A. Die AFRIKANISCHE UNION
Der 26. Mai 2001 kennzeichnet einen Wendepunkt in der Geschichte des Afrika- nischen Kontinents. An diesem Tag trat der Gründungsvertrag der AFRIKANI- SCHEN UNION (CONSTITUTIVE ACT)1 in Kraft; der Gründungsvertrag für eine neue politische und wirtschaftliche Vereinigung Afrikanischer Staaten.2 Die Zielset- zungen und Prinzipien der Union umfassen einen breiten Katalog, der sich in den Artikeln 3 und 4 des Gründungsvertrages findet. Viele dieser Grundsätze dienten bereits als Leitprinzipien der ORGANISATION FÜR AFRIKANISCHE EINHEIT (OAU3), die wie die AFRIKANISCHE UNION (AU) vorrangig dem Zweck dienen sollte, nachhaltige Entwicklung auf dem Kontinent zu ermöglichen. Als Anfang des neuen Jahrtausends die AU ihre Vorgängerorganisation OAU ablöste, wurden deren Zielsetzungen noch erweitert. So taucht nun beispielsweise die Vorgabe auf, verantwortungsbewusste Regierungsführung und soziale Gerechtigkeit in den Mitgliedsstaaten zu forcieren.4
Erstaunlich an dieser Entwicklung ist vor allem die geringe Aufmerksamkeit, die der Gründung der AFRIKANISCHEN UNION zuteil wurde: Weder auf regionaler noch auf internationaler Ebene schien ein großes Interesse zu bestehen.5 So kommt es, dass über die Union, der möglicherweise eine bedeutende Rolle für die Entwicklungen auf dem afrikanischen Kontinent zukommt, noch verhältnismäßig wenig geschrieben wurde – vor allem im nicht-englischsprachigen Raum.6
Der Gründungsvertrag betont in seiner Präambel die Notwendigkeit, Frieden und Stabilität auf dem Kontinent zu schaffen um Entwicklung und Integration zu ermöglichen. Daraus ergibt sich die Frage, welche Regelungsmechanismen für den Umgang mit auftretenden Konflikten geschaffen wurden und ob die diesbe-
1 Constitutive Act of the African Union, vgl. http://www.africa-union.org/About_AU/ Consti- tutive_Act.htm.
2 C. A. PACKER / D. RUKARE, The New African Union and its Constitutive Act, 96 American Journal of International Law (2002) S. 365.
3 OAU: Organisation of African Unity.
4 Artikel 3 (g) Constitutive Act (CA).
5 PACKER / RUKARE (Fn 2), S. 365.
6 Im Englisch sprachigen Raum seien vor allem erwähnt: S. M. MAKINDA / F. W. OKUMU,The African Union - Challenges of globalization, security, and governance, als umfassende Be- trachtung der AU, daneben eine Reihe von Kurzabhandlungen, z.B. C. HEYNS / E. BAIMU / M. KILLANDER, “The African Union”, German Yearbook of International Law 46 (2004) S.
252–283; K. D. MAGLIVERAS / G. J. NALDI, “The African Union – A New Dawn for Af- rica?”, International and Comparative Law Quarterly 51 (2002) S. 415–425; C. A. PACKER / D. RUKARE, “The New African Union and Its Constitutive Act”, American Journal of Inter- national Law 96 (2002) S. 365–379.
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züglichen Zielsetzungen der Union umsetzbar sind, beziehungsweise wie einfluss- reich die Union überhaupt im Gefüge des afrikanischen Kontinents ist.
Aus westlicher Sicht wird der gesamte afrikanische Kontinent oftmals fast aus- schließlich mit Konflikten, humanitären Katastrophen und Hoffnungslosigkeit assoziiert. Und tatsächlich waren im Jahr 2000 über die Hälfte aller Staaten Afri- kas von Gewaltkonflikten betroffen.7 Auf den ersten Blick ist man geneigt daraus zu schließen, dass entweder die westliche Wahrnehmung von Afrika realitätsfern ist, oder die Konfliktregelungsmechanismen auf dem Kontinent völlig unzurei- chend sind. Die vorliegende Arbeit soll zeigen, dass beide Schlussfolgerungen an der Komplexität der Realität zerbrechen.
