Schriften zum Öffentlichen Recht Band 187
Vorwahlen
Zur Kandidatenaufstellung in den USA
Von
Eberhard Kölsch
Duncker & Humblot · Berlin
E B E R H A R D K Ö L S C H
Vorwahlen — Z u r Kandidatenaufstellung in den U S A
S c h r i f t e n z u m Ö f f e n t l i c h e n R e c h t
Band 187
Vorwahlen
Zur Kandidatenaufstellung i n den USA
Von
Dr. Eberhard Kölsch
D U N C K E R & H U M B L O T / B E R L I N
Alle Rechte vorbehalten
© 1972 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1972 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65
Printed in Germany ISBN 3 428 02684 5
Inhaltsverzeichnis
Einleitung 9 1. Zur Struktur der amerikanischen Parteien 12
1.1 Zur Theorie der politischen Parteien 12 1.2 Prioritäten unter den Funktionen amerikanischer Parteien 12
1.3 Zur Organisationsstruktur der amerikanischen Parteien 14
2. Vorwahlen — Typen und Varianten 21 2.1 Z u m Problem der amerikanischen Parteimitgliedschaft 21
2.2 „Closed Primary" u n d „Open Primary" 23 2.3 „Blanket P r i m a r y " u n d „Cross-Filing" 24 2.4 „Partisan Primary" u n d „Nonpartisan Primary" 25
2.5 „Single Primary "-System u n d „Run-Off Primary"-System 26 2.6 Die W a h l der Parteifunktionäre i n Verbindung m i t den Vorwahlen 26
2.7 „Presidential Primary" und „Direct Primary" 27
3. Bewerber und Vorwahlen 33 3.1 Das Nominierungsverfahren als Determinante der Konkurrenz u m
die Nominierung 33 3.2 Formale Anforderungen an die Vorwahlbewerber („filing fee" und
„ f i l i n g petition") 35 3.3 Die Wahlaussichten i m jeweiligen Wahlkreis als Determinante der
Häufigkeit einer Vorwahlkonkurrenz 36 3.4 Vorwahlen i n Hochburgen — eine Alternative zum fehlenden
zwischenparteilichen Wettbewerb? 39 3.5 Die Teilnahme oder Nichtteilnahme bisheriger Abgeordneter von
der V o r w a h l als Determinante der Häufigkeit einer Vorwahlkon-
kurrenz 42 3.6 Die Bevölkerungsdichte i m Wahlkreis als Determinante der Häufig-
keit einer Vorwahlkonkurrenz 47 3.7 Die konjunkturelle Entwicklung als Determinante der Häufigkeit
einer Vorwahlkonkurrenz 50 3.8 Die Intensität und Distribution der Konkurrenz i n der V o r w a h l als
Determinanten einer Niederlage i n der Hauptwahl? 52
6 Inhaltsverzeichnis
3.9 Z u r Qualifikation der Kandidaten 54 3.10 Die Wahlkampfausgaben der Vorwahlbewerber 61
4. Parteien und Vorwahlen 66
4.1 Vorbemerkung 66 4.2 Zwei Phasen der Kandidatenaufstellung: Rekrutierung und Selektion 66
4.3 Die informelle Parteiaktivität vor den Vorwahlen 68 Präsident — „National Chairmen" und „National Committees" —
„State Organizations" — „County Organization" u n d „Precinct Orga- nization" : Partei-Rekrutierung innerhalb der Partei — Partei-Rekru- tierung außerhalb der Partei — Eigenrekrutierung innerhalb der Partei — Eigenrekrutierung außerhalb der Partei — Selektion u n d
„Incumbency" — Selektion und Partei-Rekrutierung — Selektion und zwischenparteilicher Wettbewerb — Selektion und Organisations- zustand der Partei — Selektion u n d Politische K u l t u r
4.4 Verfahren institutionalisierter Parteiaktivität vor den Vorwahlen .. 77 Leitfragen — Colorados „Pre-Primary Designating Assembly System"
— Idahos „Pre-Primary Endorsing System" — New Mexicos „Pre- Primary Convention System" — Utahs „Convention-Primary "-System
