Combe, J., & Corboz, B. (Eds.). (1996). Les derniers développements de la planification forestière. Journée thématique de l'Antenne romande du FNP, 29 novembre 1995, Salle polyvalente de l'EPFL. Journée thématique de l'Antenne romande du WSL. Lausanne: W

la forêt, la neige et le paysage

la foresta, la neve e il paesaggio

für Wald, Schnee und Landschaft

Snow and

Landscape Research

JOURNEE THEMATIQUE DE

L

ANTENNE ROMANDE DU FNP

29 novembre 1995

Salle polyvalente de l'EPFL Lausanne

Antenne romande AR-FNP

LES DERNIERS DEVELOPPEMENTS DE LA PLANIFICATION FORESTIERE

ACTES

compilés par Brigitte Corboz

édités par Jean Combe

la forêt, la neige et le paysage

la foresta, la neve für Wald, Schnee e il paesaggio und Landschaft

Snow and

Landscape Research

JOURNEE THEMATIQUE DE

L'ANTENNE ROMANDE DU FNP

29 novembre 1995 Salle polyvalente de l'EPFL

Lausanne

Antenne ramanda AR-FNP

LES DERNIERS DEVELOPPEMENTS DE LA PLANIFICATION FORESTIERE

ACTES

compilés par Brigitte Corboz

édités par Jean Combe

ADRESSE DE L'EDITEUR

Jean COMBE, Ingénieur forestier Antenne romande FNP

c/o EPFL-Ecublens Case postale 96 1015 Lausanne 15 Tel: 021/693.39.02 Fax: 021/693.39.13

Depuis 1993, les

Actes des Journées thématiques de l'Antenne romande du FNP constituent une nouvelle série de publications de notre Institut. Ils contiennent l'intégralité des exposés présentés et sont remis à chaque participant. Ils font également l'objet d'une diffusion auprès des personnes et institutions de Suisse et de l'étranger, intéressées par la problématique traitée.

Le 29 novembre 1995, notre journée était consacrée aux

derniers développements de la planification forestière.

Les six premiers exposés présentent les aspects juridiques, scientifiques, fédéraux, d'intégration, instrumentaux et de la formation du personnel. Les cinq études de cas qui suivent apportent un éclairage plus personnel en relatant la pratique des planificateurs forestiers: l'approche de l'architecte/urbaniste, du forestier de montagne, du forestier-communicateur, du planificateur régional et ( .... telle une bonne bouffée d'oxygène!) des forestiers des Alpes françaises. Il en résulte ce volume avec onze contributions originales, personnelles, parfois passionnées. Comme d'habitude, les discussions intéressantes de la Journée ne sont pas reproduites dans le cadre de ce volume; elles sont réservées en prime au nombreux public présent (plus de 120 personnes).

Nous tenons encore une fois à remercier très sincèrement les orateurs de leur enthousiasme et soutien à la mise sur pied de cette Journée thématique, ainsi que Madame Brigitte Corboz qui a compilé ce volume, en harmonisant les divers fichiers .doc, .txt, .rtf et autres .tif. Ouf!

Ecublens, août 1996

!'Antenne romande du FNP Jean Combe et Vincent Barbezat

SOUHAITS DE BIENVENUE

MICHEL JACCARD ··· ... 7

OBJECTIFS DE LA JOURNEE

JEAN COMBE ... 9

ASPECTS JURIDIQUES

GOTTHARD BLOETZER ··· 13

ASPECTS SCIENTIFIQUES

PROFESSEUR PETER BACH MANN ... ··· ... ··· .... 31

ASPECTS FEDERAUX

WILLY RÜSCH ... 41

ASPECTS D'INTEGRATION

REGIS CAL OZ ··· ··· ··· .. 51

ASPECTS INSTRUMENTAUX

JEAN-MARC SINGY ... 61

ASPECTS PERSONNELS

CHRISTINA GIESCH ET URS MÛHLETHALER ... 71

PLANIFICATION FORESTIERE ET AMENAGEMENT DU TERRITOIRE

PHILIPPE CORNU ... 81

METHODE DE DETERMINATION DES FFPP

JEAN-FRANÇOIS HUCK ··· ··· ... 95

CONCERTATION DU PUBLIC LORS D'UNE PLANIFICATION REGIONALE

BARBARA REMUND ET LAURENCE VON SCHUL THESS ... 103

FORETS MULTIFONCTIONNELLES : L'APPROCHE FRANCAISE

ANDRE COLLAS, FREDERIC BERGER ET JEAN-PIERRE RENAUD ... 115

PLANIFICATION REGIONALE

ROLAND METRAL ... 133

SYNTHESE ET CONCLUSIONS

PROFESSEUR PETER BACHMANN ··· 141 EPILOGUE

JEAN COMBE ... ··· ··· ... ··· ...

Michel JACCARD

Directeur des affaires académiques de l'Ecole Polytechnique Fédérale, Lausanne-Ecublens

8

Mesdames, Messieurs,

C'est avec grand plaisir que je vous transmets les souhaits de bienvenue de l'Ecole Polytechnique Fédérale de Lausanne et les cordiaux messages de son équipe de direction. En effet, il est particulièrement heureux que se déroule ce 29 novembre une Journée thématique sur les derniers développements de la planification forestière au sein de notre école d'ingénieurs. Bien que

technologiquement avancée, notre Ecole a su garder une taille humaine et le terme "Mensch im Mittelpunkt" n'est pas ici un vain mot. Nous nous félicitons de ce contact que nous avons avec !'Antenne romande de l'Institut fédéral de recherche sur la forêt, la neige et le paysage qui entretient de nombreux projets avec les autres départements de l'Ecole dans un souci

d'interdisciplinarité que nous saluons.

Le monde des ingénieurs forestiers dit-on, c'est la gestion du patrimoine et son exploitation. De nos jours, c'est aussi la gestion des coûts et la rationalisation.

De fait, la profession d'ingénieur forestier va du spécialiste au généraliste, de l'homme de terrain au manager en passant par le chercheur. Son rôle principal devient de plus en plus celui d'un coordinateur et d'un médiateur. Mais le métier d'ingénieur forestier n'est pas plus préservé qu'un autre des soucis économiques, des affrontements et des contraintes, bref, de problèmes qui ne se résolvent pas nécessairement par eux-mêmes et qui vous imposent, à vous aussi, des choix parfois difficiles.

Parmi les nombreux aspects du thème de cette journée, relevons les aspects juridiques qui seront les premiers à être traités aujourd'hui et qui sont aussi des plus importants dans une école d'ingénieurs qui se veut au service de la

communauté.

Je vous réitère, Mesdames et Messieurs, mes voeux pour une plaisante et fructueuse journée dans notre Ecole et déclare ouverte la Journée thématique de l'Antenne romande du FNP.

