Vom öffentlichen Werk des Bundes zur interkantonalen Anstalt: Das Beispiel der Linthkorrektion

Zürcher Studien zum öffentlichen Recht 189

Herausgegeben im Auftrag der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Zürich von A. Auer, G. Biaggini, T. Gächter, A. Griffel, T. Jaag, C. Kaufmann, H. Keller, R. Kiener, A. Kley, M. Reich, M. Simonek, |

D. Thürer, F. Uhlmann i

Petra Hauser

Vom öffentlichen Werk des Bundes zur interkantonalen Anstalt:

Das Beispiel der Linthkorrektion

Schulthess S 2011

I. Inhaltsverzeichnis XIII

I. Inhaltsverzeichnis

VORWORT V INHALTSÜBERBLICK VII I. INHALTSVERZEICHNIS XIII II. ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS XXIII III. LITERATURVERZEICHNIS XXIX IV. MATERIALIEN XLIX

A.

BOTSCHAFTEN

XLIX

B. WEITERE MATERIALIEN LIH

V. VERZEICHNIS DER SEIT 1 9 3 0 ERGANGENEN ERLASSE

BETREFFEND ÖFFENTLICHER WERKE DES BUNDES LVII VI. VERZEICHNIS DER ERLASSE ZUR LINTHKORREKTION LXI

A. EIDGENÖSSISCHE LINTHUNTERNEHMUNG LXI

B.

INTERKANTONALE ANSTALT LINTHWERK

LXIII VII. VERZEICHNIS DER ZITIERTEN INTERKANTONALEN

VEREINBARUNGEN LXV VIII. VERZEICHNIS DER ZITIERTEN VEREINBARUNGEN

ZWISCHEN BUND UND KANTONEN LXXI EINLEITUNG 1 ERSTER TEIL. VON DEN ANFÄNGEN DES LINTHWERKS 5

§ 1 GESCHICHTE DER LINTHREGULIERUNG 5 I. EIN LAND IN NOT: DIE LINTHGEGEND VOR 1807 5

A. Das Ausmass des Missstandes 5 B. Die ersten Behebungsversuche 7 C. Die Tagsatzung beschliesst die Linthkorrektion 9

1. Antrag der Gesandtschaften der Kantone Glarus und St Gallen 9 2. Der Tagsatzungsbeschluss von 1804 10 II. DAS WERK ESCHERS: VOM BEGINN DER ARBEITEN 1807 BIS ZUR

ERÖFFNUNG 1826 12 IN. WEITERE AUSBAUTEN UND SANIERUNGSARBEITEN AN DER LINTH IM

19. UND 20. JAHRHUNDERT 15

XIV I. Inhaltsverzeichnis

IV. AUSBLICK: DIE GEPLANTE SANIERUNG DES WERKES IM

21. JAHRHUNDERT 16

§ 2 DAS ERSTE ÖFFENTLICHE WERK DES BUNDES 17 I. VORBEMERKUNGEN 17 II. DIE NATIONALUNTERNEHMUNG DER MEDIATIONSZEIT 18

A. Die Bedeutung des Tagsatzungsbeschlusses von 1804 18 1. Kompetenzen der Tagsatzung gemäss Mediationsakte 18 2. Übertragung kantonaler Hoheitsrechte auf die Linthunternehmung 20 a. Enteignungsrecht 20 b. Polizei- und Steuerhoheit 22 B. Form und Organisation der Linthunternehmung 23 1. Form der Linthunternehmung 23 a. Die Linthunternehmung als «Actienunternehmung» 23 aa. Vorfinanzierung durch Aktienausgabe 23 ab. Die Aktienzeichnung - Geldanlage oder Akt der Wohltätigkeit?.. 25 b. Rechtsnatur der Linthunternehmung 26 2. Organisation der Linthunternehmung 29 a. Organisation bis 1823 29 aa. Aufsichtskommission 29 ab. Schatzungskommission 30 ac. Cassacommission / Zahlungscommission 30 ad. Oberaufsicht der Eidgenossenschaft 31 b. Organisation nach 1824 32 c. Reorganisation der Linthverwaltung durch den Bundesbeschluss

von 1862 32 ca. Zusammenschluss 32 cb. Organisation 33 d. Unterhaltsgenossamen 33 da. Die acht Unterhaltsgenossamen (bis 1867) 33 db. Die Hintergrabengenossamen (bis 2003) 34