— South Dakotas „Pre-Primary Convention"-System — Nebraskas
„Pre-Primary Endorsing Party Conventions" — Z u r „Endorsement"- Praxis i n Minnesota — Massachusetts „Pre-Primary Conventions" — Rhode Islands „Pre-Primary Endorsing Party Committees" — Connec- ticuts Variante des „Convention-Primary" -Systems: Die „Challenge Primary" — Die „Challenge Primary" i n New York — Wisconsins
„Voluntary Committees" — „Political Clubs" i n California — Insti- tutionalisierte „Pre-Primary Party Activities" u n d zwischenpartei- licher Wettbewerb — Institutionalisierte „Pre-Primary Party A c t i v i - ties" u n d Anti-Parteien-Haltung — Institutionalisierte „Pre-Primary Party Activities" u n d Politische K u l t u r — Institutionalisierte „Pre- Primary Party Activities" und die Organisationsstruktur der Par- teien — Institutionalisierte „Pre-Primary Party Activities" und
„Ticket Balancing"
4.5 Die Auswahlkriterien der Parteiführungen bei der Rekrutierung und
Selektion einzelner Vorwahlbewerber 106 4.6 „Party Responsibility" u n d Vorwahlen 108
4.7 „Party U n i t y " u n d Vorwahlen 111
4.8 Zusammenfassung 114
5. Interessengruppen u n d Vorwahlen 117
5.1 Vorbemerkung 117 5.2 Die Konstellation der Interessen von Parteiführungen, Bewerber und
Interessengruppen 118 5.3 Determinanten der Einflußnahme der Interessengruppen 118
5.4 Modalitäten der „Pre-Primary A c t i v i t y " von Interessengruppen . . . . 120 5.5 Z u m Problem der quantitativen Erfolgskontrolle der „Interest Group
A c t i v i t y " 122
Inhaltsverzeichnis 7
6. Wähler und Vorwahlen 124
6.1 Vorbemerkung 124 6.2 Die Wahlbeteiligung an den Vorwahlen 124
6.3 Z u r Frage der sozialen Zusammensetzung und der Repräsentativität
der Vorwahl-Wählerschaft 129 6.4 Vorwahlen und „Name-Voting" 132 6.5 „Raiding", „Cross-Over" und „Colonizing" 134
6.6 Die Zunahme der „One-Party Districts" und Vorwahlen 135
6.7 „ W r i t e - I n " und Vorwahlen 137 7. Vorwahlen in der Bundesrepublik? 139
7.1 Vorwahlen — Chance politischer Partizipation: Versuch eines Fazits 139
7.2 Vorwahlen und bundesrepublikanisches Wahlrecht 141 7.3 Vorwahlen und politische K u l t u r der BRD 145 7.4 Vorwahlen und bundesrepublikanisches Parteiensystem 147
7.5 „Vorwahlen" für die Bundesrepublik: Kandidatenaufstellung durch schriftliche Abstimmung aller Parteimitglieder eines Wahlkreises als provisorische bundesrepublikanische Variante der amerikanischen
Vorwahlen 150
Literatur und Quellenverzeichnis 154
Einleitung
Weniger als ein Prozent der rund 38 Millionen Wahlberechtigten und auch nur ein Bruchteil der rund 1,4 Millionen Parteimitglieder1
ist in der BKD an der Aufstellung der Bundestagskandidaten durch Delegiertenversammlungen direkt beteiligt. M i t Recht wird ein solches Verfahren regelmäßig vor den Wahlen als undemokratisch gebrand- markt.
Wer Demokratie als System offener partieller Repräsentation mit offener pluralistischer Herrschaftsstruktur und offener konkurrieren- der Willensbildung2 interpretiert, bedarf zu ihrer Realisierung u. a.
der Existenz von personellen und programmatischen Alternativen, an denen eine Willensbildung konkurrierend ansetzen kann.
