Die Rechtsstellung der Mitglieder des EZB-Rates
Lili-Marie Iwen
Untersucht am Beispiel des Präsidenten
der Deutschen Bundesbank
Schriftenreihe Europäisches Recht, Politik und Wirtschaft Herausgegeben von
Prof. Dr. Dres. h.c. Jürgen Schwarze,
Direktor des Europa-Instituts Freiburg e.V., Universität Freiburg
Prof. Dr. Armin Hatje, Universität Hamburg
Band 400
Lili-Marie Iwen
Die Rechtsstellung der Mitglieder des EZB-Rates
Untersucht am Beispiel des Präsidenten der Deutschen Bundesbank
Nomos
1. Auflage 2021
© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2021. Gesamtverantwortung für Druck und Herstellung bei der Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.
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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
Zugl.: Hamburg, Univ., Diss., 2021 ISBN 978-3-8487-8157-7 (Print) ISBN 978-3-7489-2586-6 (ePDF)
Für meine Mutter.
Ihre bedingungslose Liebe und Unterstützung
sind die eigentliche Grundlage dieser Arbeit.
Vorwort
Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2020/2021 von der Fa- kultät für Rechtswissenschaft der Universität Hamburg als Dissertation an- genommen. An dieser Stelle möchte ich die Veröffentlichung der Arbeit dazu nutzen, einen besonderen Dank nachstehenden Personen entgegen- zubringen, die mich bei der Anfertigung dieser Arbeit maßgeblich unter- stützt haben:
Mein ausdrücklicher Dank gebührt Herrn Prof. Dr. Armin Hatje, mei- nem Doktorvater. Seine Anregung zu diesem Thema, die hervorragende fachliche Begleitung und die überaus freundliche und herzliche Betreuung während der gesamten Promotionszeit haben diese Arbeit erst ermöglicht.
Einen weiteren Dank möchte ich an Herrn Prof. Dr. Markus Kotzur, LL.M. (Duke Univ.) für die rasche und überaus gründliche Anfertigung des Zweitgutachtens richten.
Auch möchte ich mich bei Herrn Dr. Christian Heidfeld bedanken, der mir durch unser äußerst informatives und interessantes Gespräch einen hilfreichen Einblick in die Deutsche Bundesbank gewährt hat.
Des Weiteren möchte ich Frederike Fründ und Mathias Honer danken.
Ohne ihren Rückhalt, die produktiven Gespräche und ihre lieben Worte wäre die Durchführung dieser Arbeit kaum denkbar gewesen.
Dankbar bin ich auch Marianne von Reith für ihre Unterstützung in der Schlussphase der Bearbeitungszeit.
Abschließend gebührt mein außerordentlicher Dank meiner Mutter und meinem Bruder für ihren Rückhalt und ihre Liebe in dieser intensi- ven Zeit.
Hamburg, den 19.03.2021 Lili-Marie Iwen
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis 17
Hinweis 21
Einleitung
A. 23
Problemstellung und Untersuchungsziel
I. 23
Gang der Untersuchung
II. 26
Europäisches System der Zentralbanken
B. 28
Struktur des ESZB
I. 28
Aufbau
1. 28
Ziele
2. 31
Aufgaben
3. 33
Struktur der EZB
II. 33
Struktur der Deutschen Bundesbank
III. 35
Verankerung im Grundgesetz
1. 36
Organisation und Aufgaben nach dem Bundesbankgesetz
2. 38
Rechtsstellung der Bundesbank
3. 40
Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Zentralbanken
C. 42
Unabhängigkeitserfordernis
I. 42
Funktionelle Unabhängigkeit
1. 44
Institutionelle Unabhängigkeit
2. 44
Persönliche Unabhängigkeit
3. 45
Finanzielle Unabhängigkeit
4. 45
Zwischenfazit
5. 46
Verankerung im Unionsrecht
II. 46
Art. 130 AEUV
1. 47
Weisungsfreiheit des Art. 130 S. 1 AEUV
a) 47
Beeinflussungsverbot des Art. 130 S. 2 AEUV
b) 51
Zwischenfazit
c) 52
Weitere Vorschriften
2. 52
Schutz der persönlichen Unabhängigkeit
a) 52
Schutz der institutionellen Unabhängigkeit
b) 55
Schutz der finanziellen Unabhängigkeit
c) 56
Verankerung im deutschen Recht
III. 56
Grundgesetz
1. 57
Bundesbankgesetz
2. 60
Zwischenfazit
3. 63
Das Unabhängigkeitserfordernis im Spannungsverhältnis zu demokratischen Grundsätzen
IV.
