der Entgelte für die Serviceeinrichtungen. Dabei ist mit Blick auf die im ERegG enthaltenen Entgeltvorschriften festzustellen, dass die Regelungsdichte weit hinter den Vor-gaben für die Entgelte des Betreibers der Schienenwege zurückbleibt. Neben der geringeren Regelungsdichte un-terscheidet sich die Regulierung der Entgelte für Serviceeinrichtungen von der für Schienenwege zudem und vor allem darin, dass sie einen gänzlich anderen Regulierungsansatz verfolgt.

161. Unter dem Begriff der Entgelte für Serviceeinrichtungen sind jene Entgelte zu verstehen, die für den Schienen-zugang innerhalb von Serviceeinrichtungen nach Anlage 2 Nr. 2 ERegG wie etwa Personenbahnhöfe, Rangierbahn-höfe oder Wartungseinrichtungen erhoben werden. Grundsätzlich wird hierbei zwischen den sog. Stationsentgelten für Betreiber der Personenbahnhöfe und den Entgelten für Betreiber sonstiger Serviceeinrichtungen unterschieden.

Da die Stationsentgelte den überwiegenden und zugleich wettbewerbskritischen Teil der Entgelte für Serviceein-richtungen ausmachen²²⁰, soll im Folgenden der Fokus darauf gerichtet werden. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass die wesentlichen Vorschriften mit Entgeltbezug für sämtliche Betreiber von Serviceeinrichtungen gelten. Le-diglich auf einfachgesetzlicher Ebene, z. B. bezüglich der Genehmigungspflicht, wird eine Unterscheidung zwischen den Betreibern der Personenbahnhöfe und Betreibern der sonstigen Serviceeinrichtungen vorgenommen.

162. Die Regulierung der Entgelte des Betreibers der Personenbahnhöfe richtet sich nach § 32 ERegG. Demnach dürfen die Entgelte für den Schienenzugang innerhalb von Serviceeinrichtungen nach Anlage 2 Nr. 2 ERegG und für die Erbringung von Leistungen in diesen Einrichtungen die Kosten für deren Erbringung, zuzüglich eines angemes-senen Gewinns, nicht übersteigen. In der ökonomischen Theorie wird dabei von einer Kostenzuschlagsregulierung

217 § 34 Abs. 3 ERegG. Die Bestimmung der uKZ ist europarechtlich durch die Durchführungsverordnung (EU) 2015/909 vorgegeben.

Vgl. Durchführungsverordnung (EU) 2015/909 der Kommission vom 12. Juni 2015 über die Modalitäten für die Berechnung der Kosten, die unmittelbar aufgrund des Zugbetriebs anfallen, ABl. L 148 vom 13. Juni 2015, S. 17.

218 § 36 Abs. 1 und 2 ERegG.

219 § 31 Abs. 1 ERegG.

220 Während die Stationsentgelte im SPNV und SPFV rund 18 Prozent bzw. 9 Prozent der Infrastrukturkosten der Eisenbahnverkehrsun-ternehmen ausmachen, belaufen sich die Entgelte für die restlichen Serviceeinrichtungen auf lediglich 2 bzw. 3 Prozent der Infra-strukturkosten. Vgl. BNetzA, Marktuntersuchung Eisenbahnen 2020, a. a. O., S. 47 f. Darüber hinaus beschränkt sich die zuvor auf-gezeigte Wettbewerbsproblematik natürlicher Monopole und wesentlicher Einrichtungen grundsätzlich auf den Bereich der Perso-nenbahnhöfe. Die Märkte sonstiger Serviceeinrichtungen, wie z. B. der Markt von Wartungseinrichtungen, sind häufig von einem stabilen bis moderaten Wettbewerb geprägt.

(Cost-Plus) gesprochen.²²¹ Bei der Kostenzuschlagsregulierung handelt sich um ein kostenbasiertes Regulierungsver-fahren, das sich zur Bestimmung der Entgelte ausschließlich an den individuellen Kosten des zu regulierenden Un-ternehmens orientiert. Steigen die Kosten, so werden auch höhere Entgelte genehmigt. Das ERegG legt damit ledig-lich eine Entgeltobergrenze fest, unterhalb derer die Betreiber der Personenbahnhöfe freien Gestaltungsspielraum besitzen.²²² Aus den gesetzlichen Regelungen lassen sich dabei keine unmittelbaren Effizienzanreize ableiten. Einen ausdrücklichen Bezug, beispielsweise auf die Kosten einer effizienten Leistungsbereitstellung²²³ oder auf die Kosten eines effizienten und strukturell vergleichbaren Netzbetreibers²²⁴ gibt es nicht.