Bezogen auf eine demokratische Kandidatenaufstellung der Parteien bedeutet dies, daß erstens dem einzelnen Bewerber um eine Kandidatur (im folgenden kurz „Bewerber") die Gelegenheit geboten werden muß, sich in faktisch gleichem Umfang den Parteimitgliedern zur Auswahl zu präsentieren und, zweitens, es den Mitgliedern ermöglicht werden muß, in Konkurrenz zueinander mit faktisch gleicher Qualität in faktisch gleicher Quantität unterschiedliche Wertschätzung der einzelnen Bewerber zu manifestieren. Kritiker des bundesrepublikanischen Wahl- und Nominierungssystems sehen diese Forderungen in den Vorwahlen der USA effizienter realisiert.
1 Die Registrierung der Parteimitglieder funktioniert n u r bei der SPD zentral und exakt; sie zählte Ende 1969 778 945 Mitglieder (vgl. Frankfurter Rundschau v. 10. 3.1970, S. 1). — Die Mitgliederzahlen der übrigen Parteien sind nur zu schätzen. Ellwein („Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland." Köln/Opladen 1963, 2. Aufl. 1965) S. 130 gibt für die CDU allein 256 000, für die CSU 85 000, für die FDP 80 000 Mitglieder an (Stand jeweils Sommer 1963). — I m Frühjahr 1970 schätzte die Bundesgesdiäfts- stelle der CDU ihren Bestand auf 450 000 Mitglieder, vgl. Hans Lerchbacher:
„ E i n Mann soll die ,Gehwerkzeuge' der CDU gestalten — Der neue Bundes- geschäftsführer Rüdiger Göb w i l l die Partei planungsbewußter machen"; in:
Frankfurter Rundschau v. 24.3.1970, S. 3 — I n der Bundestagswahl 1969 waren nach der amtlichen Statistik rund 38,7 Millionen Personen w a h l - berechtigt (vgl. dazu Dieter Νohlen/Rainer-Olaf Schnitze: Die Bundestags- w a h l 1969 i n wahlstatistischer Perspektive"; i n der Reihe: Aus Politik und Zeitgeschichte — Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, Β 51—52/69.);
davon waren demnach ca. 1,4 Millionen Parteimitglieder.
2 So Manfred Hättich: „Demokratie als Herrschaftsordnung". Köln/Opladen 1967, Kapitel X.
10 Einleitung
Das Vorwahl-System der USA wurde um die letzte Jahrhundertwende zusammen mit anderen Reformmaßnahmen3 der bestehenden Organi- sations- und Herrschaftsstruktur der amerikanischen Parteien als formales Nominierungsverfahren auferlegt. Es eröffnete zumindest theoretisch neuen Gruppen auf Seiten der Bewerber wie der Partei- mitglieder den Zugang zu politischer Macht. Früher geltende politische Verhaltensnormen wurden modifiziert oder durch völlig neue Ver- haltensmuster ersetzt.
I n diesem Interaktionsmodell zwischen formalem Nominierungs- verfahren, informeller Herrschaftsstruktur und tatsächlich beobachte- tem Verhalten sind alle Seiten variabel. Hypothesen über das Vorwahl- Nominierungsverfahren systematisch zu überprüfen, erscheint deshalb problematisch, da schon in einfachsten politischen Prozessen simultan — miteinander konkurrierend und doch i. d. R. nicht voneinander isolier- bar — viele variable Faktoren wirksam sind4.
Zur empirischen Analyse des Zusammenwirkens von Vorwahl-Typus, Bewerber, Parteiorganisationen, Interessengruppen und Vorwahl-Wäh- lern bot sich die Untersuchung der über zeitlich und räumlich größere Abstände hinweg verfügbaren Vorwahl- und Hauptwahlergebnisse an, die eine Differenzierung und Nominierung nach den ihnen eigenen typischen Situationen und eine Identifizierung der in Verbindung mit den verschiedenen Verhaltensmustern auftretenden Variablen in An- sätzen ermöglichen5.