64 Demokratieprinzip – Demokratische Legitimation
1. 64
Unionsrechtliches Demokratieprinzip
a) 65
Demokratieprinzip des Grundgesetzes
b) 68
Personelle Legitimation
aa) 69
Sachliche Legitimation
bb) 70
Institutionelle Legitimation
cc) 70
Sonderfall der sachlichen Legitimation: Output- Legitimation
dd)
71 Zwischenfazit
ee) 72
Rechtsstaatliche Kontrolle
2. 72
Gerichtshof der Europäischen Union
a) 73
Verfahrensarten
aa) 73
Prüfungsumfang des EuGH
bb) 75
Deutsche Gerichte
b) 77
Nationale Fachgerichte
aa) 78
Bundesverfassungsgericht
bb) 78
Verfassungsbeschwerde
(1) 78
Sonderfall: Ultra-vires Verfassungsbeschwerde
(2) 78
Outright Monetary Transactions
(a) 80
Public Sector Purchase Programme
(b) 80
Organstreitverfahren
(3) 85
Zwischenfazit
c) 85
Fazit zur Unabhängigkeit des ESZB
V. 86
Die Rechtsstellung des Bundesbankpräsidenten
D. 87
Das Amt des Bundesbankpräsidenten
I. 87
Bestellung
1. 87
Unionsrechtliche Vorschriften
a) 87
Inhaltsverzeichnis
Unionsrechtliche Vorgaben und Umsetzung in den Mitgliedstaaten
aa)
87 Einklang mit unionsrechtlichen Vorschriften
(1) 88
Spezifische Vorgaben des Art. 14.2 ESZB-Satzung
(2) 89
Unterschiede zum Direktorium
bb) 91
Nationale Vorschriften
b) 93
Rechtscharakter der Bestellung
aa) 94
Anhörung des Bundesbankvorstandes
bb) 95
Voraussetzung der fachlichen Eignung
cc) 97
Prüfungspflicht des Bundespräsidenten
dd) 99
Amtszeit
ee) 102
Ausgestaltung des Amts- bzw. Rechtsverhältnisses
2. 103
Gehälter und Bezüge
a) 103
Rechtsnatur der Anstellungsverträge
b) 104
Privatrechtliche Verträge
aa) 105
Öffentlich-rechtlicher Vertrag
bb) 106
Stellungnahme
cc) 107
Beendigung des Amtsverhältnisses insbesondere durch Abberufung
3.
107 Abberufungsgründe des Art. 14.2 ESZB-Satzung
a) 109
„Voraussetzungen für die Erfüllung des Amtes werden nicht mehr erfüllt“
aa)
110
„Schwere Verfehlung“
bb) 112
Anwendungsbereich
cc) 115
Suspendierung von Rechten
(1) 115
Übrige Mitglieder der Entscheidungsgremien der nationalen Zentralbanken
(2)
116 Abberufungsverfahren
b) 117
Verfahrensregelung in den Anstellungsverträgen
aa) 117
Derzeitige Praxis
(1) 117
Kritische Würdigung der derzeitigen Praxis
(2) 119
Fehlen einer gesetzlichen Regelung des Abberufungsverfahrens
bb)
121 Unionsrechtliche sowie verfassungsrechtliche
Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung (1)
121 Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht
(a) 121
Unionsrechtliches Unabhängigkeitsgebot
(aa) 122
Grundrechtecharta
(bb) 124
Anwendbarkeit der Grundrechtecharta (i)
124
Berufsfreiheit gemäß Art. 15 GRCh
(ii) 125
Zwischenfazit
(cc) 126
Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz
(b) 126
Art. 12 GG i.V.m. Art. 33 Abs. 2 GG
(aa) 127
Art. 88 GG
(bb) 132
Art. 20 Abs. 3 GG
(cc) 133
Zwischenfazit
(c) 134
Analoge Anwendung bestehender gesetzlicher Regelungen
(2)
135 Ausgestaltung einer möglichen gesetzlichen
Regelung (3)
137 Zwischenfazit
cc) 139
Rechtsschutz gegen die Abberufung
c) 140
Vor dem EuGH
aa) 140
Klagemöglichkeit des Bundesbankpräsidenten
(1) 140
Rechtsnatur des Urteils
(aa) 141
Ansicht der Generalanwältin Kokott
(i) 141
Ansicht des EuGH
(ii) 142
Stellungnahme
(iii) 143
Klagegegenstand
(bb) 145
Weitere Verfahrensbesonderheiten
(cc) 146
Klagemöglichkeit des Bundesbankvorstandes
(2) 147
Klagemöglichkeit des EZB-Rates
(3) 147
Vor nationalen Verwaltungsgerichten
bb) 148
Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs
(1) 148
Statthafte Klageart
(2) 149
Weitere Voraussetzungen
(3) 150
Sonderfall: Klagebefugnis des Bundesbankvorstandes (4)
150 Aufgaben und Befugnisse
II. 151
Präsident der Deutschen Bundesbank
1. 151
Oberste Dienstbehörde
a) 152
Vorstandsmitglied