III. STAATSPOLITISCHE BEDEUTUNG DES LINTHWERKS 34

A. «Ein Werk eidgenössischer Solidarität» als Beitrag zum

Prozess der nationalen Integration 34 B. Das Linthwerk als Referenzbeispiel für weitere

öffentliche Werke 36

IV. FAZIT 39

ZWEITER TEIL. BEGRIFF, FORM UND AUFGABEN DES

ÖFFENTLICHEN WERKS DES BUNDES 4 1

§ 1 BEGRIFF DES ÖFFENTLICHEN WERKS DES BUNDES (ART. 81BV) 41 I. DAS ÖFFENTLICHE WERK IN DER NACHGEFÜHRTEN

BUNDESVERFASSUNG 41 II. DER WERKBEGRIFF NACH PRAXIS, LEHRE UND ZEITGEMÄSSER

INTERPRETATION 42

I. Inhaltsverzeichnis X V

A. Praxis der Bundesversammlung 42 B. Definitionen der Lehre 45

1. Übersicht 45 2. Die Werkmerkmale im Einzelnen 49 a. Feste, mit dem Boden dauernd verbundene Anlagen 50 b. Massnahmen zur materiellen Veränderung eines Zustands 50 c. Abgrenzungen 52

C. Möglichkeiten und Grenzen einer Erweiterung des

Werkbegriffs 53

1. Wortsinn von Art 81 BV 54 2. Art 81 in der Systematik der Bundesverfassung 55 3. Historisches Werkverständnis 56 a. Bedeutung der Materialien 56 b. Die Aufnahme der Werkkompetenz in die Bundesverfassung

von 1848 - Zweck und Hintergründe 56 c. Wille des Verfassungsgebers versus Verfassungswortlaut 60 4. Zeitgemässes Werkverständnis 60 a. Grenzen der zeitgemässen Verfassungsauslegung 60 b. Wandel der tatsächlichen Verhältnisse 61

ba. Der Einsatz neuer Mittel innerhalb des traditionellen

Anwendungsbereichs der Werkkompetenz 62 bb. Der Einsatz neuer Mittel in Verbindung mit bereits

bestehenden Werken 63 bc. Beseitigung von Schäden und Verbesserung des Bodens 65 bd. Neue Anwendungsbereiche für die Werkkompetenz 66

D. Zusammenfassung 67

III. «IM INTERESSE DES GANZEN ODER EINES TEILS DES LANDES» 68

A. Im Allgemeinen 68 B. Feststellung der Interessen 69 C. Öffentliche Interessen an der Errichtung oder Durchfährung

eines Werks im Einzelnen 72

1. Das Subsidiaritätsprinzip als Kriterium für öffentliche Interessen im Sinne von Art 81 BV 73 2. Errichten oder Unterstützen 76

D. Zusammenfassung 76

§ 2 AUFGABEN UND FORM DES ÖFFENTLICHEN WERKES 77 I. AUFGABEN 77

A. Leistungserbringung als Bundesaufgabe 77

1. Art 81 BV als Verwaltungskompetenz 77 2. Art 81 BV als Auffangkompetenz 78 3. Art 81 als parallele Leistungskompetenz 79

B. Die Werkleistungen im Einzelnen 80

1. Errichtung, Unterhalt und Betrieb eines Werkes 80 2. Unterstützung Dritter beim Unterhalt und Betrieb eines

Werkes / Erwerb eines Werkes durch den Bund 81 3. Unterstützung Dritter bei der Werkerrichtung 83

XVI 1. Inhaltsverzeichnis

a. Zeitpunkt und Gegenstand der Werkleistung 84 b. Art der Unterstützung 84 c. Kreis der Unterstützungsempfänger 85 d. Höhe der Unterstützung 86 e. Möglichkeit der Einflussnahme des Bundes auf die

Werkerrichtung Dritter 88

C. Abgrenzung zu den Sachkompetenzen des Bundes 89

1. Im Allgemeinen 89 2. Im Bereich des Wasserbaus 89 3. Im Strassenbereich 90 4. Im Eisenbahnbereich 92 5. Bau von Häfen und Flughäfen, Meliorationen, Beseitigung von