* * * * *

Souhaits de bienvenue, M. Jaccard

Jean COMBE

Responsable de I' Antenne romande du FNP, Lausanne-Ecublens

10 Mesdames et Messieurs,

Permettez-moi, au nom de l'équipe de !'Antenne romande du FNP, de vous souhaiter très cordialement la bienvenue à notre quatrième Journée

thématique. Votre présence si nombreuse nous honore et nous prouve que le thème qui vous est proposé correspond bien à une des préoccupations

d¹actualité de notre monde forestier suisse. Pourquoi?

• Parce que la nouvelle Loi fédérale sur les forêts, entrée en vigueur le 1er janvier 1993, définit une nouvelle conception et de nouvelles normes pour la planification forestière.

Ces innovations sont en partie liées au fait qu'une conservation qualitative des forêts prime dorénavant sur la conservation quantitative, en vigueur jusqu'ici. Que la pérennité des multiples fonctions forestières est devenue plus importante que la simple pérennité de la nature boisée.

• Parce que les mesures d'appoint de la Direction fédérale des forêts, connues sous la dénomination de projets FLAM, limitées aux années 1993 - 1995, sont à présent terminées et nous livrent leurs conclusions. Rappelons que le module ¹¹fonctions et planification des forêts¹¹ a permis aux cantons durant ces trois années de développer et de tester leurs nouveaux concepts de planification.

• Enfin, parce que les moyens d'analyse, d'interprétation, de planification, de coordination et de contrôle de la gestion forestière se sont beaucoup

perfectionnés ces dernières années, en partie grâce à l'outil informatique.

Le moment est donc particulièrement propice pour faire la synthèse de tous ces ingrédients, tout en se rappelant que dans notre système confédéral il appartient à chaque canton de faire sa propre cuisine .... ! De développer ses propres "menus à la carte^11, afin d'intégrer au mieux les spécificités régionales dans ses textes de lois cantonaux.

Nous avons défini les objectifs de la présente Journée comme suit:

• Exposer les derniers développements conceptuels en matière de planification forestière.

• Evaluer leurs applications dans le contexte de la nouvelle législation forestière.

• Présenter quelques résultats des •projets FLAM" dans le domaine de la planification et en esquisser la suite à donner.

• Discuter les implications liées aux nouveaux concepts de planification dans le domaine de la formation des futurs professionnels forestiers.

• Informer les forestiers de Suisse romande et leur offrir une plate-forme d¹échanges.

Il nous paraît indispensable de répéter ici les intentions d¹une Journée thématique:

Objectifs de la journée, J. Combe

Nous tenons

à

à

à

à

Vous n'allez pas recevoir aujourd'hui un mode d'emploi pour la planification forestière. Ni les exposés, ni même la discussion plénière ne nous donneront la possibilité d'approfondir les questions de détail. Précisons toutefois que des JOURNEES TECHNIQUES peuvent être organisées ultérieurement, dans le but d¹élaborer des applications locales. La première de ces manifestations a lieu ici même demain et porte sur certains outils de la planification forestière:

les logiciels de modélisation et de simulation. Tous les conférenciers et les institutions représentés ici aujourd'hui se tiennent à votre disposition pour en organiser d'autres, en fonction de vos besoins particuliers.

Nous estimons énormément les contacts professionnels qui nous lient aux collègues de France voisine. Nous apprécions toujours de les avoir parmi nous à la Journée thématique comme participants ou intervenants. Ils savent si bien communiquer leur sensibilité et leur vision forestières à l'aide d'un vocabulaire admirablement précis, qui vaudra toujours mieux que la meilleure de nos traductions reprises de l'allemand. Merci aux représentants de l'ONF et du CEMAGREF d'avoir répondu à notre appel. Bienvenue également aux collègues italophones venus du Tessin et de l'Italie du nord, ainsi qu'aux collègues de Suisse allemande. Leur présence nous prouve que le

rayonnement de l'Antenne romande ne s'arrête pas aux barrières linguistiques.

Depuis le début de l'année, l'organisation de cette Journée a rencontré des appuis enthousiastes de la part de la Direction de notre Institut, de la Direction fédérale des forêts, de la Chaire d'aménagement forestier de l'EPF de Zurich, du Département de Génie rural de l'EPFL, de l'Ecole intercantonale des gardes forestiers de Lyss et des praticiens forestiers que nous avons approchés. Qu'ils soient tous sincèrement remerciés de leur contribution à cette manifestation.

En outre, nous recevons ici, pour la première fois à la tribune d'une Journée thématique, trois femmes ingénieures forestières. Nous encourageons vivement ces jeunes collègues à fournir leur contribution originale et

personnelle à notre monde forestier, malheureusement trop longtemps resté exclusivement l'affaire d'hommes.

Quant au déroulement de la journée, il suit le programme contenu dans la serviette qui vous a été remise à votre arrivée. Nous allons comme d'habitude brièvement vous présenter les conférenciers, dont les coordonnées

personnelles détaillées vous ont également été remises. A l'issue de chaque exposé, nous disposons de 5 minutes pour des questions. En fin de journée, 20 minutes sont réservées pour une discussion plénière, la synthèse et les

conclusions. C'est assurément peu, trop peu pour un si vaste sujet, mais

12

pertinentes. Enfin, les Actes de cette Journée thématique reprendront les textes de toutes les conférences et vous parviendront dans le courant de

l'année prochaine. Tous les éléments pour une grande cuvée sont donc réunis.

Nous vous souhaitons beaucoup de plaisir.

* * * * *

Objectifs de la journée, J. Combe

Gotthard BLOETZER

Chef du service des forêts et du paysage du canton du Valais, Sion

14

1. Le cadre constitutionnel

La planification forestière est définie au niveau de la Constitution par trois éléments de base : le fédéralisme, le libéralisme et l'écologie.

1.1 Les normes fédéralistes

1.1.1 Règle générale de la répartition des compétences

Art. 3 Cst 1848 et 1874

Les Cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n'est pas limitée par la

Constitution fédérale, et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral.

Cet article est la base du fédéralisme suisse. Il dit que toutes les compétences qui ne sont pas données à la Confédération d'une manière explicite dans la Constitution reviennent aux Cantons. Toute révision de la Constitution a besoin de l'acceptation par la double majorité du peuple et des Cantons. Cette règle a été décidée en 1848 et a été reprise telle quelle dans la Constitution actuelle de 1874.

1.1.2 La police des forêts

Art. 24 Cst 1874, 1897

11..a Confédération a le droit de haute surveillance sur la police des endiguements et des

forêts

2Elle concourra à la correction et à l'endiguement des torrents, ainsi qu'au reboisement des régions où ils prennent leur source. Elle décrétera les mesures nécessaires pour assurer l'entretien de ces ouvrages et la conservation des forêts existantes.

La "haute surveillance" exige de la Confédération qu'elle se limite à édicter des lois cadres. Elle doit laisser une marge de compétence suffisante aux Cantons pour qu'ils puissent régler, dans leurs propres législations, les mesures

d'application et les particularités cantonales et régionales. La Confédération doit les faire converger, selon le principe de la subsidiarité, de manière à assurer le respect des intérêts nationaux. Jusqu'à la révision de 1897, cette compétence a été limitée aux «régions élevées» de la Suisse, c'est-à-dire aux Préalpes et Alpes.