b) 153
Aufgaben des Vorstandes
aa) 154
Durchführung der Geschäfte im Rahmen der Aufgaben des ESZB
(1)
154 Nationale Aufgaben
(2) 158
Besondere Aufgaben in der Eigenschaft als Präsident der Bundesbank
bb)
159 Einheitlicher Aufsichtsmechanismus
c) 160
Inhaltsverzeichnis
Mitglied des EZB-Rates
2. 162
Aufgaben des EZB-Rates
a) 163
Festlegung der Geldpolitik
aa) 163
Finanzrechtliche Aufgaben
bb) 163
Gewährleistung der Aufgabenerfüllung – interne Aufgabenverteilung des ESZB
cc)
164 Überwachungs- und Aufsichtskompetenzen
dd) 166
Interne Organisationsaufgaben
ee) 168
Beratungsfunktion
ff) 168
Handlungsinstrumente des EZB-Rates
b) 169
Systeminterne Handlungsinstrumente
aa) 169
Leitlinien
(1) 170
Systeminterne Beschlüsse
(2) 171
Weisungen
(3) 172
Handlungsinstrumente mit unmittelbarer Außenwirkung
bb)
174 Verordnungen
(1) 175
Beschlüsse
(2) 176
Empfehlungen und Stellungnahmen
(3) 176
Handlungsinstrumente in Bezug auf die Bankenaufsicht
cc)
178 Organisation der EZB-Ratssitzungen
c) 179
Stimmrechte des Bundesbankpräsidenten im EZB-Rat
d) 180
Abstimmungsverfahren nach Art. 10.2 ESZB-Satzung
aa) 180
Allgemeine Grundsätze
(1) 180
Abstimmungsmodalitäten vor Einführung des Rotationssystems (am 1.1.2015)
(2)
182 Kritik am vorherigen Abstimmungsverfahren
nach Art. 10.2 ESZB-Satzung (3)
183 Änderungsverfahren
(4) 184
Rotationssystem
(5) 188
Zwei-Phasen-System und Gruppenmodell
(a) 188
Rotationsordnung und -zeitraum
(b) 191
Grundsätze des Rotationssystems
(c) 192
„One member – one vote“
(aa) 192
Persönliche Teilnahme
(bb) 192
Transparenz
(cc) 193
Beständigkeit
(dd) 194
Repräsentativität
(ee) 194
Auswirkungen des Rotationssystems – insbesondere für den Bundesbankpräsidenten (6)
194 Kritik am Rotationssystem
(7) 197
Fazit zur Einführung des neuen Rotationssystems
(8) 201
Abstimmungsverfahren nach Art. 10.3 ESZB-Satzung
bb) 205
Gewichtung der Stimmen nach dem Schlüssel für die Kapitalzeichnung
(1)
206 Schlüssel für die Kapitalzeichnung, Art. 29
ESZB-Satzung (a)
207 Verteilungsschlüssel des Eurosystems
(b) 209
Weitere Voraussetzungen des Art. 10.3 ESZB- Satzung
(2)
211 Weitere Abstimmungsverfahren
cc) 211
Mitgliedschaft im Erweiterten Rat
e) 212
Rechtsschutz und Haftung
E. 214
Nationale Rechtsschutzmöglichkeiten
I. 214
Rechtschutz vor dem Bundesverfassungsgericht
1. 214
Organstreitverfahren
a) 214
Die Bundesbank als Beteiligte im Organstreitverfahren
aa) 215
Bundesbankpräsident als Beteiligter im Organstreitverfahren
bb)
217 Verfassungsbeschwerde
b) 217
Rechtsschutz vor den Fachgerichten
2. 218
Abgrenzungskriterien
a) 218
Rechtsschutzmöglichkeiten des Bundesbankpräsidenten
b) 219
Unionsrechtliche Rechtsschutzmöglichkeiten
II. 220
Klagemöglichkeiten der EZB
1. 220
Gegenüber den übrigen Unionsorganen
a) 220
Gegenüber den nationalen Zentralbanken
b) 221
Gegenüber den Mitgliedstaaten
c) 222
Klagemöglichkeiten der nationalen Zentralbanken
2. 223
Gegenüber den übrigen Unionsorganen
a) 223
Gegenüber der EZB
b) 224
Systeminterne Rechtsakte
aa) 224
Rechtsakte mit Außenwirkung
bb) 226
Unterlassene Rechtsakte
cc) 226
Inhaltsverzeichnis
Haftung
III. 226
Haftung der EZB
1. 227
Haftung der nationalen Zentralbanken
2. 228
Abschließende Thesen
F. 230
Literaturverzeichnis 235
Abkürzungsverzeichnis
a.A. andere Ansicht
ABl. Arbeitsblatt
Abs. Absatz
AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
a.F. alte Fassung
AktG Aktiengesetz
Alt. Alternative
AöR Archiv des öffentlichen Rechts
Art. Artikel
BaFin Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
BBankG Bundesbankgesetz
BBG Bundesbeamtengesetz
Bd. Band
BDG Bundesdisziplinargesetz
BeamtStG Beamtenstatusgesetz Bearb. Bearbeiter/Bearbeiterin