163. Im Einzelnen bestimmt sich die regulatorische Obergrenze der Stationsentgelte anhand der individuellen Kos-ten des Betreibers der Personenbahnhöfe einerseits und anhand des angemessenen Gewinns andererseits. Bezüg-lich der Kosten soll es dem Betreiber der Personenbahnhöfe mögBezüg-lich sein, alle ihm bei der Zugangsgewährung der Personenbahnhöfe anfallenden Kosten auszugleichen. Zu den ansatzfähigen Kosten gehören dabei vor allem auf-wandsgleiche Kosten, Abschreibungen sowie Kapitalkosten abzüglich sonstiger Erträge und Erlöse.²²⁵ Der angemes-sene Gewinn, den die Betreiber der Personenbahnhöfe erwirtschaften dürfen, ist in § 1 Abs. 9 ERegG als eine Eigen-kapitalrendite definiert, die dem unternehmerischen Risiko Rechnung trägt und die von der durchschnittlichen Ren-dite in dem betreffenden Sektor in den Vorjahren nicht wesentlich abweicht.²²⁶ Schließlich handelt es sich bei der Obergrenze der Stationsentgelte um eine kalkulatorische Größe. Sollten sich etwa die Kosten der Betreiber der Per-sonenbahnhöfe anders als prognostiziert entwickeln, so würden die Entgelte insoweit nicht auf den tatsächlichen, sondern auf den kalkulatorisch ermittelten Kosten basieren.

164. Eine Besonderheit ergibt sich bei der Bildung der Stationsentgelte im SPNV. Gemäß § 37 Abs. 2 ERegG unter-liegen die Stationsentgelte von bundeseigenen Eisenbahninfrastrukturunternehmen einer sog. Stationspreis-bremse. Dabei wird die jährliche Entwicklung der Stationsentgelte bis einschließlich dem Jahr 2031 auf 1,8 Prozent festgelegt, wobei in bestimmten Fällen davon abgewichen werden kann.²²⁷ Letztendlich sind die Stationsentgelte sowohl im SPNV als auch im SPFV durch die Regulierungsbehörde ex ante zu genehmigen.²²⁸ Besondere Verfahrens-regeln zur Genehmigung der Entgelte existieren derzeit nicht. In der Praxis werden daher regelmäßig die Verfah-rensregeln für die Betreiber der Schienenwege gemäß §§ 45, 46 ERegG analog angewendet.²²⁹ Eine Klarstellung des Gesetzgebers zur Anwendbarkeit dieser Vorschriften für Betreiber der Serviceeinrichtungen wäre wünschenswert.

165. Zur Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben aus § 32 ERegG entwickelte die DB Station & Service AG als mit rund 5.400 Bahnhöfen größter Betreiber von Personenbahnhöfen eine eigene Entgeltsystematik. Dabei wird zunächst eine Kategorisierung aller Personenbahnhöfe und Haltepunkte in verschiedene Preisklassen und

221 Das Konzept der Kostenzuschlagsregulierung ist auch unter dem englischen Begriff der Cost-Plus-Regulierung bekannt.

222 Siehe hierzu und im Folgenden Bühlmeier in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, 1. Aufl., München 2020, § 32 ERegG Rn. 25 f.

223 Ähnlich wie im Telekommunikationssektor, vgl. § 32 TKG.

224 Ähnlich wie im Energiesektor, vgl. § 4 Abs. 1 StromNEV.

225 Das ERegG enthält keine spezifischen gesetzlichen Vorgaben zur Ermittlung der Kosten von Betreibern der Personenbahnhöfe. In der Praxis findet daher der in Anlage 4 Nr. 1.1 ERegG verankerte Grundsatz für die Kostenermittlung von Schienenwegebetreibern analog auf die Betreiber von Personenbahnhöfen Anwendung. Vgl. Bühlmeier in: Kühling/Otte, AEG/ERegG, a. a. O., § 32 ERegG Rn.

29. Zur Anwendung des Kostenbegriffs in der Praxis siehe BNetzA, Beschluss vom 14. Juni 2019, BK10-19-0045_E, S. 92 ff.

226 Zur Bestimmung der maximal zulässigen Eigenkapitalrendite und der dafür notwendigen Ermittlung des eingesetzten Eigenkapitals sowie eines adäquaten Eigenkapitalzinssatzes bedient sich die Regulierungsbehörde methodisch der CAPM-Methode (capital asset pricing model). Siehe hierzu auch BNetzA, Beschluss vom 14. Juni 2019, BK10-19-0045_E, S. 95 ff.

227 § 37 Abs. 2 ERegG i. V. m. § 5 Abs. 3 Regionalisierungsgesetz. Stationsentgelte können gemäß § 37 Abs. 3 ERegG abweichend durch einen bilateralen Vertrag zwischen Gebietskörperschaft und bundeseigenem Betreiber des Bahnhofs geregelt werden, z. B. wenn vonseiten der Gebietskörperschaft besondere Investitionen in den Bahnhöfen erfolgen sollen.

228 § 33 Abs. 1 Nr. 2 ERegG.

229 BNetzA, Beschluss vom 30. September 2019, BK10-20-0033_E, S. 24.

biete vorgenommen. Die Zuordnung in Preisklassen erfolgt anhand ausgewählter Kriterien, die die verkehrliche Be-deutung und Ausstattung des Bahnhofs, z. B. die Anzahl der Bahnsteigkanten oder Bahnsteiglänge, berücksichtigt.

Die Stationsentgelte berechnen sich sodann aus einem bahnhofsspezifischen Entgelt multipliziert mit der Anzahl an Halten an diesem Bahnhof.²³⁰