die unter Verstoß gegen das Völkerrecht geschaffen wurden, also »illegale Staaten«.
Rhodesien, die südafrikanischen Homeland-Staaten Transkei, Ciskei, Bophuthats-wana und Venda und zuletzt die Türkische Republik Nord-Zypern (TRNZ) wurden von keinem einzigen Staat oder nur von dem an der Entstehung des neuen Staats be-teiligten (Sponsor-)Staat anerkannt. Diese kollektive Nichtanerkennung ist als »a formidable weapon«
7oder auch als »an essential legal weapon in the fight against gra-ve breaches of the basic rules of international law« bezeichnet worden.
8Gegenstand dieser Arbeit ist es, die Rechtsgrundlagen und Rechtsfolgen dieser rechtlichen
»Waf-1 S/RES/661 (1990) v. 6.8. 1990, para. 9 (b). Siehe auch die Erklärung des Präsidenten des Sicher-heitsrats V. 3.5. 1985 und S/RES/566 (1985) v. 19.6. 1985, para. 4.
2 S/RES/662 (1990) v. 9.8. 1990, para. 2.
3 S/RES/283 (1970) v. 29.7.1970, paras. 1,2; S/RES/301 (1971) v. 20.10.1971, para. 7. Siehe auch Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) [hiernach Namibia-Gutachten], ICJ Rep. 1971, 16, 58, para. 133.
4 S/RES/478 (1980) v. 20.8. 1980, para. 5; A/RES/37/123 A (1982) v. 16.12. 1982, para. 5.
5 S/RES/554 (1984) v. 17.8. 1984, para. 5.
6 S/RES/439 (1978) v. 13.11. 1978, para. 3; S/RES/448 (1979) v. 30.4. 1979, para. 3.
7 Ahtisaari, Finnish YIL 9 (1998), 5-6.
8 Tomuschat, in: Essays Suy, 1998,259. Ähnlich bereits Klein, ZaöRV 39 (1979), 478 (»Nichtaner-kennung als Waffe gegen völkerrechtliche Unrechtstatbestände«). Tams, ZaöRV 62 (2002), 774 hält
fe« der organisierten Staatengemeinschaft zu bestimmen und ihre Eignung als Instru-ment der Global Governance zu bewerten.
Vor allem die Rechtsfolgen der kollektiven Nichtanerkennung sind in der Litera-tur bislang vernachlässigt worden;9 gerade auf diese kommt es jedoch für die Wirk-samkeit einer »Waffe« an. Der Ausschuß für Kollektivmaßnahmen der Vereinten Nationen stellte bereits 1951 fest:
»The matter of non-recognition is bound to raise a great number of questions in a concrete ca-se, for instance, with regard to participation in international conventions or international agen-cies, postal service, currency, passports, consulates, immigration quotas, custom treatment, pu-blic debt, pupu-blic property abroad, extradition, citizenship, mining concessions, etc.«10
Diese oftmals sehr technischen Fragen beschäftigen die Rechtsabteilung der Verein-ten Nationen sowie die staatlichen Ministerien, Behörden und Gerichte in ihrer täg-lichen Arbeit. Hier scheint in der Praxis zum Teil große Unsicherheit und Unklarheit zu bestehen. Während einerseits die Ansicht vertreten wurde, daß die Nichtanerken-nung im heutigen Völkerrecht bindende, negative Wirkungen nur in einem sehr begrenzten Bereich von Regierungsakten eher symbolischer Art (wie den diplomati-schen Beziehungen) entfaltet,11 wurde andererseits versucht, während der Presse-konferenz eines Außenministeriums das Logo des Fernsehsenders eines nichtaner-kannten Staats von einem Mikrophon zu entfernen, da dessen Duldung als »Aner-kennung« des Staats gedeutet werden könne.12 Hans Blix schrieb 1970: »Guidance must be offered as to the precise restraints which shall be exercised under the label of non-recognition.«13 Ziel der Arbeit ist es, diese Orientierungshilfe zu liefern.