Unwetterschäden 92

II. DAS ÖFFENTLICHE WERK ALS SACHE 94

A. Öffentliche Sachen im Allgemeinen 94 B. Die Zuordnung der Werke zu den öffentlichen Sachen 95

III. FORMEN DER ORGANISATION UND TRÄGER DER SACHHERRSCHAFT 98

A. Vorbemerkungen 98 B. Aufgabenerfüllung durch die Zentralverwaltung oder durch

ein besonderes Verwaltungsorgan 98 1. Motive für eine Ausgliederung 98 2. Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Organisationsformen 100 3. Öffentlich-rechtliche Körperschaften 102 a. Im Allgemeinen 102 b. Zusammenschluss von Gemeinwesen 104 4. Öffentlich-rechtliche Anstalt 106 5. Öffentlich-rechtliche Stiftung 106 6. Aktiengesellschaft 109 a. Privatrechtliche Aktiengesellschaft 109 b. Aktiengesellschaften nach Art 762 OR 112 c. Spezialgesetzliche Aktiengesellschaft 113 DRITTER TEIL. DIE INTERKANTONALE ANSTALT 115

§ 1 AUFGABEN DER INTERKANTONALEN ANSTALT 115 I. ALLGEMEINES 115 II. VORAUSSETZUNGEN UND GRENZEN INTERKANTONALER

VEREINBARUNGEN

A. Grundsatz der Vertragsautonomie B. Kantonale Zuständigkeit.

C. Bundesverfassungsrechtliche Grenzen interkantonaler Verträge

1. Bundesstaatliche Treuepflicht 122

a. Grundsätze des Zusammenwirkens von Bund und Kantonen 122

b. Verbot politischer Verträge 124

c. Rechte und Interessen des Bundes 128

I. Inhaltsverzeichnis XVII

d. Rechte und Interessen anderer Kantone 130 2. Wahrung der Eigenständigkeit, Garantie des Bestandes und Gebietes

und Schutz der verfassungsmässigen Ordnung der Kantone 132 a. Bestandes-und Gebietsgarantie 132 b. Verbot der Abänderung der bundesstaatlichen

Kompetenzverteilung 136 c. Schutz der verfassungsmässigen Ordnung 139 III. ZWECKMÄSS1GKEIT DER AUFGABENERFÜLLUNG DURCH EINE

INTERKANTONALE ANSTALT 141

A. Fehlende Übereinstimmung zwischen den politischen und geographischen Grenzen sowie den Grenzen

sozio-ökonomischer Lebensräume 141 B. Exkurs: Grosskantone oder verfasste Zweckregionen als

Alternativen zur institutionalisierten interkantonalen

Zusammenarbeit 145

1. Bildung von Grosskantonen 145 2. Verfasste Zweckregionen (FOCJ) 146

C. Wirtschaftliche Gründe 150 D. Technische Gründe 150 E. Zusammenfallen verschiedener Gründe beim Linthwerk 151 F. Fazit 152

§ 2 BEGRIFF, FORM DER ERRICHTUNG UND MERKMALE DER

INTERKANTONALEN ANSTALT 155 I. BEGRIFF 155 II. FORM DER ERRICHTUNG 157

A. Errichtung durch interkantonalen Vertrag 157 B. Rechtsnatur des Errichtungsvertrages 158

1. Unterscheidung zwischen rechtssetzenden und rechtsgeschäftlichen Verträgen im Allgemeinen 158 2. Organisationsrechtliche Verträge 159 3. Bedeutung der Unterscheidung 162 a. Auslegung der interkantonalen Vereinbarung 163 b. Vertragsrücktritt oder Vertragskündigung 165

ba. Unterscheidung zwischen rechtsgeschäftlichen und

rechtssetzenden Vereinbarungen 165 bb. Kündigung gestützt auf eine Interessenabwägung 168 bc. Ergebnis 168 bd. Festsetzung der Kündigungsmodalitäten 171 c. Kündigung der Interkantonalen Vereinbarung Linthwerk 172 ca. Durch den Kanton Zürich 172 cb. Durch die Kantone Glarus, Schwyz und St. Gallen 174 4. Fazit 175