1.1.3 L'aménagement du territoire

Art. 22quater Cst 1969

11..a Confédération édicte par la voie législative des principes applicables aux plans d'aménagement que les Cantons seront appelés à établir en vue d'assurer une utilisation judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire.

2Elle encourage et coordonne les efforts des Cantons et collabore avec eux.

3Elle tient compte, dans l'accomplissement de ses tâches, des besoins de l'aménagement national, régional et local du territoire.

Aspects juridiques, G. Bloetzer

La notion de compétence limitée "aux principes" est plus ou moins identique à celle de haute surveillance. Elle permet à la Confédération d'édicter une législation cadre et laisse aux Cantons la réglementation des particularités et les charges de l'application.

1.1.4 L'autonomie des Communes

Selon la jurisprudence du Tribunal Fédéral, l'autonomie des Communes est un droit non écrit constitutionnel. Les Communes sont protégées par la

Constitution fédérale contre des interventions d'une autorité supérieure dans leurs propres tâches publiques. Il est à déterminer de cas en cas si des

associations de communes qui exercent des tâches communales peuvent aussi bénéficier de cette autonomie.

Le contenu de l'autonomie des Communes est défini par la Constitution et par la législation cantonale. Dans ce cadre, les Communes peuvent se défendre par recours de droit public contre des excès ou abus du droit de surveillance des autorités cantonales. Dans la planification forestière, le champ

d'application de ce droit constitutionnel dépend donc d'une part de la nature juridique des tâches forestières - droit public ou droit privé - et d'autre part de l'autonomie que la législation laisse aux organes communaux.

1.2 Les libertés individuelles

De même que la Constitution assure aux Cantons et aux Communes une autonomie limitée, elle garantit aux personnes physiques et morales leurs droits individuels. Dans la planification forestière, les garanties et libertés économiques doivent être respectées.

1.2.1 La liberté du commerce et de l'industrie

Art. 31 Cst 1874, 1947

1La liberté du commerce et de l'industrie est garantie sur tout le territoire de la Confédération, sous réserve des dispositions restrictives de la Constitution et de la législation qui en découle.

2Les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie ainsi que sur leur imposition sont réservées. Toutefois, elles ne peuvent déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie à moins que la Constitution fédérale n'en dispose autrement. Les régales cantonales sont aussi réservées.

Le principe de la liberté du commerce a été inclus dans la Constitution en 1874. Il a libéré, en son temps, le marché du bois de multiples restrictions cantonales, telles que les interdictions de vente et d'exportation dans d'autres cantons. Cette libéralisation, avant l'organisation des services forestiers et l'établissement des plans d'aménagement, a beaucoup contribué à la

destruction des forêts de montagne perpétrée dans le but d'exploiter le bois sur demande des régions déjà industrialisées et étrangères. La Constitution interdit aux Cantons de limiter la libre concurrence sur le marché sous réserve de leurs

16

régales traditionnelles (monopoles cantonaux) et compétences policières, c'est-à-dire des mesures de sécurité et de l'ordre public. Sur la base des expériences faites pendant les deux guerres mondiales et les périodes de crises économiques, le principe de la liberté du commerce a été complété dans le nouvel art. 31 bis par des compétences permettant la prise de mesures

d'encouragement et de sauvegarde de l'économie et d'importantes branches économiques menacées.

Ad:. 311,is Cst 1947, 1980

lDans les limites de ses attributions constitutionnelles, la Confédération prend des mesures propres à augmenter le bien-être général et à procurer la sécurité économique des citoyens.

2Tout en sauvegardant les intérêts généraux del' économie nationale, la Confédération peut édicter des prescriptions sur l'exercice du commerce et de l'industrie et prendre des mesures en faveur de certaines branches économiques ou professions. Elle doit, sous réserve de l'alinéa 3, respecter le principe de la liberté du commerce et de l'industrie.

3Lorsque l'intérêt général le justifie, la Confédération a le droit, en dérogeant, s'il le faut, au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, d'édicter des dispositions:

a. Pour sauvegarder d'importantes branches économiques ou professions menacées dans leur existence, ainsi que pour développer la capacité professionnelle des personnes qui exercent une activité indépendante dans ces branches ou professions;

b. Pour conserver une forte population paysanne, assurer la productivité de l'agriculture et consolider la propriété rurale;

c. Pour protéger des régions dont l'économie est menacée;

d. Pour remédier aux conséquences nuisibles, d'ordre économique ou social, des cartels ou des groupements analogues;

e. Pour prendre des mesures de précaution en matière de défense nationale économique ainsi que pour assurer l'approvisionnement du pays en biens et en services d'importance vitale lors de graves pénuries auxquelles l'économie n'est pas en mesure de remédier par ses propres moyens (1980).

4Les branches économiques et les professions ne seront protégées par des dispositions fondées sur les lettres a et b que si elles ont pris les mesures d'entraide qu'on peut équitablement exiger d'elles.

5La législation fédérale édictée en vertu de l'alinéa 3, lettres a et b, devra sauvegarder le développement des groupements fondés sur l'entraide.

Lors des discussions parlementaires relatives à la révision de la Constitution de 1947, il a été clairement confirmé - sur demande des représentants

forestiers - que l'économie forestière est reconnue comme branche économique au sens de l'art. 31 bis, al. 2 et al. 3, lettre a. Sur cette base constitutionnelle, l'objectif du maintien et de la promotion de l'économie forestière a été inscrite dans la nouvelle Loi fédérale sur les forêts de 1991 (voir 2.4 ci-dessous). Cette démarche a constitué un changement important par rapport aux lois forestières de 1876 et 1902 basées uniquement sur l'art. 24 Cst. et ne visant que des buts de police forestière. La nouvelle assise

économique de l'art. 31 bis Cst. permet aussi des mesures en faveur de la gestion forestière visant à protéger des régions dont l'économie est menacée, par exemple les régions de montagne (al. 3, lettre c) ainsi qu'à assurer

l'approvisionnement du pays (al. 3, lettre e).

Aspects juridiques, G. Bloet7.er

1.2.2 La garantie de la propriété

Art. 22ter Cst 1969

11,a propriété est garantie.

2Dans la mesure de leurs attributions constitutionnelles, la Confédération et les Cantons peuvent, par voie législative et pour des motifs d'intérêt public, prévoir l'expropriation et des restrictions de la propriété.

3En cas d'expropriation et de restriction de la propriété équivalent à l'expropriation, une juste indemnité est due.

La garantie de la propriété protège les propriétaires contre des restrictions sans base légale ou sans intérêt public suffisant et assure une juste indemnité en cas d'expropriation formelle ou matérielle. Par contre des indemnités ne sont pas dues pour des restrictions de la propriété relevant de la police, comme c'est le cas par ailleurs pour la conservation des forêts et leur gestion soutenue visant à assurer les fonctions protectrices des forêts. Ne sont pas considérées comme étant policières, les mesures de la protection de la nature.

Les restrictions de la propriété dans des buts écologiques doivent donc être indemnisées si elles atteignent l'ampleur d'une expropriation matérielle.