Die Arbeit konzentriert sich auf die kollektive Nichtanerkennung neuer Staaten, da sich die Rechtsfolgen der Nichtanerkennung je nach deren Objekt - Staat, Regie-rung eines bestehenden Staates, RegieRegie-rung in einem besetzten Hoheitsgebiet ohne Selbstregierung, oder Gebietserwerb - unterscheiden.14 Die Rechtsfolgen der Nicht-anerkennung werden an einem konkreten Fall untersucht. Für eine Fallstudie spre-chen mehrere Gründe: Die Effektivität einer Maßnahme läßt sich nur für den jeweili-gen Einzelfall beurteilen. Um die Auswirkunjeweili-gen der Nichtanerkennung in den ver-schiedenen Bereichen der internationalen Beziehungen ermitteln zu können, bedarf es zunächst der Sammlung einer Vielzahl von Fakten; eine Aufgabe, die für alle Fälle kollektiver Nichtanerkennung neuer Staaten nur schwer zu leisten ist. Die einzelnen die Nichtanerkennung dagegen für eine »rather trivial« Folge eines schwerwiegenden Verstoßes ge-gen jus coge-gens-Normen.
9 Darauf hat vor allem Kelsen, Principles, 2nd edn., 1966, 432 hingewiesen.
10 GAOR, 6th session, Suppl. No. 13 (A/1891), 1951, 5-6, para. 39.
11 Namibia-Gutachten, ICJ Rep. 1971, 16, 134 (sep.op. Petren).
12 Siehe Kibris, Vol. 8, No. 1 (2000), 1, 3, 6.
13 Blix, RdC 130 (1970-11), 661.
14 So bereits der Ausschuß für Kollektivmaßnahmen der Vereinten Nationen: »However, the so-lution of these questions [as to the consequences of non-recognition] is necessarily dependent on the individual circumstances as, for instance, whether there is a question of territorial annexation or the creation of a puppet state, or whether the government is still residing in the country in question or is in exile.« (GAOR, 6th session, Suppl. No. 13 (A/1891), 1951, 5-6, para. 39.).
3 Fälle sind zudem weder sachlich noch rechtlich identisch und lassen sich nur in ihrem jeweiligen historischen und politischen Kontext verstehen. Die Konzentration auf einen bestimmten Fall erlaubt auch den direkten Vergleich der Umsetzung der Nichtanerkennung in verschiedenen Staaten. Durch die Gegenüberstellung der Nichtanerkennungspraxis des Vereinigten Königreichs, der Vereinigten Staaten von Amerika und der Bundesrepublik Deutschland wird deutlich, welche Rechtsfolgen der Nichtanerkennung durch das Völkerrecht und welche (nur) durch das nationale Recht der Staaten bedingt sind.
Als Gegenstand für die Untersuchung der Rechtsfolgen der kollektiven Nichtan-erkennung eines Staats wurde mit der am 15. November 1983 von den türkischen Zy-prern im Norden der Insel Zypern proklamierten T R N Z der aktuellste und material-reichste Anwendungsfall gewählt. Mit mehr als 22 »Lebensjahren« hält dieser nur von der Türkei anerkannte Staat den Rekord aller kollektiv nichtanerkannten Staa-ten. Rechnet man die Lebensdauer seines Vorgängers, des im Februar 1975 gründeten Türkischen Bundesstaats von Zypern (TBSZ), hinzu, so besteht in Nordzypern be-reits seit mehr als 30 Jahren eine von der internationalen Gemeinschaft nicht aner-kannte de facto-Staatsgewalt.15 In keinem anderen Fall ist die Staatenpraxis reichhal-tiger. Grund hierfür sind die engen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bezie-hungen mit der ehemaligen britischen Kolonialmacht, das starke Engagement der Vereinten Nationen und ihres Generalsekretärs bei der Lösung des Zypernkonflikts, die seit 1972 bestehende Assoziation der Republik Zypern mit der Europäischen Ge-meinschaft und der am 1. Mai 2004 erfolgte Beitritt zur Europäischen Union. Die kollektive Nichtanerkennung der T R N Z wird von türkischer1 6 bzw. türkisch-zypri-scher Seite17 als eines der Haupthindernisse auf dem Weg zu einer Lösung des Zy-pernkonflikts angesehen. Allgemeine völkerrechtliche Studien zum Zypernkonflikt sprechen die kollektive Nichtanerkennung der T R N Z zwar an, doch bleiben sie re-gelmäßig an der Oberfläche. Dabei eignet sich die T R N Z besonders gut, um den In-halt der Nichtanerkennung herauszuarbeiten. Anders als im Falle Rhodesiens und der südafrikanischen Homeland-Staaten1 8 wurden gegen die T R N Z keine Wirt-schafts-, Handels- oder sonstigen Sanktionen verhängt; die Isolation des neuen Staats und andere Nachteile können sich somit nur aus der kollektiven Nichtaner-kennung ergeben. Die Entwicklung des Zypernkonflikts erlaubt es auch zwischen
15 Der Begriff der »internationalen Gemeinschaft« steht für die Staaten, internationalen Organisa-tionen und sonstigen Völkerrechtssubjekte und impliziert keine eigenständige Rechtspersönlichkeit;
vgl. Namibia-Gutachten, ICJ Rep. 1971, 16, 241, para. 33 (diss.op. Fitzmaurice).