III. MERKMALE DER INTERKANTONALEN ANSTALT 176

A. Gemeinsame Anstaltsträgerschaft 177

XVIII I. Inhaltsverzeichnis

1. Die gemeinsame Anstaltsträgerschaft als Unterscheidungsmerkmal der interkantonalen von der kantonalen Anstalt 177 2. Erweiterung der Anstaltsträgerschaft 178 3. Mitbestimmungsmöglichkeiten der Anstaltsträger 179 a. Entscheid- und Genehmigungsvorbehalte 181 aa. Im Allgemeinen 181 ab. Beim Linthwerk 185 b. Besetzung von Anstaltsorganen 186 ba. Oberstes Anstaltsorgan 186 bb. Revisionsstelle 187 bc. Rekurskommission 188 4. Streiterledigung unter den Kantonen 190 a. Streitschlichtung und Schiedsgerichte 190 b. Beurteilung der Streitigkeit durch das Bundesgericht 192 c. Die institutionalisierte interkantonale Zusammenarbeit mit

Lastenausgleich 194 5. Aufteilung des Anstaltsvermögens bei Auflösung der Anstalt oder

Austritt aus der Trägerschaft 195

B. Verselbstständigte Verwaltungseinheit mit

Rechtspersönlichkeit und weitgehender Autonomie 196

1. Rechtspersönlichkeit 196 2. Autonomie 199 a. Im Allgemeinen 199 b. Autonomie der interkantonalen Anstalt 202 c. Autonomie der interkantonalen Anstalt unter dem

Gesichtspunkt der wirkungsorientierten Verwaltungsführung 205 ca. Unterscheidung zwischen strategischer und operativer

Leitung 205 cb. Globalbudget, Übertragung von Überschüssen und

Fehlbeträgen aufs nächste Rechnungsjahr und Bildung

von Reserven 211 cc. Privatwirtschaftlicher Nebenerwerb und Randnutzung von

Verwaltungsvermögen 211 d. Linthwerk 213

C. Anstaltsorganisation 216

1. Verwaltungsrat 217 a. Aufgaben und Befugnisse 217 b. Stellung gegenüber den Trägerkantonen 218 c. Wahl, Zusammensetzung, Beratung und Beschlussfassung 221 d. Konstituierung und Aufgabendelegation 223 2. Anstaltsdirektion 224

3. Kontrollstelle 2 2 4

4. Rekurskommissionen 226 5. Weitere Organe 227 6. Organe des Linthwerks 228 a. Linthkommission 228 aa. Zusammensetzung 228 ab. Aufgaben 228 ac. Unentziehbare und unübertragbare Aufgaben 229

I. Inhaltsverzeichnis X I X

ad. Aufgaben der Linthkommission im Einzelnen 230 ae. Aufgaben des Präsidenten der Linthkommission 232 af. Sitzungen und Beschlüsse 233 afa. Einberufung 233 afb. Sitzungsprotokoll 234 b. Linthverwaltung 234 c. Kontrollstelle 235

D. Anstaltsaufsicht. 235

1. Im Allgemeinen 235 2. Parlament und Regierung als Aufsichtsorgane 237 a. Regierungsaufsicht 237 b. Parlamentarische Oberaufsicht 239 ba. Verhältnis zur regierungsrätlichen Aufsicht 239 bb. Umfang und Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle 240 bc. Wirkung der parlamentarischen Kontrolle 241 bd. Kontrollmittel des Parlaments 241 be. Parlamentarische Kontrolle über öffentlich-rechtliche

Anstalten 243 3. Problematik der Aufsicht bei interkantonalen Anstalten 246 4. Gemeinsame Aufsicht durch Regierungen und Parlamente 250 5. Koordination und Durchführung der Aufsicht 252 a. Im Allgemeinen 252 b. Interparlamentarische Kommissionen 255 ba. Im Allgemeinen 255 bb. Das Beispiel der Haute Ecole Specialisee de Suisse occidentale

(HES-SO) 257 c. Regelung der Koordination der Aufsicht in der Vereinbarung

über die Aushandlung, Ratifikation, Ausführung und Änderung der interkantonalen Verträge und der Vereinbarungen der

Kantone mit dem Ausland 260 d. Aufsicht durch Bildung des obersten Anstaltsorgans aus