1.2.3 La validité des libertés individuelles pour les propriétaires des forêts publiques

En principe, les corporations publiques ne peuvent pas recourir aux droits constitutionnels libéraux, ni

à

à

Dans l'exercice des tâches publiques, elles ne sont protégées que par l'autonomie des Communes (voir 1.1.4 ci-dessus).

La nouvelle loi forestière fédérale ne fait plus de grande différence entre forêts publiques et forêts privées. La seule restriction particulière qui a subsisté est l'interdiction de la vente sans autorisation des forêts publiques à des privés.

Cette restriction démontre l'intérêt public particulier que la législation fédérale attribue aux fonctions publiques, notamment protectrices et sociales des forêts et à une gestion forestière qui assure ces fonctions d'une manière soutenue.

La législation forestière cantonale contient toujours des différences importantes entre forêts publiques et privées. Les droits des propriétaires publics sont souvent soumis à des restrictions plus sévères et leur gestion est dirigée ou contrôlée de plus près par les services cantonaux.

1.3 Les bases constitutionnelles écologiques

La Constitution de 1874 ne contenait pas encore d'autres compétences fédérales de nature écologique que la haute surveillance sur la police des forêts (art. 24 Cst) et la législation sur la police de chasse et pêche (art. 25

- 1953

- 1962 - 1969

- 1971

18

la protection des eaux, ancien art. 24 quater Cst, depuis 1975, 24 bis Cst

la protection de la nature et du paysage, art. 24 sexies Cst l'aménagement du territoire, art. 22 quater Cst

(voir 1.1.3 ci-dessus)

la protection de l'environnement, art. 24 septies Cst

1.3.1 La protection de la nature et du paysage

Art. 24 Cst 1962, 1987

1La protection de la nature et du paysage relève du droit cantonal.

2La Confédération doit, dans l'accomplissement de ses tâches, ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, ainsi que les curiosités naturelles et les monuments et les conserver intacts là où il y a un intérêt général prépondérant.

3La Confédération peut soutenir par des subventions les efforts en faveur de la protection de la nature et du paysage et procéder, par voie contractuelle ou d'expropriation, pour acquérir ou conserver des réserves naturelles, des sites évocateurs du passé et des monuments d'importance nationale.

4Elle est autorisée à légiférer sur la protection de la faune et de la flore.

SJ..es marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la protection

conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles.

Disposition transitoire : Il y aura lieu de démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises après le 1er juin 1983, en particulier dans la zone marécageuse de

Rothenthurm, tant sur le territoire du canton de Schwytz que sur celui du canton de Zoug. L'état initial sera rétabli.

L'art. 24 sexies Cst répartit des compétences de protection de la nature d'ampleur différenciée:

L'alinéa 1 est une déclaration de principe plutôt politique en faveur des Cantons. Il ne règle pas des compétences concrètes.

L'alinéa 2 oblige la Confédération à protéger la nature et le paysage dans l'accomplissement de toutes ses tâches, c'est-à-dire dans l'application de toutes les compétences que la Constitution et la législation lui donnent, incluses les compétences fédérales déléguées aux Cantons. Pour la

planification forestière, cette obligation a été appliquée et concrétisée dans la nouvelle loi forestière fédérale, notamment dans les articles 1 (buts),

20 (principes de planification) et 38 (financement de la gestion des forêts) (voir 2.4 ci-dessus).

Aspects juridiques, G. Bloet7.er

L'alinéa 3 donne à la Confédération la compétence générale de subventionner les mesures de la protection et une compétence exceptionnelle pour

l'acquisition des objets d'importance nationale, si nécessaire par expropriation.

L'alinéa 4 est devenu au cours des années dernières la base la plus importante de la protection de la nature. Il autorise sans limite la Confédération à régler la protection de la faune et de la flore. Dans un premier temps, la législation fédérale s'est concentrée sur la protection des paysages et des espèces rares (Artenschutz). Vu l'insuffisance manifeste de ces mesures, la législation a été complétée à plusieurs reprises pour la protection des biotopes (révisions de 1983, 1987). Sur ces nouvelles bases légales se fondent les inventaires des biotopes comme les zones alluviales des batraciens, etc. (voir 3. ci-dessus).

L'alinéa 5 introduit en 1987 par l'initiative de Rothenthurm est un mandat particulier du peuple pour les marais et les sites marécageux. La législation d'exécution pour les sites marécageux entre en vigueur le 1er juillet 1996.

1.3.2 La protection de l'environnement

Art. 24 septies Cst 1971

1La Confédération légifère sur la protection de l'homme et de son milieu naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes qui leur sont portées. En particulier, elle combat la pollution de l'air et le bruit.

2L' exécution des prescriptions fédérales incombe aux Cantons, à moins que la loi ne la réserve à la Confédération.

Cet article oblige la Confédération à édicter les prescriptions nécessaires pour la protection de l'homme et des milieux naturels contre toutes sortes d'atteintes nuisibles. Il complète l'art. 24 sexies, notamment les alinéas 4 et 5 concernant la protection des animaux, des plantes et de leurs biotopes, contre la pollution de l'air, le bruit, les vibrations, les rayons et les pollutions du sol produits par la construction et l'exploitation d'installations ou le traitement de substances ou de déchets (art. 7 LPE).

Deux prescriptions fédérales d'application sont d'une importance particulière:

le principe de causalité et l'obligation de faire des études d'impact sur l'environnement avant la décision sur la planification et construction, ou la modification des installations pouvant affecter sensiblement l'environnement (art. 9 LPE). Pour la planification forestière, il est

à

à

forestières supérieures à 400 ha (OEIE Annexe 80.2).

2. La législation forestière fédérale 2.1 La loi sur la police des forêts de 1876

La loi forestière de 1876 a eu comme but la protection et la reconstitution des

20

du Plateau et du Jura. L'obligation de la planification était «limitée aux forêts publiques» des régions élevées selon le principe suivant:

Art. 16, LFor 1876

Il sera levé le plan des forêts de l'Etat, des Communes et des corporations; dans ce but elles seront aménagées et leur exploitation régularisée.

La possibilité annuelle de la forêt sera déterminée et basée sur le rapport soutenu; celui-ci ne pourra être dépassé sans une autorisation du Gouvernement cantonal.

Si, par suite de circonstances exceptionnelles ou d'une exploitation illicite, le rapport soutenu a été dépassé, les coupes des premières années suivantes seront diminuées d'une quantité équivalente.

La loi demandait aux Cantons d'édicter les prescriptions d'application

nécessaires et de les soumettre à la Confédération pour approbation (art. 6).

Le texte allemand de l'art. 16 demandait, die Waldungen «zu vermessen»,

«den Betrieb zu regeln» et «Wirtschaftsplâne einzuführen». Le but de l'aménagement était, conformément au titre de la loi, la conservation et le rétablissement des fonctions protectrices des forêts. La surveillance fédérale sur les forêts du Plateau et du Jura n'a, selon ce but, pas été jugée nécessaire.