B. EUROPÄISCHE UNION als Vergleichspunkt
Seit der Überführung der OAU in die AFRIKANISCHE UNION haben sich die euro- päisch-afrikanischen Beziehungen aus unterschiedlichen Gründen deutlich verbes- sert: Erstens sah sich die EUROPÄISCHE UNION auf dem südlichen Nachbarkonti- nent nach der Gründung der AU erstmals einem adäquaten Ansprechpartner ge- genüber.8 Zweitens besteht angesichts des hohen Konfliktpotentials ein großes Interesse der Europäer an einer gemeinsamen Krisenprävention, da Konflikte auf dem Nachbarkontinent Instabilitäten schaffen, die auf vielfältige Weise auch die Sicherheitslage auf dem europäischen Festland beeinflussen können.9 Drittens liegen der AFRIKANISCHEN und der EUROPÄISCHEN UNION sehr ähnliche Zielset- zungen und Prinzipien zugrunde und beide greifen auf die Idee der Friedenssiche- rung durch wirtschaftliche Vernetzung zurück.10
Die EUROPÄISCHE UNION hat eine bedeutende Vorbildrolle für die Schaffung der AU gespielt, dennoch ist die AU keineswegs ihr Abbild.11 Die Strukturen der AU orientieren sich mit Assembly (Staats- und Regierungschefs), Exekutivrat (Ministerrat), Kommission und Parlament auf den ersten Blick stark am europäi- schen Vorbild.12 Andererseits übertragen allerdings die Mitgliedstaaten der AU dieser kaum nennenswerte Kompetenzen aus dem Bereich ihrer nationalen Rege- lungskompetenzen.13 Die AU ist grundsätzlich lediglich kooperativ organisiert, anders als die EU, bei der in einigen Bereichen tatsächlich eine Integration statt- findet.14 Die AU kann im Gegensatz zur EU keine rechtlich verbindlichen Richtli-
7 S. WADLE/ C. SCHUKRAFT, „Die Peace Facility for Africa – Europas Antwort auf die Krisen in Afrika?“, IPG 4 (2005), S. 104.
8 WADLE/ SCHUKRAFT, Die Peace Facility for Africa (Fn. 7), S. 103.
9 WADLE/ SCHUKRAFT, Die Peace Facility for Africa (Fn. 7), S. 100.
10 R. PRODI, Address at the African Union Heads of State Meeting Maputo, July 11, 2003.
11 C. HEYNS/ E. BAIMU/ M. KILLANDER, “The African Union”, German Yearbook of Interna- tional Law 46 (2004), S. 252, 263.
12 WADLE/ SCHUKRAFT, Die Peace Facility for Africa (Fn. 7), S. 103.
13 HEYNS/ BAIMU/ KILLANDER (Fn. 7), S. 263.
14 R. STREINZ, Europarecht, Rn. 29, S. 13.
nien und Verordnungen erlassen, mit Ausnahme des Bereichs der humanitären Intervention, in dem mehr und mehr zentrale Überwachung akzeptiert wird.15
Die Konfliktregelungsmechanismen im europäischen Raum erscheinen als Ver- gleichspunkt mit denen der AFRIKANISCHEN UNION auch deshalb interessant, weil die Staaten, die heute in vielen Bereichen intensiv zusammenarbeiten, vor etwas mehr als sechs Jahrzehnten noch erbitterte Kriegsgegner waren. Es wird in diesem Zusammenhang also zu untersuchen sein, warum die Konfliktvermeidung in Europa so erfolgreich war und welche Erkenntnisse sich daraus für die AU erge- ben. Gerade auch die Kenntnis von Unterschieden und Gemeinsamkeiten zwi- schen EU und AU wird sich als hilfreich für das Verständnis von Konfliktrege- lungsprozessen erweisen: Durch den Rückgriff auf die Erfahrungen aus dem Bereich der EU lassen sich bessere Prognosen für die Zukunft der entsprechenden AU-Mechanismen machen. Zudem werden mit dem Vergleich auch Aussagen darüber möglich, in welchem Umfang eine Zusammenarbeit der EUROPÄISCHEN und AFRIKANISCHEN UNION wünschenswert oder im Interesse einer weltweiten Stabilität sogar notwendig ist.