Ergänzend hierzti sollten die verfügbaren repräsentativen Befra- gungen über Interessen, Verhaltensmuster, Rollenverständnis und sozio-ökonomische Charakteristika der am Nominierungsprozeß be- teiligten Gruppen diese Variablen — partiell freilich jeweils durch Selbst- oder Fremdeinschätzung mediatisiert — in ihren Proportionen transparent machen und konkretisieren.
Hinzu kam eine ausführliche Korrespondenz mit etwa 70 einzel- staatlichen Parteiorganisationen. Für einige ausgewählte Einzelstaaten
3 Vgl. Richard Hofstadter: "The Age of Reform — From B r y a n to F.D.R."
New Y o r k 1955. Chapter V I : "The Struggle Over Organization."
4 " I n part, the neglect of party organizations i n research on voting behav- ior stems from an inability to solve the problem of how to separate out the effects of party activity from those effects produced by the other factors at w o r k i n a particular election . . . " , vgl. Philipps Outright I Peter H. Rossi :
"Grass Roots Politicians and the Vote"; in: American Sociological Review X X I I I (1958), pp. 171—179; p. 171.
5 Vgl. ähnlich Valdimer Orlando Key : "The Direct Primary and Party Structure: A Study of State Legislative Nominations"; in: American Political Science Review, X L V I I I (1954), pp. 1—26; p. 2 — vgl. allgemein Karl Schwarz:
„Der Beitrag der amtlichen Statistik zur Analyse der Ergebnisse politischer Wahlen"; in: Sozialwissenschaftliches Jahrbuch für Politik. Hrsg. von Rudolf Wildenmann, Bd. 1 (1969).
Einleitung
wurden die Informationen mit Hilfe von Interviews mit Abgeordneten und Parteifunktionären in den „State Headquarters" der Parteien vervollständigt.
U m den typisch amerikanischen Charakter der Vorwahlen in ihren verschiedenen Typen und Varianten zu verdeutlichen, schien es geboten, der Untersuchung einen Abriß der Struktur der amerikanischen Parteien voranzustellen.
Das Interesse der Arbeit primär auf die Nominierung der Kandidaten für die Parlamente i n den Einzelstaaten und im Bund zu konzentrieren, erschien nicht zuletzt von der Zielsetzung her angebracht: die Darstel- lung der Vorwahlen i n den USA unter dem Gesichtspunkt der demo- kratischen Führungsauslese schließlich transzendierend sollen sinnvolle Fragestellungen hinsichtlich möglicher Auswirkungen von Vorwahlen in der Bundesrepublik aufgezeigt werden, die dort auf Grund des parlamentarischen Regierungssystems lediglich für Parlamentssitze, nicht aber für Exekutivämter diskutabel sind.
Die vorliegende Arbeit ist vom Fachbereich „Sozial- und Verhaltens- wissenschaften, Pädagogik" der Universität Tübingen als Dissertation angenommen worden. Sie wurde angeregt von meinem verehrten Lehrer, Herrn Professor Klaus von Beyme, dem ich auch während ihrer Durch- führung manchen Hinweis verdanke.
Den Zugang zu wesentlichem Material ermöglichte ein vom Deut- schen Akademischen Austauschdienst (DAAD) finanzierter Forschungs- aufenthalt im Academic Year 1968/69 am Department of Political Science der Columbia University of New York. Dort wurde ich bei meinen Bemühungen von Professor Wallace S. Say re großzügig unter- stützt.
Für bereitwillige Hilfe bei der Arbeit in verschiedenen Einzelstaaten darf ich den „State Headquarters" der jeweiligen Parteien, den Leitern des jeweiligen „Election Bureau" des „Secretary of State" sowie u. a.
Professor Alexander Heard von der University of Princeton, Professor Frank H. Jonas von der University of Utah und Professor George T.
Mitau von der University of Minnesota danken.