L'essentiel n'était pas «le rapport soutenu» de la production du bois, mais l'amélioration de la protection contre les dangers naturels pour laquelle le contrôle des coupes était une condition de base. Il y avait donc déjà une certaine diversité des fonctions à aménager, l'assurance d'un certain volume sur pied à exiger comme moyen de rétablissement des fonctions protectrices et de l'accroissement du bois.

2.2 La loi sur la police des forêts de 1902 (LFor)

La loi de 1902 se base sur la révision de l'art. 24 Cst en 1897, avec laquelle la

«haute surveillance de la Confédération» sur la police des forêts a été étendue à l'ensemble de la Suisse. La planification forestière a été réglée comme il suit:

Art. 18, LFor 1902

1Les forêts publiques seront aménagées et administrées conformément aux instructions cantonales en la matière.

2Pour l'administration et l'exploitation des forêts dont il n'a pas été levé de plans, et auxquelles les instructions cantonales ne pourraient encore être appliquées, les cantons prendront les mesures provisoires propres à établir, autant que faire se peut, le rendement soutenu (possibilité).

3Les exploitations ne pourront dépasser le rendement soutenu sans l'agrément de l'autorité cantonale. Celle-ci fixera le délai dans lequel toute surexploitation devra être amortie.

4L' aménagement des forêts protectrices doit être établi de telle sorte qu'en premier lieu le but visé par l'article 3 de la présente loi soit autant que possible atteint.

5En règle générale, les coupes rases sont interdites dans les forêts protectrices.

L'alinéa 1 répète l'obligation de principe d'aménager les forêts publiques, et oblige les Cantons à régler cette matière sous réserve des principes fixés dans les alinéas 2 - 5. Les instructions cantonales sont soumises à l'approbation du Conseil fédéral (art. 19). Pour les forêts privées, la loi fédérale a obligé les

Aspects juridiques, G. Bloetzer

Cantons à contrôler les coupes, d'abord seulement dans les forêts protectrices, et dès 1923 dans toutes les forêts. La compétence de statuer sur un éventuel aménagement des forêts privées a été laissée aux Cantons.

Les alinéas 2 et

3

L'alinéa 4 demande dans ce sens que l'aménagement des forêts protectrices doit, en premier lieu, assurer le but visé par l'art. 3 qui définit les fonctions protectrices.

L'alinéa 5 interdit, comme suite logique, les coupes rases dans les forêts protectrices.

Art. 3 LFor 1902

lLes forêts sont classées en forêts protectrices et forêts non protectrices.

2Sont forêts protectrices celles qui se trouvent dans le bassin de réception des torrents et celles qui, par leur situation, assurent une protection contre les influences climatologiques nuisibles, les avalanches, les chutes de pierres et de glace, les éboulements, les

affouillements, ou contre les écarts considérables dans le régime des eaux.

La définition des forêts protectrices dans l'art. 3 al. 2 montre que la loi de 1902 avait déjà comme base une notion large des fonctions protectrices, mais limitée aux seuls dangers naturels.

2.3 L'Ordonnance d'exécution de 1965 (OFor)

La notion de la forêt protectrice, et en conséquence le but prioritaire de

l'aménagement selon l'art. 18 al. 4 de la loi de 1902, a été élargie en 1965 aux

«fonctions» dites <<sociales» de la forêt. Juridiquement, cet élargissement est devenu possible par l'art. 24 sexies Cst, notamment à l'alinéa 2 (voir 1.3.1 ci- dessus).

Art. 2 OFor 1965

lfl appartient aux Cantons de déclarer aussi protectrices les forêts nécessaires à

l'approvisionnement en eau et à la pureté des eaux, à l'épuration de l'air, au délassement, à la santé publique et à la protection des sites.

Avec cette mesure législative, les cantons ont obtenu la possibilité d'élargir leurs forêts protectrices dans le but d'introduire les «fonctions sociales» dans les plans d'aménagements et d'obtenir pour ces forêts les subventions prévues pour les investissements dans les forêts protectrices. Les fonctions sociales ont été déclarées par la politique forestière << fonctions protectrices contre les dangers de la civilisation ».L'Ordonnance d'exécution a apporté, en plus de la notion élargie des forêts protectrices, la première notion juridique du

22 Art. 13, Rendement soutenu, OFor 1965

On entend par rendement soutenu au sens de l'article 18, 2e alinéa de la loi, la pérennité de la productivité du sol et de l'accroissement optimum du peuplement, compte tenu des fonctions protectrices et sociales de la forêt. Les mesures tendant à obtenir cet état sont fixées par le plan d'aménagement.

De manière analogue à l'élargissement de la notion «forêt protectrice»,

!'Ordonnance d'exécution de 1965 a adapté la notion du «rendement soutenu»

de l'art. 18 LFor 1902, en demandant que la «pérennité de la productivité du sol et de l'accroissement optimum du peuplement» soit déterminée et contrôlée

« en tenant compte des fonctions protectrices et sociales des forêts ».

Aujourd'hui on a l'impression que cette invitation en faveur d'un aménagement et d'un rendement soutenu de toutes les fonctions des forêts n'a pas été comprise et suivie suffisamment en son temps.

2.4 La Loi fédérale sur les forêts de 1991 (LFo)

La nouvelle loi forestière en vigueur depuis 1993 règle la planification en continuité avec la législation de 1876, 1902 et 1965. Il n'y a pas de révolution, mais une belle évolution du système établi dans l'art. 18 de 1902 et élargi dans l'ordonnance de 1965. Comme la loi ne fait plus de différences catégoriques entre forêts publiques et privées, les nouvelles règles fédérales pour la gestion sont valables pour toutes les forêts.

Art. 20 Principes de gestion LFo 1991

lLes forêts doivent être gérées de manière que leurs fonctions soient pleinement et durablement garanties (rendement soutenu).

2Les cantons édictent les prescriptions nécessaires en matière d'aménagement et de gestion, en tenant compte des exigences de l'approvisionnement en bois, d'une sylviculture proche de la nature et de la protection de la nature et du paysage.

3Dans la mesure où l'état et la conservation des forêts le permettent, il est possible de renoncer entièrement ou en partie à leur entretien et à leur exploitation, notamment pour des raisons écologiques et paysagères.

4Les cantons peuvent délimiter des réserves forestières de surface suffisante pour assurer la conservation de la diversité des espèces animales et végétales.

5La où la sauvegarde de la fonction protectrice l'exige, les cantons doivent garantir des soins minimums.

L'alinéa 1 reprend le principe du rendement soutenu de l'art. 18, al. 2 LFor 1902 et de l'art. 13 OFor 1965. Ce principe est nouvellement valable pour toutes les forêts et toutes leurs fonctions.

L'alinéa 2 reprend l'obligation des Cantons de légiférer, déjà donné dans la loi de 1902 à l'art. 18, al. 1. Le nouveau mandat définit les buts fédéraux devant être garantis par les cantons :

• L'approvisionnement en bois

La production du bois apparaît la première fois comme but légal au niveau fédéral en dehors des réglementations de guerre et de crise. L'introduction de la "fonction productrice" dans la loi est devenue possible grâce à

Aspects juridiques, G. Bloetzer

l'élargissement des compétences fédérales dans l'art. 31 bis Cst. de 1946 (voir 1.2.1 ci-dessus).