16 Siehe die Erklärungen des türkischen Außenministers Mesut Yilmaz v. 13.3. 1989 und 12.5.
1989 (Turkish Review, 3/15 (1989), 139-148, 146; ebd., 3/16 (1989), 183-190, 188), sowie die Reden des türkischen Premierministers Turgut Özalam 15.2.1986 und 3.7.1986 (ebd., 1/3 (1986), 129-138, 136-137; ebd., 1/5 (1986), 149-154, 153-154).
17 Denkta$, Turkish Review, 1/4(1986), 18-22; ders., ebd., 3/16 (1989), 176; den., The Cyprus Tri-angle, 2nd edn., 1988, 149.
18 Die Homeland-Staaten wurden aufgrund der Nichtanerkennung weiterhin als Teil Südafrikas behandelt, mit der Folge, daß die gegen Südafrika verhängten Sanktionen auch auf die Homeland-Staaten angewandt wurden.
den rechtlich und den politisch bedingten Nachteilen der Nichtanerkennung zu un-terscheiden. Lange Zeit wurden ausschließlich die türkischen Zyprer und die Türkei für das Scheitern der Zypernverhandlungen und die Nichtlösung des Konflikts ver-antwortlich gemacht, was die Haltung der Staaten gegenüber den türkischen Zy-prern negativ beeinflußte. Mit der Ablehnung des Annan-Plans über die Grundlagen für eine umfassende Lösung des Zypern-Problems am 24. April 2004 durch die grie-chischen Zyprer bei gleichzeitiger Annahme durch die türkischen Zyprer änderte sich die Haltung der Staaten gegenüber den türkischen Zyprern. Enttäuscht über die Rolle der griechisch-zyprischen Führung bei der Ablehnung des Annan-Plans kün-digten mehrere Politiker eine engere Zusammenarbeit mit den türkischen Zyprern und eine Aufhebung der Isolation von Nordzypern an. Der britische Premiermini-ster Tony Blair erklärte z.B. am 17. Mai 2004: »[GJiven the support that was expres-sed by Turkish Cypriots for the Annan plan, I think it is important [...] that we end the isolation of Northern Cyprus [...]. That means lifting the embargoes in respect of trade, in respect of air travel, and that means also making sure that the European Union funds that are available for disbursement are actually disbursed.«19 Trotz allen guten politischen Willens auf Seiten der Staaten und internationalen Organisationen, insbesondere der Europäischen Union, des Europarats und der Organisation der Is-lamischen Konferenz, hatte sich die Situation der türkischen Zyprer mehr als einein-halb Jahre nach dem Scheitern des Annan-Plans aber nicht entscheidend verbessert.