C. Ähnliche Untersuchungen
Wie bereits erwähnt wurde, ist die zur AFRIKANISCHEN UNION erhältliche Litera- tur verhältnismäßig spärlich. Dennoch finden sich Publikationen, die eine ähnliche Thematik behandeln wie die vorliegende Arbeit und zu denen daher an dieser Stelle eine inhaltliche Abgrenzung nötig ist.
MICHAEL PLETSCH stellt eine umfassende vergleichende Untersuchung von AFRIKANISCHER und EUROPÄISCHER UNION an und versucht damit nachzuweisen, dass sich die Identität der AU nicht etwa sprunghaft, sondern in einem dynami- schen Prozess schrittweiser Integration entwickelt hat und dass sie, „ausgestattet mit diesen zielstrebig und dynamisch entwickelten Integrationsstufen […] für Europa ein notwendiger und wichtiger Partner gemeinsamer Sicherheitsinteres- sen“ ist.16 Somit ergeben sich einige Überschneidungen mit den in der vorliegen- den Arbeit behandelten Themen, allerdings ist die hier untersuchte Problemstel- lung spezifischer als der breite von PLETSCH durchgeführte Vergleich der beiden Unionen. Neben der Konzentration auf die Konfliktregelungsmechanismen stellt die vorliegende Arbeit auch dadurch eine deutliche Erweiterung dar, dass aktuelle Konfliktsituationen unter den entsprechenden Gesichtspunkten analysiert werden.
TIMOTHY MURITHI konzentriert sich in seiner Studie über die AU auf deren si- cherheitspolitische Strukturen und legt dar, dass der starke Fokus auf Friedens- und Sicherheitspolitik der gegenwärtigen AU als dritte Phase der historischen
15 HEYNS/ BAIMU/ KILLANDER (Fn. 7), S. 263.
16 M.W. PLETSCH, AFRIKANISCHE UNION: Rechtsgrundlagen und Institutionen für die Ent- wicklung der künftigen strategischen Sicherheitspartnerschaft Europa-Afrika.
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Entwicklung der panafrikanischen Vereinigung zu bewerten ist.17 Wiederum ergeben sich Schnittpunkte mit dem in dieser Arbeit behandelten Thema, indes gilt auch hier, dass durch die enge Eingrenzung der vorliegend untersuchten Prob- lematik eine tiefergehende Untersuchung der Thematik möglich wird und diese zudem durch die aktuellen Bezüge entscheidend erweitert wird.
D. Herangehensweise
Diese Arbeit versucht, Rechtsquellenanalyse, Literaturrecherche und die Untersu- chung aktueller Begebenheiten zu vereinen, um so zu einem möglichst umfassen- den Bild nicht nur über die Voraussetzungen innerer Konfliktregelung, sondern auch über deren tatsächliche Wirksamkeit zu gelangen.
Im ersten Kapitel findet eine ausführliche Untersuchung des Aufbaus der AFRI- KANISCHEN UNION statt, vor allem im Hinblick auf deren innere Konfliktrege- lungsmechanismen. Da die AU erst seit wenigen Jahren besteht, scheint es zweckmäßig, in diesem Zusammenhang auch die Entwicklungsgeschichte der entsprechenden Mechanismen zu Zeiten der Vorgängerorganisation OAU zu untersuchen.
Ein besonderer Schwerpunkt liegt auf der Darstellung der einschlägigen Be- stimmungen des Gründungsvertrages der AU, da dieser das Grundgerüst der Union bildet. Damit zusammenhängend werden die zur inneren Konfliktregelung geschaffenen Einrichtungen untersucht.