• La sylviculture proche de la nature

Ce but a déjà existé depuis longtemps dans la doctrine suisse de

sylviculture. Il a été partiellement repris dans la législation cantonale mais ne figurait pas dans la législation fédérale de 1876 et 1902. Cette obligation fédérale oblige les cantons à assurer dans le futur un rajeunissement

conforme aux exigences écologiques des stations dans toutes les forêts.

Cette réglementation est une nouvelle restriction de la propriété des forêts.

• La protection de la nature et du paysage

Cette obligation se base sur l'art. 24 sexies Cst (voir 1.3.1 ci-dessus) et les art. 2 et 3 de la loi fédérale sur la protection de la nature de 1966 LPN. Les Cantons sont tenus de créer les bases légales nécessaires pour que les valeurs naturelles à protéger et reconstituer dans les forêts puissent être déterminées et préservées.

Les alinéas 3 et 4 complètent l'alinéa 2 en faveur de la protection de la nature.

Ils disent clairement que la loi forestière fédérale ne constitue pas, ni pour les Cantons, ni pour les propriétaires, une obligation générale de gestion pour toutes les forêts. Notamment pour des raisons écologiques et paysagères, les propriétaires peuvent renoncer à l'exploitation et les Cantons peuvent même créer des réserves forestières. Mais ces renonciations et réserves sont, selon la systématique de l'art. 20, des exceptions par rapport aux principes de

gestion des alinéas 1 et 2. Elles sont admissibles sous réserve de l'alinéa 5, la sauvegarde des fonctions protectrices.

L'alinéa 5 soumet l'ensemble des principes de gestion à la garantie prioritaire des fonctions protectrices. La loi de 1991 reprend dans cet alinéa la hiérarchie des fonctions comme elle a déjà été réglée dans les lois de 1876 et 1902.

L'obligation d'assurer les fonctions protectrices s'adresse aux Cantons; elle ne constitue pas en soi une obligation de gestion directe des propriétaires, mais elle oblige les Cantons à créer de telles obligations dans leurs lois

d'application dans la mesure où leurs forêts exercent des fonctions protectrices pour la population, l'infrastructure et les biens.

Les principes de gestion de l'art. 20 sont des éléments importants de la

nouvelle loi forestière de 1991. Dans l'application, ces principes ne doivent être vus isolément, mais interprétés dans leur contexte systématique avec d'autres éléments, notamment

- l'art. premier, buts de la loi,

- l'art. 38, mesures de financement pour la gestion,

- les dispositions d'exécution correspondantes du Conseil Fédéral, notamment l'art. 18 de !'Ordonnance forestière.

24

Art. 1 But LFo

lLa présente loi a pour but :

a. d'assurer la conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique;

b. de protéger les forêts en tant que milieu naturel;

c. de garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique (fonctions de la forêt);

d. de maintenir et promouvoir l'économie forestière.

2Elle a en outre pour but de contribuer à protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres ( catastrophes naturelles).

L'article "but" ne constitue pas de compétence ou d'obligation directe, il est plutôt un instrument d'interprétation indiquant la direction générale à respecter dans l'application des normes spéciales. Les points importants dans l'art.

premier pour l'interprétation des principes de la gestion (art. 20) ont pour buts - de "protéger les forêts en tant que milieu naturel" (al. 1 b),

- de "garantir" en principe l'ensemble des fonctions de la forêt et

- de "promouvoir l'économie forestière", c'est-à-dire la production du bois.

Art. 38 Gestion des forêts LFo (Financement)

1La Confédération alloue des indemnités jusqu'à concurrence de 70 pour cent des frais occasionnés par :

a. les soins minimaux temporaires prescrits par les autorités lorsqu'une telle mesure est nécessaire pour sauvegarder la fonction protectrice d'une forêt;

b. les mesures sylvicoles ordonnées par les autorités pour des forêts clairiérées, instables ou détruites, qui ont ou avaient une fonction protectrice particulière, lorsque la

couverture des .frais totaux n'est pas assurée ou est particulièrement élevée.

2Elle alloue des aides financières jusqu'à concurrence de 50 pour cent des .frais occasionnés par l'exécution de mesures de gestion telles que :

a. l'élaboration des bases nécessaires à l'aménagement forestier;

b. les mesures temporaires comme le traitement des forêts, l'exploitation et le débardage des bois, dans la mesure où la couverture des frais totaux n'est pas assurée ou est

particuhèrement élevée pour des raisons de protection de la nature;

3Elle alloue des aides financières jusqu'à concurrence de 50 pour cent des .frais occasionnés par des mesures de protection et d'entretien des réserves forestières.

L'élément le plus important de ce système de financement est la distinction entre les "indemnités" et "les aides financières". Ces deux notions sont définies dans la loi fédérale sur les subventions comme suit :

Art. 3 Définitions, LSu 1990

1Sont des aides financières (aides) les avantages monnayables accordés à des bénéficiaires étrangers à l'administration fédérale aux fins d'assurer ou de promouvoir la réalisation d'une tâche que l'allocataire a décidé d'assumer. Les avantages monnayables peuvent prendre notamment les formes suivantes : prestations pécuniaires à fonds perdu, conditions préférentielles consenties lors de prêts, cautionnements ainsi que prestations en nature et services accordés à titre gracieux ou à des conditions avantageuses.

2Sont des indemnités les prestations accordées à des bénéficiaires étrangers à

l'administration fédérale et destinées à atténuer ou à compenser les charges financières découlant de l'accomplissement :

a. De tâches prescrites par le droit fédéral;

b. De tâches de droit public déléguées par la Confédération.

Aspects juridiques, G. Bloetzer

Selon l'art. 38, al. 1 LFo, la Confédération accorde des "indemnités" pour les

"soins minimaux'' et "mesures sylvicoles" en faveur des fonctions protectrices ordonnées par les autorités. Les indemnités payées par la Confédération, le Canton et éventuellement la Municipalité doivent permettre de couvrir les frais du propriétaire ou de l'entreprise forestière chargé de la gestion et d'assurer le but de "la sauvegarde de la fonction protectrice" selon l'art. 20, al. 5 LFo. Pour l'aménagement forestier, s'il veut demeurer réaliste, cette distinction entre la gestion donnant drôit à des indemnités et les mesures avec possibilité de demander des aides financières est primordiale, notamment dans les régions de montagnes. Pour l'aménagiste et le gestionnaire, il est indispensable de connaître l'ampleur des possibilités concrètes de subventionnement pour la détermination des priorités et l'établissement des programmes de travaux.

2.5 L'Ordonnance forestière de 1992 (OFo)

Les principes de gestion de l'art. 20 LFo ont été complétés par le Conseil Fédéral par les prescriptions suivantes :

Art. 18 Planification forestière OFo

lLes Cantons édictent des prescriptions pour la planification de la gestion forestière.