Regierungsvertretern der Trägerkantone 262 da. Im Allgemeinen 262 db. Variante «Regionales Heilmittelinspektorat der

Nordwestschweiz» 263 e. Regelung der Aufsicht bei der interkantonalen Zusammenarbeit

mit Lastenausgleich 264 6. Aufsichtsmittel 265 a. Im Allgemeinen 265 b. Information der Kontrollorgane 266 ba. Einsichts- und Auskunftsrechte 266 bb. Instrumente zur Informationsbeschaffung 268 bba. Controlling 268 bbb. Evaluation des Anstaltshandelns 270 bc. Intraorganaufsicht 271 c. Genehmigung von Anstaltserlassen und Einzelakten 272 d. Genehmigung von Finanzbeschlüssen, Jahresrechnung und

Budget 273 e. Abberufungsrechte 274 f. Gestaltende Rechte (Motion und Postulat) 275

X X I. Inhaltsverzeichnis

7. Linthwerk 276 a. Parlamentarische Aufsicht 276 b. Aufsicht durch die Kantonsregierungen 276 ba. Genehmigung des Geschäftsberichts 276 bb. Wahl der Mitglieder der Linthkommission 277 bc. Bewilligung von Ausbauten 278 bd. Die Kontrolle des Linthwerks unter demokratischem Aspekt....278 8. Exkurs: Mitwirkung der Parlamente beim Aushandeln

interkantonaler Vereinbarungen 280 a. Beschränkte Mitwirkungsmöglichkeiten der Exekutive beim

Aushandeln interkantonaler Verträge 280 b. Mögliche Folgen der fehlenden demokratischen Legitimation 283 c. Möglichkeiten zum verstärkten Einbezug der Parlamente in die

Ausgestaltung interkantonaler Vereinbarungen 283 9. Fazit 285 E. Anstaltsnutzung 286 1. Anstaltsnutzer und weitere Empfänger anstaltlicher Leistungen 286 a. Im Allgemeinen 286 b. Anstaltsnutzer bei Anstalten mit atypischen Aufgabenbereichen ....288 c. Anstaltsnutzer beim Linthwerk 289 2. Anstaltlicher Nutzen einer öffentlichen Einrichtung 291 3. Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Benutzungsverhältnisse 292 4. Zulassung zur Anstaltsnutzung 295 a. Form der Zulassung 295 b. Benutzungszwang, Anstaltsmonopol, Zulassungs- und

Kontrahierungszwang 296 c. Zulassungsschranken 297 5. Anstaltsnutzung als besonderes Rechtsverhältnis 303 a. Begriff des besonderen Rechtsverhältnisses 303 b. Bedeutung 303 c. Schlichtes und besonderes Anstaltsbenutzungsverhältnis 305 d. Beim Linthwerk 308 F. Finanzierung 309 1. Im Allgemeinen 309 2. Bei der interkantonalen Anstalt 310

a. Unterscheidung zwischen kostendeckenden und defizitären

interkantonalen Anstalten 310 b. Dotationskapital 311 ba. Im Allgemeinen 311 bb. Beim Linthwerk 312 c. Finanzbeiträge der Trägerkantone 313 ca. Im Allgemeinen 313 cb. Beim Linthwerk 315 d. Globalbudget Übertragung von Überschüssen und Fehlbeträgen

aufs nächste Rechnungsjahr und Bildung von Reserven 316

da. Im Allgemeinen 316

db. Beim Linthwerk 318

e. Darlehen 318

f. Gebühren und Entgelte 319

1. Inhaltsverzeichnis XXI

fa. Im Allgemeinen 319 fb. Beim Linthwerk 320 g. Ausgleich des Standortvorteils 323

G. Steuerbefreiung 324

H. Haftung 325 1. Anwendbares Haftpflichtrecht 325 2. Haftungssubjekte 328 3. Ausfallhaftung 329 a. Im Allgemeinen 329 b. Beim Linthwerk 330 4. Haftung der Trägerkantone aufgrund faktischer Organschaft 331 5. Regress 331 a. Im Allgemeinen 331 b. Linthwerk 332