In einem Brief an den UN-Generalsekretär mußte der Ständige Vertreter der Türkei bei den Vereinten Nationen frustriert feststellen:
»Although, following the referendum, the European Union as well as certain international or-ganizations and a number of countries on a bilateral basis made some efforts for the lifting of the unjust restrictions imposed on the Turkish Cypriots, unfortunately nothing substantial came out of those initiatives. Turkish Cypriots continue to live under difficult conditions, which they have been facing for the last 40 years.«2 0
Der Grund für die fortbestehende Isolation der türkischen Zyprer ist die Nichtaner-kennung der TRNZ und die damit einhergehende AnerNichtaner-kennung der Regierung der Republik Zypern als Regierung von ganz Zypern.21 Das Recht setzt hier dem politi-schen Handlungswillen Grenzen. Soweit die Beschränkungen auch nach dem 24.
April 2004 fortbestehen, lassen sich diese auf die Rechtspflicht zur Nichtanerken-nung zurückführen.
II. Die kollektive Nichtanerkennung neuer Staaten wird - geht man von den in Art. 38 Abs. 1 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs (IGH) genannten Völker-rechtsquellen aus - weder durch internationale Übereinkünfte noch durch allgemei-ne Rechtsgrundsätze geregelt. In seiallgemei-nem Separatvotum zum Namibia-Gutachten
er-19 Erklärung von Premierminister Blair in der Türkei am 17.5. 2004 (http://www.number-10.gov.uk/).
20 UN Doc. A/59/820-S/2005/355,1.6. 2005,1. Ebenso Özersay, Turkish Studies 6/3 (2005), 380.
21 Vgl. US, Congress, House of Representatives, Committee on International Relations, Subcom-mittee on Europe, The United States and the European Union: Understanding the Partnership, 2003, 59.
klärte Richter Petren, daß die Antwort auf die Frage, welches Verhalten die Nichtan-erkennung den Staaten auferlegt, im Völkergewohnheitsrecht, wie es sich in der Pra-xis der Staaten widerspiegelt, gesucht werden muß.2 2 Ein Schwerpunkt der Arbeit besteht darin, dieses Gewohnheitsrecht aus der Staatenpraxis und der entsprechen-den Rechtsüberzeugung (oder ihrem Fehlen) »herauszudestillieren«. Dies erklärt die zahlreichen Beispiele und den umfangreichen Fußnotenapparat. Der Untersu-chungsgegenstand gibt damit die angewandte empirisch-positivistische Methode vor.
Die Arbeit untersucht die amerikanische, britische und deutsche Staatenpraxis so-wie die Praxis verschiedener internationaler Organisationen und hier insbesondere die Praxis der Europäischen Union. D e r Schwerpunkt liegt aufgrund der vielfältigen britisch-zyprischen Beziehungen jedoch auf der britischen Praxis: Als ehemalige Kolonialmacht ist das Vereinigte Königreich der größte Handelspartner sowohl der Republik Zypern als auch der T R N Z , als Garantiemacht hat es eine besondere Ver-antwortung für die Lösung des Zypernkonflikts, und als Inhaber von zwei souverä-nen Militärbasen und verschiedener Sonderrechte hat es bedeutende strategische In-teressen auf der Insel. Jedes Jahr machen mehr als 1,3 Mio. Briten Urlaub auf Zypern, und rund 3000 junge Zyprer studieren im Vereinigten Königreich.2 3 Zudem leben mehrere tausend britische Staatsbürger auf Zypern2 4 und mehr als 300.000 Zyprer im Vereinigten Königreich.2 5 Nach verschiedenen Angaben leben dort heute bereits mehr türkische Zyprer als auf Zypern.2 6 Der Zypernkonflikt beschäftigt die britische Öffentlichkeit so sehr, daß die Regierung Ihrer Majestät regelmäßig Stellungnahmen zur Zypernfrage abgeben muß. Sowohl das Unterhaus als auch das Oberhaus haben mehrere aktuelle Stunden zu Zypern abgehalten und parlamentarische Ausschüsse zum Zypernkonflikt eingesetzt. Zudem mußten sich die englischen Gerichte wieder-holt zumindest inzident mit dem Zypernkonflikt beschäftigen. Während sich in den
»United Kingdom Materials on International Law« eine Fülle von Material zur Nichtanerkennung der T R N Z findet, ist solches in den Sammlungen der völker-rechtlichen Praxis anderer Staaten kaum vorhanden. U m ein möglichst umfassendes Bild auch der deutschen Staatenpraxis zu erhalten, wurden das Bulletin des Presse-und Informationsamts der BPresse-undesregierung Presse-und die Drucksachen Presse-und Plenarproto-kolle des Bundestags ausgewertet sowie Auskünfte bei den Bundesministerien für Auswärtiges, Inneres, Justiz und Wirtschaft, bei den Zoll-, Steuer- und Ausländerbe-hörden, den Gerichten und der Landesjustizverwaltung von Baden-Württemberg sowie beim Verband Deutscher Reeder und der Hannover Messe A G eingeholt. Zur Ermittlung der Praxis der Staaten und internationalen Organisationen wurden
dar-22 Namibia-Gutachten, ICJ Rep. 1971, 16,134 (sep.op. Petren).