Celles-ci fixeront en particulier : a. les sortes de plans et leur contenu;

b. les responsables de la planification;

c. les buts de la planification;

d. la manière d'obtenir et d'utiliser les bases de planification;

e. la procédure de planification et de contrôle;

f. le réexamen périodique des plans.

2Dans les documents de planification forestière, on consignera au moins les conditions de station, les fonctions de la forêt ainsi que leur importance.

3Lors de planifications dépassant le cadre d'une entreprise, les cantons veilleront à ce que le public:

a. soit renseigné sur les objectifs et le déroulement de la planification;

b. puisse y être associé de façon adéquate;

c. puisse en prendre connaissance.

Cet article énumère les conditions minimales que la législation cantonale en matière d'aménagement et de gestion doit remplir pour qu'elle reçoive l'approbation fédérale selon l'art. 52 LFo.

L'alinéa 1 contient des éléments plutôt formels pour lesquels la réglementation fédérale ne semble pas être indispensable. Le développement des méthodes de la planification devrait plutôt être laissé aux sciences et à la pratique.

L'alinéa 2 désigne le minimum que les documents de planification doivent démontrer : "les conditions de stations" et les "fonctions des forêts et leur importance".

Ces deux éléments sont des bases indispensables pour que les principes de gestion selon l'art. 20 LFo soient respectés et contrôlables. Selon l'art. 39 OFo

26

correspondent à la planification forestière» notamment aux bases minimales demandées dans l'art. 18 al. 2 OFo.

L'alinéa 3 demande aux Cantons pour la planification "dépassant le cadre d'entreprise", c'est-à-dire pour la planification forestière publique avec la détermination des buts publics et des mesures qu'ils nécessitent, qu'ils assurent l'information et les possibilités de participation pour la population concernée. Cette participation de la population est très importante pour que la planification reçoive, pour la part relevant de l'intérêt public, une certaine légitimation démocratique. L'information et la participation de la population correspondent en outre aux prescriptions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 4 LAT). Elles sont particulièrement justifiées pour la

planification des mesures dont le financement requiert de l'aide publique.

3. La coordination avec d'autres lois fédérales

La forêt et la planification forestière sont des domaines d'intérêts publics multiples qui sont réglés partiellement en dehors de la législation forestière, dans d'autres lois. Lorsqu'un projet ou une tâche relève de différentes législations, qui ne régissent chacune que l'un de ses aspects, elles doivent être appliquées de façon coordonnée (ATF 114 lb 224). Pour autant que la législation ne règle pas elle-même la relation entre les lois, comme par exemple dans l'art. 18 al. 3 LAT, il appartient au juriste de définir, par les méthodes de l'interprétation, cette relation entre les lois et leurs champs d'application.

En différence de la réglementation des défrichements, la législation forestière fédérale sur l'aménagement et la gestion forestière ne contient pas de normes qui excluent expressément l'application d'autres lois fédérales. Elles sont donc à respecter dans la mesure où leur application n'est pas en contradiction avec des normes forestières spéciales. Les lois fédérales non forestières les plus importantes pour la planification forestière sont les suivantes:

⇒ Loi sur l'aménagement du territoire, LAT 1979, Ro 700 et son ordonnance de 1989, OAT, RO 700.1

La LAT n'est pas valable pour la constatation des forêts selon son art. 18, al. 3, mais, à l'exception de ce point particulier, elle est applicable pour la planification forestière, notamment pour les articles premier (buts), 3 (principes régissant l'aménagement}, 4 (information et participation), 6 (études de base) et 17 (les zones à protéger).

⇒ Loi sur la protection de la nature, LPN 1966, RO 451 et son ordonnance de 1991, OPN, RO 451.1

La planification forestière est, dans le cadre de la réglementation et du financement par la Confédération, une «tâche fédérale» selon les art. 2 et 3 LPN.

Aspects Juridiques, G. Bloetzer

Les inventaires des paysages et biotopes d'importance fédérale qui sont situés entièrement ou partiellement dans les forêts sont d'une importance particulière pour leur aménagement et leur gestion. Les buts et mesures déterminés dans ces inventaires et dans les ordonnances fédérales correspondants sont

à

à

Les inventaires les plus importants sont:

• Inventaire IFP

• Inventaire CPN

• Inventaire des hauts-marais

• Inventaire des bas-marais

• Inventaire des sites marécageux

• Inventaire des zones alluviales

• Inventaire des voies historiques

• Inventaire des sites de reproduction de batraciens

• Inventaire des prairies sèches

119 objets, en vigueur, ordonnance de 1977, 1983, 3e série IFP en préparation IFP provisoire

518 objets, ordonnance 1991 1 '083 objets, ordonnance 1994 91 objets, LPN révision 1995, ordonnance 1996

169 objets, ordonnance 1992 IVS en préparation

env. 1 '000 sites, inventaire provisoire en consultation

env. 20'000 sites, basé sur les

inventaires cantonaux, en préparation.

=> Loi sur la chasse, LChP 1986, RS 922.0 et son ordonnance de 1988,

OChP, RS 922.01

Sont d'une importance particulière: les articles 1er (buts), 3 (principes, organisation de la chasse), 11 (zones protégées), 12 (prévention des dommages), 14 (information, études, documentation).

Des indications particulières sont donnés par les inventaires fédéraux suivants:

Les districts francs fédéraux

Réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs

- d'importance nationale:

- d'importance internationale:

41 objets, ordonnance 1991, ODF RS 922.31

1 objet,

9 objets, convention de RAMSAR, ordonnance 1991, OROEM, RS 922.32.

28

==> Loi sur la protection de l'environnement, LPE 1983, RO 814,

avec les ordonnances sur:

- l'étude d'impact OEIE, 1988 / 95, RO 814.011

- les substances dangereuses Osubst, 1986, RO 814.013 - le traitement des déchets OTD, 1990, RO 814.015.

==> Loi sur la protection des eaux, Leaux, 1991, RO 814.20

Pour la planification forestière sont importants: les articles 1er (buts), 2 (champs d'application: eaux superficielles et souterraines), 3 (devoir de diligence), 4 (définitions), 6 - 9 (déversement, introduction et infiltration de substances), 19 - 21 (secteurs et zones de protection des eaux

superficielles et souterraines), 37 - 44 (prévention d'autres atteintes nuisibles aux eaux).

==> Loi sur les chemins pédestres, LCPR 1985, RO 704

4. Premières influences de la politique et du droit international 4.1 Convention de Rio

Dans le cadre de la Conférence des Nations Unies de Rio, en 1992 sur

l'Environnement et le Développement, la Suisse a signé la Convention sur la diversité biologique, ratifiée le 11.11.1994 et entrée en vigueur le 19.02.1995 (AS 0.451.43). Avec cette convention, la Suisse a accepté l'obligation de conserver et de surveiller la diversité biologique et d'assurer une utilisation durable de ses éléments. La Confédération s'est engagée à respecter les règles de la Convention et d'édicter les prescriptions nécessaires à la législation nationale.