/. Rechtsschutz 333

1. Anstaltsinterne Rekursmöglichkeiten 333 2. Beschwerde an eine Rekurskommission 333 3. Kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde 335 4. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans

Bundesgericht und subsidiäre Verfassungsbeschwerde 337 5. Rechtsschutz beim Linthwerk 339 a. Bei Ausbauten 339 b. Enteignungen 341 c. Bewilligungs- und konzessionspflichtige Tätigkeiten 341 ca. Bewilligungen 341 cb. Konzessionen 342 cc. Gemeinsame Verfahrensvorschriften 344 IV. ABGRENZUNG DER INTERKANTONALEN ANSTALT VON DER

INTERKANTONALEN KÖRPERSCHAFT 3 4 5

A. Abgrenzung zwischen öffentlich-rechtlichen Anstalten und Körperschaften im Allgemeinen 345 B. Besonderheiten der Abgrenzung im interkantonalen

Verhältnis 346 C. Abgrenzung zwischen interkantonalen öffentlich-rechtlichen

Anstalten und Körperschaften 349 D. Konsequenzen der Unterscheidung 353

1. Aufsicht 353 2. Weitgehende Entscheidbefugnisse 354

VIERTER TEIL. ÜBERTRAGUNG EINES ÖFFENTLICHEN WERKES DES BUNDES AUF EINE INTERKANTONALE ANSTALT 3 5 7

§ l GRÜNDE FÜR DIE ÜBERTRAGUNG DES «LINTHWERKES» 357 I. DIE VOM BUND UND VON DEN KANTONEN VORGEBRACHTEN GRÜNDE ... 357 II. BUNDESRECHTLICHE ZUSTÄNDIGKEITSORDNUNG IM WASSERBAU 358 III. AUFGABENTEILUNG ZWISCHEN BUND UND KANTONEN 359

XXII I. Inhaltsverzeichnis

A. Das Subsidiaritätsprinzip als Regel zur

Kompetenzzuweisung 359 B. Subsidiäre Reduktion 361

IV. UNGENÜGENDE RECHTSGRUNDLAGE FÜR DIE ERNEUERUNG DES

WERKES 362 V. GLEICHBEHANDLUNG DER KANTONE DURCH DEN BUND 363 IV. FAZIT 365

§ 2 DIE ÜBERTRAGUNG DES WERKES 367 I. ZULÄSSIGKEIT DER AUFGABENÜBERTRAGUNG 367

A. Grundsatz 367 B. Übertragung eines öffentlichen Werkes 368

II. AUFHEBUNG BESTEHENDER ERLASSE DES BUNDES 369 III. ÜBERTRAGUNGSMODALITÄTEN 370 IV. FORM DER ÜBERTRAGUNG 372

A. Zusammenwirken von Bund und Kantonen bei öffentlichen Werken 372 B. Öffentlich-rechtliche Verträge zwischen Bund und Kantonen...374 C. Merkmale und Terminologie öffentlich-rechtlicher Verträge 376

V. SCHRANKEN EINES VERTRAGES ZWISCHEN BUND UND KANTONEN 378

A. Vertragsgegenstand im Kompetenzbereich von Bund und

Kantonen 378 B. Kein gegen die bundesstaatliche Kompetenzverteilung

verstossenderVertragsinhalt 379 C. Verfassungsgrundsätze 381 D. Unterscheidung von rechtsgeschäftlichen und

rechtssetzenden Verträgen 381 E. Vertragsabschlussverfahren 382

VI. ABSCHLUSS EINES VERTRAGES DURCH PARALLELE

RECHTSSETZUNGSAKTE 383

A. Fehlende Formvorschriften 383 B. Parallele Rechtssetzungsakte als eine Form konkludenten

Handelns 383 C. Beispiele paralleler Rechtssetzungsakte 384 1. Wiedervereinigung Basel-Stadt mit Basel-Land 384 2. Interkantonale Mobile Polizei

3 8 6

D. Auslegung paralleler Hoheitsakte 388 1. Ermittlung des tatsächlichen Bindungswillens 388 2. Vertrauensschutz bei der Auslegung paralleler Rechtsakte 389 a. Verfassungsmässige Grundlage 389 b. Anwendungsbereich ^ E. Rechtsnatur der Übertragung des Linthwerks 391

VII. FAZIT 392