23 Cyprus News No. 117 (1999), 2.
24 Zypern Nachrichten, Jg. 7, Nr. 5 (1996), 3.
25 FCO, Country Profile: Cyprus, 25.7. 2005 (http://www.fco.gov.uk/). The Times, 16.7. 1997, 19 sprach sogar von 350.000.
26 Die Zeit, 16.4.1998,17. Im Jahr 1993 lebten ca. 80.000 türkische Zyprer im Vereinigten König-reich (Dodd, in: Northern Cyprus, 1993, 5).
über hinaus die Dokumente der Vereinten Nationen, des Europarats, der Europäi-schen Gemeinschaft/Union, der Blockfreienbewegung, des Commonwealth und der Organisation der Islamischen Konferenz zum Zypernkonflikt ausgewertet und ver-schiedene internationale Organisationen (UN, UNEP, IMO, MIGA, I C A O , IATA, ITU, UPU, U N E S C O , Europarat, EU, EIB) sowie die Regierungen der Schweiz (als Depositar verschiedener Verträge), der Republik Zypern und der T R N Z um Infor-mationen zur Nichtanerkennung ersucht. Weitere wichtige Quellen bildeten deut-sche und britideut-sche Tageszeitungen, die Protokolle der von der British Broadcasting Corporation (BBC) aufgezeichneten ausländischen Rundfunksendungen, die von den Botschaften der Republik Zypern in London und Bonn/Berlin herausgegebenen Cyprus News und Zypern Nachrichten,27 die Zeitschrift Kibris des Presse- und In-formationsamts der TRNZ2 8, sowie die Online News Bulletins der Cyprus News Agency29 und des Cyprus Press and Information Office.30 Bei der Literatur mußte im Hinblick auf die Publikationsflut sowohl zum Zypernkonflikt31 als auch zur völ-kerrechtlichen Anerkennung32 zwangsläufig eine Auswahl getroffen werden.
III. Die Arbeit gliedert sich in drei Teile. Im ersten Teil werden die nichtanerkann-ten Staanichtanerkann-ten vorgestellt. Kapitel 1 gibt einen geschichtlichen Uberblick über den Zy-pernkonflikt und die Nichtanerkennung der T R N Z , und Kapitel 2 stellt die anderen kollektiv nichtanerkannten Staaten (Mandschukuo, Rhodesien und die südafrikani-schen Homeland-Staaten) vor, auf die im Laufe der Arbeit als Referenzfälle immer wieder eingegangen wird. Im zweiten Teil - dem Theorieteil - geht es um die Rechts-grundlagen der Nichtanerkennung. In Kapitel 3 wird die Rechtsnatur der kollekti-ven Nichtanerkennung untersucht. Konkret geht es um die Frage der Rechtswir-kungen der (Nicht-)Anerkennung; kommt dieser konstitutive, deklaratorische oder - aufgrund der faktischen Staatsqualität der Nichtanerkennungsobjekte - negatori-sche Wirkung zu. Kapitel 4 behandelt die Fragen, auf welcher Kompetenzgrundlage die Organe der Vereinten Nationen zur Nichtanerkennung auffordern, ob diese Auf-forderungen eine Pflicht zur Nichtanerkennung begründen oder die Staaten ledig-lich an eine völkergewohnheitsrechtledig-liche Pfledig-licht erinnern, und welche Funktion die-sen Aufforderungen im Falle einer rein deklaratorischen Wirkung haben. Im dritten Teil - dem Hauptteil der Arbeit - werden im Rahmen einer Fallstudie die Auswir-kungen der kollektiven Nichtanerkennung auf verschiedene Bereiche der
internatio-27 Die Cyprus News werden seit 1989, die Zypern-Nachrichten seit 1990 monatlich herausgege-ben.