Pour la planification forestière, la Convention apporte deux notions qui ne sont pas définies dans la législation suisse:

Notion de la «diversité biologique» (Art. 2)

Variabilité des organismes vivants de toute origine y compris, entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et autres écosystèmes aquatiques et les complexes

écologiques dont ils font partie; cela comprend la diversité au sein des espèces et entre les espèces ainsi que celle des écosystèmes.

Notion de la «l'utilisation durable» (Art. 2)

L'utilisation des éléments constitutifs de la diversité biologique d'une manière et à un rythme qui n'entraînent pas leur appauvrissement à long terme, et sauvegardent ainsi leur potentiel pour satisfaire les besoins et les aspirations des générations présentes et futures.

La Conférence de Rio de 1992 n'est pas parvenue à un accord pour décider d'une convention mondiale sur le développement durable des forêts. Elle a dû se limiter à l'édition des documents non contraignants, notamment de la

(( Déclaration de principes sur la protection des forêts». Cette déclaration

Aspects juridiques, G. Bloetzer

requiert un aménagement et une gestion multifonctionnels des forêts et un développement durable planifié en collaboration avec la population concernée.

4.2 Résolutions d'Helsinki, 1993

Sur la base de la « Convention sur la diversité biologique » et de la

cc Déclaration de principes sur les forêts» décidée à Rio, les ministres

européens des forêts ont adopté à Helsinki en 1993 des ^cc Résolutions sur la gestion durable et la conservation de la diversité biologique des forêts».

Dans ces résolutions non contraignantes, la «gestion durable» en matière forestière a été définie comme suit:

«Gérance et utilisation des forêts et terrains boisés, d'une manière et à une intensité telles qu'elles maintiennent leur diversité biologique, leur productivité, leur capacité de régénération, leur vitalité et leur capacité à satisfaire, actuellement et pour le futur, les fonctions écologiques, économiques et sociales pertinentes, aux niveaux local, national et mondial».

Etant donné que la nouvelle loi forestière de 1991 et son ordonnance de 1992 ne contiennent plus de définition pour le «rendement soutenu», cette lacune, par rapport à l'ancien droit est en train d'être comblée partiellement par la politique forestière internationale.

5. Conclusions

La planification forestière s'est développée, comme cette vue d'ensemble de la législation fédérale le démontre, d'une manière constante en faveur d'une gestion multifonctionnelle des forêts et de la sauvegarde de la diversité des espèces et des biotopes.

La nouvelle loi forestière de 1991 n'a pas apporté la révolution, mais une évolution dans la direction déjà préparée par les révisions de la Constitution et la législation dans d'autres domaines avoisinants.

D'une manière analogue à cette évolution et à cet élargissement des bases légales, le travail de planification doit aussi évoluer et devenir toujours plus interdisciplinaire. Les ingénieurs forestiers dans les services, les bureaux spécialisés et entreprises peuvent à juste titre réclamer et maintenir la direction de cette planification mais ils doivent collaborer avec les spécialistes des autres services et professions pour les problèmes spécifiques. Ce travail en faveur de la diversité des forêts et leur gestion multifonctionnelle demande de plus en plus de connaissances interdisciplinaires.

La Constitution et la législation fédérale confient les compétences pour la réglementation et la direction de la planification forestière pour la plus grande partie aux Cantons. La Confédération a fixé les buts et les éléments

indispensables. Elle a la surveillance et le contrôle par les moyens de l'approbation de la réglementation cantonale et par l'attribution des subventions. Dans ce cadre conforme à la Constitution, il appartient aux Cantons de fixer leurs propres systèmes de gestion des forêts adaptés à leurs

30 Références bibliographiques

BACHMANN PETER, 1995: Grundsâtze bei der Realisierung forstlicher Planungskonzepte. Journal forestier suisse, p. 769-776.

BLEISTEIN ULRIKE, 1995: Forum für Wissen 1995 der WSL, Erhaltung der Biodiversitât - eine Aufgabe für Wissenschaft, Praxis und Politik. Journal forstier suisse, p. 821-827.

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BL0ETZER GOTTHARD, BARANDUN-JOSSI JORG, 1976: Die forstliche Bewirtschaftungspflicht im Kanton Graubünden. Bündnerwald, p. 42-52.

MOHLEMANN PIERRE, 1995: Conservation des forêts et économie forestière: les implications du sommet de la Terre de Rio. Journal forestier suisse, p. 821 -27.

* * * * *

Aspects juridiques, G. Bloet7.er

Professeur Peter BACHMANN

Chaire d'aménagement forestier de l'Ecole Polytechnique Fédérale, Zurich

32

1 ntroduction

Qu'est-ce que la planification forestière? La planification est un processus de réflexion avant la réalisation. La planification est l'organisation du futur: faire ce qu'il faut! La planification fixe les buts ainsi que les moyens et les mesures nécessaires pour atteindre ces derniers. Pour cette raison, la planification représente une part importante de la gestion et facilite l'accomplissement des tâches.

Ceci est également valable pour une planification ayant pour objet la forêt.

Jusqu'à présent, la planification forestière se contentait d'influencer le développement des peuplements dans l'optique de réaliser les fonctions de production et de protection. En Suisse, et plus particulièrement en Suisse romande, l'expérience en ce domaine est grande et la planification forestière a connu des succès notables. Les récents développements se basent sur cette planification forestière, mais tendent vers la définition donnée au début, au sens d'une extension et d'une ouverture.

Dans mon exposé, je voudrais vous présenter les principes de base d'une planification forestière, qui, débarrassée de restrictions inutiles, permettrait la réalisation idéale d'une forêt d'avenir. Une planification qui n'est pas

restreignante, mais qui montre les marges de manoeuvre. Une planification qui aide les autorités et les propriétaires forestiers à réaliser leurs devoirs, en tant qu'instrument de gestion adapté aux besoins cantonaux et locaux. Cette

affirmation est soutenue en particulier par les résultats du module "fonctions de la forêt et planification" dans le cadre des mesures d'appoint FLAM, ainsi que par mes propres travaux.

Concept de planification

La planification forestière se déroule sur au moins deux niveaux:

- Au niveau des autorités forestières pour l'accomplissement des devoirs imposés juridiquement.

- Au niveau du propriétaire forestier pour réaliser les services de l'exploitation forestière.

Le concept de planification préconisé aujourd'hui est construit d'une façon similaire (voir fig. 1 ):

- Pour la planification au niveau des autorités forestières existe le plan

d'aménagement forestier régional. Il sert à garantir les intérêts publics pour la forêt et est un instrument de gestion pour le service forestier étatique. Le plan d'aménagement forestier régional est stratégique et comprend surtout des buts valables à long terme.

- La planification au niveau du propriétaire forestier a pour but d'optimiser la réalisation des services de l'exploitation et de garantir les intérêts privés pour la forêt. Le plan de gestion en est l'instrument le plus important. Il est valable à moyen terme et contient essentiellement des buts opérationnels et des mesures à réaliser.

Aspects scientifiques, Prof. P. Bachmann