BGBl Bundesgesetzblatt
BRRD Bank Recovery and Resolution Directive BT-Drucks. Deutscher Bundestag Drucksache BVerfG Bundesverfassungsgericht
BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz
BVerwG Bundesverwaltungsgericht
BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
BvR Registerzeichen des Bundesverfassungsgerichts für Verfah- ren über Verfassungsbeschwerden
C- Cour (Europäischer Gerichtshof)
CMLR Common Market Law Review
CON Opinion of the European Central Bank CSPP Corporate Sector Purchase Programme
ders. derselbe
dies. dieselbe(n)
DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung
Doc. Document
DÖV Die öffentliche Verwaltung
DZWir Deutsche Zeitschrift für Wirtschafts- und Insolvenzrecht (früher: Deutsche Zeitschrift für Wirtschaftsrecht) ECLI European Case Law Identifier, Europäischer Rechtspre-
chungs-Identifikator
EG Europäische Gemeinschaft EGV EG-Vertrag Maastrichter Fassung EinSiG Einlagensicherungsgesetz ELA emergency liquidity assistance
endg. endgültig
ESFS European System of Financial Supervision ESM Europäische Stabilitätsmechanismus ESZB Europäisches System der Zentralbanken
EU Europäische Union
EuGH Europäischer Gerichtshof
EuR Europarecht
EUV Vertrag über die Europäische Union EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht EWI Europäisches Währungsinstitut
EWS Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht
EWU Europäische Währungsunion
EWWU Europäische Wirtschafts- und Währungsunion
EZB Europäische Zentralbank
f., ff. folgend(e)
Fn. Fußnote
GA Generalanwalt/Generalanwältin
GG Grundgesetz
Hrsg. Herausgeber/Herausgeberin
HS. Halbsatz
HVPI harmonisierter Verbraucherpreisindex
i.V.m. in Verbindung mit
i.S.d. im Sinne des/der
IWRZ Zeitschrift für Internationales Wirtschaftsrecht JA Juristische Arbeitsblätter
JST Joint Supervisory Teams
JuS Juristische Schulung
JZ Juristen Zeitung
KOM Dokumente der Europäischen Kommission KWG Gesetz über das Kreditwesen
lit. litera
m.w.N. mit weiteren Nachweisen NJW Neue Juristische Wochenschrift
Nr. Nummer
No. Number
NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
NZB Nationale Zentralbank
OMT Outright Monetary Transactions
OrganisationsS Organisationsstatut für die Deutsche Bundesbank PSPP Public Sector Asset Purchase Programme
Rn. Randnummer
Abkürzungsverzeichnis
Rs. Rechtssache
S. Satz/Seite
Slg. Sammlung der Rechtsprechung der Europäischen Gerichts- hofs und des Gerichts
SRM Single Resolution Mechanism SSM Single Supervisory Mechanism
TARGET Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Ex- press Transfer System
u. und
u.a. und andere
UAbs. Unterabsatz
VGH Verwaltungsgerichtshof
VO Verordnung
VR Verwaltungsrundschau
VVDstRL Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staats- rechtslehrer
VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz VwGO Verwaltungsgerichtsordnung
WM Wertpapiermitteilungen – Zeitschrift für Wirtschafts- und Banken-recht
ZAG Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz
ZaöRV Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völker- recht
ZBR Zeitschrift für Beamtenrecht
ZEuS Zeitschrift für Europarechtliche Studien ZHR Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht
Ziff. Ziffer
ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik
Hinweis
Der besseren Lesbarkeit halber wird in dieser Untersuchung bei der Nen- nung von Personengruppen das generische Maskulinum verwendet (zum Beispiel Zentralbankpräsidenten anstatt Zentralbankpräsidentinnen und Zentralbankpräsidenten). Weibliche und anderweitige Geschlechteridenti- täten werden dabei ausdrücklich mitgemeint, soweit es für die Aussage er- forderlich ist.