28 Kibris wird seit 1993 zum Teil monatlich, zum Teil in unregelmäßigen Abständen herausgege-ben.
29 Zitiert als Cyprus News Agency: News in English, Datum [Nachrichtennummer]. Die Mel-dungen für Mai 1996 bis Oktober 2005 finden sich unter http://www.hri.org/news/cyprus/cna/.
30 Zitiert als Cyprus PIO: Turkish Press and Other Media, Datum [Nachrichtennummer]. Die Meldungen von November 1995 bis Dezember 2005 können unter http://www.hri.org/news/cy-prus/tcpr/ abgerufen werden.
31 Siehe die Nachweise bei Kitromilides/Evriviades, Cyprus (Bibliography), 2nd edn., 1995; Rich-ter, Greece and Cyprus since 1920, 1984, 327-386; Franz, Der Zypern-Konflikt, 1976.
32 Siehe die mehr als 4000 Nachweise bei Talmon, Recognition in International Law, 2000.
nalen Beziehungen der TRNZ untersucht. Kapitel 5 behandelt die Nichtanerken-nungsfolgen im Bereich der bi- und multilateralen Verträge und der einseitigen Hoheitsakte; Kapitel 6 untersucht die Rolle der (Nicht-)Anerkennung im Gerichts-verfahren sowie der Stellung der TRNZ und ihrer Rechtsakte vor nationalen und in-ternationalen Gerichten; Kapitel 7 erörtert inwieweit eine Mitgliedschaft und Vertre-tung der TRNZ in internationalen Organisationen möglich ist; Kapitel 8 untersucht die Auswirkungen der Nichtanerkennung auf die bilateralen Beziehungen; Kapitel 9 behandelt die wirtschaftliche Entwicklung Nordzyperns; Kapitel 10 und 11 erörtern die Auswirkungen der Nichtanerkennung auf den See- und Luftverkehr sowie den Post- und Fernmeldeverkehr und Kapitel 12 fragt nach der völkerrechtlichen Verant-wortlichkeit der TRNZ für Vorgänge in Nordzypern. Die Anerkennungsfrage wird dabei jeweils zunächst kurz in den weiteren politischen, sozialen oder wirtschaftli-chen Kontext des Zypernkonflikts eingeordnet. Danach werden die Auswirkungen der kollektiven Nichtanerkennung dargestellt. Es wird untersucht, ob das Verhalten der Staaten durch die völkerrechtliche Pflicht zur Nichtanerkennung geboten oder ob es lediglich politisch motiviert ist. Es wird zum einen die Praxis verschiedener Staaten in der konkreten Frage im Falle der TRNZ verglichen, zum anderen wird der Praxis der Staaten im Falle der TRNZ ihre Praxis in den anderen Fällen kollektiver Nichtanerkennung gegenübergestellt. Am Ende eines jeden Kapitels werden die Er-gebnisse in einem abstrakten Rechtsfolgenkatalog der kollektiven Nichtanerken-nung zusammengefaßt. Die Arbeit schließt mit einer Betrachtung zur kollektiven Nichtanerkennung als international koordinierter Sanktion im System der Global Governance. Im Anhang der Arbeit finden sich eine tabellarische Ubersicht über die Sanktionswirkungen der kollektiven Nichtanerkennung (Anhang I) sowie eine Auf-stellung von Verträgen, Abkommen und andere Ubereinkünfte des TBSZ und der TRNZ (Anhang II).