Darüber hinaus wird in diesem Kapitel der AFRICAN PEER REVIEW MECHANISM der AU erläutert, ein neues Verfahren, bei dem sich die Regierungen einzelner Staaten (auf freiwilliger Basis) von anderen Staaten hinsichtlich ihrer Regierungs- führung beurteilen lassen.18
Das zweite Kapitel der Dissertation untersucht das Engagement der AFRIKANI- SCHEN UNION im Darfurkonflikt. Diese Krise entwickelte sich nach der Transfor- mation der ORGANISATION FÜR AFRIKANISCHE EINHEIT zur AFRIKANISCHEN UNION zu der ersten humanitären Katastrophe großen Ausmaßes, mit der sich die Union auseinanderzusetzen hatte.19 Aus diesem Grund erscheint die Untersuchung der Rolle der AFRIKANISCHEN UNION im Bereich der Konfliktregelung in Darfur besonders geeignet, um die praktische Relevanz der im ersten Kapitel beschriebe- nen gründungsvertraglichen Regelungen und der zur Konfliktlösung geschaffenen Einrichtungen zu prüfen.
17 T. MURITHI, The African Union-Pan-Africanism, Peacebuilding and Development, United Nations Institute for Training and Research (UNITAR), Switzerland.
18 Vgl. M. KILLANDER, “The African Peer Review Mechanism and Human Rights : the First Reviews and the Way Forward”, Human Rights Quarterly 30 (2008), Aufl. 1, S. 41-75.
19 G. PRUNIER, Darfur – The Ambiguous Genocide, S. 144.
In diesem Zusammenhang werden die im Zuge des AU-Engagements auftau- chenden Probleme erläutert und das Regelwerk der Union als Grundgerüst der Intervention im Sudan dargestellt.
Diesen Betrachtungen geht eine genaue Beschreibung der Hintergründe des Darfurkonflikts voran und es werden außerdem Bezüge zur Rolle der Vereinten Nationen und zur Position der Sudanesischen Regierung hergestellt.
Das dritte Kapitel beleuchtet die Hintergründe des Verhaltens Afrikanischer Staatschefs in Bezug auf Probleme bei Präsidentschaftswahlen und geht vor allem der Rolle der AU in den problematischen Situationen nach den Wahlen in Kenia und Simbabwe auf den Grund.
Dies geht wiederum einher mit einer Darstellung der jeweiligen Hintergründe der Konflikte sowie mit einer genauen Untersuchung der einschlägigen Bestim- mungen und Handlungsmechanismen der AFRIKANISCHEN UNION.
Wahlkonflikte stellen eine besondere Bewährungsprobe für die Konfliktrege- lungsfähigkeiten der AFRIKANISCHEN UNION dar, da sich die Staats- und Regie- rungschefs des afrikanischen Kontinents durch ihre eindeutigen Bekenntnisse im Gründungsvertrag der AU zu Demokratie und verantwortungsvoller Regierungs- führung verpflichtet haben.
Das vierte Kapitel setzt sich mit der Vorbildrolle der EU bei der Schaffung der AU auseinander, in erster Linie hinsichtlich der Konfliktregelungsansätze.
Dazu findet eine detaillierte Untersuchung der entsprechenden Einrichtungen der EU statt, die eine Beschreibung der Kompetenzen der zur Konfliktlösung geschaffenen Organe beinhaltet. Dazu wird auch die Entwicklung der gemeinsa- men Sicherheits- und der Friedenspolitik der EU behandelt.
An diese Untersuchungen schließt sich ein Vergleich der institutionellen, politi- schen und rechtlichen Ausformungen der Konfliktregelungsstrategien von EURO- PÄISCHER- und AFRIKANISCHER UNION an und es wird außerdem auf Möglichkei- ten der Zusammenarbeit im sicherheitspolitischen Bereich hingewiesen, soweit dies für das hier behandelte Thema von Bedeutung ist.
Das fünfte Kapitel versucht einige der Unzulänglichkeiten der derzeitigen Kon- fliktregelungsmechanismen der AFRIKANISCHEN UNION zu klären und stellt in diesem Zusammenhang eine wertende Gesamtbetrachtung dieser Mechanismen und der Erkenntnisse aus den vorangegangenen Kapiteln an. Um mit einer Zu- kunftsbetrachtung für die AU abschließen zu können, wird in diesem letzten Kapi- tel auch das Konzept der RESPONSIBILITY TO PROTECT untersucht und die sich daraus ergebenden Erkenntnisse in Verbindung mit der AU ausgewertet.
